Democracia, Direito e Polticas Pblicas

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  • Democracia, Direitoe Polticas Pblicas

    Desafios da Administraopblica Brasileira

    Maria das Graas Rua

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    RSPDesafios da administraopblica brasileira: governana,

    autonomia, neutralidade1

    Maria das Graas Rua

    1. Introduo

    O objetivo deste texto contribuir para o debate do problema daneutralidade da burocracia versus o requisito da autonomia de deciso,elemento fundamental do modelo de administrao pblica gerencial.

    Este problema assume especial relevncia frente aos objetivos deaumentar a governana do Estado e constitui um dos desafios centrais doPlano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, particularmente noque diz respeito forma de administrao do chamado ncleo estratgico responsvel pela definio das leis e polticas pblicas e das ativida-des exclusivas de Estado caracterizadas pelo exerccio do poder delegislar e tributar, fiscalizando, regulamentando e transferindo recursos.

    No ambiciono apresentar solues. Ao contrrio: pretendo somenteiniciar um levantamento das graves dificuldades que o problema impe.Para isto, organizei a discusso em quatro sees. Na primeira, apresentorapidamente os conceitos de governabilidade e governana, procurandochamar a ateno para o fato de que a distino entre eles representaapenas um recurso analtico e argumento que: a) a atividade poltica estpresente em ambos; e b) o modelo de administrao pblica burocrticaexibe contradies no somente devido aos desafios colocados atividadegovernamental pelas mudanas do mundo contemporneo, mas tambmem razo das clivagens que estabelecem entre racionalidade instrumentale neutralidade burocrtica, por um lado, e o exerccio da autoridade e dadeciso poltica, por outro.

    Na segunda seo, a partir das distines clssicas de Max Weberentre poltica e administrao, polticos e burocratas, procuro caracterizara neutralidade burocrtica e mostrar que representa, na realidade, apenas

    Revista doServioPblico

    Ano 48Nmero 3Set-Dez 1997

    Maria dasGraas sociloga,doutorada emCincia Pol-tica peloIUPERJ eprofessora doDepartamentode RelaesInternacionaisda UnB

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    RSPum dos elementos de uma construo tpico-ideal, cada vez mais distantede qualquer correspondncia com o mundo real. E sustento que, aindaque a neutralidade burocrtica fosse realmente possvel, cabe indagarpelo menos sobre: a) como torn-la uma caracterstica efetiva e consoli-dada do comportamento dos agentes da administrao pblica; e b) quaisas suas conseqncias sob a tica dos valores democrticos mais amplos.

    Em seguida, comento rapidamente o processo de mudana domodelo de administrao pblica; e apresento algumas das caractersticasdo chamado Modelo de Administrao Pblica Gerencial que, em lugarda neutralidade, implicam elevado grau de autonomia por parte dos agentesburocrticos em especial a flexibilidade, a descentralizao e horizon-talizao das estruturas e a participao dos atores sociais.

    Por fim, apresento algumas consideraes finais, procurando mostrarque, da mesma maneira que a neutralidade, a autonomia burocrtica apre-senta dificuldades e que a proposta da autonomia imersa ou autonomiainserida exibe implicaes que merecem reflexo mais demorada.

    2. Governabilidade, governana eadministrao pblica burocrtica

    Dentre os muitos e complexos desafios da reforma do Estado, umvem se destacando pela sua recente incluso no debate poltico e acad-mico: a capacidade do sistema poltico de responder satisfatoriamente sdemandas da sociedade e de enfrentar os desafios da eficincia e eficciada ao pblica em contextos de complexidade e incerteza crescente.Nesse sentido, dois diferentes conceitos tm ocupado o centro da discus-so, cada um deles referindo-se a uma dimenso do problema.

    A primeira refere-se s condies sistmicas do exerccio do poder,e envolve as caractersticas do sistema poltico, a forma de governo, asrelaes entre os poderes, o sistema partidrio, o sistema de interme-diao de interesses e outras (DINIZ, 1996). Trata-se da dimenso dagovernabilidade, cuja discusso remonta dcada de 60 (HUNTINGTON,1968; 1975; HABERMAS ,1987; OCONNOR , 1973)

    A outra diz respeito maneira pela qual o poder exercido naadministrao dos recursos econmicos e sociais, tendo em vista o desen-volvimento e envolve os modos de uso da autoridade, expressos medianteos arranjos institucionais que coordenam e regulam as transaes dentroe fora dos limites da esfera econmica (MELO, 1996). Trata-se da dimensoda governana, cujo conceito de formulao bastante recente podeser resumido como o conjunto das condies financeiras e administrativasde um governo para transformar em realidade as decises que toma(BRESSER PEREIRA, 1997).

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    RSPEsta ltima dimenso mostra-se particularmente relevante no casobrasileiro, quando se tem em mente as constataes recentes de que, emlugar da suposta paralisia decisria, o que tem se observado a incapaci-dade do governo no sentido de implementar as decises que toma. Dessaforma, hiperatividade decisria da cpula governamental contrape-sea falncia executiva do Estado, que no se mostra capaz de tornar efetivasas medidas que adota e de assegurar a continuidade das polticas formu-ladas (DINIZ, 1996).

