Conselhos escolares e processo de democratizao da gesto ... ? nestas escolas, os conselhos escolares

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    20-Nov-2018

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  • Conselhos escolares e processo de democratizao da gesto da educao em Porto Alegre

    Neusa Chaves Batista

    A gesto democrtica da escola pblica um processo que comeou a tomar a forma

    institucional-legal a partir da dcada de 1980, quando a sociedade civil organizada lutava pela

    (re)democratizao do pas. A questo da escola pblica retomada, neste perodo, sob outros

    matizes: no se aceitava mais a perspectiva de que democratizar a escola era simplesmente

    garantir o acesso; reivindicava-se, alm disso, a democratizao das prticas pedaggicas,

    administrativas e de gesto financeira das escolas, com a garantia de permanncia do educando(a)

    no sistema escolar. Estas reivindicaes eram (e so) entendidas como essenciais para a efetiva

    melhoria do ensino na escola pblica. Um resultado deste movimento foi a aprovao do

    princpio de gesto democrtica do ensino pblico, includo no artigo 206 da Constituio

    Federal de 1988.

    Foi neste contexto especfico que emergiu a questo de (re)definir os instrumentos de

    participao da comunidade escolar na gesto da escola. Na legislao dos sistemas de ensino

    foram criadas duas possibilidades, que podem ocorrer em concomitncia: uma, diz respeito

    eleio de diretores (as) pela comunidade escolar; outra, relaciona-se constituio de conselhos

    escolares deliberativos formados com representao de pais, alunos, professores, funcionrios de

    escola e direo. A primeira opo proporcionaria comunidade escolar a participao na

    escolha do dirigente da escola atravs do voto direto; porm, no uma participao efetiva no

    plano de administrao pedaggica e de recursos da unidade escolar. Esta dimenso s seria

    alcanada pela segunda opo, os conselhos escolares.

    O mandamento constitucional de gesto democrtica, institudo em 1988, no garantia, no

    entanto, a eleio direta para diretores nem os conselhos escolares. A maioria das escolas, ao

    implementarem o conselho escolar, atribua-lhe a funo apenas consultiva e, deste modo,

    pretendia dar por atendida a nova regra de gesto escolar (OLIVEIRA, 1994; PAIXO, 1994).

    Oito anos aps a elaborao da ordem constitucional de gesto democrtica do ensino

    pblico, a nova Lei de Diretrizes e Bases para a Educao Nacional (Lei n 9394, de 20 de

    dezembro de 1996), no art. 14 I, institui o conselho escolar como instrumento de gesto

    democrtica nas unidades escolares. Deste modo, a estrutura da escola pblica, historicamente

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    autocrtica e resistente a uma gesto mais democrtica, se v "obrigada" a conviver com um

    conselho de escola deliberativo. Contudo, a regulamentao da eleio de diretores, j presente

    em algumas constituies estaduais (de 1989) e leis orgnicas municipais (de 1990), mais

    controversa, resta como possibilidade a ser estabelecida para cada sistema de ensino.

    O objetivo deste breve ensaio o de demonstrar alguns resultados e consideraes mais

    significantes de pesquisa realizada sobre o tema gesto democrtica e conselhos escolares, tendo

    como campo de estudo o Sistema Municipal de Ensino de Porto Alegre, no perodo de 1999 a

    2002, que foi mais extensivamente apresentada em dissertao de mestrado (BATISTA, 2002).

    Questionvamos se o conselho escolar, enquanto instrumento de gesto democrtica, estava,

    efetivamente, promovendo a participao da comunidade escolar na tomada de decises.

    O processo de institucionalizao da gesto democrtica nas escolas municipais de Porto

    Alegre

    Porto Alegre, de 1989 a 20041, passou por um processo de mudana scio-poltica e

    administrativa, atravs da implementao de uma nova modalidade de gesto pblica fortemente

    marcada pelo Oramento Participativo2, implantado pela Administrao Popular3. Este novo

    plano de gesto pblica prope a despatrimonializao da administrao das instituies pblicas

    por meio da criao de espaos de aproximao entre governo e comunidade, via participao.

