Sistema de Proteo Social Portugal

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PDF com as noes de como se gere a proteco social em Portugal.Documento oficial.

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  • Sistemas de Proteo Social Apontamento do Conselho das Finanas Pblicas n. 2/2014

    outubro de 2014

  • A srie de Apontamentos tem por objetivo apresentar curtos textos de divulgao sobre matrias ligadas misso especfica do Conselho das Finanas Pblicas, que ajudem os observadores interessados a melhor perceber e avaliar as questes envolvidas nos domnios de atividade do Conselho.

    Trata-se de uma srie sem periodicidade regular, cuja consulta no exige conhecimentos especializados, constituda por textos com extenso que, em regra, no exceder as dez pginas.

    O CFP foi criado pelo artigo 3. da Lei n. 22/2011, de 20 de maio, que procedeu 5. alterao da Lei de Enquadramento Oramental (Lei n. 91/2001, de 20 de agosto, republicada pela Lei n. 37/2013, de 14 de junho) e os seus Estatutos aprovados pela Lei n. 54/2011, de 19 de outubro. Tem como misso proceder a uma avaliao independente sobre a consistncia, o cumprimento e a sustentabilidade da poltica oramental, promovendo ao mesmo tempo a sua transparncia, de modo a contribuir para a qualidade da democracia e das decises de poltica econmica e para o reforo da credibilidade financeira do Estado.

    Documento elaborado por Nomia Goulart e Carmen Camacho.

  • Disponvel em www.cfp.pt

    Sistemas de Proteo Social Apontamento n. 2/2014

    Lisboa, outubro de 2014

  • ndice 1 INTRODUO ........................................................................................................... 1

    2 O SISTEMA DE SEGURANA SOCIAL ..................................................................... 3 2.1 APRESENTAO DO SISTEMA | COMO SE ORGANIZA? ........................................................................ 3 2.2 MBITO PESSOAL | QUEM ABRANGIDO POR ESTE SISTEMA?.......................................................... 4 2.3 MBITO MATERIAL | QUE PROTEO ASSEGURA ESTE SISTEMA? ..................................................... 4 2.4 O ORAMENTO DA SS | COMO SE FINANCIA? ..................................................................................... 6

    3 O SISTEMA DE PROTEO SOCIAL DOS FUNCIONRIOS PBLICOS CAIXA GERAL DE APOSENTAES ..................................................................................... 8

    3.1 APRESENTAO DO SISTEMA | COMO SE ORGANIZA? ........................................................................ 8 3.2 MBITO PESSOAL | QUEM ABRANGIDO POR ESTE SISTEMA?.......................................................... 9 3.3 MBITO MATERIAL | QUE PROTEO ASSEGURA ESTE SISTEMA? .................................................. 10 3.4 O ORAMENTO DA CGA | COMO SE FINANCIA? .............................................................................. 10

    ndice de Grficos

    Grfico 1 Organizao do sistema de proteo social em Portugal ............................................... 2 Grfico 2 Sistema Pblico de Segurana Social ...................................................................................... 3 Grfico 3 Enquadramento da proteo social dos trabalhadores em funes pblicas e respetivas entidades gestoras ........................................................................................................................... 8 Grfico 4 Enquadramento da proteo social dos funcionrios pblicos gerida pela CGA .. 9 Grfico 5 Organizao do Sistema Pblico de Segurana Social .................................................. 12

    ndice de Quadros Quadro 1 Execuo oramental da SS por sistema e subsistemas em 2013 (M) .................... 7 Quadro 2 Execuo oramental da CGA em 2013 (M) ................................................................... 11 Quadro 3 Encargos da CGA com prestaes sociais, por tipo de regime (Milhares de ) .. 12

    ii | Sistemas de Proteo Social Conselho das Finanas Pblicas

  • 1 INTRODUO

    Atravs dos sistemas de proteo social o Estado concede proteo aos cidados, diminuindo a sua exposio a determinadas situaes de risco social, designadas por eventualidades. Por regra, esta proteo assegurada como contrapartida de contribuies sociais, sendo financiada atravs de receitas de impostos quando visa outros fins sociais designadamente a garantia de nveis mnimos de rendimento. Em Portugal o direito proteo social est consagrado na Constituio1 e efetivado essencialmente pelo Sistema de Segurana Social.

    Na origem da Segurana Social portuguesa esteve a constituio, durante a segunda dcada do sculo XX, de diversas caixas de previdncia sectoriais na sua maioria de mbito nacional. Estas caixas de previdncia foram integradas no Sistema de Segurana Social na dcada de 70, dando origem ao Sistema de Segurana Social unificado. Porm, a Caixa Geral de Aposentaes, constituda em 1929 para assegurar a proteo dos funcionrios pblicos, manteve a sua autonomia, permitindo aos trabalhadores da administrao pblica beneficiar de um regime especial.2

    Coexistem assim, na atualidade, dois sistemas pblicos de proteo social. Para a generalidade dos trabalhadores a proteo social assegurada pelo Sistema de Segurana Social gerido pelo Estado, sendo a maioria dos trabalhadores em funes pblicas abrangidos por um regime especial de proteo social, no mbito do qual o Estado, na qualidade de entidade empregadora assume as responsabilidades inerentes relao laboral e proteo social dos seus trabalhadores. Este regime foi mantido pelas vrias leis de bases de segurana social, apesar da sua convergncia com o regime aplicvel generalidade dos trabalhadores por conta de outrem, estar prevista desde a primeira destas leis.3

