Competncia parlamentar para gerao e controle de despesas ...

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  • Competncia parlamentar para gerao e controle de despesas

    obrigatrias de carter continuado e de gastos tributrios

    DeputadosCmara dos

    Eber Zoehler Santa Helena

  • Mesa da Cmara dos Deputados53 Legislatura 3 Sesso Legislativa2009

    PresidenteMichel Temer

    1 Vice-PresidenteMarco Maia

    2 Vice-PresidenteAntonio Carlos Magalhes Neto

    1 SecretrioRafael Guerra

    2 SecretrioInocncio Oliveira

    3 SecretrioOdair Cunha

    4 SecretrioNelson Marquezelli

    Suplentes de Secretrio

    1 SuplenteMarcelo Ortiz

    2 SuplenteGiovanni Queiroz

    3 SuplenteLeandro Sampaio

    4 SuplenteManoel Junior

    Diretor-GeralSrgio Sampaio Contreiras de Almeida

    Secretrio-Geral da MesaMozart Vianna de Paiva

  • Centro de Documentao e InformaoEdies CmaraBraslia | 2009

    Competncia parlamentar para gerao e controle de despesas

    obrigatrias de carter continuado e de gastos tributrios

    DeputadosCmara dos

    Eber Zoehler Santa Helena

  • CMARA DOS DEPUTADOS

    DIRETORIA LEGISLATIVA

    Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho

    CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO

    Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado

    COORDENAO EDIES CMARA

    Diretora: Maria Clara Bicudo Cesar

    CONSULTORIA DE ORAMENTO E FISCALIZAO FINANCEIRA

    Diretor: Wagner Primo Figueiredo Jnior

    Projeto grfico, capa e diagramao Racsow

    Reviso Seo de Reviso e Indexao da Coedi

    Cmara dos Deputados

    Centro de Documentao e Informao Cedi

    Coordenao Edies Cmara Coedi

    Anexo II Trreo Praa dos Trs Poderes

    Braslia (DF) CEP 70160-900

    Telefone: (61) 3216-5802; fax: (61) 3216-5810

    edicoes.cedi@camara.gov.br

    SRIETemas de interesse do Legislativo

    n. 15

    Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.

    Santa Helena, Eber Zoehler. Competncia parlamentar para gerao e controle de despesas obrigatrias de carter continuado e de gastos tributrios. Braslia : Edies Cmara, 2009. 342 p. (Srie temas de interesse do Legislativo ; n. 15)

    ISBN 978-85-736-5588-9

    1. Brasil. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. 2. Processo legislativo, Brasil. 3. Despesa pblica, Brasil. I. Ttulo. II. Srie.

    CDU 342.532(81)

    ISBN 978-85-736-5588-9

  • s minhas estrelas-guia, Lucia e Maria Helena, e aos meus motivos de viver:

    Judith, Breno e Vivian.

  • Agradeo a colaborao e as sbias crticas dos doutores Carlos Bastide Horbach, Jos Levi Mello do Amaral Jnior, Manoel Gonalves

    Ferreira Filho e Vander Gontijo.

  • Temos de equilibrar o oramento, proteger o Tesouro, combater a usura e reduzir a burocracia.

    Caso contrrio, afundaremos todos.Marcus Tullius Ccero (106 a.C. 43 a.C.)

  • Siglas utilizadas na obra

    ADI ao direta de inconstitucionalidadeBACEN Banco Central do BrasilCCJC Comisso de Constituio, Justia e Cidadania da Cmara dos DeputadosCD Cmara dos DeputadosCFT Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos DeputadosCGPAC Comit Gestor do Programa de Acelerao do Crescimento CMO Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e FiscalizaoCN Congresso NacionalEC emenda constitucionalFMI Fundo Monetrio InternacionalGnD grupo de natureza da despesaIBPT Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio LDO Lei de Diretrizes OramentriasLOA Lei Oramentria AnualLRF Lei de Responsabilidade FiscalOCDE Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento EconmicoOGU oramento geral da UnioPAC Programa de Acelerao do CrescimentoPL projeto de lei ordinriaPLDO projeto de lei de diretrizes oramentriasPLN projeto de lei do Congresso NacionalPLOA projeto de lei oramentria anualPLP projeto de lei complementarPPA plano plurianualPPI Projeto-Piloto de InvestimentosPPP Parcerias Pblico-PrivadasPRODASEN Secretaria Especial de Informtica do Senado FederalRICD Regimento Interno da Cmara dos DeputadosRP indicador de resultado primrioSIAFI Sistema Integrado de Administrao FinanceiraSOF Secretaria de Oramentos FederaisSTF Supremo Tribunal FederalSTN Secretaria do Tesouro Nacional

