Eficcia, eficiencia e efetividade na adm

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    21-Oct-2015

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    Eficcia, Eficincia e Efetividade na Administrao Pblica

    Autoria: Rodrigo Batista de Castro

    Resumo O presente artigo analisa como os conceitos da eficcia, da eficincia e da efetividade

    esto inseridos no contexto da administrao pblica. Nesta conexo esto presentes elementos da Cincia da Administrao e da Cincia Jurdica. Este trabalho se prope a verificar a existncia ou no de conflito entre as duas cincias, demonstrando aspectos da convivncia dos dois universos, especificamente a oportunidade concedida pela legislao brasileira ao gestor pblico de se conduzir segundo os conceitos de eficcia, eficincia e efetividade. No caso presente, a abordagem estuda a relao entre um princpio constitucional, o Princpio da Eficincia, e seus desdobramentos tericos e prticos. Trata-se de assunto de grande interesse para a administrao, visto que esta novidade inserida na Constituio provocou enormes mudanas na gesto pblica brasileira.

    1 Introduo

    Em princpio, no h controvrsia sobre a atuao da Administrao Pblica em

    funo das normas jurdicas. Ao administrador pblico s cabe fazer aquilo que determinado por lei. Por outro lado, no h realidade jurdica apartada dos fatos sociais e do subsdio material fornecido pelas demais reas do conhecimento cientfico, aqui, precisamente, a Cincia da Administrao. Portanto, concludente a relao ntima entre Direito e Administrao que se pretende demonstrar no corpo do presente artigo.

    Quando se avana para o plano prtico a realidade no se expressa de maneira to clara. s vezes questes semnticas podem levar a grandes controvrsias e a entendimentos que podem prejudicar a boa gesto pblica.

    Este artigo tem como objetivo analisar o Princpio da Eficincia adotado na Constituio Federal, com a Emenda Constitucional no. 19, em relao a alguns pressupostos da Cincia Administrativa.

    Primeiramente so abordados aspectos do presente paradigma em relao ao Estado, a administrao pblica gerencial. Em seguida retratado o progresso desse novo modelo na realidade brasileira. Finalmente, como a legislao trata os conceitos administrativos de eficincia, eficcia e efetividade.

    2 Breve histrico da administrao pblica O Estado, tradicionalmente calcado no modelo burocrtico de administrao, foi

    submetido a grandes questionamentos a partir da dcada de 70, que colocaram este modelo em xeque no mundo todo, seja sob o ponto de vista econmico, social ou administrativo.

    Foi um perodo em que o mundo atravessou uma aguda crise fiscal, com os governos encontrando dificuldades para o financiamento e a populao se insurgindo contra o aumento de impostos. A globalizao chegava e, com ela, inovaes tecnolgicas, enfraquecendo o controle dos governos em relao aos fluxos financeiros e comerciais. Os governos tinham menos poder e menos recursos e as demandas da populao aumentavam.

    O modelo burocrtico, baseado em organizao dirigida por procedimentos rgidos, forte hierarquia, total separao entre o pblico e o privado e nfase nas atividades-meio no mais atendia s necessidades da administrao pblica.

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    Diante desse quadro, o modelo de Estado e o seu aparelho administrativo passaram por uma profunda reformulao. Surge o modelo gerencial de administrao pblica, que busca a superao do modelo burocrtico de gesto, mediante adoo de mecanismos que visam excelncia administrativa e ao foco no cidado, ou seja, a capacidade de gesto torna-se o centro de discusso da Administrao Pblica, somada a significativas mudanas econmicas, tais como o ajuste fiscal e os procedimentos voltados para o mercado a privatizao e a desregulamentao, por exemplo.

    Este caminho percorrido pelos governos variou nos prprios Estados em que ocorria, ao longo do tempo, e tambm se deu de maneira diversa entre os pases. De qualquer maneira, a transformao global na administrao pblica um fato incontestvel. Carlos Alberto Sampaio de Freitas corrobora esta afirmao. A constatao dos meios acadmicos a de que o Estado, antes governado exclusivamente por um paradigma burocrtico, est passando por reformas que tm como um dos paradigmas o gerencial (Freitas, 2001, p. 58).

    Enquanto muitos pases eram sacudidos por essa verdadeira revoluo, o Brasil atravessou a dcada de 80 alheio a esse processo. Ao contrrio, em 1988 a Nova Constituio se voltava para o modelo burocrtico.

