O Sistema de Proteo Social Brasileiro, Poltica de ... no sistema de proteo social brasileiro e o lugar da famlia no conjunto de polticas, em ... matricialidade sociofamiliar, ...

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    O Sistema de Proteo Social Brasileiro, Poltica de Assistncia Social e a Ateno Famlia

    Izabel Herika Gomes Matias Cronemberger1

    Solange Maria Teixeira2

    Resumo

    A Constituio Federal de 1988 reconhece, de fato, os direitos sociais, sendo considerado o

    maior avano na institucionalidade da proteo social. Mesmo assim, manteve-se a contradio

    bsica entre proteger a famlia e/ou trat-la como fonte de proteo social natural e responsvel pelos

    seus membros. No entanto, a definio do que famlia no se manteve estvel ao longo da histria,

    j que o destaque famlia nuclear mostra-se relativamente atual e que, em outros momentos

    histricos, a educao primria no cabia necessariamente famlia. Levando em conta tais

    aspectos, este trabalho tem como objetivo, discutir o modo como a Poltica de Assistncia Social

    insere-se no sistema de proteo social brasileiro e o lugar da famlia no conjunto de polticas, em

    especial na assistncia social, destacando os avanos, os limites e as contradies no modo de

    ateno a ela. Para tanto, realiza-se reviso de literatura, bibliogrfica e normativa e apresenta alguns

    dos achados em resultados de pesquisa em nvel de Programa de Ps Graduao Latu-Sensu.

    Aponta-se avanos nas normativas da Poltica de Assistncia, no que tange proteo

    matricialidade sociofamiliar, porm acentuados recuos que podem comprometer o lcus protetivo das

    famlias em situao de vulnerabilidade.

    Palavras-chave: Poltica de assistncia social; famlia; servios sociais.

    The Brazilian Social Protection System, Social Welfare Policy and Attention to Family

    Abstract The Federal Constitution of 1988 recognizes, in fact, social rights, and is considered the biggest

    breakthrough in institutions of social protection. Still, it remained the basic contradiction between

    protecting the family and / or treat it as a source of natural protection and social responsibility by its

    members. However, the definition of what family has not remained stable throughout history, as the

    emphasis on the nuclear family proves to be relatively current and in other historical moments, primary

    education does not necessarily fit the family. Taking into account these aspects, this paper aims to

    discuss how the Social Assistance Policy is part of the Brazilian social protection system and the place

    of the family in the set of policies, especially in social work, highlighting the advances, the limits and

    contradictions in the mode attention to it. For that carried out literature review, literature and normative

    1 Assistente Social; Especialista em Administrao de Recursos Humanos pela UFPI; Mestre em Polticas Pblicas - UFPI, Doutoranda do Programa de Mestrado e Doutorado em Polticas Pblicas - UFPI. Docente do Curso de Servio Social da Faculdade Santo Agostinho- FSA.

    2 Assistente Social; Ps-Doutora em Servio Social pela PUC-SP, Doutora em Polticas Pblicas pela UFMA. Docente do Departamento de Servio Social e do Programa de Mestrado e Doutorado em Polticas Pblica da UFPI.

    mailto:UFPI%20solangemteixeira@hotmail.com

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    and presents some of the findings in search results at the level of Postgraduate LatuSensu Program.

    Points to advances in the normative Assistance Policy, the need to protect the social and familial

    matricialidade, but significant decreases that can compromise the protective locus of families in

    vulnerable situations.

    Keywords: welfare policy; family; social services. Introduo

    Os sistemas de proteo social geridos, administrados e financiados pelo Estado, que emergiram

    no final do sculo XIX e consolidaram-se no ps-guerra, assumem as funes de reproduo social,

    sendo analisado por Heller (1987), como um processo de disfuncionalizao da famlia, onde o

    Estado ocupa-se de tudo, mas isso no tem significado, que este lhe subtrai deveres que

    antigamente lhe eram prprios, mas que se torna um de seus interlocutores e ao mesmo tempo um

    parceiro forte.

    Estudos recentes, como de Teixeira (2010, p. 59) e Mioto (2000, p. 72), entretanto, mostram que

    o estado de bem-estar social nunca prescindiu das funes da famlia. Em muitos pases europeus, o

    familismo, entendido como a responsabilizao da famlia pelo bem-estar social, uma regra frente a

    um Estado subdesenvolvido em servios para as famlias. Mesmo em pases de sistema de proteo

    social mais complexo e protetivo, o Estado sempre contou com a famlia como parceira, graas ao

    trabalho no pago das mulheres no espao domstico.

    Na contemporaneidade, a famlia ressurge como agente privilegiado de proteo social

    impulsionada pela crise do Estado e avano do neoliberalismo como orientao das polticas

    econmicas e sociais. A Poltica de Assistncia Social, includa no sistema de proteo social, sob a

    rubrica da seguridade social, adota a matricialidade sociofamiliar como seu princpio estruturador.

    Nesse sentido, o objetivo deste artigo discutir o modo como a Poltica de Assistncia Social

    insere-se no sistema de proteo social brasileiro e o lugar da famlia no conjunto de polticas, em

    especial na assistncia social, destacando os avanos, os limites e as contradies no modo de

    ateno a ela.

    Consideraes histricas sobre o sistema de proteo social brasileiro No existe sociedade humana que no tenha desenvolvido algum sistema de proteo social. Di

    Giovanni (1998) conceitua proteo social como sendo as formas institucionalizadas ou no que as

    sociedades constituem para proteger seus membros, dos riscos sociais ou vicissitudes da vida em

    sociedade. As formas e os modos de alocao de recursos variam de um grupo social para outro,

    segundo critrios histricos e culturais, e esto submetidos dimenso de poder.

    As sociedades edificam suas formas de proteo social de acordo com suas especificidades e

    com a maneira como se entrelaam as relaes entre Estado, sociedade e mercado, de modo que,

    em todas as pocas, foram desenvolvidas formas de amparo aos pobres, necessitados e cidados de

    modo geral. (Giovanni, 1998, p. 38).