    Desde a generalizao da Segurana Social em meados da dcada de 70, tem-se vindo a assistir a um aprofundamento da proteo social em Portugal. As sucessivas adaptaes do Sistema de Segurana Social, materializadas em diversas leis de bases,4 deram origem a um sistema assente em trs grandes pilares, de gesto maioritariamente pblica (Grfico 1). O Sistema de Segurana Social compreende o Sistema Previdencial destinado substituio dos rendimentos do trabalho perdidos por ocorrncia de determinadas eventualidades, o Sistema de Proteo Social de Cidadania que por definio abrange todos os cidados portugueses e o Sistema Complementar, que visa a partilha de responsabilidades de proteo social atravs do incentivo a regimes complementares de natureza voluntria.

    O atual modelo de proteo social em Portugal espelha a evoluo econmica e social verificada nas ltimas dcadas, bem como o movimento verificado no sentido da

    1 A proteo social constitui um direito de todos os cidados consagrado no artigo 63. da Constituio da Repblica Portuguesa. 2 Para alm da Caixa Geral de Aposentaes, a Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores criada pelo Decreto-lei n. 36 550, de 22 de Outubro de 1947 mantm uma gesto autnoma. 3 A atual Lei de Bases da Segurana Social (Lei n. 4/2007, alterada pela Lei n. 83.-A/2013) preconiza esta convergncia no seu artigo 104.. 4 Leis n. 28/84, de 14 de agosto, n. 17/2000, de 8 de agosto. N. 32/2002, de 20 de dezembro e n. 4/2007, de 16 de janeiro. Conselho das Finanas Pblicas Sistemas de Proteo Social | 1

  • convergncia para os nveis de proteo social verificados noutros Estados Membros da Unio Europeia. A especificidade do sistema portugus, traduzida num desenvolvimento tardio do Sistema de Segurana Social, explica o ritmo mais acentuado de crescimento da despesa quando comparado com os seus congneres europeus. Esta caraterstica do sistema portugus, aliada evoluo demogrfica projetada para as prximas dcadas, coloca por isso importantes desafios s finanas pblicas.

    Grfico 1 Organizao do sistema de proteo social em Portugal

    Fonte: CFP. | Nota: CGA Caixa Geral de Aposentaes; CPAS - Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores.

    2 | Sistemas de Proteo Social Conselho das Finanas Pblicas

  • 2 O SISTEMA DE SEGURANA SOCIAL 2.1 APRESENTAO DO SISTEMA | COMO SE ORGANIZA?

    A arquitetura do Sistema de Segurana Social portugus encontra-se definida na Lei de Bases da Segurana Social (Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro5). De acordo com esta lei, a Segurana Social assegura proteo social atravs de trs sistemas que correspondem a patamares distintos de proteo social, diferenciando-se no apenas na forma como se financiam mas tambm quanto s modalidades de proteo social concedida, o que reflete influncias de vrios modelos de proteo social. A componente pblica do sistema de Segurana Social abrange:

    O sistema de proteo social de cidadania que assegura uma proteo social de natureza universal (no contributiva) e se concretiza atravs de trs subsistemas: Subsistema de solidariedade: que assegura o pagamento de prestaes

    sociais destinadas ao combate pobreza e excluso social; Subsistema de proteo familiar: que visa compensar o aumento de

    encargos associados ao alargamento da famlia e a determinados riscos sociais no domnio da deficincia e da dependncia;

    Subsistema de ao social que assegura apoios destinados aos grupos mais vulnerveis (crianas, jovens, pessoas com deficincia e idosos e pessoas em situao de carncia econmica ou social, disfuno ou marginalizao social);

    O sistema previdencial que garante a cobertura de riscos que dependem da existncia de uma relao contributiva prvia, atravs de prestaes que visam repor rendimentos de natureza profissional, perdidos por ocorrncia das eventualidades legalmente previstas;

    O sistema complementar de natureza voluntria que visa complementar de forma individual, a proteo contributiva, atravs do Regime Pblico de Capitalizao.

    Grfico 2 Sistema Pblico de Segurana Social

    A gesto da componente pblica do Sistema de Segurana Social est a cargo de um conjunto de institutos, designados por instituies de segurana social. Com a extino das caixas de previdncia operada pelo Decreto-Lei n. 26/2012, de 6 de fevereiro, a gesto do

    5 Alterada pela Lei n. 83.-A/2013, de 30 de dezembro.

    Conselho das Finanas Pblicas Sistemas de Proteo Social | 3

  • sistema ficou a cargo de seis instituies de segurana social, com competncias distintas, trs das quais tm as suas competncias delimitadas em termos territoriais (ver Caixa).6

    2.2 MBITO PESSOAL | QUEM ABRANGIDO POR ESTE SISTEMA?

    O mbito pessoal identifica o universo de potenciais beneficirios de um determinado sistema ou regime de proteo social. No caso da Segurana Social, o mbito de aplicao pessoal difere entre os vrios sistemas e subsistemas que a compem.