    No que tange educao, investe em uma poltica educacional orientada pelo projeto poltico-

    pedaggico "Escola Cidad" e para novos comportamentos institucionais que possibilitem a

    democratizao da gesto escolar.

    No municpio de Porto Alegre, a gesto democrtica da escola pblica incorporada Lei

    Orgnica Municipal de 1990 (seo VI, art. 177). Todavia, j no ano de 1985 uma lei municipal

    (Lei n 5693) dava poderes ao Executivo para a criao de colegiados escolares compostos por

    professores, funcionrios, alunos e pais e a eleio direta de diretores de escola. No que se refere

    aos colegiados, os mesmos eram bastante restritos em termos de participao e representao, no

    1 Nas eleies municipais de 2004, a frente de partidos que representava a Administrao Popular foi derrotada, sendo vitorioso o projeto representado por Jos Fogaa (PPS), que recm se inicia, no estando claro ainda (abril de 2005) o que ser mantido da normativa de gesto pblica implementada anteriormente, tanto em nvel da cidade como no setor especfico da educao. 2 Modalidade de gesto pblica baseada na participao direta da populao na elaborao e execuo do oramento pblico, especialmente para a escolha das prioridades dos investimentos municipais. 3 Designao da coligao de partidos de esquerda, encabeada pelo Partido dos Trabalhadores (PT), que em 1989 assumiu o governo da Prefeitura Municipal de Porto Alegre, capital do Rio Grande do Sul.

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    existindo paridade na votao entre os segmentos da comunidade escolar4. No entanto, estas

    instncias representaram um primeiro passo na democratizao da gesto da escola pblica, uma

    vez que, antes da Lei, no existiam conselhos com to ampla representao da comunidade

    escolar e as direes eram indicadas apenas por critrios polticos.

    , porm, na dcada de 1990 que ser delineado um contexto scio-poltico e

    administrativo mais favorvel institucionalizao da gesto democrtica nas escolas do

    municpio de Porto Alegre.

    Com o esprito de uma administrao popular iniciaram-se reformas substanciais na

    gesto pblica do municpio. Visavam estas, no dizer de seus protagonistas, romper com a

    estrutura do Estado patrimonialista brasileiro, que gera uma administrao pblica viciada e

    ineficiente, do tipo clientelista, em que se trocam votos por recursos. O modelo de gesto pblica,

    considerado tecnocrtico e verticalizado, deveria ser vencido por um amplo e profundo processo

    participativo de tomada de decises. Sob esta perspectiva, a sociedade civil de Porto Alegre foi

    chamada para a construo coletiva de polticas pblicas, em todas as esferas de atuao da

    administrao pblica. Esta prtica tinha como objetivo transformar o carter privado do Estado

    (na esfera municipal) para um Estado pblico.

    Neste sentido, o governo municipal d inicio formao de espaos pblicos no

    estatais - de deciso, onde a populao participa propondo demandas, induzindo as aes do

    Estado. Em decorrncia, a sociedade passa a maior fiscalizao da aplicao de recursos

    pblicos, viabilizando no municpio uma inverso de prioridades: mais investimentos em favor da

    populao que reside nas regies mais pobres do municpio. Este processo fica conhecido como

    Oramento Participativo.

    No intuito de definir um projeto educativo que se adequasse ao plano de governo da

    Administrao Popular, foi dada nfase educao para a cidadania, na rede municipal de ensino,

    tendo como marco de referncia a Escola Cidad5, visando a participao da populao, em

    especial da comunidade escolar, nas polticas educacionais, inclusive nas decises sobre a

    4 Nestes colegiados, os votos eram 90% de pessoal da escola e 10% dos pais e alunos. Hoje, 50% dos votos so do pessoal da escola e 50% dos pais e alunos. 5 A primeira verso do projeto Escola Cidad foi elaborada por Jos Eustquio Romo e Moacir Gadotti. no comeo da dcada de 1990. O movimento que originou o projeto nasceu do inconformismo de educadores e intelectuais (militantes em favor da escola pblica) com a deteriorizao do ensino pblico. Este movimento, identifica-se com os movimentos educacionais progressistas e traz no seu bojo o desejo da renovao educacional e de prticas concretas para e pela cidadania. A configurao do movimento d-se a partir do enfrentamento do discurso e da

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    expanso da rede municipal de escolas no Oramento Participativo da cidade e em fruns

    especficos para o debate pedaggico.