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    No caso brasileiro, a assistncia aos pobres, ainda na Repblica Velha, ficou a cargo das

    associaes de socorro mtuo ou do auxlio das pessoas mais abastadas da sociedade. Para Santos

    (1979), as primeiras constituies brasileiras (1824 e 1988) foram erguidas com base no liberalismo

    que prega a existncia de igualdade de oportunidades para os indivduos que, por si s, seriam

    protegidos de acordo com o seu prprio mrito de alcanar, atravs da competio no mercado, a

    satisfao de suas necessidades. Acresce-se ao mercado, de acordo com Pereira (2000), a iniciativa

    privada no mercantil e a polcia, esta ltima responsvel pela represso questo social que se

    tornava visvel na sociedade. O Estado, nessa perspectiva, no assumia a responsabilidade no

    mbito da proteo, tendo em vista que as desigualdades apresentadas eram entendidas como

    decorrentes de incapacidades individuais e no como problemas sociais gestados pelo modelo de

    organizao da sociedade.

    Por outro lado, nesse perodo, aparecem algumas iniciativas de carter pontual voltadas para o

    atendimento de demandas especficas, principalmente aquelas dirigidas burocracia estatal. Entre as

    principais legislaes, Santos (1979, p.15) destaca:

    Lei 3.397/1888 que foi a Primeira Lei de Amparo aos Empregados da Estrada de Ferro que

    previa ajuda nos perodos de doena e auxlio funeral; Decreto 10.269/1889 que cria o Fundo de

    Penses do Pessoal das Oficinas de Imprensa Nacional; Promulgao do direito a 15 dias de

    frias para os trabalhadores do abastecimento de gua da capital federal, mais tarde estendido

    aos ferrovirios e porturios; Decreto 493/1890 que expressa preocupao com a mo de obra

    infantil; Decreto 1.313/1891 que regulamentou o trabalho infantil nas fbricas da capital federal

    (Santos, 1979, p. 15).

    Mesmo assim, o passo mais importante, na definio da proteo social brasileira, foi a iniciativa

    do deputado paulista Eloy Chaves que, em 1923, apresentou um projeto de lei criando as caixas de

    aposentadoria e penso dos ferrovirios, a partir da criao de um fundo formado com a contribuio

    dos empregados, empregadores e do Estado. Esse fundo garantia renda ao trabalhador e a seus

    dependentes, em caso de velhice, invalidez ou por tempo de servio. (Santos, 1979, p. 21).

    Embora se tratasse apenas de um acordo social entre as partes, estabelecido em cada empresa,

    foi sobre esse esquema que a constituio do sistema previdencirio brasileiro se pautou, sendo

    iniciativa de fundamental importncia para a real formatao do Estado de Proteo Social Brasileiro

    que, de acordo com Draibe (1990), formar-se-ia somente entre 1930 e 1970.

    Sobre o significado de WelfareState, no Estado capitalista, Draibe (1990) esclarece:

    uma particular forma de regulao social que se expressa pela transformao das relaes

    entre o Estado e a economia, entre o Estado e a sociedade, a um dado momento do

    desenvolvimento econmico. Tais transformaes se manifestam na emergncia de sistemas

    nacionais pblicos ou estatalmente regulados de educao, sade, previdncia social, integrao

    e substituio da renda, assistncia social e habitao que, a par das polticas de salrio e

    emprego, regulam direta ou indiretamente o volume, as taxas e os comportamentos do emprego

    e do salrio da economia, aumentando, portanto, o nvel de vida da populao trabalhadora (p. 2-

    3).

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    Foi a partir desse perodo que o Estado brasileiro passou a imprimir aes de garantia e

    substituio de renda atravs do sistema previdencirio e de assistncia social e de polticas de

    sade, educao e habitao. Por outro lado, percebe-se que as iniciativas de proteo impressas na

    Repblica Velha expressavam ateno a necessidades pontuais e no estavam associadas a

    nenhuma noo de direitos e de cidadania.

    No perodo citado por Draibe (1990, p. 2-3), existem dois momentos em que a legislao

    brasileira foi ampliada: 1930/1943 e 1966/1971. No primeiro perodo (1930 a 1943), destaca-se a

    formao dos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs) com formato semelhante ao das Caixas de

    Aposentadoria e Penso (CAPs), sendo que eram organizados por categorias profissionais e no

    mais por empresas, como anteriormente, alm de serem necessariamente geridos pelo Estado. Alm

    disso, em 1943, houve expanso da legislao trabalhista com a Consolidao das Leis Trabalhistas.

    Vale ressaltar que essas iniciativas se constituram em respostas do Estado brasileiro s

    demandas gestadas no processo de acumulao capitalista. O Brasil, nesse perodo, sob o comando

    do governo populista de Getlio Vargas, estava iniciando o seu processo de industrializao e, com

    ele, eram evidentes as demandas da questo social que no mais seriam passveis de resoluo

    somente com a ao da polcia (Draibe, 1990, p. 2-3).

    Observa-se que, as aes empreendidas possuam um duplo significado: de um lado garantiam o

    processo de acumulao capitalista e, de outro, proporcionavam proteo aos que eram explorados

    no processo, ou seja, aos trabalhadores, garantindo assim, a paz necessria ao processo de

    industrializao. Para Santos (1979):

    a poltica social do governo estava essencialmente ligada poltica de acumulao e todo o

    problema, do ponto de vista governamental, consistia em conciliar uma poltica de acumulao

    que no exacerbasse as iniquidades sociais a ponto de torn-las ameaadoras, e uma poltica

    voltada para o ideal da equidade que no comprometesse, e se possvel ajudasse, o esforo de

    acumulao. (Santos, 1979, p. 31).

    Percebe-se, pois, que as polticas sociais empreendidas estavam estreitamente vinculadas, ou

    melhor, subordinadas poltica econmica, caracterstica marcante do nosso sistema de proteo

    social. Alm disso, a noo de cidadania ainda era muito limitada e reprodutora de desigualdades,

    pois se voltava para os cidados que estavam inseridos no mercado de trabalho regulado,

    configurando, assim, o que Santos (1979, p. 68) convencionou chamar de cidadania regulada, j

    que a cidadania esteve vinculada estratificao ocupacional. Por outro lado, as pessoas que se

    encontravam fora do mercado das ocupaes regulamentadas eram consideradas pr-cidados.