    A Constituio Federal de 1988 em muitos aspectos significou um grande avano, como na questo dos direitos sociais e individuais. Porm, representou um retrocesso em termos de administrao pblica. Isso se explica. Geralmente, quando se instala uma Assemblia Constituinte, ela visa mudar a situao vigente at ento. Por isso, h uma tendncia de se considerar todo o regime anterior arcaico. Com isso, alguns avanos importantes advindos do regime militar foram jogados na vala comum de retrgrados ou ditatoriais.

    Desse modo, a Nova Carta ignorou os pressupostos da administrao gerencial. Reforou procedimentos burocrticos. Um exemplo a instituio do regime jurdico nico para todos os servidores pblicos civis da administrao pblica direta e das autarquias e fundaes, que nivelava carreiras que na prtica eram completamente diferentes, estabelecia uma rgida estabilidade e eliminava a autonomia das autarquias e fundaes.

    Por outro lado, permitiu a consolidao ou criao de privilgios como o estabelecimento de um sistema de aposentadoria com remunerao integral, sem nenhuma relao com o tempo de servio prestado diretamente ao Estado (Pereira e Spink, 2003. p. 247); alm disso, com legislao subsidiria, permitiu que mais de 400 mil funcionrios celetistas de fundaes e autarquias se transformassem em funcionrios estatutrios, detentores de estabilidade e aposentadoria integral. (Pereira e Spink, 2003. p. 247).

    A Constituio de 1988, na medida em que procurou se insurgir contra as prticas clientelistas e patrimonialistas, tambm significou a manuteno de privilgios corporativistas e patrimonialistas injustificveis. Por isso, Pereira afirma que ela significou um retrocesso burocrtico.

    Na medida em que a Constituio de 1988 representou um retrocesso burocrtico, revelou-se irrealista. Num momento em que o pas necessitava urgentemente reformar sua administrao pblica, de modo a torn-la mais eficiente e de melhor qualidade, aproximando-a do mercado privado de trabalho, realizou-se o inverso. O servio pblico tornou-se mais ineficiente e mais caro, e o mercado de trabalho pblico separou-se completamente do mercado de trabalho privado. A separao foi causada pelo sistema privilegiado de aposentadorias do setor pblico; pela exigncia de um regime jurdico nico, que levou eliminao dos funcionrios celetistas; e pela afirmao constitucional de um sistema de estabilidade rgido, que tornou invivel a cobrana de trabalho dos servidores (Pereira e Spink, 2003. p. 252).

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    A partir de 1995 entrou em pauta no cenrio nacional a reforma do aparelho do Estado. Dentro desse contexto, tambm emergiu a reforma administrativa.

    Apesar de aparecer de maneira bastante tmida na campanha presidencial de 1994 e de no contar com o apoio entusistico do grupo governamental mais forte (na Casa Civil, Clvis Carvalho; na Fazenda, Pedro Malan; e no Planejamento, Jos Serra), o tema da reforma administrativa foi sendo colocado na agenda nacional devido habilidade do ministro Bresser Pereira), que comandava o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE) (Torres, 2004. p. 171).

    Apesar da criao desse Ministrio, um inequvoco avano, a reforma administrativa

    no era prioridade do Governo FHC. Desse modo, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado foi apresentado em novembro de 1995 e propunha a adoo do modelo gerencial de administrao pblica no Brasil. Porm, por no contar com o prestgio do grupo mais forte de governo e por enfrentar significativa presso contrria dos servidores, o plano enfrentou grandes dificuldades.

    O maior xito da reforma administrativa se deu na reviso do marco legal, especialmente com a aprovao da Emenda Constitucional no. 19, de 04 de junho de 1998. Ela estabeleceu a adoo do Princpio da Eficincia na administrao pblica brasileira e possibilitou a adoo de inmeras inovaes na seara pblica.

    Entre suas principais alteraes pode-se arrolar a reserva percentual de cargos em comisso para servidores de carreira; teto mximo para subsdios dos servidores; incentivo ao controle social sobre a administrao pblica; critrios diferenciados de remunerao, admisso e demisso de servidores; contrato para os rgos pblicos; incentivos economia com despesas correntes; flexibilizao da estabilidade do servidor pblico, com a insuficincia de desempenho podendo ser punida at com perda de cargo.