    Neste sentido, vale assinalar que, ao contrrio do que eventual-mente se supe, refletir sobre os dois conceitos e/ou optar por um delescomo elemento de recorte analtico no significa assumir a existncia dequalquer disjuntiva entre uma dimenso propriamente poltica do processode governo (governabilidade) e uma outra, restrita s rotinas degerenciamento despolitizado (governana). Uma perspectiva desta natu-reza exatamente o que pretendo questionar neste texto, uma vez quesustento, primeiro, que administrao poltica; e segundo, por implicao,a existncia de um vnculo indissolvel e de uma articulao dinmicaentre governabilidade e governana. Na realidade, a distino entre asduas significa apenas um recurso de anlise.

    A governana compreende duas importantes capacidades: a finan-ceira e a administrativa. A primeira refere-se disponibilidade derecursos para realizar investimentos, assegurar a continuidade das pol-ticas em andamento e introduzir novas polticas pblicas. A segunda dizrespeito disponibilidade de quadros executivos, ao estilo de gesto eaos limites impostos ao administrativa. Neste sentido, Bresser Pereira(1997) assinala que, se nos anos 80 as tentativas de solucionar a crisedo Estado privilegiavam as polticas de ajuste fiscal, nos anos 90 osesforos nesse sentido no bastam: necessrio que se combinemconsistentemente com a busca da maximizao da capacidade gerencialdo Estado.

    De acordo com o mesmo autor, este ltimo problema resulta deuma contradio intrnseca ao modelo de administrao pblica vigenteno mundo ocidental moderno desde o sculo XIX: o modelo de adminis-trao burocrtica:

    ...a administrao pblica burocrtica, que Weber descreveucomo uma forma de dominao racional-legal, trazia embutida umacontradio intrnseca. A administrao burocrtica racional, nostermos da racionalidade instrumental, medida em que adota osmeios mais adequados (eficientes) para atingir os fins visados. ,por outro lado, legal, medida em que define rigidamente os objetivose os meios para atingi-los na lei. Ora, em um mundo em plena trans-formao tecnolgica e social, impossvel para o administrador ser

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    RSPracional sem poder adotar decises, sem usar de seu julgamentodiscricionrio, seguindo cegamente os procedimentos previstos emlei. (BRESSER PEREIRA, 1997:41).

    Talvez caiba acrescentar que enquanto a adoo dos meios maisadequados para atingir os fins visados supe escolher entre alterna-tivas previamente estabelecidas e delimitadas pela autoridade legal, adefinio dos objetivos e os meios para atingi-los na lei remete aomundo da poltica, esfera na qual as prprias alternativas so construdase as decises so tomadas em resposta a interesses, necessidades e de-mandas freqentemente conflituosos.

    Neste sentido, ao enfatizar a racionalidade enquanto ao instru-mental de adequao entre meios e fins, o modelo de administrao buro-crtica como mecanismo de dominao racional-legal implica umadicotomia entre administrao e poltica que , ela prpria, contraditria.

    Essas consideraes remetem a uma das mais instigantes questesacerca da poltica administrativa e da reforma do Estado: o significado, adesejabilidade e os limites da neutralidade burocrtica nas democraciascontemporneas.

    3. Um (entre vrios) paradoxos dogoverno no estado democrtico

    Entre os diversos atores que transitam na esfera pblica, dois assu-mem papis especialmente relevantes e, de certa maneira, mais visveis:os polticos e os burocratas.2

    Idealmente, os polticos tm como misso promover o interessepblico, isto , o bem comum, contribuindo para o desenvolvimento dasociedade e o bem-estar geral. Para isto, so investidos de autoridadedecisria e supe-se que venham a exerc-la conforme padres univer-salistas. A realidade, entretanto, bem distinta: o que leva os indivduosao exerccio da atividade poltica freqentemente o desejo do poder,da glria e da riqueza e a capacidade de usar a autoridade para benefi-ciar interesses particulares, de grupos especficos, mesmo quando nose trata de vantagens estrita ou diretamente pessoais. Este um dosparadoxos do governo.

    Esta tenso entre o ideal e o mundo real da poltica, entre o bempblico e o interesse particular, tem sido objeto da reflexo poltica e doesforo de construo de mecanismos institucionais que configuram oque hoje conhecemos como democracia liberal: a regra da maioria, aseparao e independncia dos poderes, o mandato representativo limitado,as eleies livres e regulares, e outras.

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    RSPEmbora a discusso desse problema, no que diz respeito aos polticos,remonte ao sculo XVII, preocupaes correspondentes aos burocratasso muito mais recentes, apesar das apreenses manifestadas por autorescomo Stuart Mill, j no sculo XIX.

    Isto se deve, em parte, ao fato de que a moderna burocracia muito mais recente do que a moderna classe poltica, j que o modelo deadministrao pblica burocrtica, hoje generalizado nas sociedades oci-dentais, s veio substituir o modelo de administrao pblica patrimonialistano sculo XIX. Por outro lado, deve-se tambm ao fato de que o modelode administrao pblica burocrtica surge, tendo a neutralidade comoum dos seus princpios.

    De fato, em Burocracia, Max Weber (1979) indica ser caracters-tica do processo de burocratizao e da burocracia o cumprimento obje-tivo das tarefas, significando isso, primordialmente, um cumprimento detarefas a partir do conhecimento tcnico especializado e segundo regrascalculveis e sem relao com pessoas. Este o princpio do sine iraet studio: um comportamento de tal forma neutro que exclui dos negciosoficiais o amor, o dio, as preferncias, todos os elementos pessoais, irracio-nais e emocionais, que fogem ao clculo.