    Incluem-se, a, os trabalhadores rurais que at ento no encontravam reconhecimento.

    O segundo perodo de grande regulao (1966 a 1971) marcado, de acordo com Draibe (1990,

    p. 38) pela ampliao e consolidao do sistema de proteo social erguido no perodo anterior

    atravs da organizao institucional e financeira da poltica social brasileira. Aqui, estrutura-se um

    leque de instituies responsveis pela oferta de bens e servios sociais, no campo da educao,

    sade, assistncia social e previdncia, reas anteriormente trabalhadas, e no campo da habitao,

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    rea que passa a ser coberta juntamente com a extenso da previdncia aos trabalhadores rurais e a

    constituio do PIS/PASEP e FGTS, como instrumentos de formao da renda dos trabalhadores e

    de estmulo participao dos mesmos nos lucros auferidos pela empresa.

    No mbito da assistncia social, a cobertura acaba por se estender maioria da populao, j

    que era grande a parcela de pessoas fora do mercado formal de trabalho e, ainda, pelos baixos

    salrios dos trabalhadores que nele se inseriam. O alvo dessa poltica eram crianas abandonadas,

    gestantes, nutrizes e idosos cujo critrio de acesso estaria condicionado renda de at dois salrios

    mnimos (Draibe, 1990, p. 10). As aes, efetivadas em carter suplementar, eram materializadas

    por programas pontuais e descontnuos, como os desenvolvidos pelo Instituto Nacional de

    Alimentao INAN, a Legio Brasileira de Assistncia LBA e a Fundao do Bem-Estar do Menor

    FUNABEM. Esses programas eram ofertados de forma no institucionalizada, permitindo, assim, a

    abertura de espao para o desenvolvimento de prticas clientelistas e assistencialistas.

    importante destacar que, nesse perodo, para Draibe (1990, p. 15), abre-se espao para as

    tendncias universalizantes observadas com a unificao dos IAPs atravs do Instituto Nacional de

    Previdncia Social (INPS), a expanso do atendimento de urgncia em sade para toda a populao

    e a expanso da educao bsica. Observa-se, ainda, que, embora o corporativismo seja

    caracterstica marcante do sistema de proteo social brasileiro, o clientelismo alicerado pela

    noo de mrito que fundamenta a poltica social brasileira, expresso tanto no acesso previdncia

    social e assistncia social, como no acesso aos servios de sade, educao e habitao (Draibe,

    1990, p. 15).

    Por esse ngulo, o Welfare State brasileiro definido como do tipo meritocrtico-particularista ou,

    de acordo com Esping Andersen (In Draibe, 1990, p. 10), como modelo conservador onde os

    indivduos so reconhecidos por sua capacidade de resolver seus problemas de acordo com o seu

    prprio mrito, devendo o Estado intervir apenas quando isso no for possvel, ou seja, na correo

    de desigualdades geradas pelo mercado.

    Mesmo assim, pode-se falar que, j no final da dcada de 70, mudanas no tocante poltica

    social foram adotadas pela necessidade de reaproximao do Estado com a sociedade (Pereira,

    2000, p. 144). Aqui, a ao do Estado passa a se intensificar na tentativa de responder dvida

    social cobrada pelos movimentos sociais que simultaneamente travavam luta pela redemocratizao

    do pas e pela incluso na agenda pblica de aes de enfrentamento s demandas sociais to em

    voga nesse perodo, que ficaram evidenciadas pela falncia do modelo do milagre econmico.

    O conjunto de aes empreendidas apresentou, para Draibe (1990, p. 35), o mrito de j

    trazerem, em seu bojo, as discusses e eminentes tentativas de re-ordenamento no campo das

    polticas sociais, com nfase nos processos de descentralizao, participao da sociedade e

    integrao social. Acresce-se a esses fatores a discusso sobre a necessidade de transitar-se de

    uma concepo de poltica social, sob as bases do assistencialismo, para o fundamento do direito.

    Tal fato legitima-se com a carta constitucional de 1988 que trouxe um imperativo avano,

    significativo no que tange ao reconhecimento das demandas sociais, na estruturao da Seguridade

    Social integrada pelas polticas de sade, previdncia e assistncia social a serem garantidas pelo

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    Estado, e ao re-ordenamento do sistema de proteo social com base em princpios universalistas, tal

    como assinala Draibe (1990):

    universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalncia dos benefcios e

    servios a toda a populao; seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e

    servios; irredutividade do valor dos benefcios; equidade na forma de participao do custeio;

    diversidade da base de financiamento; participao da comunidade, em especial de

    trabalhadores, empresrios e aposentados, e carter democrtico e descentralizado da gesto

    administrativa (Draibe, 1990, p. 30).

    O sistema brasileiro de proteo social moldado e sustentado com base no principio do mrito

    entendido basicamente como posio ocupacional e de renda adquirida ao nvel da estrutura

    produtiva. Com o advento da Constituio Federal de 1988, como vimos, assiste-se a mudanas no

    sistema de proteo social, com caracterizao, segundo Draibe (1990, p. 38), redistributivista com

    maior responsabilidade pblica na sua regulao, produo e operao, ampliao dos direitos

    sociais, universalizao do acesso e expanso da cobertura, esgaramento do vnculo contributivo,

    com concepo mais abrangente da seguridade social e do financiamento e o princpio

    organizacional da participao e do controle social.

    Esses avanos podem ser vistos ainda nas polticas de sade, educao e previdncia. Na

    sade, percebido pelo arcabouo legal construdo, com acesso igualitrio a toda a populao: rede

    integrada, descentralizada, regionalizada e hierarquizada, constituindo um sistema nico em cada

    nvel de governo (Draibe, 1990, p. 40). A assistncia social definida como poltica pblica de

    seguridade social, no contributiva, com garantia de mnimos sociais para idosos pobres, e

    deficientes, amparados na municipalizao e participao popular. A educao oferece acesso ao

    ensino pblico em todos os nveis, extenso do carter obrigatrio do ensino secundrio e o direito

    das crianas a creches e pr-escola. Na previdncia social, veem-se avanos, quais sejam:

    equalizao entre beneficirios rurais e urbanos, garantia de licena maternidade de 120 dias, licena

    paternidade, dentre outros (Brasil, 1993).