    3 A Cincia da Administrao e o Princpio Constitucional da Eficincia

    A seguir, ser feito o estudo de alguns aspectos do Princpio da Eficincia,

    incorporado na Constituio Federal (CF), conforme o escopo da Administrao e do Direito. Inicialmente, sob o prisma da Cincia Administrativa, faz-se necessria a verificao dos tradicionais conceitos de eficincia e eficcia e de outro mais novo, a efetividade. A partir desse embasamento, ser analisado o entendimento da Cincia Jurdica acerca da introduo do Princpio da Eficincia na CF. Sero vistos os principais debates e dvidas sobre o tema e, ainda, apresentadas algumas observaes.

    Idalberto Chiavenato ensina que toda organizao deve ser analisada sob o escopo da eficcia e da eficincia, ao mesmo tempo:

    eficcia uma medida normativa do alcance dos resultados, enquanto eficincia uma medida normativa da utilizao dos recursos nesse processo. (...) A eficincia uma relao entre custos e benefcios. Assim, a eficincia est voltada para a melhor maneira pela qual as coisas devem ser feitas ou executadas (mtodos), a fim de que os recursos sejam aplicados da forma mais racional possvel (...) (Chiavenato, 1994, p. 70).

    A eficincia no se preocupa com os fins, mas apenas com os meios, ela se insere nas

    operaes, com vista voltada para os aspectos internos da organizao. Logo, quem se preocupa com os fins, em atingir os objetivos a eficcia, que se insere no xito do alcance dos objetivos, com foco nos aspectos externos da organizao.

    medida que o administrador se preocupa em fazer corretamente as coisas, ele est se voltando para a eficincia (melhor utilizao dos recursos disponveis). Porm, quando ele utiliza estes instrumentos fornecidos por

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    aqueles que executam para avaliar o alcance dos resultados, isto , para verificar se as coisas bem feitas so as que realmente deveriam ser feitas, ento ele est se voltando para a eficcia (alcance dos objetivos atravs dos recursos disponveis) (Chiavenato, 1994, p. 70).

    O autor diz que nem sempre se eficiente e eficaz ao mesmo tempo. Uma organizao pode ser eficiente e no ser eficaz e vice-versa. O ideal ser igualmente eficiente e eficaz. Chiavenato oferece pitorescos exemplos para diferenciar os conceitos: eficincia ir igreja, enquanto eficcia praticar os valores religiosos; eficincia rezar, enquanto eficcia ganhar o cu; ou ainda utilizando um exemplo to oportuno para a Copa do Mundo de Futebol, eficincia jogar futebol com arte, enquanto eficcia ganhar o jogo. Srgio Rodrigues Bio (1996), caminha no mesmo sentido no que diz respeito aos conceitos. Para ele eficincia diz respeito a mtodo, a modo certo de fazer as coisas. (...) Uma empresa eficiente aquela que consegue o seu volume de produo com o menor dispndio possvel de recursos. Portanto, ao menor custo por unidade produzida. J a eficcia diz respeito a resultados, a produtos decorrentes de uma atividade qualquer. Trata-se da escolha da soluo certa para determinado problema ou necessidade. (...) Uma empresa eficaz coloca no mercado o volume pretendido do produto certo para determinada necessidade (BIO, 1996, p. 21). Porm, o autor vincula a eficcia eficincia: (...) a eficcia depende no somente do acerto das decises estratgicas e das aes tomadas no ambiente externo, mas tambm do nvel de eficincia(...) (BIO, 1996, p. 22). Leon C. Megginson, Donald C. Mosley e Paul H. Pietri Jr. dizem que uma das formas de se medir o desempenho organizacional refere-se eficincia e eficcia, conceitos que, segundo eles, so bem diferentes. Para os autores:

    eficincia a capacidade de fazer as coisas direito, um conceito matemtico: a relao entre insumo e produto (input e output). Um administrador eficiente o que consegue produtos mais elevados (resultados, produtividade, desempenho) em relao aos insumos (mo-de-obra, material, dinheiro, mquinas e tempo) necessrios sua consecuo. Em outras palavras, um administrador considerado eficiente quando minimiza o custo dos recursos usados para atingir determinado fim. Da mesma forma, se o administrador consegue maximizar os resultados com determinada quantidade de insumos, ser considerado eficiente (Megginson et al, 1998, p. 11).