    Nas sociedades contemporneas, Weber constata ser essa a natu-reza especfica da burocracia, louvada como sua virtude especial. E quantomais complexa e especializada se torna a cultura moderna, tanto maisrequer o perito despersonalizado e rigorosamente objetivo, em lugar domestre das velhas estruturas sociais, que era movido pela simpatia e pelaspreferncias pessoais, pela graa e gratido (1979: 250-251).

    E em A poltica como vocao (1979), Max Weber estabeleceprecisamente a diferena entre polticos e burocratas ao constatar que:

    Tomar uma posio, ser apaixonado ira et studium oelemento do poltico e, acima de tudo, o elemento do lder poltico.Sua conduta est sujeita a um princpio de responsabilidade (...)pessoal exclusiva pelo que ele faz (...) (1979: 116-117).

    J os burocratas se distinguem pela atribuio de executar conscien-ciosamente as determinaes dos polticos, como se resultassem de suasprprias convices, ainda que lhes paream erradas; o compromisso deevitar envolvimento com partidos ou lderes polticos, de modo a consti-tuir-se em instrumentos de qualquer governo legtimo; o dever de atuarcomo conselheiros desinteressados e imparciais na execuo das decisesgovernamentais. De acordo com Weber, o princpio de responsabilidadeque rege a ao do servidor pblico exatamente o oposto daquele quecaracteriza o poltico:

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    RSPSine ira et studio sem ressentimento nem preconceito ele administrar seu cargo. Da no fazer precisamente o que opoltico, o lder bem como seu squito, tem sempre e necessaria-mente de fazer, ou seja, lutar (...). Sem essa disciplina moral e essaomisso voluntria, no sentido mais elevado, todo o aparato cairiaaos pedaos. (1979: 116-117)

    Nesses termos, segundo Caiden (1996), o conceito de neutralidade aparentemente muito simples, baseando-se nos princpios de:

    a) separao entre as carreiras polticas e administrativas eb) de despolitizao do servio pblico.Os polticos formulam os fins, decidem e ordenam; os burocratas

    se encarregam da proviso dos meios e executam as decises de acordocom as ordens recebidas. Os polticos conquistam seus cargos mediantea competio na arena poltica, com base na sua competncia poltica,sendo julgados pelos seus pares e pelo eleitorado.

    Os burocratas so selecionados mediante sua competncia tcnicaem arena de competio administrativa, sendo julgados pelos seus parese pelos seus superiores polticos. Os burocratas no se envolvem ematividades poltico-partidrias, nem expressam publicamente suas opiniesacerca da atividade poltica ou governamental.

    Portanto, administrao e poltica so esferas distintas e separadasa partir da proibio legal de acmulo ou superposio de funes. Aatividade burocrtica deve ser regida pelos critrios da expertise, confia-bilidade, confidencialidade, impessoalidade, imparcialidade, moralidade,entre outros.

    A esta altura, cabem diversas indagaes. O que que autorizasupor que o comportamento burocrtico exiba tais caractersticas? Porque estariam os burocratas infensos ao paradoxo do governo acima mencio-nado? Seria a neutralidade burocrtica apenas uma construo hipottica,um recurso conceitual? Ou seria efetivamente constatvel no mundo dasrealidades efetivas? Aparentemente to desejvel, quais seriam as con-seqncias no antevistas da neutralidade burocrtica?

    Em primeiro lugar, nada autoriza supor que haja uma naturezaprpria dos agentes burocrticos, capaz de torn-los distintos dos outroshomens e de impedir que sejam maximizadores e ambicionem a glria, ariqueza e o poder. Assim sendo, os administradores pblicos estariamsubmetidos ao paradoxo do governo, acima mencionado, da mesma ma-neira que os polticos.

    Na realidade, o prprio modelo de administrao burocrtica, coma sua nfase nos controles, processos e rituais surgiu, em grande parte,como tentativa de resolver tal paradoxo, medida que se destinava acercear a corrupo, o nepotismo e o clientelismo tpicos da administraopblica patrimonialista.

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    RSPEntretanto, apesar do inegvel avano que representou neste sentido,ainda assim, os controles burocrticos tm se mostrado formalsticos einsuficientes diante das grandes tentaes que um poder cada vez maisslido e abrangente coloca aos que exercem os cargos administrativos.

    De fato, no mundo contemporneo, o poder administrativo capazde sustentar ou de destruir instituies. Numa sociedade cada vez maisavanada tecnologicamente, onde a informao representa um recurso depoder inestimvel, e onde os meios de execuo das decises so cada vezmais complexos, o destino dos lderes polticos encontra-se intimamentedependente do desempenho dos quadros administrativos. Na realidade, oequilbrio de poder vem se alterando consistentemente em benefcio dosadministradores e em detrimento dos polticos (CAIDEN, 1996: 30).

    Contudo, enquanto os polticos so regulamente submetidos ava-liao eleitoral, a burocracia, por definio, no apenas politicamenteirresponsvel, como tambm deve ser protegida das turbulncias do jogopoltico, mantendo-se estvel e segura em suas posies atravs de suces-sivas mudanas de governo j que os quadros administrativos soelementos constitutivos do Estado e no do governo.

    Nessas condies, como impedir que os agentes administrativos da mesma forma como ocorre com os polticos usem seus recursosde poder e sua autoridade em favor de interesses particulares e em detri-mento do bem pblico?