    Fortalecendo o debate, no que se refere Poltica de Assistncia Social, Pereira (2000) destaca

    que essa foi a rea que mais se diferenciou das demais, tendo em vista que obteve o seu

    reconhecimento como direito, abrindo a possibilidade de rompimento com a tradio do

    assistencialismo, da segmentao e apresentando carter contributivo. Foi regulamentada em 1993,

    com a promulgao da Lei 7.212/93 Lei Orgnica da Assistncia Social que, entre outras

    atribuies, estabelece a garantia de proviso de aes voltadas para o atendimento a famlia,

    gestantes, nutrizes, crianas, adolescentes, idosos, pessoas portadoras de deficincia,

    desempregados afetados em suas necessidades bsicas (Brasil, 1993, p. 2).

    Alm disso, amplia a proteo social com base no contributiva ao estabelecer a concesso de

    uma renda mnima para idosos com mais de 70 (setenta) anos3 e pessoas com deficincia

    3Em 1993, houve mudana, como descreve o Art. 20 da lei n 12.435, de 6 de julho de 2011, que altera a lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, que dispe sobre a organizao da Assistncia Social. O benefcio de prestao continuada a garantia de um salrio-mnimo mensal pessoa com deficincia e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno nem de t-la provida por sua famlia (Brasil, 2011, p. 12).

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    incapacitante para o trabalho e para os atos da vida independente que no tm como prover sua

    subsistncia ou t-la provida pela famlia.

    Por outro lado, assiste-se, na dcada de 90, a um amplo movimento de reforma de cunho

    conservador, amparado no iderio neoliberal que buscava inserir o pas na economia globalizada

    mundial. Para tal, alm da modernizao tecnolgica, fazia-se necessria, de acordo com Pereira

    (2004, p. 160), a estabilizao da economia, a liberalizao do comrcio, a reforma tributria e a

    privatizao. Como refluxo, o perodo foi marcado, conforme sinaliza Pereira (2000) tambm pela

    reduo das aes do Estado no campo social e pelo retorno s prticas assistencialistas e ao

    carter seletivo e centralizador das polticas sociais.

    Desta feita, a assistncia social, embora regulamentada, no conseguiu avanar no campo da

    concretizao dos direitos, pois a estratgia neoliberal, presente nos governos de Collor e de

    Fernando Henrique Cardoso (I e II), privilegiou a implantao de programas pontuais com forte

    tendncia ao repasse para a sociedade de aes sociais de enfrentamento da pobreza, como foi o

    caso do Plano de Combate Fome e Misria, em 1993, e do Programa Comunidade Solidria, em

    1995.

    A partir de 2000, o pas passa a implementar programas de transferncia de renda com ou sem

    condicionalidades como estratgia de reduo da pobreza, como foram os casos do Bolsa Escola, do

    Vale Gs e da Bolsa Alimentao que, mais tarde, seriam unificados no Programa Bolsa Famlia. A

    partir da podemos compreender o direcionamento que se dar aos programas sociais no Brasil com

    nfase mais interventiva na famlia. A partir desse perodo, h uma alterao: a famlia surge como

    personagem focalizada nas polticas e programas sociais, em conformidade com o pensamento de

    Teixeira (2010, p. 542), segundo o qual a famlia, de personagem desfocado anteriormente, assume o

    centro da cena, no apenas como alvo da ao, mas como o paradigma dominante na interveno

    estatal, ou seja, a famlia est no centro das polticas de proteo social, em especial a de assistncia

    social e sade.

    Em 2004, a IV Conferncia Nacional da Assistncia Social delibera pela construo e

    implementao do Sistema nico da Assistncia Social SUAS, requisito essencial da Lei Orgnica

    de Assistncia Social - LOAS para dar efetividade assistncia social como poltica pblica e

    destacando-se como estratgia de efetivao da proteo social.

    O SUAS como estratgia de consolidao da proteo social de assistncia social

    A Poltica Nacional de Assistncia Social - PNAS, aprovada em 2004, reafirma o contedo da

    LOAS destacando o seu carter protetivo, estabelece diretrizes, pblico-alvo e organiza as aes em

    base sistmica atravs da implantao do SUAS. Como poltica de proteo social, a assistncia

    social orienta-se pelos princpios da:

    I supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias de rentabilidade

    econmica;

    II universalizao dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatrio da ao assistencial

    alcanvel pelas demais polticas pblicas;

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    III respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu direito a benefcios e servios de

    qualidade, bem como convivncia familiar e comunitria, vedando-se qualquer comprovao

    vexatria de necessidade;

    IV igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminao de qualquer natureza,

    garantindo-se equivalncia s populaes urbanas e rurais;

    V divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e projetos assistenciais, bem como

    dos recursos oferecidos pelo Poder Pblico e dos critrios para sua concesso. (Brasil, 2004, p. 33).

    Alm disso, a organizao das aes em base sistmica permite a definio de programas,

    projetos e servios de carter eventual ou continuado, de acordo com o nvel de vulnerabilidade e

    risco que passam a ser vistos no s como decorrentes da pobreza, privao ou ausncia de acesso

    s polticas pblicas, mas de situaes gestadas no mbito relacional, como as discriminaes por

    deficincia, questes etrias, de gnero, entre outras. So riscos que decorrem, de acordo com

    Sposati (2007, p. 449), de situaes instaladas no campo relacional da vida humana associadas

    (in)sustentabilidade de vnculos sociais e s incertezas sociais.

    De acordo com a PNAS/2004, so funes da assistncia social: a proteo social hierarquizada

    entre proteo bsica e proteo especial; a vigilncia social; e a defesa dos direitos

    socioassistenciais. A proteo social bsica tem como objetivos prevenir situaes de risco por meio

    do desenvolvimento de potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de vnculos familiares e

    comunitrios.