    Por outro lado, eficcia a capacidade de fazer as coisas certas ou de conseguir resultados. Isto inclui a escolha dos objetivos mais adequados e os melhores meios de alcan-los. Isto , administradores eficazes selecionam as coisas certas para fazer e os mtodos certos para alcan-las (Megginson et al, 1998, p. 11). James A. F. Stoner e R. Edward Freeman dizem que:

    Peter Drucker props o julgamento do desempenho de um administrador atravs dos critrios gmeos de eficcia capacidade de fazer as coisas certas e eficincia a capacidade de fazer as cosias certo. Desses dois critrios, pelo que sugere Drucker, a eficcia o mais importante, j que nenhum nvel de eficincia, por maior que seja, ir compensar a escolha dos objetivos errados (Stoner e Freeman, 1995. p. 136).

    Richard L. Daft diz que: eficincia um conceito mais limitado que diz respeito aos trabalhos internos da organizao. A eficincia organizacional o volume de recursos utilizados para produzir uma unidade de produto. Ela pode ser medida como a razo entre as entradas e as sadas. Se uma organizao puder conseguir um determinado nvel de

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    produo com menos recursos que outra, diz-se que ela mais eficiente (Daft, 1999, p. 39).

    Segundo o autor, a eficcia organizacional o grau em que a organizao realiza seus objetivos. Eficcia um conceito abrangente. Ele implicitamente leva em considerao um leque de variveis tanto do nvel organizacional como do departamental. A eficcia avalia a extenso em que os mltiplos objetivos oficiais ou operativos foram alcanados (Daft,1999, p. 39). O autor diz que a eficcia difcil de ser medida nas organizaes e tem opinio parecida sobre a relao entre eficcia e eficincia que Chiavenato:

    s vezes a eficincia conduz eficcia. Em outras organizaes, eficincia e eficcia no so relacionadas. Uma organizao pode ser altamente eficiente e no conseguir seus objetivos porque fabrica um produto para o qual no existe demanda. De maneira anloga, uma organizao pode alcanar suas metas de lucros, mas ser ineficiente (Daft, 1999, p. 39).

    Torres traz os dois conceitos para a rea pblica:

    Eficcia: basicamente, a preocupao maior que o conceito revela se relaciona simplesmente com o atingimento dos objetivos desejados por determinada ao estatal, pouco se importando com os meios e mecanismos utilizados para atingir tais objetivos. Eficincia: aqui, mais importante que o simples alcance dos objetivos estabelecidos deixar explcito como esses foram conseguidos. Existe claramente a preocupao com os mecanismos utilizados para obteno do xito da ao estatal, ou seja, preciso buscar os meios mais econmicos e viveis, utilizando a racionalidade econmica que busca maximizar os resultados e minimizar os custos, ou seja, fazer o melhor com menores custos, gastando com inteligncia os recursos pagos pelo contribuinte (Torres, 2004, p. 175).

    Modernamente, a literatura especializada achou por bem incorporar um terceiro conceito, mais complexo que eficincia e eficcia. Trata-se da efetividade, especialmente vlida para a administrao pblica. A efetividade, na rea pblica, afere em que medida os resultados de uma ao trazem benefcio populao. Ou seja, ela mais abrangente que a eficcia, na medida em que esta indica se o objetivo foi atingido, enquanto a efetividade mostra se aquele objetivo trouxe melhorias para a populao visada. Mais uma vez vale a pena recorrer a Torres. Para ele:

    efetividade: o mais complexo dos trs conceitos, em que a preocupao central averiguar a real necessidade e oportunidade de determinadas aes estatais, deixando claro que setores so beneficiados e em detrimento de que outros atores sociais. Essa averiguao da necessidade e oportunidade deve ser a mais democrtica, transparente e responsvel possvel, buscando sintonizar e sensibilizar a populao para a implementao das polticas pblicas. Este conceito no se relaciona estritamente com a idia de eficincia, que tem uma conotao econmica muito forte, haja vista que nada mais imprprio para a administrao pblica do que fazer com eficincia o que simplesmente no precisa ser feito (Torres, 2004, p. 175).