  • Sumrio

    Prefcio .........................................................................................17

    Apresentao .................................................................................21

    Introduo ....................................................................................25

    1 Justia distributiva e controle das despesas obrigatrias continuadas ................................................................................37

    2 Cogncia normativa e gasto pblico custo das polticas pblicas .......................................................47

    2.1 O regime da responsabilidade fiscal .............................51

    2.2 Crescimento das despesas pblicas ..............................58

    2.3 Diferenas entre despesas obrigatrias e discricionrias ............................................................61

    2.4 Natureza jurdica das despesas obrigatrias continuadas ..................................................................68

    2.5 Como identificar uma despesa obrigatria continuada..................................................78

    2.6 Cogncia normativa fator temporal ...........................85

    2.7 Despesas obrigatrias continuadas em leis temporrias rabilongos oramentrios ..............88

    3 Formulao de polticas pblicas e o processo poltico de alocao de recursos pblicos ................................95

    4 O papel histrico do Parlamento na gerao e controle de despesas obrigatrias continuadas ......................109

  • 5 Exame de compatibilidade e adequao oramentria e financeira como procedimento legislativo ...........................121

    5.1 Despesas obrigatrias continuadas e o exame de compatibilidade e adequao oramentria e financeira ..........................................132

    5.2 Leis autorizativas e sua adequao oramentria e financeira ...........................................142

    6 Controle parlamentar da criao de despesas com pessoal..........................................................153

    6.1 Evoluo histrico-constitucional no controle dos gastos com pessoal ...........................156

    6.2 Mecanismos de controle de gastos com pessoal ........161

    6.3 Regulao pelas LDOs da gerao de gastos com pessoal na esfera federal .....................................172

    6.4 O controle dos limites fixados pelo art. 169 da Constituio luz do STF ......................................175

    6.5 Uso de medidas provisrias na criao de despesas com pessoal .............................................183

    7 Gastos tributrios e sua adequao oramentrio-financeira ..........................................................191

    7.1 Relevncia dos gastos tributrios ...............................194

    7.2 Questes conceituais acerca de gastos tributrios e renncias tributrias .............................196

    7.3 Gastos tributrios, legitimidade e eficcia .................200

    7.4 A experincia internacional quanto renncia de receitas .................................................202

    7.5 O exame de compatibilidade e adequao oramentrio-financeira dos gastos tributrios ........203

    8 Imposio, pela Unio, de despesas obrigatrias e tributrias a Estados e Municpios .......................................209

    9 Desvirtuamento do instituto das despesas obrigatrias .........217

    10 Mecanismos de controle na criao de gastos no direito estrangeiro ............................................................225

    10.1 Estados Unidos ..........................................................229

    10.2 Frana ........................................................................235

  • 10.3 Alemanha ...................................................................237

    10.4 Comunidade Europeia ..............................................240

    11 rgos de controle da gerao de despesas obrigatrias continuadas .......................................................243

    12 Aprimoramentos no processo de controle da gerao de despesas obrigatrias continuadas .....................249

    12.1 Modelo de controle antecipado na gerao de despesas obrigatrias continuadas ........259

    12.2 Modelo de controle terminal na gerao de despesas obrigatrias continuadas e gastos tributrios .....................................................275

    Concluses ..................................................................................285

    Referncias .................................................................................295

    Anexos .........................................................................................307

    1 ANEXO V DA LEI N 11.768 LDO/2009 DESPESAS QUE NO SERO OBJETO DE LIMITAO DE EMPENHO, NOS TERMOS DO ART. 9, 2, DA LEI COMPLEMENTAR N 101, DE 4 DE MAIO DE 2000 ...............................................309

    2 LEI N 11.768, DE 14 DE AGOSTO DE 2008, INCISO I DO ANEXO III DAS INFORMAES COMPLEMENTARES AO PLOA-2009. I CRITRIOS UTILIZADOS PARA A DISCRIMINAO, NA PROGRAMAO DE TRABALHO, DO CDIGO IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMRIO PREVISTO NO ART. 7, 4, DESTA LEI.....................314

    3 ANEXO V DA LEI ORAMENTRIA ANUAL DA UNIO PARA 2008 .....................................320

    4 ANEXO IV METAS FISCAIS IV. 12 DEMONSTRATIVO DA MARGEM DE EXPANSO DAS DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO ...............................................................324

    5 NORMA INTERNA DA COMISSO DE FINANAS E TRIBUTAO DA CMARA DOS DEPUTADOS SOBRE EXAME DE COMPATIBILIDADE E ADEQUAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA .......326