    No sistema de proteo social de cidadania podem distinguir-se trs realidades, associadas a cada um dos seus subsistemas. Os subsistemas de solidariedade e de proteo familiar tm natureza universal, abrangendo todos os cidados nacionais, podendo em determinadas circunstncias previstas na lei, estender-se a cidados estrangeiros.7 A proteo concedida no mbito destes subsistemas tem uma natureza no contributiva, podendo no entanto a sua atribuio depender da verificao de uma condio de recursos.8

    Os apoios concedidos pelo subsistema de ao social so de acesso universal destinando-se essencialmente proteo dos grupos sociais mais vulnerveis da sociedade. Todos os cidados podem beneficiar dos servios e equipamentos sociais, que so promovidos e apoiados pelo Estado, atravs da celebrao de acordos e protocolos com instituies particulares de solidariedade social (IPSS) e com outros parceiros locais.

    O sistema previdencial abrange obrigatoriamente os trabalhadores por conta de outrem ou legalmente equiparados e os trabalhadores independentes. O sistema inclui ainda pessoas sem atividade profissional ou cuja atividade no determine o seu enquadramento obrigatrio em qualquer dos regimes referidos e que pretendam beneficiar de proteo social.9

    2.3 MBITO MATERIAL | QUE PROTEO ASSEGURA ESTE SISTEMA?

    A segurana social atribui prestaes de natureza contributiva e no contributiva, em dinheiro e em espcie. As prestaes de natureza contributiva so atribudas ao abrigo do regime geral dos trabalhadores por conta de outrem (regime geral), do regime dos trabalhadores independentes e do seguro social voluntrio, no quadro do sistema

    6 Em 2012 foram extintas e integradas no Instituto de Segurana Social: a Caixa de Previdncia e Abono de Famlia dos Jornalistas, a Caixa de Previdncia dos Trabalhadores da Empresa Portuguesa das guas Livres, S. A., a Caixa de Previdncia do Pessoal das Companhias Reunidas Gs e Eletricidade e do Pessoal dos Telefones de Lisboa e Porto e a Caixa dos Cimentos Federao de Caixas de Previdncia bem como as suas caixas federadas. 7 Os estrangeiros que trabalham e residem em Portugal esto sujeitos aos mesmos direitos e deveres que os cidados nacionais. No caso do subsistema de solidariedade, a atribuio de certas prestaes a cidados estrangeiros depende em alguns casos, da verificao de determinadas condies, designadamente da residncia em territrio nacional ou de perodos mnimos de residncia em Portugal. 8 A condio de recursos o conjunto de condies que um agregado familiar deve reunir para um dos seus membros poder aceder a prestaes sociais de natureza no contributiva. Define o limite mximo de rendimentos at ao qual as pessoas tm direito a determinada prestao social. No mbito do subsistema de solidariedade exigida para acesso ao rendimento social de insero, aos subsdios sociais de parentalidade e de desemprego, ao complemento solidrio de idosos e penso social. (Consultar Condio de Recursos). No subsistema de proteo familiar a condio de recursos aplicvel s prestaes familiares (abono de famlia). 9 Estas pessoas so abrangidas pelo seguro social voluntrio que cobre um conjunto mais restrito de eventualidades face ao regime geral.

    4 | Sistemas de Proteo Social Conselho das Finanas Pblicas

  • previdencial. O regime geral constitui o regime de proteo social mais amplo na medida em que abrange todas as eventualidades cuja cobertura assegurada pelo sistema previdencial.

    No mbito do regime geral so concedidas prestaes substitutivas dos rendimentos profissionais perdidos, por ocorrncia das seguintes eventualidades: doena, desemprego, parentalidade, doenas profissionais, invalidez, velhice e morte. A proteo destes riscos sociais concretiza-se respetivamente, atravs do Subsdio de Doena, Subsdio de Desemprego, Subsdio por Parentalidade,10 prestaes por Doenas Profissionais,11 Penses de Invalidez, Velhice e Sobrevivncia e pelo Subsdio por Morte.

    Atualmente o regime dos trabalhadores independentes abrange as mesmas eventualidades que o regime geral embora, no que diz respeito a prestaes imediatas (ou seja, de curto prazo), a tipologia de prestaes concedidas a estes beneficirios seja mais restrita.12 A proteo concedida ao abrigo do seguro social voluntrio depende do tipo de atividade exercida e das respetivas contribuies. O mbito material de proteo mais amplo abrange as eventualidades de doena, parentalidade, doenas profissionais, invalidez, velhice e morte. possvel optar por um mbito mais restrito, que assegura a cobertura das eventualidades diferidas (de longo prazo) ou seja, apenas a invalidez, velhice e morte.

    Desde o ano de 2012 que o Sistema de Segurana Social passou a abranger tambm a proteo social dos beneficirios do regime de segurana social substitutivo do sector bancrio (previsto em instrumento de regulamentao coletiva de trabalho).13

    No mbito do sistema de proteo social de cidadania a proteo conferida pelo subsistema de solidariedade materializa-se na concesso de prestaes sociais, que reduzem a exposio dos cidados ao risco de pobreza e excluso social e profissional. Visa ainda a cobertura de riscos associados invalidez, velhice e morte, em especial no que decorre da insuficincia das prestaes contributivas ou da carreira contributiva dos beneficirios. Incluem-se neste subsistema prestaes como o rendimento social de insero ou o complemento solidrio para idosos, e os complementos sociais de penses de invalidez, velhice e morte e de prestaes de desemprego e de doena, que asseguram nveis mnimos de rendimento aos seus beneficirios.