    Os programas e projetos desenvolvidos no mbito da Poltica de Assistncia Social so

    executados pelas trs instncias de governo e devem ser articulados dentro do SUAS. A proteo

    social de assistncia social, ao ter por direo o desenvolvimento humano e social e os direitos de

    cidadania, tem por princpios: a matricialidade sociofamiliar; a territorializao; a proteo pr-ativa;

    integrao seguridade social; integrao s polticas sociais e econmicas. Para a proteo social

    de assistncia social o princpio de matricialidade sociofamiliar significa que:

    a famlia deve ser apoiada e ter acesso a condies para responder ao seu papel no

    sustento, na guarda e na educao de suas crianas e adolescentes, bem como na proteo de

    seus idosos e portadores de deficincia; o fortalecimento de possibilidades de convvio,

    educao e proteo social, na prpria famlia, no restringe as responsabilidades pblicas de

    proteo social para com os indivduos e a sociedade. (Brasil, 2004, p. 91).

    Fica claro que a matricialidade sociofamiliar uma estratgia que visa oferecer proteo para

    que a famlia cumpra seu papel social principal, o de cuidado, sustento, educao, socializao dos

    seus membros; portanto, toma a famlia como parceira na proteo social, visando maximizar os

    servios oferecidos, condicionando-os ao cumprimento de papis de proteo social pela famlia. A

    contradio mantida: ora a famlia tratada como sujeito de direitos, ora como garantidora da

    proteo aos seus membros, embora se reconheam as vulnerabilidades sociais a que est

    submetida e as mudanas na estrutura e funes familiares. As mudanas restringem-se ao

    reconhecimento da pluralidade das formas familiares, mas no das suas funes.

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    Pensando Famlias, 19(2), dez. 2015, (132-147) 140

    A assistncia social orienta-se pela primazia ateno s famlias e seus membros, a partir do

    seu territrio de vivncia, com prioridades quelas com registro de fragilidades, vulnerabilidades e

    presena de vitimizao entre seus membros (Brasil, 2005, p. 28).

    O principal programa de proteo social bsica do SUAS, que materializa a centralidade na

    famlia, o Programa de Ateno Integral Famlia PAIF, que ofertado por meio dos servios

    socioassistenciais, socioeducativos e de convivncia, alm de projetos de preparao para a incluso

    produtiva voltados para as famlias, seus membros e indivduos, conforme suas necessidades,

    identificadas no territrio. O PAIF realizado exclusivamente pelo poder pblico nos Centro de

    Referncia da Assistncia Social - CRAS, e tem por perspectiva o fortalecimento de vnculos

    familiares e comunitrios, o direito proteo social bsica e ampliao da capacidade de proteo

    social e preveno de risco no territrio de abrangncia do CRAS (Brasil, 2005, p. 15).

    Segundo a PNAS /2004, o CRAS uma unidade pblica estatal de base territorial, localizada em

    reas de vulnerabilidade social, que abrange um total de at 1.000 famlias/ano, e onde se executam

    servios de proteo social bsica. O CRAS organiza e coordena a rede de servios

    socioassistenciais locais da poltica de assistncia social. Atua com famlias e indivduos em seu

    contexto comunitrio, visando orientao e ao convvio sociofamiliar e comunitrio.

    Na proteo bsica, o trabalho com famlias considera novas referncias para a compreenso

    dos diferentes arranjos familiares, superando o reconhecimento de um modelo nico baseado na

    famlia nuclear e partindo do suposto de que so funes bsicas das famlias: prover a proteo e a

    socializao dos seus membros; constituir-se como referncias morais, de vnculos afetivos e sociais

    e de identidade grupal, alm de ser mediadora das relaes dos seus membros com outras

    instituies sociais e com o Estado (Brasil, 2004, p. 36).

    Portanto, ainda se parte de uma viso idlica de famlia, tpica dos anos 50, das quais se esperam

    funes clssicas, inclusive de cuidados, integrao e laos de pertencimento. E acredita-se que,

    fortalecendo essas funes, as pessoas estaro livres dos riscos sociais. Mas somente com servios

    de incluso da famlia e seus membros, com forte presena do Estado na proteo social poder-se-

    garantir o direito convivncia familiar. Ampliar responsabilidades com contrapartidas e

    condicionalidades aumentar o sentimento de inadaptao e de culpa por problemas que extrapolam

    a esfera da famlia, mas que tm rebatimentos diretos nela e nos relacionamentos.

    So considerados servios de proteo bsica de assistncia social aqueles que potencializam a

    famlia como unidade de referncia, fortalecendo seus vnculos internos e externos de solidariedade,

    atravs do protagonismo de seus membros e da oferta de um conjunto de servios locais que visam

    convivncia, socializao e ao acolhimento, em famlias cujos vnculos familiar e comunitrio no

    foram rompidos, bem como atravs da promoo da integrao ao mercado de trabalho.

    A definio e delimitao da rea e populao assistida, na Poltica de Assistncia Social,

    facilitam o acesso aos cuidados e significam o reconhecimento da presena de mltiplos fatores

    sociais e econmicos que levam a famlia a uma situao de vulnerabilidade e implicam o

    planejamento da localizao da rede de servios, a partir dos territrios de maior incidncia de

    vulnerabilidade e riscos.

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    Pensando Famlias, 19(2), dez. 2015, (132-147) 141

    A proteo social, nessa poltica, opera, de acordo com Sposati (2007, p. 450) sob trs situaes.

    A primeira refere-se proteo das fragilidades prprias do ciclo de vida do cidado o que remete

    ao dilogo com os direitos da criana, do adolescente, dos jovens e idosos entendendo suas

    especificidades. O segundo eixo opera sobre a proteo s fragilidades da convivncia familiar, j

    que a famlia, enquanto base da sociedade vem sendo afetada por mudanas diversificadas no

    contexto social, mas ainda a unidade de referncia afetiva dos seus membros, carecendo, pois, de

    ateno especializada. Finalmente, o terceiro eixo refere-se proteo dignidade humana e s

    suas violaes e inclui a necessidade de se trabalhar com o respeito heterogeneidade e a

    diferena sem discriminao ou apartao.