    Torres ainda relaciona os conceitos de eficincia e efetividade s reformas gerenciais. medida que aumentam as preocupaes com a melhoria da qualidade do Estado, as preocupaes com eficincia e efetividade vo se sobrepondo s limitadas questes de ajuste fiscal. Ainda segundo o autor, eficincia tem foco na relao custo/benefcio, enquanto

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    efetividade se concentra na qualidade do resultado e na prpria necessidade de certas aes pblicas. Conforme comentado anteriormente, a introduo do Princpio da Eficincia na Constituio Federal, atravs da Emenda Constitucional no. 19, representou um marco para a administrao pblica brasileira. A Constituio de 1988 representou, para a gesto pblica, um retrocesso ao modelo burocrtico. Portanto, a edio da Emenda Constitucional no. 19 significa uma verdadeira mudana de paradigma e a possibilidade de importantes avanos para o campo pblico. Com ela, tem-se a permisso legal para se adotar no Brasil as reformas gerenciais. A EC 19 contm numerosos artigos com significativas inovaes e expressamente traz o Princpio da Eficincia: Art 37- A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia,(...) (grifos nossos) Nesse momento, ao analisar o texto constitucional, cabe recurso aos ensinamentos da Cincia Jurdica. O renomado Hely Lopes de Meirelles diz que:

    o Princpio da Eficincia exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e seus membros (Meirelles, 2002, p. 94).

    Maria Sylvia di Pietro cita a mesma definio do Prof Meirelles e acrescenta definio dada por Carvalho Simas, que esse dever de eficincia corresponde ao dever de boa administrao da doutrina italiana, o que j se acha consagrado, entre ns, pela Reforma Administrativa Federal do Dec. Lei 200/67, quando submete toda a atividade do Executivo ao controle de resultado, fortalece o sistema de mrito, sujeitando a administrao eficincia administrativa e recomendando a demisso ou dispensa do servidor comprovadamente ineficiente ou desidioso. A autora ainda diz tratar-se de idia muito presente entre os objetivos da Reforma do Estado. Com esse objetivo esto sendo idealizados institutos, como os contratos de gesto, as agncias autnomas, as organizaes sociais e tantas outras inovaes com que depara o administrador a todo o momento. Alexandre de Moraes (2000) diz que este princpio obriga a Administrao direta e indireta e seus agentes a prtica do bem comum, por meio do manejo de suas competncias de maneira imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre almejando a qualidade, bem como adotando os critrios necessrios para melhor utilizao dos recursos pblicos. Por outro lado, Celso Antnio Bandeira de Mello tem uma viso bem crtica sobre a introduo do princpio:

    Trata-se, evidentemente, de algo mais do que desejvel. Contudo, juridicamente to fluido e to difcil o controle ao lume do Direito, que mais parece um simples adorno agregado ao artigo 37 ou o extravasamento de uma aspirao dos que buliram no texto. (...) Finalmente, este princpio uma faceta de um princpio mais amplo j superiormente tratado h muito tempo no Direito italiano: o princpio da boa administrao.

    Lcia Valle Figueiredo tambm no v a novidade com bons olhos:

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    de se perquirir o que muda com a incluso do princpio da eficincia, pois, ao que se infere, com segurana, Administrao Pblica sempre coube agir com eficincia com seus cometimentos. Na verdade, no novo conceito instaurado de Administrao Gerencial, de cliente, em lugar de administrado, o novo clich produzido pelos reformadores, fazia-se importante, at para justiar perante o pas as mudanas constitucionais pretendidas, trazer ao texto o princpio da eficincia. Tais mudanas, na verdade, redundaram em muito pouco de substancialmente novo, e em muito trabalho aos juristas para tentar compreender figuras emprestadas sobretudo do Direito Americano, absolutamente diferente do Direito Brasileiro (Figueiredo, 2001, p. 63).

    O Prof Antnio Carlos da Cintra do Amaral, renomado jurista, escreveu um artigo intitulado O Princpio da Eficincia no Direito Administrativo, na revista eletrnica Dilogo Jurdico, no. 13, de junho/agosto de 2002. Neste artigo, o autor afasta conjecturas sobre a vontade do legislador e sobre a preocupao que ocorreu no Congresso Nacional sobre a tramitao da proposta de emenda constitucional. Para ele, esses fatores no so de nenhuma relevncia para a interpretao das normas. Nesse caso, o que deve prevalecer o significado objetivo do princpio da eficincia, contido no caput do art. 37 da CF. Em seguida, Amaral remete ao significado comum das palavras eficincia e eficcia no dicionrio de Aurlio Buarque de Holanda, no qual elas so consideradas sinnimas. Como acha insuficiente, na busca do significado de eficincia recorre cincia da Administrao, mais especificamente aos conceitos de Idalberto Chiavenato, para diferenciar eficincia de eficcia. Ao analisar os conceitos da administrao, diz que a distino tambm existe na cincia do Direito, na doutrina civilista, que distingue, obrigaes de meio e obrigaes de resultado.