    Este ponto mostra-se to mais importante quando se tem em menteque, no mundo real da poltica o prprio processo de representao deinteresses no se limita s lideranas polticas e aos polticos autorizadospelo voto. Todavia, existem srias restries ao processo burocrtico derepresentao de interesses, pois, conforme coloca Reis:

    (...) discrimina contra interesses no organizados; tende a selimitar ao mbito de setores funcionais particulares, (...) mostran-do-se incapaz de articular interesses intersetoriais; revela um ine-vitvel conservadorismo, (...) porque a agregao de interesseslograda cristaliza a correlao de foras existente. (1989: 103).

    Para solucionar o problema, tm sido propostos arranjos como arotatividade dos cargos, com perodos de curta durao, de modo a evitara personalizao do poder; mecanismos de avaliao interna; comissesexternas de avaliao e fiscalizao; descentralizao das decises eaes; estabelecimento de instituies rivais que venham a competir pelopoder e cooperar quanto aos fins; processos de treinamento, que incluama disseminao de normas de comportamento compatveis com o interessepblico; e a criao de mecanismos que tornem a burocracia dotada deresponsiveness frente sociedade, sujeita ao controle social.

    O problema tem sido como operacionalizar tais arranjos de maneiraeficaz: no existe, para o controle da burocracia, uma engenharia poltica

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    RSPgeneralizadamente adotada, como aquela estabelecida com relao aospolticos nas democracias liberais.

    Assim, o princpio da neutralidade burocrtica parece representarapenas um elemento da construo tpico-ideal weberiana, muito distantedo que se constata no mundo emprico.

    De fato, estudos recentes tm mostrado que, diversamente doque pretendia a separao analtica entre poltica e administrao, ficaclaro que os agentes administrativos no so neutros, mas sim dotadosde interesses prprios, que tentam maximizar. Agem como atores pol-ticos, mostrando-se capazes de mobilizar recursos polticos, como in-formao e apoio de grupos de interesse da sociedade. Alm disso,possuem capacidade para desenvolver concepes prprias sobre aspolticas governamentais e sobre o seu prprio papel no jogo poltico,independentemente de consideraes de natureza estritamente tcnica.Finalmente, so capazes no apenas de competir com os polticos, masde efetivamente entrar em conflito com eles, visando no somente deci-ses favorveis s suas propostas quanto a policies especficas, masat mesmo disputando o controle do processo poltico (RUA, 1992; RUAe AGUIAR, 1995).

    Esses diversos aspectos do comportamento da burocracia tm semanifestado com regularidade em governos de diversos pases demo-crticos, no sendo possvel descartar sua importncia sob o argumentode que representam distores caractersticas dos regimes autoritriosou das democracias ainda no consolidadas. Essas regularidades cha-mam a ateno de Peters, que introduz a hiptese do governo burocr-tico, compreendida em termos da possibilidade de os agentes burocr-ticos assumirem o controle do processo governamental, restando aospolticos apenas funes de legitimao das decises burocrticas(PETERS, 1981).

    Desta forma, chega-se ltima deste primeiro conjunto dequestes: seria a neutralidade burocrtica um valor absoluto, desejvelem si mesmo? Ou implicaria conseqncias que imporiam a discussoacerca da sua desejabilidade ou convenincia? Esta discusso parececonduzir a um dilema.

    Sem qualquer sombra de dvida, os valores implcitos no princpioda neutralidade burocrtica so, considerados abstratamente sob aperspectiva tica, extremamente desejveis. Sob a tica dos valores demo-crticos, de todos os matizes, no h como negar a importncia do combateao favoritismo, patronagem, venalidade, discriminao, em favor doprofissionalismo, do mrito e da imparcialidade. So esses valores queorientam padres de conduta destinados a assegurar a previsibilidade essen-cial realizao dos fins individuais e coletivos sob o imprio da lei(calculabilidade a partir de normas universais estveis).

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    RSPEntretanto, a experincia histrica tem mostrado que a contrapartidada neutralidade burocrtica pode ser a irresponsabilidade poltica e aausncia de compromisso com valores democrticos. De fato, umaburocracia despolitizada, que se conduz como simples instrumento de exe-cuo das ordens dos seus superiores, tanto pode servir democracia,como pode ser importante recurso para a implantao de regimes ditato-riais e tirnicos, como mostram, entre outras, as experincias ainda re-centes do nazismo e das ditaduras latino-americanas.

    4. A mudana do modelo de administrao pblica

    Na primeira metade da dcada de 70 iniciou-se uma grande criseeconmica de escala mundial, cujo marco inicial mais visvel foram asduas grandes crises do petrleo (1973 e 1979). At ento, o mundocapitalista vivia num perodo de altas taxas de desenvolvimento econ-mico e de um amplo consenso quanto ao papel do Estado de promovero crescimento econmico e o bem-estar social. No incio dos anos 80,encerra-se esta fase de prosperidade vivida desde o fim da SegundaGuerra e inicia-se uma prolongada recesso, cujos efeitos so uma acen-tuada crise fiscal, acompanhada de uma crise do modo de intervenodo Estado e de uma crise de governabilidade.