    Atravs da implementao do projeto poltico-pedaggico Escola Cidad, procuraram dar

    conta da reivindicao histrica dos movimentos progressistas para a democratizao da escola

    pblica. Para tal, a proposta educacional do municpio teve como metas: o acesso total e irrestrito

    escola pblica, a permanncia do educando no sistema de ensino e a melhoria da qualidade do

    ensino.

    Com o objetivo de trazer para a escola pblica mudanas que j estavam ocorrendo na

    administrao do municpio, os gestores (Nilton Fischer e Snia Pilla Vares6) da SMED/POA -

    Secretaria Municipal de Educao do incio, em 1993, a uma proposta de reestruturao da rede

    municipal de ensino pblico. Esta proposta pretendia definir uma nova concepo de ensino e

    cultura escolar, atravs da construo do projeto poltico-pedaggico Escola Cidad, que comea

    a tomar forma aps um conjunto de reunies com as escolas e uma Constituinte Escolar7. Durante

    dois anos de Constituinte Escolar, foram discutidas concepes de conhecimento, currculo,

    avaliao e normas de convivncia, a partir da seguinte reflexo: "a escola que temos e a escola

    que queremos".

    Esta reflexo gerou, poca, um diagnstico coletivo sobre a rede municipal de ensino

    que ressaltava a necessidade de profundas mudanas institucionais e no currculo escolar que

    superassem o carter conservador e excludente da escola pblica. As decises tomadas no

    transcorrer deste processo vo se consolidar como diretrizes e princpios para a educao

    municipal, no Congresso Constituinte Escolar de 1995. Neste Congresso fica estabelecida a

    concepo de Escola Cidad e sua implantao nas escolas da rede municipal de Porto Alegre.

    Inicia-se ento, em 1995, um processo de reestruturao curricular com o objetivo de

    superar a organizao seriada da escola tradicional, atravs da criao de novos espaos e tempos

    de ensino. Esta reorganizao do ensino teve como principais protagonistas a Secretria de

    Educao daquele perodo, Snia Pilla Vares, e o Secretrio-Adjunto, Jos Clvis de Azevedo,

    proposta "neoliberal" de educao ("mercoescola"), confrontando com esta uma concepo radicalmente democrtica e participativa de ensino pblico. 6 Por divergncias internas, o Prof. Nilton Fischer substitudo, em outubro de 1993, pela professora Snia Pilla Vares, que completa a gesto 01/1993-12/1996. 7 Participaram deste processo pais, alunos, funcionrios de escola, professores, diretores e a SMED/POA.

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    que, na gesto seguinte (1997-2000), assumiu como Secretrio de Educao, dando continuidade

    ao trabalho8.

    neste cenrio de mudanas que ocorre o II Congresso de Educao, no dia 17 de agosto

    de 1999. Este Congresso consolida na rede municipal de ensino pblico as vises progressistas de

    conhecimento, define os princpios educacionais da Escola Cidad para toda a rede de escolas

    municipais de Porto Alegre e os eixos que orientaro a poltica educacional da SMED: a

    democratizao do acesso, a democratizao do conhecimento e a democratizao da gesto.

    A gesto democrtica na escola: o conselho escolar como instrumento

    O conselho escolar o rgo institudo como instrumento de gesto democrtica nas

    escolas pblicas (Lei Federal n 9394, de 1996), em todo o territrio nacional. Em Porto Alegre, a

    Lei Orgnica Municipal, de 1990 (art. 177, VI) e a Lei Municipal n 292, de 1993, j

    regulamentavam o conselho escolar como sendo o rgo mximo de gesto das escolas

    municipais. O conselho escolar, nesta perspectiva, pode ser considerado, na atualidade, como o

    espao poltico-institucional que traz tona as "relaes de poder" no mbito da unidade escolar.