    Nesse sentido, cita Orlando Gomes:

    para compreender a discrepncia, impe-se a distino entre as obrigaes de meios e as obrigaes de resultado. Correspondem as primeiras a uma atividade concreta do devedor, por meio da qual faz o possvel para cumpri-las. Nas outras, o cumprimento s se verifica se o resultado atingido (Gomes, 1984, p. 21).

    E vai buscar correspondncia ainda com o Direito Italiano em Alberto Trabucchi, que

    afirma: se a obrigao de resultado, o adimplemento se entende verificado somente quando o resultado alcanado; se de meios, a obrigao cumprida quando empregada a atividade que se podia exigir da diligncia do bom pai de famlia (Trabucchi, 1991. p. 476). Conclui dizendo que entendo que o princpio da eficincia, contido no caput do art. 37 da Constituio, refere-se noo de obrigaes de meios. Ao dizer-se que o agente administrativo deve ser eficiente, est-se dizendo que ele deve agir, como diz Trabucchi, com diligncia do bom pai de famlia. E argi se o artigo de alguma utilidade ou um simples adorno como diz Celso Antnio Bandeira de Mello, demonstrando pouca convico acerca de sua serventia. No entendimento de Amaral, o princpio contido no art 37 da CF aborda apenas o conceito de eficincia, no englobando o da eficcia, nem tampouco, portanto, o da efetividade.

    A prpria Constituio reconhece a diferena entre eficincia e eficcia. o que fica patente com a leitura do artigo 74, que trata de um sistema de controle interno integrado entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, inciso II: comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, (...) (grifos nossos).

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    Compartilhando da viso de Amaral, no se pode admitir que a Constituio reconhece a distino entre conceitos em um artigo e no o faz em outro. Tal hiptese seria completamente absurda. Nessa seara, pode-se concluir que a CF, ao tratar do princpio da eficincia, no faz meno eficcia, nem tampouco efetividade. Surge ento um questionamento fundamental. vivel ou mesmo desejvel um Estado eficiente, mas que no seja eficaz nem efetivo? claro que a resposta negativa. Toda a moderna teoria gerencial sobre o Estado e, mais ainda, todas as aes do Estado devem ocorrer no sentido de que os objetivos desejados pela administrao devam ser alcanados, com os melhores meios possveis, atendendo s necessidades da populao visada. Portanto, dizer que a Constituio naquele momento se referia somente aos meios um contra-senso. Outros autores podem afirmar que a vontade do legislador deve ser levada em considerao e que o princpio englobaria o conceito de eficcia, como pode se inferir da opinio de mestres como Moraes e Di Pietro. Ou seja, para alguns autores o legislador, ao anunciar o princpio da eficincia, estaria englobando tambm os princpios da eficcia e da efetividade, ou, pelo menos, o primeiro. Os trs ou dois princpios estariam condensados em um s. Seria como afirmar que os Constituintes no conheciam ou no levaram em conta a diferenciao oriunda da Cincia Administrativa. Trilhando essa vertente se avista a soluo. O artigo 74 data da redao original da Constituio. Sempre o tema de Controle Interno sofreu muita influncia da Cincia da Administrao. Da a meno eficincia e eficcia. J a redao da EC 19 se deu em outra realidade. O que se buscava era a modernizao da administrao pblica. Uma mudana de paradigmas do modelo burocrtico, que se preocupava principalmente com meios, para o modelo gerencial, com nfase em resultados. A introduo do Princpio da Eficincia significou um norte, um estmulo, uma indicao de caminho para a administrao pblica. Ela no se satisfazia somente com o controle, ela queria resultados. A administrao pblica no Brasil pendular. Ora gravita para o controle, ora para a flexibilidade. A Constituio de 1988 foi um movimento no sentido do controle. A Emenda Constitucional 19 um movimento para a flexibilidade.

    Outra controvrsia acerca do Princpio da Eficincia sua relao com outros princpios, notadamente o Princpio da Legalidade.