    Alm disso, um processo que vinha se desenvolvendo de maneiraacentuada desde a Segunda Guerra a globalizao e as grandes trans-formaes tecnolgicas, especialmente nas reas de microeletrnica etelecomunicaes assume uma dinmica mais acelerada a partir dofim da dcada de 80. Com a queda do Muro de Berlim, em 1989, e com adissoluo da Unio Sovitica em 1991-1992 acabam-se as principaisdistines polticas e econmicas entre o mundo ocidental, democrtico ecapitalista e o mundo oriental, autoritrio e socialista.

    Nesse novo ambiente, aumenta a interdependncia das naes, osEstados nacionais passam a dispor de menor capacidade regulatria, tor-nam-se mais vulnerveis s foras transnacionais (desde as corporaesat os investidores individuais, desde os empreendimentos legtimos at ocrime organizado), perdem boa parte do seu controle sobre os fluxos finan-ceiros e comerciais e sobre a tarefa de decidir autonomamente as suaspolticas macroeconmicas.

    Embora a crise econmica e a crise fiscal pudessem ser contornadascom a redefinio do papel do Estado na economia e com o corte depolticas sociais, o mesmo no se aplicava crise de governabilidade eaos desafios da globalizao. Na verdade, no apenas o Estado passou acontar com menos recursos, mas tambm passou a dispor de menos poderefetivo. Logo, a soluo no poderia se limitar esfera econmica, masdeveria se estender ao modelo poltico-administrativo.

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    RSPDe fato, solues econmicas no seriam suficientes para superara inflexibilidade da burocracia: seu conservadorismo, sua relutncia emse afastar dos precedentes, sua adeso letra estrita da lei, seu comporta-mento refratrio inovao e sua generalizada conformidade aos padresgrupais. As mudanas em andamento impunham a presena de quadroscriativos, flexveis e capazes de inovar, competitivos e comprometidos emmelhorar o seu desempenho, orientados para a sociedade em lugar deauto-referidos, dotados da motivao resultante da capacidade de acreditarno que estivessem realizando.

    nesse contexto que se iniciam as medidas de modernizao dosetor pblico que, por longos e diversos processos de ensaio e erro, acaba-ram resultando no modelo que se convencionou chamar de administraopblica gerencial.

    No final da dcada de 70 e incio de 80 constatava-se a existncia,nos pases anglo-saxnicos, de uma opinio pblica desfavorvel burocra-cia pblica e ao mesmo tempo uma inclinao em valorizar o modelo degesto adotado pelo setor privado. Com a eleio do governo conservadorna Gr-Bretanha e republicano nos EUA, iniciou-se a implantao, nosetor pblico, de formas de gesto importadas diretamente do setor privado,nas quais a nfase recaa sobre o objetivo de cortar custos e aumentar aprodutividade, e onde era possvel observar a ausncia da percepo dasdiferenas entre a atividade privada e a atividade pblica (ABRUCIO, 1996).

    Basicamente, apesar dos diversos arranjos adotados em diferentesmomentos e em experincias diversas, o modelo gerencial puro, importadodiretamente do setor privado, exibia as seguintes caractersticas:

    a) uma lgica de completa separao entre a esfera da poltica e aesfera da administrao;

    b) uma concepo estritamente econmica, baseada na avaliaotcnica de custo/benefcio;

    c) um princpio central: a eficincia, compreendida como eficinciaoperacional, que implica o aumento da conscincia dos custos e requeruma rgida especificao de objetivos e controles;

    d) objetivo de produtividade e dinmica da competio maneirada concorrncia no mercado; e

    e) pblico-alvo concebido como o conjunto dos consumidores, nasua condio de contribuintes.

    Pode-se discutir vrios ngulos de cada uma dessas caractersticas.Entretanto, a fim de no alongar excessivamente o debate, basta apontarque alguns dos seus problemas decorrem, basicamente, do fato de que omodelo gerencial puro totalmente apoltico e por isso mostra-se ina-dequado administrao pblica.

    Vale observar que a sua lgica de absoluta separao entre poltica eadministrao, curiosamente, a mesma que orienta o modelo de

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    RSPadministrao burocrtica, mas tambm a mesma que orienta todasas concepes que, por assim dizer, se baseiam na mstica do mercado.Para estas, poltica e mercado devem ser no apenas esferas separadas,mas completamente estanques e o mercado funcionaria to melhorquanto menor fosse a ingerncia da poltica. Esta viso totalmente ing-nua e equivocada j foi suficientemente discutida e criticada por diversasvertentes do pensamento poltico. Aqui basta lembrar de que a polticasurge sempre que h conflito de interesses materiais ou ideais e talconflito potencialmente se manifesta sempre que h mais de um indiv-duo desenvolvendo uma atividade qualquer ou simplesmente existindo(SCHMITTER, 1974).3

    Assim, na segunda metade da dcada de 80, importantes mudanascomearam a ser introduzidas, a partir da percepo das diferenas entrea gesto do setor privado e do setor pblico. As duas principais transforma-es foram:

    a) a priorizao dos conceitos de flexibilidade, planejamentoestratgico e qualidade, alternando a dinmica interna das organizaespblicas; e

    b) a orientao dos servios pblicos para as demandas e anseiosdos cidados, sem abandonar o conceito empresarial da busca da eficincia(ABRUCIO, 1996).