    Nesse esforo, o SUAS opera atravs da hierarquizao das aes em dois nveis de proteo:

    Proteo Social Bsica, que j vimos, e Proteo Social Especial, que opera com um conjunto de

    aes voltadas para o atendimento de indivduos e famlias com direitos violados, em situao de

    risco pessoal e social por ocorrncia de maus tratos, abuso e explorao sexual, trabalho infantil,

    entre outros.

    No geral, pode-se afirmar que a implantao do SUAS traz um significativo avano para

    concretizao da Poltica de Assistncia Social, tanto pelo seu carter organizativo, como tambm

    pela definio de atribuies nas trs esferas de governo. A maioria dos municpios brasileiros j

    conta com os CRAS como base para a execuo de aes continuadas, permitindo a superao da

    fragmentao das aes e a identificao dos servios ofertados como direito social e no como

    benesse.

    No entanto preciso ir alm, descortinando o trabalho social realizado e a nfase dada famlia

    para a ao na proteo social, nos ltimos anos no Brasil.

    Famlia e a poltica pblica de assistncia social ps-constituio de 1988

    A Constituio Federal de 1988 reconhece a pluralidade de organizaes familiares, mas no

    rompe com o modelo de funcionalidade social e econmica esperado das famlias brasileiras,

    principalmente no tocante aos papis de proteo social. Assim, mesmo com a Constituio Federal

    de 1988 denominada Constituio Cidad dados os avanos na garantia dos direitos sociais,

    manteve-se a contradio bsica entre proteger a famlia e/ou trat-la como fonte de proteo social

    natural e responsvel pelos seus membros, aspectos referendados pela PNAS/2004 e SUAS/2005.

    Historicamente, nota-se a tendncia de a famlia ser sobrecarregada diante da incapacidade do

    mercado e do Estado de prover segurana material aos seus membros. Goldani (2001, p.45), ao

    analisar a famlia como fator de proteo social, mostra a absoro por esta da maioria das

    responsabilidades diante da fragilidade das aes estatais, amortizando o impacto das polticas

    econmicas e da reestruturao capitalista sobre o mercado de trabalho.

    As novas formas de famlia, ao lado das mudanas no mercado de trabalho, potencializam um

    contexto que exige estudos no s das realidades familiares, mas tambm dos impactos das polticas

    pblicas que nelas se apoiam ou so focalizadas. Deve-se destacar que a absoro de

    responsabilidades pelo bem-estar individual pela famlia no equanimemente distribuda dentro do

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    Pensando Famlias, 19(2), dez. 2015, (132-147) 142

    grupo familiar, mas tende a sobrecarregar as mulheres, para quem se conjuga mais facilmente o

    verbo cuidar: cuidar de crianas, idosos, doentes, das pessoas com deficincia, dos frgeis, da

    famlia. (Mioto, 2000; Teixeira 2010).

    Como vimos, de um lado, a famlia recolocada como base da sociedade, de outro, tambm

    portadora de responsabilidades, responsabilizada e /ou co-responsabilizada, ao lado da sociedade

    e do Estado, pela proteo infncia e adolescncia, ao idoso e prpria famlia. Concordamos

    com Teixeira (2010, p. 38) quando aponta que o avano dos direitos sociais no rompe com o

    princpio da subsidiaridade da ao estatal, que s deve intervir quando se exaurem essas

    capacidades protetivas na famlia, o que refora a lgica familista.

    No Brasil contemporneo, identifica-se a presena de diferentes tendncias na insero da

    famlia como objeto/sujeito das polticas pblicas, vinculadas a projetos societrios distintos. Essas

    tendncias nas palavras de Mioto (2000) protetiva e familista manifestam-se atravs dos diferentes

    processos de formulao, gesto e execuo de tais polticas. Observaes sobre a realidade dos

    servios tm indicado a forte presena da tendncia familista, atravs da reiterao de processos de

    responsabilizao das famlias pelo cuidado, e da construo desse cuidado base de prticas

    educativas que reafirmam o controle do Estado na vida familiar.

    Como afirma Fontenele (2007, p. 45), a famlia retomada, no campo das polticas pblicas,

    como parte da garantia do direito convivncia familiar e comunitria, no enfrentamento ao trabalho

    infantil, na assistncia social a crianas e adolescentes em geral, a pessoas com deficincia, aos

    idosos, na educao, na sade. No h, no entanto, subsdios que lhe garantam uma rede de

    servios pblicos integral, o que a responsabiliza pela garantia desses objetivos e a penaliza pelo seu

    insucesso.

    A adeso do Brasil, na dcada de 1990, agenda de reformas conservadoras instaura um novo

    momento no sistema de proteo social denominado ajustamento conservador que, conforme Soares

    (2001), abriu passagem s tentativas de desmonte das polticas sociais e implementao de polticas

    de perfil neoliberal.

    Assim, h o reforo e emerge o discurso pelo retorno s solidariedades comunitrias, vicinais e

    familiares como agentes de proteo social, bem como das entidades do terceiro setor. A famlia

    ganha centralidade, tanto como alvo dos programas e polticas, quanto como provedora de proteo,

    logo, de reforo de suas responsabilidades familiares.

    Goldani (2001) nota que o Estado vem pedindo apoio famlia, na medida em que a identifica

    como lugar privilegiado para a maximizao das parcas polticas pblicas oferecidas, exemplificadas

    pelo Programa Bolsa Famlia e pela Estratgia Sade da Famlia.

    As polticas sociais, na contemporaneidade, legalizam essa discusso, e as novas modalidades

    de prestao de servios sociais, envolvendo o mix pblico/privado, so partes do modo de fazer

    poltica social, materializando a noo de descentralizao no apenas na sua dimenso

    administrativa entre entes governamentais, mas, principalmente, da esfera pblica para a esfera

    privada, e outras formas de participao da sociedade civil nos processos decisrios, reafirmando o

    princpio da subsidiaridade da interveno do Estado, carga que recai sobre a famlia (Teixeira,

    2010, p. 545).