  • 6 NORMA INTERNA DA CFT ESTABELECENDO PROCEDIMENTOS PARA SUMULAO APROVADA EM 8/5/2008 ..............................................330

    7 PROJETOS DE LEI COM NATUREZA AUTORIZATIVA E PARECERES DE ADEQUAO DA CFT ...........................................................................332

    8 PREVISO DOS GASTOS TRIBUTRIOS 2009 CONSOLIDAO POR TIPO DE TRIBUTO E MODALIDADE DE GASTO ..........................................336

  • Prefcio

  • Temas de Interesse do Legislativo | 19

    E ento chegou-me s mos este texto: dissertao de Mes-trado do consultor de Oramento e Fiscalizao Financeira Eber Zoehler Santa Helena. Ele, o Eber, com larga expe-rincia na Casa, j fora coordenador tcnico da Consultoria de Oramento da Cmara dos Deputados; hoje coordenador do exa-me de compatibilidade e adequao oramentria e financeira da legislao permanente.

    Ele, o texto, rico, complexo, instigante, perscrutador do passa-do, olhar no futuro.

    Texto na mo, passei a recordar fato recente: eu, com seis anos de CFT, agora seu presidente, recebi visita inesperada do Eber, logo aps ter inconformado com a enxurrada de projetos meramen-te autorizativos, verdadeiros faz-de-conta legislativos falado no plenrio da comisso do desejo de dar paradeiro a esse despautrio. A me veio ele e, desde ento, me socorre com sua experincia em produzir proposies de smulas para a CFT e emendas ao OGU que aperfeioem o processo legislativo no que diz respeito ao trato do controle de despesas, face s receitas e ao oramento.

    Talvez sejamos todos simplesmente irremediveis sonhadores. Lembro-me do clssico texto de Carlos Matos (Bom dia, senhor pre-sidente) em que ele defendia (ou sonhava?) com um oramento vivo, um arquivo de pastas mveis e no um livro de pginas fixas... e sonhava em v-lo atado aos programas reais, s polticas pblicas que mudam a vida das pessoas. E lembrava ele, o Matos, ser esse o processo de planejamento oramentrio, tcnico e poltico.

    Eber mergulha neste mundo aparentemente rido dos oramen-tos, das despesas obrigatrias de carter continuado, do seu controle

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    ou descontrole, da necessidade da adequao e compatibilidade or-amentria e financeira feita exclusivamente no processo legis-lativo brasileiro pela CFT a ser realizada pelo Parlamento. Fruto da LRF, vital esse controle para a garantia da estabilidade fiscal compartilhada com desenvolvimento econmico e social.

    E mergulha na histria de nossas constituies e do processo or-amentrio mundo afora. Colhe, nos autores pertinentes, opinies, paradigmas, interpretaes. Em uma destas citaes, levanta o vu da discusso que coloca o paradigma do equilbrio fiscal lado a lado com o princpio da necessidade ao menos em certos momentos de dficit fiscal. Vindo de Bretton Woods, passando pelo Consenso de Washington, e desaguando na tresloucada aventura de irresponsabi-lidade fiscal da nao bero desta histria, de se fazer necessrio, de um lado, refletir sobre a necessidade de deitarmos nossa respon-sabilidade fiscal em leito nosso, longe da deles a do fazes o que digo, no o que fao. Tudo para dizer: parece-me que responsabili-dade fiscal, rigor e realismo oramentrio, processo legislativo ativo em questes de controle financeiro e oramentrio no tm de estar atados ao princpio de dficit oramentrio zero. Alis, dficit ora-mentrio zero com dficit nominal negativo... o que s?

    Eber nos leva a esse mundo. A esse debate. Com sua dedicao e competncia, d dignidade a esse labor, o dos consultores de nosso Parlamento, saindo do biombo que os cobre e colocando-se a si e a seus pares no espao do protagonismo. Coloca aos parlamentares, atores polticos desse drama, secularmente encenado, o desafio de apropriarem-se do saber tcnico, colocando-o, pela poltica, a servi-o do desenvolvimento, da justia social. Como a si coloca o desafio de juntar sua tcnica, o manto onipresente da poltica, que a abra-ando, confere-lhe fora socialmente transformadora.

    A Comisso de Finanas e Tributao, sendo palco desse espet-culo da cincia e dos conflitos, v-se, neste belo trabalho, elevada e dignificada, como de resto, o Parlamento brasileiro.

    Entre Recife e Braslia, em algum lugar nos cus do Brasil, 2 de dezembro de 2008.