    Amaral ressalta que no v oposio entre os princpios da eficincia e o da legalidade, na medida em que a atuao do agente administrativo deve ser eficiente e legal. Di Pietro afirma que a eficincia princpio que soma aos demais impostos administrao, no podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da legalidade, sob pena de gerar srios riscos segurana jurdica e ao prprio Estado de Direito. Bento diz que se pode presumir a possibilidade de ocorrer conflito entre o princpio da eficincia e o da legalidade, ou mesmo o da moralidade. Argumenta que uma sada para essa questo seria o princpio da eficincia ser usado para barrar atos ineficientes, ainda que legais e morais, ou seja, uma arma contra a falta de inteligncia administrativa. Para este autor, dizer que a eficincia deve ocorrer dentro dos limites da legalidade no resolve a questo, pois coloca a eficincia em um patamar meramente residual. Mas preciso ir alm e verificar a questo da discricionariedade administrativa. Uma sada seria:

    a distino entre as instncias superiores da administrao, encarregadas de formular as estratgias mais gerais a respeito das polticas pblicas alm de

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    estabelecer o seu marco regulatrio, e aqueles rgos inferiores encarregados da sua implementao, concentrando o projeto antidiscricionrio sobre o topo da administrao enquanto admite a flexibilizao organizacional posto que sempre supervisionada, inclusive do ponto de vista da eficincia na sua base (Bento, 2003. p. 149).

    Aqui cabe discordar da viso de Bento. Ao se avaliar uma ao estatal sob o prisma da eficincia e sob o da legalidade, no se est diminuindo nenhum dos dois princpios. A Constituio determinou que os Poderes obedecero aos princpios da eficincia e da legalidade. Logo, todos os atos pblicos devero caminhar sob o resguardo de ambos os princpios. No pode haver choque entre eles. No se pode admitir uma ao dentro dos limites da legalidade e no atinente eficincia, ou vice-versa. Nesse momento, poderia haver o questionamento se esses debates sobre conceitos jurdicos teriam alguma utilidade para a administrao. A resposta com certeza seria positiva. Em toda a oportunidade que algum ligado a qualquer cincia afirmar que o Princpio da Eficincia s diz respeito aos meios, que ele somente um adereo e que guarda alguma objeo ao Princpio da Legalidade, poder ser respondido pelo administrador pblico. A Emenda Constitucional 19 visou boa administrao, a administrao capaz de proporcionar bem estar populao. Ela no foi um adereo. Ela permite que leis infraconstitucionais adotem mecanismos inovadores, sob a alegao de que esto de acordo com o Princpio da Eficincia. A partir dela, toda conduta do governante estritamente legal sob o ponto de vista processual, mas que no traga benefcios prticos, afronta a lei. Por exemplo, a construo de uma ponte. No basta que o processo licitatrio esteja dentro da conformidade legal e que a construo seja feita na melhor relao entre qualidade e preo. necessrio que estes pressupostos sejam cumpridos, mas impe-se um passo adiante. A ponte tem de atender aos anseios das pessoas que dela se serviro. Ela tem de trazer benefcios populao. A promulgao da emenda no significou um choque entre duas cincias. Ao contrrio, representa um momento em que a Cincia Jurdica, sob a influncia dos administradores pblicos, produziu um texto condizente com as prticas modernas de gesto e, a partir da, inclusive utilizando-se de conhecimentos jurdicos, a Cincia da Administrao pde produzir significativos avanos na conduo das polticas pblicas. Surgiram as agncias executivas, as agncias reguladoras, as Oscips, as O.S., o contrato de gesto, o termo de parceria, a modalidade de prego no mbito da licitao, e ocorreu o fim da unicidade do regime jurdico nico como obrigatoriedade. Essas, entre outras medidas, significaram a materializao dos pressupostos do Princpio da Eficincia, a saber: a eficincia, a eficcia e a efetividade. 4 CONCLUSO

    Na prtica, o que se viu que o Princpio da Eficincia ultrapassou os limites do debate acadmico e se instalou definitivamente na vida pblica nacional. A partir dele, sob o escopo legal, abriu-se a possibilidade de se praticar a administrao pblica com eficincia, eficcia e efetividade. Os pressupostos da moderna teoria gerencial podem ser adotados por qualquer governo, seja nos planos federal, estadual ou municipal.

    Ou seja, a introduo desse princpio no ordenamento jurdico a autorizao bsica e necessria para introduzir a moderna teoria gerencial na administrao pblica brasileira. Portanto, cabe agora aos gestores pblicos dar as efetivas respostas populao, no sentido de garantir a ela a prestao de comodidades pblicas condizentes com seus anseios reais, a tanto tempo postos em segundo plano pelos governantes brasileiros.

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