    O mbito material de proteo do subsistema de proteo familiar abrange prestaes que visam compensar encargos familiares, designadamente o abono de famlia, bem como os encargos com a deficincia e a dependncia de que so exemplos o subsdio vitalcio e o complemento por dependncia. Os apoios pecunirios concedidos pelo subsistema de ao social tm um carter eventual. A proteo neste mbito desenvolve-se essencialmente com

    10 Para mais informao sobre estas prestaes consultar Proteo Social na Parentalidade. 11Para informao detalhada sobre as prestaes por doenas profissionais consultar o stio: www. seg-social.pt. 12 Por exemplo, no mbito da eventualidade de parentalidade a proteo dos trabalhadores independentes no inclui o subsdio de assistncia a filhos ou a netos. Na eventualidade de doena, os primeiros 30 dias configuram um prazo de espera, sendo o perodo de concesso limitado a 365 dias (ao contrrio dos 1095 dias de prazo mximo concedido aos trabalhadores por conta de outrem). Excetuam-se os casos de baixa por tuberculose. 13 A transferncia das responsabilidades deste regime de natureza contributiva para a esfera do Sistema de Segurana Social (ao abrigo do Decreto-Lei n. 127/2011, de 31 de dezembro) abrangeu o pagamento das penses de invalidez e velhice concedidas at 31 de dezembro de 2011. Este era um dos poucos regimes especiais que ainda mantinha a autonomia, aps a unificao das caixas de previdncia que deu origem Segurana Social.

    Conselho das Finanas Pblicas Sistemas de Proteo Social | 5

  • base em programas sociais ao abrigo de acordos com IPSS que garantem o acesso a equipamentos sociais (por exemplo lares e creches).

    2.4 O ORAMENTO DA SS | COMO SE FINANCIA?

    Dos trs sistemas que compem o Sistema de Segurana Social, apenas os dois primeiros integram o oramento da segurana social.14 O oramento da segurana social concretiza a LBSS, apresentando um oramento para cada sistema e subsistema. Assim, o oramento do sistema de proteo social de cidadania identifica as receitas e despesas do subsistema de solidariedade, do subsistema de proteo familiar e do subsistema de ao social. No mbito do sistema previdencial so elaborados oramentos distintos para o sistema previdencial repartio e para o sistema previdencial-capitalizao. As regras de financiamento do sistema pblico esto definidas na LBSS e no Decreto-lei n. 367/2007, de 2 de novembro.

    As principais receitas do oramento da segurana social incluem por ordem decrescente de importncia: (i) contribuies das entidades empregadoras; (ii) quotizaes dos trabalhadores; (iii) transferncias do Oramento de Estado (OE) e de outras entidades pblicas; (iv) receitas consignadas, designadamente de jogos sociais e (v) rendimentos.

    Em cumprimento do princpio da adequao seletiva das fontes de financiamento, as receitas do sistema so afetas em funo da natureza das despesas suportadas por cada subsistema. Assim, tendo em conta a natureza redistributiva do sistema de proteo social de cidadania, o seu financiamento essencialmente assegurado por receitas fiscais (ou seja, pela solidariedade nacional).

    O financiamento do sistema previdencial obedece igualmente a mecanismos redistributivos, mas de base profissional, combinando mtodos de financiamento que visam a redistribuio de recursos entre diferentes geraes (repartio e capitalizao). A combinao destas tcnicas d origem ao desdobramento do sistema previdencial em:

    Sistema previdencial-repartio que regista a receita e despesa dos regimes contributivos.15 A receita de contribuies e das quotizaes constitui a principal fonte de financiamento (13,4 mil M em 2013), sendo obtida por aplicao de taxas contributivas aos rendimentos profissionais considerados base de incidncia contributiva.16 Esta receita financia as despesas anuais;

    Sistema previdencial-capitalizao que reflete os resultados da gesto do mecanismo de capitalizao pblica de estabilizao (Fundo de Estabilizao Financeira da Segurana Social) e visa reforar a sustentabilidade financeira do sistema e a solidariedade entre geraes. Este sistema financiado pelos excedentes anuais do

    14 Apesar do Regime Pblico de Capitalizao que integra o Sistema Complementar ser gerido por uma instituio de segurana social, a natureza dos benefcios (de contribuio definida) no gera riscos a cargo do Estado. Assim, este regime e o respetivo fundo no so includos no oramento da segurana social. 15 Do regime geral dos trabalhadores por conta de outrem, do regime dos trabalhadores independentes e do seguro social voluntrio. 16 A taxa que assegura a cobertura de todas as eventualidades (do regime geral) corresponde taxa contributiva global tambm conhecida por Taxa Social nica (TSU), mas existem diversas outras taxas contributivas no sistema previdencial que refletem designadamente um mbito material mais reduzido. 6 | Sistemas de Proteo Social Conselho das Finanas Pblicas

  • sistema previdencial-repartio e sempre que a situao financeira do sistema previdencial-repartio o permita, por uma parcela entre dois e quatro pontos percentuais da receita de quotizaes dos trabalhadores.