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    Pensando Famlias, 19(2), dez. 2015, (132-147) 143

    Pereira (2006) destaca que a instituio familiar sempre fez parte dos arranjos de proteo social

    brasileiros, o que no se mostra uma caracterstica particular do Brasil nem da Amrica Latina, pois

    se encontra presente tambm nos regimes europeus de bem-estar social, principalmente nos pases

    da Europa do Sul e da Europa Continental. No caso brasileiro, o desenho das polticas sociais

    sempre foi influenciado por uma tradio de relacionamentos do Estado com a sociedade.

    Historicamente, a famlia tem sido definida a partir de suas funes. No Brasil colonial, autores

    como Freyre (1994, p. 19) e Duarte (1966) permitem-nos concluir que a famlia exerce funes

    polticas, econmicas e de representao social, alm da reproduo biolgica e cultural at hoje a

    ela associadas.

    Gilberto Freyre talvez o pai da conhecida descrio da famlia patriarcal colonial brasileira,

    apresentada como unidade poltica, econmica e social que representa uma fora social que se

    desdobra em poltica (Freyre, 1994, p. 19). Duarte (1966) outro autor que nos mostra a

    multiplicidade de tarefas da famlia no Brasil colonial, incluindo as funes procriadora, econmica e

    poltica, o que, a seu ver, distingue-a da famlia nuclear moderna que se restringir primeira funo,

    atravs do processo em que o Estado penetra cada vez mais na unidade domstica, absorvendo

    suas antigas funes econmicas e polticas.

    A absoro dessas funes da famlia pelo Estado, como se percebe na intencionalidade da

    Poltica de Assistncia Social, no significou desfuncionalizao da famlia, pois esta sempre foi

    tomada como parceira do Estado que a sobrecarregou com novas tarefas, principalmente no Brasil

    onde o Estado subdesenvolvido no quesito proteo ao conjunto da populao, especialmente a

    parcela no inserida no mercado formal de trabalho. A essa resta apenas a proteo da famlia.

    Santos (1979) ressalta que essa acentuao da parceria com a famlia no Brasil, onde

    historicamente nunca foi secundarizada em suas funes protetivas diante do Estado e das

    instituies especializadas na proviso das necessidades dos seus membros, faz com que o que j

    era uma tradio renove-se e assuma feies de modernidade, com a atual retomada da famlia na

    poltica social.

    As aes pblicas sempre estiveram concentradas sobre famlias que faliram no provimento de

    condies de sobrevivncia/proteo, de suporte afetivo e de socializao de suas crianas e

    adolescentes. A falncia entendida como resultado da incapacidade das prprias famlias. Portanto,

    as aes que lhes so destinadas tm o objetivo de torn-las aptas para que elas voltem a cumprir

    seu papel sem comprometer a estabilidade social, premissas presentes ainda hoje na Poltica de

    Assistncia Social.

    A realidade atual indica que as formas de organizao das famlias so totalmente diversas e

    modificam-se continuamente para atender as exigncias que lhes so postas pela sociedade, pelos

    sujeitos que as compem e pelos eventos da vida cotidiana. O terreno sobre o qual a famlia se

    movimenta no o da estabilidade, na verdade, o do conflito, da contradio (Mioto, 2000, p. 52).

    Entende-se, desse modo, que os problemas que se apresentam ao longo da histria das famlias

    esto relacionados prioritariamente com a impossibilidade de elas articularem respostas compatveis

    com os desafios que lhes so colocados. Assim, a proposio de cuidados a serem dirigidos s

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    Pensando Famlias, 19(2), dez. 2015, (132-147) 144

    famlias deve partir do princpio de que elas no so apenas, nas palavras de Mioto (2000, p. 90),

    espaos de cuidados, mas, principalmente, espaos a serem cuidados.

    Como destaca Fontenele (2007, p. 201), posio com a qual concordamos, o foco na famlia na

    Poltica de Assistncia Social, tema da discusso em tela, coloca-nos dois pontos para reflexo:

    primeiro a questo da famlia como usuria de servios [...] e depois a famlia na perspectiva da

    responsabilizao pela proteo social, uma espcie de Welfare Family.

    O paradoxo entre a proteo famlia e o crescimento de sua responsabilidade na proteo

    social explicita-se pelas condicionalidades dos programas sociais das polticas de sade, assistncia

    social e educao, com requisies de participao em reunies especficas, em atendimentos

    individualizados, no aumento do nmero de visitas domiciliares, geralmente em horrio comercial, em

    que grande parte das famlias ausenta-se do lar para o trabalho. As condies e pr-requisitos dos

    programas sociais para acesso reforam as responsabilidades e a sobrecarrega com novos deveres

    (Fontenele, 2007, p. 132).

    Como apontamos no desenho da Poltica de Assistncia Social/2004e no Sistema nico de

    Assistncia Social (NOB/SUAS/2005), o paradigma da centralidade na famlia reafirmado no

    apenas nos seus princpios, mas tambm nas suas diretrizes e objetivos. Como ressalta Silva (2007),

    no mais imaginvel pensar em assistncia social sem fazer referncia famlia.

    A crtica mais contundente afirmao da famlia como referncia das polticas pblicas, na

    atualidade, est associada regresso da participao do Estado na proviso de bem-estar. Ou seja,

    o Estado desvia-se da rota da garantia dos direitos sociais atravs de polticas pblicas de carter

    universal e entra na rota da focalizao das polticas pblicas nos segmentos mais pauperizados da

    populao, fortalece significativamente o mercado enquanto instncia de proviso de bem-estar e

    aposta na organizao da sociedade civil como provedora. exemplo significativo dessa situao o

    aumento exponencial da participao da iniciativa privada nas reas da sade e da educao e a re-

    filantropizao no campo da assistncia social. Nessa configurao, a famlia chamada a

    reincorporar os riscos sociais e, com isso, assiste-se a um retrocesso em termos de cidadania social

    (Pereira, 2004).

    Esse retorno da famlia como a menina dos olhos da poltica pblica coloca em ao

    diferentes projetos, desde o protetivo que prev proteo social s famlias quele misto que prev

    proteo para que a famlia proteja seus membros, reforando suas funes clssicas, uma espcie

    de parceria do Estado com a famlia.