    Deputado Pedro EugnioPresidente da Comisso de Finanas e Tributao

    na Sesso Legislativa de 2008

  • Apresentao

  • Temas de Interesse do Legislativo | 23

    O cerne da questo aqui ventilada situa-se na formulao de polticas pblicas pelo Estado por meio da edio de legis-lao permanente, que cria para ele obrigao continuada de realizao de despesas, as quais no se submetem reviso anu-al pelo processo legislativo-oramentrio, por terem sua origem e foro no processo legislativo ordinrio. Nesse processo legislativo misturam-se diplomas legais exclusivamente normativos, sem ca-rter financeiro, com atos legislativos de natureza essencialmente financeira, como a criao de cargos ou funes pblicas ou a con-cesso de benefcios previdencirios ou assistenciais.

    O crescimento acelerado de tais gastos exige a identificao precisa, no ordenamento federal brasileiro, de sua natureza e dos instrumentos jurdicos de sua criao ou alterao sob a forma de despesas obrigatrias de carter continuado ou de gastos tribut-rios, com efeito assemelhado. Incontestvel ser essa manifestao legislativa produto do atual Estado do bem-estar social, fenmeno jurdico que obviamente no se restringe ao nosso ordenamento p-trio, exigindo, quando de sua dissecao, anlise dos mecanismos de controle de lege lata e de lege ferenda, no s no direito ptrio como nos ordenamentos forneos, ou seja, como tratado pelo di-reito estrangeiro. Caso especfico abrangido pelos denominados gastos tributrios, desoneraes financeiras na forma de renncias de receitas pblicas, com grande similitude com as despesas obri-gatrias continuadas em termos de efeitos para o Tesouro, mas de transparncia infinitamente menor.

    O tema recorrente na mdia, todavia escasso na doutrina e juris-prudncia, embora comum nos umbrais dos foros, mas sob a forma de

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    reivindicao de direitos subjetivos engendrados pela norma jurgena, concebida muitas vezes sem maiores cuidados com a real capacidade das burras do errio, e que repercute diretamente na administrao do Estado e na elaborao e execuo das polticas pblicas por ela encetadas. Se no concedidos espontaneamente pelo Estado, em cujo seio originou-se a mesma obrigao, v-se o ente estatal forado, por parcela de seu prprio poder soberano expresso no exerccio da fun-o jurisdicional, a satisfazer a pretenso resistida em prestaes que comprometem sua sade financeira de longo prazo.

    Este estudo funda-se em dissertao final aprovada para obteno do grau de Mestre em Direito e Polticas Pblicas pelo UniCEUB, estipendiado parcialmente pela Cmara dos Deputados, e na experi-ncia de assessoramento e consultoria parlamentar do autor.

  • Introduo

  • Temas de Interesse do Legislativo | 27

    O dilema da escolha dos melhores mecanismos de alocao dos recursos pblicos pelos Poderes constitudos vincula-se justia distributiva e ao permanente conflito subjacente vida em sociedade, onde os recursos escassos so diuturnamente requisitados para fazer frente s inesgotveis necessidades indivi-duais e coletivas.

    A busca da composio racional desse conflito mostra-se ima-nente ao Estado contemporneo, onde inmeros so os agentes in-tervenientes no processo alocativo, e as exigncias sociais, incomen-surveis. As dificuldades encontradas na otimizao da apropriao das fontes de financiamento pblico so exacerbadas pela natureza do Estado hoje, essencialmente prestador de servios e fornecedor de bens, por fora de sua funo de provedor do bem-estar coletivo, ainda que esse grau de interveno varie conforme a evoluo do contexto poltico-cultural e econmico de cada sociedade.

    O peridico processo oramentrio de composio desses con-flitos de financiamento das aes pblicas v-se hoje marginaliza-do em benefcio da crescente apropriao dos recursos estatais por meio da edio de legislao permanente, no sujeita a prazo re-visional da oportunidade e convenincia do gasto ali fixado. Essa legislao interfere na alocao dos recursos pblicos pela gerao de despesas obrigatrias de prestao continuada ou no.

    A perpetuidade e rigidez das despesas obrigatrias continuadas, se no retira, dificulta a oportunidade do exame da convenincia da manuteno das apropriaes dos recursos pblicos pela sociedade contribuinte, expressa nos embates vivenciados nas Casas Legislati-vas. Ainda que sempre se possa argumentar serem as leis alterveis

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    ou mesmo suprimveis por outras posteriores a exemplo da ampla jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal quanto ausncia de direito adquirido do servidor pblico a um regime especfico , h de se reconhecer quo difcil mostra-se alterar o status quo em de-trimento dos interesses j institudos.