    Quadro 1 Execuo oramental da SS por sistema e subsistemas em 2013 (M) (Receita e Despesa Efetiva)

    Fonte: IGFSS e Conta Geral do Estado 2013. | Nota: (1) Esta transferncia visa a cobertura da despesa com as penses do BPN. Em 2013 este valor correspondeu a 336,6 mil, dado que o correspondente fundo de penses foi transferido para a Caixa Geral de Aposentaes, estando a despesa a cargo da Segurana Social.

    Transferncia do Oramento de Estado 4 426 Penses 3 044Outras 59 Rendimento social de insero, complemento solidrio idosos 582

    Subsdios sociais de desemprego, parentalidade 348Complementos sociais 301Outras prestaes 487

    Total 4 484 4 461Saldo oramental 24

    Transferncia do Oramento de Estado 725 Encargos familiares (abono) 663Imposto sobre Valor Acrescentado - Social 384 Complemento por dependncia 355Outras 69 Prestaes por deficincia 144

    Outros 21

    Total 1 178 1 183Saldo oramental -5

    Transferncia do Oramento de Estado 1 263 Programas, prestaes e acordos de cooperao 1 705Imposto sobre Valor Acrescentado (PES e ACESE) 252 Outros 23Jogos Sociais 177Outras 158

    Total 1 850 1 728Saldo oramental 122Saldo oramental do Sistema Proteo Social de Cidadania 141

    Contribuies e quotizaes 13 438 Penses de invalidez, velhice e sobrevivncia 11 583Transferncia extraordinria do Oramento de Estado 1 430 Subsdio doena, desemprego, parentalidade, doenas profissionais 3 064Transferncias do Fundo Social Europeu 1 347 Subsdios formao profissional - Fundo Social Europeu 1 311Outras 842 Outras 1 075

    Total 17 057 17 034Saldo oramental 23

    Rendimentos 330 Administrao e despesas de capital 4Quotizaes 0Outras 0

    Total 330 4Saldo oramental 326Saldo oramental do Sistema Previdencial 349

    Transferncia do Oramento de Estado 506 Penses Regime Substitutivo Bancrio e Banco Portugus de Negcios 506Transferncia da Caixa Geral de Aposentaes (1) 0 Outros 0

    Total 507 507Saldo oramental 0Saldo oramental do Sistema de Segurana Social 489

    Sistema Previdencial - Repartio

    Sistema Previdencial - Capitalizao

    Sistema Previdencial

    Regimes Especiais

    Receita DespesaSistema Proteo Social de Cidadania

    Subsistema de Solidariedade

    Subsistema de Proteo Familiar

    Subsistema de Ao Social

    Conselho das Finanas Pblicas Sistemas de Proteo Social | 7

  • 3 O SISTEMA DE PROTEO SOCIAL DOS FUNCIONRIOS PBLICOS CAIXA GERAL DE APOSENTAES

    3.1 APRESENTAO DO SISTEMA | COMO SE ORGANIZA?

    A inexistncia de um enquadramento jurdico global desde o incio e a disperso legislativa tornam a proteo social dos funcionrios pblicos um sistema complexo. A legislao aprovada em 2009 veio definir a organizao do sistema atualmente em vigor, tornando efetiva a integrao da proteo social dos trabalhadores que exercem funes pblicas17 no Sistema de Segurana Social, um princpio estabelecido na Constituio de 197618 e na primeira Lei de Bases da Segurana Social, de 1984. A proteo social dos trabalhadores que exercem funes pblicas concretiza-se atravs de dois regimes:

    O regime de proteo social convergente, que mantm a organizao e o financiamento do anterior regime de proteo social da funo pblica, abrangendo os funcionrios pblicos subscritores da Caixa Geral de Aposentaes (CGA) admitidos at 31 de dezembro de 2005;

    O regime geral de segurana social, aplicvel, na ocorrncia de qualquer eventualidade, aos trabalhadores da funo pblica admitidos at 31 de dezembro de 2005 que j estavam enquadrados neste regime, bem como aos trabalhadores admitidos a partir desta data.

    Grfico 3 Enquadramento da proteo social dos trabalhadores em funes pblicas e respetivas entidades gestoras

    O regime de proteo social convergente19 concretiza os objetivos do sistema previdencial e do subsistema de solidariedade, atravs da atribuio de prestaes substitutivas de rendimentos de trabalho e da compensao face a insuficincias contributivas ou a insuficincias prestacionais do sistema previdencial.

    Apesar de beneficiar de um enquadramento nico, na prtica, a proteo social dos trabalhadores que exercem funes pblicas no se encontra uniformizada, sendo gerida por vrias entidades (CGA, entidades empregadoras, Segurana Social) o que adiciona complexidade ao sistema e dificulta o acompanhamento da sua evoluo (ver Caixa).

    17 Independentemente da modalidade de vinculao ou da constituio da relao jurdica de emprego pblico. 18 N. 2 do Artigo 63. da Constituio da Repblica Portuguesa. 19 Definido na Lei n. 4/2009, de 29 de janeiro.