    Na tentativa de encontrar uma soluo que compatibilizasse asvantagens da administrao gerencial com as caractersticas prprias dosetor pblico, diversas propostas surgiram, dando origem a diferentesmodelos. No cabe aqui discuti-los. Vale apenas mencionar caractersticascentrais de alguns deles que, reunidas, compem o que hoje se entendecomo modelo de administrao pblica gerencial e que tm orientado osesforos em direo reforma administrativa no Brasil:

    a) O foco o cidado, e as atividades se orientam para a busca deresultados.

    b) O princpio da eficincia econmica cede espao ao princpio daflexibilidade.

    c) nfase na criatividade e busca da qualidade;d) Descentralizao, horizontalizao das estruturas e organizao

    em redes.e) Valorizao do servidor, multiespecialidade e competio admi-

    nistrada.f) Participao dos agentes sociais e controle dos resultados.

    Diversos destes aspectos contemplam (ou podem contemplar) adimenso poltica da administrao pblica. o caso princpio daflexibilidade, que implica a tentativa de superar a rigidez burocrtica e aorientao primria de maximizao custo/benefcio e de admitir a

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    RSPinterao com o ambiente social. O mesmo pode ser dito da descentra-lizao e da horizontalizao das estruturas, que implicam autonomia degesto e tendem a romper com o princpio da hierarquia e com a ticada obedincia situados na base da neutralidade e despolitizao daburocracia. Por fim, o caso, especialmente, da participao dos agentessociais, que implicam as noes de gesto participativa e se baseiamnos conceitos de transparncia, accountability, participao poltica,eqidade e justia.

    5. Consideraes finais: os dilemas daautonomia burocrtica

    Nesse sentido, um conceito fundamental e freqentemente poucoexplicitado o de autonomia. Em acepo ampla, pode ser entendidocomo a capacidade de um ator ou agncia de formular preferncias eexecutar decises, sem sofrer constrangimentos decorrentes de relaesde subordinao. Vale assinalar que, conforme coloca Bresser Pereira(1997:43), o conceito de autonomia da burocracia pblica no deveser confundido com o de insulamento burocrtico, ou seja, o isola-mento das agncias estatais em relao s influncias polticas,proposto como recurso de separao entre a poltica e a administrao ede despolitizao da burocracia, de maneira a proteg-la do populismoeconmico e do clientelismo.

    Mais precisamente, o conceito de autonomia da burocracia pblicapode ser operacionalizado como a capacidade de ocupar posies centraisno governo; de formular preferncias polticas; de ajustar os objetivosaos procedimentos j estabelecidos; a disponibilidade de qualificaespara comando ou gerenciamento das atividades; e a capacidade de con-trolar a implementao das decises pblicas (ROSE:1974; PETERS: 1987).

    Estas capacidades podem se consolidar mediante o arranjo denomi-nado autonomia imersa ou autonomia inserida proposto por PeterEvans (1995:248), segundo o qual, para que as agncias governamentaisganhem eficcia e sejam capazes de realizar transformaes, devem estarimersas em uma densa rede de relaes sociais que as vinculam aos seusaliados na sociedade a partir de objetivos de mudana. Para o autor estaseria a forma de assegurar a democracia, evitando que a burocracia venhaa se tornar governo, em substituio aos polticos.

    Esta concepo apresenta diversos problemas. Em primeiro lugar,conquanto a idia de autonomia governamental no oferea dificuldadesdo ponto de vista conceitual, o mesmo no acontece com autonomiaimersa ou autonomia inserida. Conforme colocam Tavares de Almeidae Moya (1997:121):

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    RSPNo fica claro o que seja autonomia inserida e no que ela sedistinguiria das condies normais de operao dos governos nasdemocracias antigas e estveis. A menos que se imagine que ogoverno no seno o comit executivo dos interesses predomi-nantes na sociedade, alguma capacidade de iniciativa autnoma ealguma sustentao poltico-parlamentar so traos tpicos de todogoverno democrtico que no esteja beira do colapso.

    Eu acrescentaria que no apenas a sustentao poltico-parlamentar tpica desse tipo e condio de governo, como tambm o so os vnculoscom as diversas coalizes de interesses que se constituem como atorespolticos em sociedades minimamente inclusivas.

    Entretanto, quanto ao conceito de autonomia de Peters, acrescen-ta-se o arranjo de Peter Evans, tem-se o que o primeiro destes autoresindica serem os pr-requisitos para um governo burocrtico. Este odilema da autonomia burocrtica: para atender aos imperativos dagovernana numa ordem em transformao, necessrio autonomia. Masa autonomia do mesmo modo que a neutralidade, embora por viastransversas no assegura democracia, nem mesmo a autonomia imersaou inserida, ao contrrio do que pretende Peter Evans.

    Alm disso, o conceito de autonomia imersa ou inserida temsubjacente o suposto de um conjunto de atores sociais forte egeneralizadamente atuantes em busca de resultados da ao pblica quesatisfaam seus interesses e demandas. Ou seja, no basta constituir buro-cracias autnomas: necessrio ter atores sociais envolvidos e mobilizadosem torno da consecuo de metas pblicas.

    Pelo menos desde Schumpeter (1978) e, mais tarde, de Olson (1971;1982), so conhecidas as dificuldades para que isso ocorra. Enquanto oprimeiro enfatiza o problema da racionalidade poltica do cidado mdio,o segundo no deixa dvidas quanto s dificuldades da ao coletiva os elevados custos de organizao e coordenao vis--vis, o carterindivisvel e no excludente dos bens pblicos nem quanto s nefastasconseqncias da hipertrofia dos pequenos grupos (OLSON, 1982 ).