    Pereira (2006) considera o esvaziamento da poltica social, como direito de cidadania, uma

    estratgia resultante do impacto do neoliberalismo, j que, ao invs de emancipar a famlia,

    sobrecarrega-a com tarefas e responsabilidades que pertencem ao Estado. Embora haja o

    reconhecimento explcito sobre a importncia da famlia na vida social e, portanto, merecedora da

    proteo do Estado, tal proteo tem sido cada vez mais discutida, na medida em que a realidade

    tem dado sinais cada vez mais evidentes de penalizao das famlias brasileiras (Brasil, 2004). Desse

    modo, a matricialidade sociofamiliar, que passa a ter papel de destaque no mbito do SUAS, merece

    ser melhor decifrada, discutida e melhor entendida face a seu conjunto de mudanas e

    complexidades.

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    Pensando Famlias, 19(2), dez. 2015, (132-147) 145

    Portanto, concordamos com Fontenele (2007, p. 78) quando afirma que a centralidade da famlia,

    compondo um paradigma presente nas polticas e programas sociais, no necessariamente pode ser

    considerada como superao de fragilidades dos servios, de preconceitos e garantia de direitos para

    o grupo.

    Consideraes finais Ao tratar das relaes entre Estado e famlia, autores como Mioto (2000), Teixeira (2010),

    Campos e Garcia (2007), Fontenele (2007), Pereira (2004) e outros vm apontando, na atualidade, o

    carter paradoxal e conflituoso que marca essa relao. Apesar do reconhecimento da centralidade e

    importncia da famlia, a prtica interventiva tem sido de valorizao como sinnimo de

    responsabilizao para alm das reais possibilidades das famlias em situao de vulnerabilidade

    social, havendo a penalizao do grupo familiar por parte das organizaes e instituies que

    deveriam promov-la como sujeito de direito proteo social.

    Cabe registrar quea interveno da assistncia social sempre foi centrada em atendimentos

    fragmentados, com base nas figuras de maternidade e infncia, menor abandonado, pessoa com

    deficincia e idoso, de modo que a ateno ao grupo familiar se tornou perifrica, (Fontenele, 2007,

    p. 90). Assim, a matricialidade sociofamiliar no mbito da PNAS conceber a famlia como central na

    definio dos programas sociais, pressupe superar a perspectiva setorial e a trajetria das grandes

    internaes que separavam os indivduos do seu contexto familiar e comunitrio.

    Tendo como eixo estruturante a matricialidade sociofamiliar, as aes desenvolvidas no mbito

    do Sistema nico de Assistncia Social devem estar voltadas para a famlia vivida, ou seja, aquela

    que se apresenta de maneira concreta no cotidiano e no reforar o tradicional modelo nuclear

    burgus. No entanto, apesar da PNAS, em seus documentos, como vimos, reconhecer as transformaes

    ocorridas no interior da instituio familiar e conceitu-la como ncleo afetivo, vinculado por laos

    consanguneos, de aliana ou afinidade. Esta centralidade na famlia no tem sido suficientemente

    discutida. Um dos pontos relevantes dessa reflexo incide na permanncia de vises estereotipadas

    de gnero que ainda se assentam nas figuras ideologizadas de homem/provedor/pai e

    mulher/protetora/me. Esta ltima, frequentemente inserida em programas socioeducativos

    responsabilizada pelo cuidado dos filhos e o cumprimento dos critrios de permanncia nos

    programas assistenciais, como as condicionalidades do Programa Bolsa Famlia, no que tange

    Sade e Educao.

    Tendo em vista estas colocaes, a matricialidade sociofamiliar pode ser considerada um avano

    quando a famlia pensada integralmente a partir de aes intersetoriais, ou seja, atravs da

    perspectiva de totalidade. Quanto ao retrocesso, possvel atribuir uma desresponsabilizao do

    Estado no mbito da proteo social, alm de uma sobrecarga da famlia.

    Como dissemos, o ncleo familiar comporta aspectos contraditrios. tanto um espao de

    refgio, como tambm arena de ambiguidades/divergncias. Por isso, no constitui um ncleo

    harmonioso de proteo social. No se est desconsiderando o potencial de acolhida e proteo da

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    famlia, mas, ao reconhec-lo, a poltica social deve oferecer um forte apoio a esta instituio e no

    pressionar com a culpabilizao, forando-a a assumir responsabilidades sobre as quais no tem

    como responder. A famlia no pode constituir uma estratgia do Estado na transferncia de

    responsabilidades.

    A dimenso sociofamiliar, alada como matriz de estruturao de polticas pblicas, contrariando

    uma tendncia histrica, no deve reeditar a culpabilizao da famlia pelo fracasso em cuidar e

    proteger seus dependentes.

    Um mnimo de segurana necessrio aos seres humanos, assim como so indispensveis os

    vnculos afetivos que lhe dem uma identidade e um sentido de pertena social. Essa preocupao

    se materializa na nfase em polticas sociais que valorizem e fortaleam os vnculos familiares e as

    necessidades plurais. No com o objetivo de construir um modelo de nao que exija a submisso da

    individualidade aos propsitos grupais, mas para garantir direitos individuais de identidade e

    afetividade a cada cidado, o que, no final das contas, garante tambm o bem-estar e o progresso

    humano coletivo e do grupo familiar.

    A ao estatal deve contribuir efetivamente para o fortalecimento das competncias familiares,

    compreendendo suas necessidades, mudanas, suas contradies por meio da garantia efetiva dos

    direitos. Este posicionamento torna-se um desafio, tendo em vista o contexto social brasileiro.

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    jul./dez. Ponta Grosa, PR.

    Endereo para correspondncia izabel_herika@hotmail.com

    solangemteixeira@hotmail.com

    Enviado em14/08/2015

    1 reviso em 09/10/2015

    2 reviso em 30/10/2015

    Aceito em 27/11/2015

    mailto:izabel_herika@hotmail.commailto:solangemteixeira@hotmail.com

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