    O estudo da atuao deste conselho foi realizado nas unidades escolares, a partir de dois

    aspectos fundamentais: (a) o contratual, ou seja, o da norma-legal; e (b) o da prtica, ou seja, da

    tomada de decises.

    Constatou-se que, nas escolas, a relao entre o contrato (regimento escolar) e a prtica de

    tomada de decises no conselho no est exatamente em sintonia. Os regimentos, elaborados

    pelos conselheiros (leia-se aqui, professores e direo), contm regras que demonstram

    claramente uma regulamentao formal da gesto democrtica nas escolas. Todavia, no processo

    de tomada de decises, estas regras no so seguidas em sua totalidade, permanecendo, no

    encaminhamento de muitos temas, as regras autoritrias que sempre caracterizaram a gesto da

    escola pblica.

    Os conselhos das escolas analisadas no discutem temas de natureza pedaggica (uma das

    atribuies contratuais do colegiado). Outro aspecto a ser salientado o fato de que, pelo menos

    nestas escolas, os conselhos escolares tendem a constituir-se, principalmente, em instncias de

    recursos.

    8 A gesto seguinte (com os secretrios Eliezer Pacheco e Sofia Cavedon) segue as teses bsicas da Escola Cidad ,construdas a partir de 1993.

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    Nesse sentido, importante lembrar que, ainda hoje, na maioria das escolas pblicas do

    pas, o nico espao de apelao ou reclamao da comunidade dentro da unidade escolar, ainda

    a direo da escola, o que expe a comunidade escolar a uma tomada de deciso "pessoal" do

    diretor (a). Por isso, a existncia de uma instncia de apelao ou reclamao colegiada, j rompe

    com esta organizao, ao destituir o poder monocrtico do diretor(a), pelo menos nas decises

    que chegam a ter natureza recursal.

    O estudo dos conselhos aponta ainda que nem todos os segmentos da comunidade escolar

    esto participando efetivamente na tomada de decises. Pais (mes), alunos e funcionrios no

    tomam parte no processo de deciso em todos os temas discutidos no espao do conselho escolar.

    Em alguns casos, eles apenas "assinam" as atas concordando com uma tomada de deciso da qual

    no participaram9. Pode-se dizer que, nos temas que tratam especificamente da administrao da

    escola, existe uma "diviso de poder" apenas entre direo e professores.

    No entanto, a anlise dos conselhos escolares demonstrou que a implantao da gesto

    democrtica bem mais complexa do que partilhar o poder de deciso. Este fato pode ser

    constatado atravs das muitas contradies existentes entre os segmentos da comunidade escolar

    e, ainda, entre as caractersticas prprias de cada unidade escolar.

    Assim, se levarmos em conta que uma representao social s se completa quando o

    grupo incorpora uma regra igual para todos (Weber, 1982), pode-se dizer que as regras que regem

    a gesto democrtica, nas escolas estudadas, ainda no esto devidamente incorporadas pelos

    conselheiros, tanto por aqueles que fazem parte do quadro de cargos permanentes na escola

    quanto por aqueles que efetivamente representam a comunidade.

    Consideraes finais

    A partir do estudo, que teve como tema central a gesto democrtica da escola pblica,

    focando como seu instrumento os conselhos escolares, possvel dizer que a ordem legal-

    normativa do municpio de Porto Alegre e das escolas analisadas insere este colegiado como um

    dos mais importantes elementos de sua organizao.

    Para compreend-lo, um primeiro aspecto a ser considerado diz respeito dimenso

    burocrtica do conselho escolar, isto , sua condio de rgo de gesto reconhecido na

    9 importante ressaltar que, em muitos temas discutidos em conselho, estes segmentos concordam que devam ser a direo e os professores quem toma a deciso. Isto refora a idia de que a comunidade escolar ainda no incorporou a prtica da participao ampla na tomada de decises.

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    hierarquia administrativa das leis municipais e dos regimentos das escolas. Este aspecto permite

    que todos os segmentos da comunidade escolar possam participar na organizao burocrtica da

    escola; e com isso qualificarem-se para a gesto na mesma ou em outras organizaes.