    Na verdade, possvel sugerir que a resposta (mas no a soluo)ao problema de Olson encontra-se em Michels: a proviso de bens pblicospara os grandes grupos inclusive o controle social s ocorre efeti-vamente mediante a ao do empresrio poltico figura no necessaria-mente restrita aos polticos dotados de mandato eletivo. Em que medidaisto seria diferente dos modelos tradicionais de atuao dos agentespblicos, no somente os polticos, mas tambm os burocratas?

    Ademais, supondo que sejam resolvidos os desafios da ao cole-tiva e haja organizao dos atores sociais, coloca-se ainda, conforme mostraMichels (1982), o problema da oligarquizao das organizaes

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    RSPdemocrticas (no apenas partidos polticos, mas tambm associaes,sindicatos, conselhos comunitrios e setoriais, etc): em que medida asentidades organizadas da sociedade civil so, de fato, representantes doscidados enquanto usurios dos bens pblicos?

    Se a proposta da autonomia imersa se destina a resolver o problemada vinculao entre a administrao pblica e a sociedade de maneira aobter agilidade e eficcia, sem perda do controle democrtico, uma questocentral a ser enfrentada a de como tornar generalizada e efetiva aparticipao dos atores sociais.

    Desta forma, a autonomia imersa pode levar a uma situao defortalecimento dos laos dos agentes/agncias burocrticas com clientelasespecficas, impondo dificuldades construo de consensos e estabele-cendo novos padres de favorecimento poltico, em lugar da universalizaodas relaes de cidadania. Por outro lado, pode representar um novopatamar no fortalecimento dos atores burocrticos, em prejuzo dos pol-ticos, quando possvel pensar que a competio entre os dois tipos deatores e no a assimetria e subordinao entre eles que favorece ademocracia (REIS, 1989).

    Assim, conforme procuro chamar a ateno em um outro artigo(RUA, 1997), Max Weber ensina que o grande drama da dominao moder-na situa-se no campo das relaes entre os dominadores: os polticos e aburocracia. Particular destaque teria, na dinmica dessas relaes, a dis-tino entre as ticas e os tipos de racionalidade caractersticos de cadaum desses atores. Enquanto a burocracia seria orientada pela tica daobedincia e pela racionalidade formal, sendo a competncia tcnica e omrito as fontes da legitimidade burocrtica, os polticos teriam comotraos predominantes a tica da responsabilidade e a racionalidade subs-tantiva, fundamentos da legitimidade poltica.

    O efetivo dilema a ser enfrentado pelas democracias seria consi-derado o inexorvel processo de complexificao e burocratizao dasociedade moderna e dadas as caractersticas de cada um dos agentes dojogo poltico e os seus recursos de poder, como impedir que a burocraciavenha a usurpar o poder e como assegurar que permanea, sendo apenasum elo de ligao entre dominadores e dominados? Para Weber, a incapa-cidade de solucionar este problema estaria na base do declnio dos grandesimprios da histria (WEBER: 1993). Isto, certamente, no pode seresquecido quando do debate da autonomia burocrtica, especialmente daautonomia imersa.

    Finalmente, se este debate sugere que o exerccio da autonomia buro-crtica implica a rejeio do princpio da neutralidade, deve ficar claro queisto significa descartar ambas as suas facetas: no somente a indiferenadescompromissada, mas tambm o universalismo. Quais as conseqnciasdisso sobre a governabilidade e a governana democrticas?

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    RSPQuanto mais presentes se tornarem esses dilemas, maior ser arelevncia da discusso acerca das relaes entre governana, neutrali-dade burocrtica e autonomia para a reforma do Estado e da administraopblica, onde o que est em jogo, em ltima instncia, a democraciaenquanto valor maior.

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    RSPNotas

    1 Agradeo a Evelyn Levy por ter me chamado a ateno para a relevncia desta temticano mbito da reforma administrativa brasileira. Este artigo representa uma verso maiselaborada de um outro que apresentei na Semana Max Weber, UnB, setembro de 1997.

    2 Considero polticos aqueles cujas carreiras se baseiam no exerccio do mandato poltico.E burocratas, em geral, aqueles cujas carreiras esto orientadas para o exerccio de ativi-dades administrativas, com base no conhecimento tcnico especializado. Nesse sentido,existem diversos outros atores pblicos, como os magistrados e os militares, por exem-plo, cujos papis e lgica de comportamento exibem efetivas distines com relao aospolticos e aos burocratas propriamente ditos.

    3 Pessoalmente, considero a definio do conceito de poltica proposto por Schmitterdemasiado amplo e, portanto, pouco operacional. Em outros textos tenho sugeridoque a poltica consiste no conjunto de instituies e processos destinados soluopacfica dos conflitos em torno de bens pblicos. Acrescento que mesmo esta defini-o que proponho, questionada por todos aqueles que compartilham os pressupos-tos da escola realista das relaes internacionais, para a qual a soluo pacfica dosconflitos exclui a guerra, que considerada a continuao da poltica por outrosmeios.