    Regime de proteo social convergente Sistema fechado em 31.12.2005

    Regime geral de segurana socialSegurana Social

    Entidade Empregadora

    CGA

    8 | Sistemas de Proteo Social Conselho das Finanas Pblicas

  • Deste modo, qualquer anlise ao regime de proteo social dos funcionrios pblicos tende a concentrar-se na parte do sistema gerido pela CGA, designadamente no sistema de penses do regime de proteo social convergente, o qual absorve uma parte significativa dos recursos do Estado. O interesse em acompanhar este sistema prende-se tambm com o facto de o mesmo ter conservado durante vrios anos diferenas considerveis face s condies de reforma e regras de clculo das penses do regime geral de segurana social, apesar do esforo de aproximao efetuado desde 1993 e sobretudo na ltima dcada.

    Pelas razes apresentadas, o mbito desta anlise foca a organizao da proteo social dos funcionrios pblicos gerida pela CGA, excluindo assim, a proteo social gerida pelas entidades empregadoras da administrao pblica.

    A CGA responsvel pela atribuio e pagamento de penses de aposentao e de reforma, que cobrem as eventualidades de velhice e invalidez, penses de sobrevivncia e prestaes em caso de morte, como tambm pela gesto e pagamento de prestaes familiares, quando os titulares esto a cargo de beneficirios deste regime, e de prestaes por incapacidade permanente, resultante de acidente de trabalho ou de doena profissional.

    Grfico 4 Enquadramento da proteo social dos funcionrios pblicos gerida pela CGA

    Nota: 1 Aps a passagem dos beneficirios reforma; 2 Prestaes que concretizam os objetivos do subsistema de solidariedade do Sistema de Segurana Social, garantindo padres mnimos de subsistncia (penses mnimas no mbito do sistema contributivo).

    3.2 MBITO PESSOAL | QUEM ABRANGIDO POR ESTE SISTEMA?

    O regime de proteo social gerido pela CGA um regime fechado a novos subscritores desde 1 de Janeiro de 2006, abrangendo os titulares de relao jurdica de emprego pblico admitidos at aquela data, independentemente do tipo de vnculo, no enquadrados no regime geral de segurana social, sendo designados por subscritores. Estes incluem os funcionrios e agentes civis e militares da administrao central, regional e local e da segurana social, os professores do ensino particular e cooperativo, os magistrados, os

    CGA

    Prestaes do Regime de

    Proteo Social Convergente

    Prestaes contributivas

    Penses de Velhice e Invalidez

    Prestaes por incapacidade permanente

    Prestaes por Morte

    Compensao de insuficincias contributivas2

    Prestaes de natureza universal

    (prestaes familiares)1

    Prestaes de natureza especial

    Conselho das Finanas Pblicas Sistemas de Proteo Social | 9

  • eleitos locais e os deputados,20 bem como os trabalhadores de algumas empresas pblicas e de sociedades annimas de capitais pblicos.21

    Existem dois grandes grupos de subscritores da CGA: os trabalhadores em funes pblicas admitidos antes de 31.08.1993, cuja frmula de clculo da penso se encontra definida no Estatuto da Aposentao (que prev uma penso correspondente a uma percentagem do ltimo salrio), e os funcionrios admitidos aps esta data, aos quais se aplicam as regras do regime geral (que tem em considerao toda a carreira contributiva no clculo da penso). No mbito do regime de proteo social convergente, o peso crescente na penso dos novos pensionistas da componente da penso calculada de acordo com as regras da segurana social, assegura uma uniformizao progressiva entre os dois regimes.

    3.3 MBITO MATERIAL | QUE PROTEO ASSEGURA ESTE SISTEMA?

    A CGA atribui prestaes sociais de natureza contributiva que se destinam a proteger os seus subscritores na ocorrncia das seguintes eventualidades: velhice, invalidez, incapacidade permanente resultante de acidente de trabalho ou doena profissional e morte.22 Esta proteo materializa-se sob a forma de penses e subsdios por morte.

    No mbito da proteo social a cargo da CGA est ainda a cobertura de riscos associados ao aumento de encargos familiares nos casos em que estas prestaes sejam requeridas por aposentados, reformados ou pensionistas de sobrevivncia da CGA. Neste mbito a CGA assegura o pagamento de prestaes familiares idnticas s pagas pela segurana social.

    3.4 O ORAMENTO DA CGA | COMO SE FINANCIA?

    Dotada de autonomia financeira e administrativa, a CGA um servio e fundo autnomo da administrao central, sob a tutela do Ministrio das Finanas. O oramento da CGA reflete apenas a proteo social dos funcionrios pblicos que gerida por esta entidade, sendo a mais importante o sistema de penses do regime de proteo social convergente. Fora do seu oramento esto as prestaes sociais pagas pelas entidades empregadoras (que abrange as prestaes imediatas e prestaes familiares pagas aos trabalhadores). O Quadro 2 apresenta a decomposio da receita e da despesa efetiva da CGA em 2013.