    Um segundo aspecto relaciona-se dimenso poltica do conselho escolar, ou seja, este

    uma instncia de participao e representao dos interesses de todos os segmentos da

    comunidade escolar. Esta dimenso do conselho o constitui como um espao poltico-

    institucional que implanta no plano intra-escolar a responsabilidade com o projeto poltico-

    administrativo e pedaggico da unidade escolar. Esta caracterstica recupera o carter poltico da

    educao pblica, atravs da participao da comunidade escolar no enfrentamento real de

    questes relacionadas escola e na construo da sua identidade poltico-institucional.

    No entanto, preciso reconhecer que, apesar da existncia de um contexto legal e

    institucional democratizante, a anlise da prtica da gesto democrtica no espao do conselho

    escolar revela uma dificuldade explcita quanto ao efetivo despojamento do poder monocrtico na

    gesto das unidades escolares. Nestas escolas, nem todos os segmentos que compem o conselho

    escolar esto deliberando sobre todas as decises.

    Contudo, ainda que tenhamos identificado nas escolas estudadas traos de gesto

    autoritria, preciso lembrar que a gesto democrtica, no estgio em que se encontra, j um

    avano no processo histrico de democratizao da escola pblica. As escolas pblicas, ainda

    arraigadas a prticas de origem patrimonialista, passam a ter que conviver com um conselho

    escolar que traz para a gesto da escola vozes diferentes e discordantes, que "assustam" a direo

    e professores, habituados que estavam a serem as nicas vozes na discusso dos assuntos

    escolares.

    Finalmente, pode-se dizer que a gesto democrtica da escola pblica um processo em

    construo, que alcana seu objetivo na medida em que, principalmente, os pais, alunos e

    funcionrios vo se apropriando dos problemas educacionais e adquirem conhecimento da

    organizao poltica e burocrtica da unidade escolar, da administrao pblica em geral e do

    conjunto das organizaes contemporneas.

    A gesto democrtica, tendo como instrumento o conselho escolar, carrega em si o germe

    da transformao das prticas escolares, j que prope a gesto colegiada atravs da participao

    de todos os segmentos da comunidade escolar na resoluo das questes da escola. Trata-se de

    um processo que procura romper radicalmente com os mecanismos e armadilhas da dominao

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    patrimonial na escola, dominao esta, com origem reconhecida no campo do Estado. Por este

    motivo, preciso reconhecer que, nestes anos, desde o reconhecimento constitucional do

    princpio de gesto democrtica do ensino pblico, j se avanou bastante e h muito a realizar.

    REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BATISTA, Neusa Chaves (2002). Democracia e patrimonialismo: dois princpios em confronto

    na gesto da escola pblica municipal de Porto Alegre. Dissertao de Mestrado. UFRGS/PPGS.

    OLIVEIRA, Cleiton (1994). Algumas consideraes sobre a descentralizao do ensino. Revista Brasileira de Administrao da Educao. Braslia: 10(1):65-72.

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    WEBER, Max (1982). Ensaios de Sociologia. GERTH, H.H e MILLS, Wright (orgs.). In: Ensaios de sociologia. Rio de Janeiro: Zahar.

    DOCUMENTOS OFICIAIS CONSULTADOS

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    RIO GRANDE DO SUL, Lei Orgnica do Municpio de Porto Alegre (atualizao). Porto Alegre - CORAG.: Assessoria de Publicaes Tcnicas, 1990.

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    dezembro. ____(1995). Regimento Escolar :Documento de Referncia para a Escola Cidad. ____(1999). Cadernos Pedaggicos, n 9. Ciclos de Formao - Proposta Poltico-Pedaggica da

    Escola cidad. ROCHA, Silvio (org.). Abril. ____(2000). Cadernos Pedaggicos, n 21. II congresso Municipal de Educao: teses e

    diretrizes Leituras adicionais

    AZEVEDO, Jos Clvis de (2000). Escola Cidad: desafios, dilogos e travessias. Petrpolis, RJ: Vozes.

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    Escolar. In: Estudos Leopoldenses - So Leopoldo/RS, Universidade do Rio dos Sinos/UNISINOS, 31(143):23-35.