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    RSPReferncias bibliogrficas

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  • 150

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    RSPResumoResumenAbstract

    Desafios da administrao pblica brasileira: governana, autonomia, neutralidadeMaria das Graas Rua

    O objetivo deste texto iniciar um levantamento da dificuldades impostas reformaadministrativa a partir da considerao do problema da neutralidade da burocracia versuso requisito da autonomia de deciso, elemento fundamental do Modelo de AdministraoPblica Gerencial. Tal problema assume especial relevncia frente aos objetivos de au-mentar a governana do Estado e constitui um dos desafios centrais do Plano Diretor daReforma do Aparelho do Estado, particularmente no que diz respeito forma de adminis-trao do chamado ncleo estratgico responsvel pela definio das leis e polticaspblicas e das atividades exclusivas de Estado caracterizadas pelo exerccio dopoder de legislar e tributar, fiscalizando, regulamentando e transferindo recursos. Paraisso, a discusso est organizada em quatro sees. Na primeira, so rapidamente apre-sentados os conceitos de governabilidade e governana, com nfase no fato de que adistino entre eles representa apenas um recurso analtico.

    Na segunda seo, a partir das distines clssicas de Max Weber entre poltica eadministrao, polticos e burocratas, busca-se caracterizar a neutralidade burocrtica emostrar que representa, na realidade, apenas um dos elementos de uma construo tpico-ideal, cada vez mais distante de qualquer correspondncia com o mundo real.

    Em seguida, comenta-se rapidamente o processo de mudana do modelo de adminis-trao pblica; e so apresentadas algumas das caractersticas do chamado Modelo deAdministrao Pblica Gerencial que, em lugar da neutralidade, implicam elevado grau deautonomia por parte dos agentes burocrticos.

    Por fim, so tecidas algumas consideraes, procurando mostrar que, da mesmamaneira que a neutralidade, a autonomia burocrtica apresenta dificuldades e que a pro-posta da autonomia imersa ou autonomia inserida exibe implicaes que merecemreflexo mais demorada.

    Desafos de la administracin pblica brasilea: gobernacin, autonoma,neutralidad

    Maria das Graas Rua

    El objetivo de este texto es iniciar un inventario de las dificultades impuestas a lareforma administrativa a partir de la consideracin del problema de la neutralidad de laburocracia versus el requisito de la autonoma de decisin, elemento fundamental del Mo-delo de Administracin Pblica Gerencial. Tal problema asume especial relevancia ante losobjetivos de aumentar la gobernacin del Estado, y constituye uno de los retos centrales delPlan Director de la Reforma del Aparato del Estado, particularmente en lo que se refiere ala forma de administracin del llamado ncleo estratgico - responsable de la definicin delas leyes y polticas pblicas - y de las actividades exclusivas del Estado- caracterizadaspor el ejercicio del poder de legislar y tributar, fiscalizando, reglamentando y transfiriendorecursos. Para ello, la discusin est organizada en cuatro secciones. En la primera sepresentan repetidamente los conceptos de gobernabilidad y gobernacin, con nfasis en elhecho de que la distincin entre ellos representa solamente un recurso analtico.

    En la segunda seccin, a partir de las distinciones clsicas de Max Weber entre polticay administracin, polticos y burcratas, se trata de caracterizar la neutralidad burocrticay mostrar que representan, en realidad, solamente uno de los elementos de una construccintpica-ideal, cada vez ms distante de cualquier correspondencia con el mundo real.

    Revista doServioPblico

    Ano 48Nmero 3Set-Dez 1997

    Maria dasGraas sociloga,doutorada emCincia Pol-tica peloIUPERJ eprofessora doDepartamentode RelaesInternacionaisda UnB

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    RSPEn seguida, se comenta rpidamente el proceso de cambio del modelo de administracinpblica, y se presentan algunas de las caractersticas del llamado Modelo de AdministracinPblica Gerencial que, en lugar de la neutralidad, implican un elevado grado de autonomapor parte de los agentes burocrticos.

    Por ltimo, se elaboran algunas consideraciones, tratando de mostrar que, de la mismaforma que la neutralidad, la autonoma burocrtica presenta dificultades, y que la propuestade la autonoma inmersa o autonoma insertada exhibe implicaciones que merecenuna reflexin ms detenida.

    Challenges facing the brazilian public administration: governance, autonomyand neutrality

    Maria das Graas Rua

    The purpose of this article is to start a survey of the difficulties facing administrativereform in view of the problem of neutrality of the bureaucracy as opposed to therequirement for autonomy in decison-making, a key element in the Managerial Model ofPublic Administration. This problems becomes particularly relevant given the objectiveto increase State governance and constitutes one of the major challenges in the SateReform Master Plan, particularly with regard to the so called strategic core, which isresponsible for establishing laws and public policies as well as those activities exclusiveto the State, characterized by the exercise of the power to legislate and tax, inspect,regulate and transfer resources. The article has been organized in four sections. In thefirst, the concepts of governability and governance are briefly introduced, with specialemphasis placed on the fact that a distinction between them merely serves an analysispurpose.

    In the second section, based on classical distinctions by Max Weber between politicsand administration, politicians and bureaucrats, the article seeks to characterize bureauraticneutrality and to show that, in fact, it represents only one of the elements in a typicallyideal construction, increasingly distant from the real world.

    The article then briefly discusses the change process in the model of publicadministration and some of the characteristics of the so called Managerial Model ofPublic Administration are described; these, instead of neutrality, involve a high degree ofautonomy on the part of bureaucracy agents.

    In conclusion, the article seeks to evince that, just as in the case of neutrality,bureacratic autonomy involves certain difficulties and that the proposal for an embeddedautonomy or inserted autonomy has implications that require a more careful study.