    20 Antes de se tornar um sistema fechado, o regime era facultativo para os eleitos locais e deputados, que poderiam optar entre efetuar contribuies para a CGA ou para a Segurana Social. 21 Desde 1996, os fundos de penses de instituies pblicas como a Caixa Geral de Depsitos, a Portugal Telecom ou os Correios de Portugal (CTT) foram sendo integrados na CGA, passando esta entidade a ser responsvel pela gesto e pagamento de penses aos respetivos beneficirios. 22 Porm, os encargos suportados pela CGA relativamente a prestaes sociais em resultado de acidente de trabalho ou doena profissional so reembolsadas pelas entidades empregadoras. 10 | Sistemas de Proteo Social Conselho das Finanas Pblicas

  • Quadro 2 Execuo oramental da CGA em 2013 (M)

    Fonte: DGO (Conta Geral do Estado 2013 e Sntese da Execuo Oramental Mensal - dez/13).

    semelhana do que sucede na Segurana Social, o financiamento da CGA depende da natureza da proteo social conferida. As prestaes atribudas no mbito do regime de proteo social convergente so financiadas por contribuies (entidade empregadora) e quotas (trabalhadores), enquanto as restantes prestaes, de lgica no contributiva (prestaes familiares e outras prestaes de natureza especial), so financiadas por transferncias do Oramento do Estado. Em 2013, as contribuies para a CGA23 correspondiam a cerca de metade da receita efetiva desta entidade, cobrindo pouco mais de metade (51,4%) da despesa contributiva,24 sendo o elevado dfice de financiamento do sistema assegurado por transferncias do Oramento do Estado.25

    Do lado da despesa, observa-se que as transferncias correntes para as famlias, que correspondem s prestaes sociais atribudas pela CGA, totalizavam cerca de 9,2 mil M em 2013. Estas prestaes so desagregadas em trs componentes:

    Penses e abonos da responsabilidade da CGA: prestaes contributivas que constituem encargo direto da CGA, no mbito do regime de aposentao, sendo a principal rubrica de despesa efetiva da CGA;

    Penses e abonos da responsabilidade de outras entidades: prestaes contributivas que constituem encargo direto das entidades empregadoras, mas cujos montantes so transferidos mensalmente para a CGA, que procede ao pagamento aos beneficirios.

    Penses e abonos da responsabilidade do Estado: prestaes familiares e outras prestaes de natureza especial (penses de invalidez dos deficientes das Foras Armadas, subvenes mensais vitalcias e penses de preo de sangue, entre outros), cuja responsabilidade pelo financiamento assumida pelo Estado.

    A desagregao da despesa por tipo de prestao permite identificar que a maior parte da despesa da CGA corresponde a penses de aposentao do regime dos funcionrios pblicos que, em 2012, totalizavam cerca de 7 mil M. Em segundo lugar, surgem os encargos

    23 Nos ltimos anos, a taxa contributiva do regime de proteo social convergente foi progressivamente aumentada at igualar, em 2014, a taxa do regime geral de segurana social correspondente proteo de todas as eventualidades previstas no Cdigo dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurana Social (estabelecido pela Lei n. 110/2009, de 16 de setembro). 24 Calculada pela soma das rubricas de despesa com penses e abonos da responsabilidade da CGA e penses e abonos da responsabilidade de Outras Entidades. 25 Uma menor parte destas transferncias serve para compensar a CGA pelo pagamento de penses e abonos da responsabilidade do Estado prestaes destinadas a compensar insuficincias contributivas, prestaes familiares e outras prestaes de natureza especial.

    Receita efetiva Despesa efetivaContribuies para a CGA 4 592 Transf. Correntes 9 230

    Das quais: Quotas e Contribuies 4 021 Das quais: transf. para as Famlias 9 214Transferncias correntes 4 371 Penses e Abonos - Resp. CGA 8 382

    Das quais: Transf. do OE 4 364 Penses e Abonos - Resp. OE 283Outras receitas corr. 185 Penses e Abonos - Resp. O. Entid. 549Receita de Capital 48 Outras despesas corr. 30Total 9 197 Total 9 260

    Saldo oramental -63

    Conselho das Finanas Pblicas Sistemas de Proteo Social | 11

  • com penses de sobrevivncia (765 M), do mesmo regime, seguidos pela despesa com prestaes associadas ao regime dos Deficientes das Foras Armadas (165 M).

    Quadro 3 Encargos da CGA com prestaes sociais, por tipo de regime (Milhares de )

    Fonte: CGA. Clculos CFP. | Notas: (1) a rubrica de penses de preo de sangue e outras inclui as penses por servios excecionais e relevantes prestados ao pas, as penses por condecoraes, entre outras de natureza semelhante; (2) DFA Deficientes das Foras Armadas.

    Caixa Entidades gestoras da Segurana Social e do Regime de Proteo Social Convergente

    No mbito do Sistema de Segurana Social o Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social I.P. (IGFSS) assegura a gesto financeira dos recursos econmicos consignados ao oramento da Segurana Social. O Instituto de Segurana Social, I.P. (ISS) responsvel, no territrio continental, pela concesso de prestaes sociais no mbito dos vrios regimes de segurana social, assegurando tambm a promoo da ao social de forma direta ou atravs de protocolos de cooperao com IPSS. Estas atribuies so exercidas nas Regies Autnomas dos Aores e da Madeira pelo Instituto da Segurana Social dos Aores, I.P. (ISSA) e pelo Instituto de Segurana Social da Madeira, I.P. (ISSM) respetivamente.

    Ainda no que concerne a gesto recursos financeiros do sistema mas na vertente de capitalizao, ao Instituto de Gesto de Fundos de Capitalizao da Segurana Social, I.P. (IGFCSS) que compete a gesto do Fundo de Estabilizao Financeira da Segurana Social (FEFSS), o Fundo de Certificados de Reforma (FCR) do Regime Pblico de Capitalizao e o Fundo de Compensao do Trabalho (FCT). A gesto das tecnologias de informao e comunicao de todas estas instituies est centralizada no Instituto de Informtica,I.P.

    Grfico 5 Organizao do Sistema Pblico de Segurana Social

    Fonte: Site da Segurana Social | Nota: (1) A esfera de atuao do ISS, I.P. est limitada ao territrio continental. O IGFSS gere ainda o Fundo de Garantia Salarial (FGS) e o Fundo de Socorro Social (FSS) e o fundo de garantia de compensao do trabalho (FGCT).

    A proteo social dos funcionrios pblicos gerida por diversas entidades. As prestaes do Regime de Proteo Social Convergente so geridas de forma independente pela CGA e pelas entidades empregadoras das administraes pblicas. A CGA responsvel pela gesto de prestaes diferidas, ou seja, das penses, enquanto as entidades empregadoras so responsveis pela atribuio de prestaes imediatas prestaes por doena, parentalidade, desemprego, acidentes de trabalho, doenas profissionais (que no resultem em incapacidade permanente) e prestaes familiares pagas enquanto o trabalhador estiver no ativo. Para alm da informao sobre os encargos daquele regime se encontrar dispersa, o seu nvel de detalhe sobre a parte gerida pelas entidades empregadoras reduzido. No que diz respeito aos trabalhadores em funes pblicas inscritos no regime geral de segurana social, as respetivas prestaes so geridas por esta entidade. Porm, as estatsticas deste grupo especial no so isoladas no mbito deste sistema.

    2000 2005 2010 2011 2012

    Prestaes do regime de proteo social convergente 4 018 891 6 181 494 8 230 280 8 536 155 7 776 582Penses de aposentao 3 588 326 5 574 030 7 443 132 7 724 430 6 990 417

    Penses de velhice 2 976 060 4 815 145 6 519 313 6 788 999 6 184 169Penses de invalidez 612 266 758 885 923 819 935 431 806 248

    Penses de sobrevivncia 411 786 577 005 751 525 778 625 765 274Subsdio por morte 18 779 30 459 35 624 33 101 20 891

    Prestaes familiares 9 503 10 783 13 771 10 697 12 508Prestaes de natureza especial 157 055 202 252 217 200 212 031 207 142

    Subvenes mensais vitalcias 6 243 7 268 9 039 7 639 6 198Regime DFA (penses invalidez e sobrev.) 123 824 150 209 169 392 166 394 164 646Penses preo de sangue e outras 26 988 35 321 32 594 31 627 29 862Regime Antigos Combatentes (penses apos. e sobrev.) 0 9 454 6 174 6 370 6 436

    12 | Sistemas de Proteo Social Conselho das Finanas Pblicas

  • REFERNCIAS

    ADO E SILVA, P., TRIGO PEREIRA, M. & SOUSA, S. (2014). Maturao e convergncia: a evoluo da proteo. In ALEXANDRE, Fernando, BAO, Pedro, LAINS, Pedro, MARTINS, Manuel M.F., PORTELA, Miguel & SIMES, Marta (coords.), A Economia Portuguesa na Unio Europeia - 1986-2010 (1. edio. pp. 375-419). Lisboa: Actual Editora, 2014.

    APELLES, J.B. Conceio, (2008). Segurana Social Manual Prtico. 8. Edio.

    CGA (2014). Regimes da Aposentao e das Penses de Sobrevivncia Guia do Utente.

    CGA (2013). Anlise comparada da evoluo dos regimes da CGA e SS ao longo do tempo perguntas e respostas. Documentao enviada pelo governo ao Tribunal Constitucional no mbito do processo de anlise da convergncia do regime de proteo social da funo pblica com o da Segurana Social.

    CUNHA, V., PAULO, A., Pereira, N. S., & REIS, H. (2009). The reform of the Portuguese public employees pension system: reasons and results. Working Papers Series. WP-002. Ministrio das Finanas. GPEARI.

    GOULART, N. (2014). O financiamento da Segurana Social. In MENDES, Fernando Ribeiro, & CABRAL, Nazar da Costa (organizadores), Por onde vai o Estado Social em Portugal (1. edio. pp. 297-327). Porto: Vida Econmica, 2014.

    MINISTRIO DAS FINANAS (2013). Relatrio do Oramento do Estado para 2014.

    TRIBUNAL DE CONTAS (2013). Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2012.

  • Conselho das Finanas Pblicas

    Praa de Alvalade, n. 6 10., 1700-036 Lisboa, Portugal TEL +351 211 024 400 | FAX +351 211 021 870

    www.cfp.pt

    Conselho das Finanas Pblicas Praa de Alvalade, n. 6 10., 1700-036 Lisboa, Portugal

    TEL +351 211 024 400 | FAX +351 211 021 870 www.cfp.pt

    1 Introduo2 O Sistema de Segurana Social2.1 Apresentao do sistema | Como se organiza?2.2 mbito pessoal | Quem abrangido por este sistema?2.3 mbito material | Que proteo assegura este sistema?2.4 O oramento da SS | Como se financia?

    3 O Sistema de proteo social dos funcionrios pblicos Caixa Geral de Aposentaes3.1 Apresentao do sistema | Como se organiza?3.2 mbito pessoal | Quem abrangido por este sistema?3.3 mbito material | Que proteo assegura este sistema?3.4 O oramento da CGA | Como se financia?

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