    Se, no passado, foram consideradas determinadas aes no mbito das polticas pblicas como aquelas eleitas primordiais em razo de sua essencialidade ou convenincia, hoje nada assegura permanecer tal status. A necessidade da peridica reviso das prio-ridades em termos de polticas pblicas, em um mundo cambiante como o hodierno, mostra-se a cada dia mais essencial na busca da to almejada justia socioeconmica distributiva dos bens gerados pelos agregados que compem nossa sociedade humana.

    A primazia do enfoque dado neste estudo s normas legais con-tingentes de gastos na forma de parcelas em prestaes sucessivas ou de trato contnuo, em detrimento de outros gastos tambm cria-dos por lei, mas de prestao nica ou com repercusso financeira menor do que trs anos, deve-se ao efeito prolongado e maior inci-dncia no processo legislativo ordinrio.

    Como parmetro inicial, consideraremos despesas obrigatrias de natureza continuada, ou simplificadamente despesa obrigatria continuada, como aqueles gastos geradores de despesas correntes por mais de trs exerccios financeiros, conforme o art. 17 da Lei Complementar n 101, de 4/5/2000, denominada Lei de Responsabi-lidade Fiscal (LRF), ainda que no possamos esquecer que os gastos tributrios decorrentes de renncias de receitas, regulados pelo art. 14 da mesma LRF, sejam to ou mais privilegiados do que as despe-sas obrigatrias e tenham consequncias para o equilbrio fiscal de ordem comparvel a essas.

    Como veremos, o conceito de despesa obrigatria de natureza continuada foi sendo gradualmente alargado pela administrao desde 2000, muitas vezes com a conivncia ou omisso do Legisla-tivo. As razes para tanto so facilmente compreensveis, destacan-do-se sua compulsoriedade durante a execuo oramentria, que as protege da competio dos gastos discricionrios. Considerar uma despesa como obrigatria afasta dela a sistemtica do contin-genciamento, processo administrativo de constrio dos gastos or-amentrios comprimveis, regulado pelo Poder Executivo, e outras restries de natureza administrativa e poltica.

    O fato de uma despesa ser considerada obrigatria continuada, ou seja, ver-se respaldada por dispositivo legal que obriga seu gasto em razo de ter ocorrido o fato gerador nele previsto, inverte o nus probandi dos interessados pela parcela de recursos ali consumidos.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 29

    A eles cabe demonstrar, por processo legislativo longo e conflituoso, tambm serem credores de igual tratamento. Assegurada a proteo legal ao pblica, ao Estado s cabe realiz-lo quando ocorrer a hiptese legal, muitas vezes em detrimento de outras aes to ou mais carecedoras da ateno estatal.

    Observe-se que as obrigaes legais em prestao nica, como in-denizaes ou ressarcimentos, so motivo de controle pelo processo oramentrio do exerccio em que entrem em vigor ou sucessivo, o que no ocorre com as prestaes sucessivas, que se prolongam por vrios anos, dcadas ou mesmo sculos, caso de gastos decorrentes da criao e provimento de cargos pblicos ou concesso de bene-fcios previdencirios. No ltimo caso, o oramento fica a reboque da legislao permanente, por ela constrangido e parametrizado, invertendo-se a lgica oramentrio-financeira de submeter-se ao Legislativo a reviso peridica das necessidades pblicas.

    Os diversos segmentos da sociedade, no af de assegurar recur-sos para aes especficas de seu interesse, pressionam os Poderes Legislativo, Executivo e mesmo o Judicirio para a realizao da despesa ou renncia da receita. Quanto receita, ou pleiteiam sua vinculao s suas demandas na forma de gastos diretos a elas le-galmente dirigidas, ou pressionam pela concesso de renncias a elas relacionadas. Essa renncia a receitas estatais feita em nome da realizao de aes que ao Estado incumbiria ou que deveriam ser estimuladas por esse, mesmo que de interesse estritamente pri-vado. Pelo lado da despesa, esses grupos de interesse exigem do Estado obrigar-se realizao de gastos para fins especficos, em regra por tempo indeterminado, raros os casos de cogncia norma-tiva financeira por prazo certo e definido.

    As demandas por gasto ou renncia de receita, em sua imensa maioria, so formuladas por proposies legislativas de forma inde-finida em termos financeiros, simplesmente justifica-se o mrito e no seu custo, quase nunca estimado, muito menos demonstrado, e nunca compensado. As proposies legislativas dessa natureza, com impacto financeiro, se transpostas para a esfera privada, com certeza seriam consideradas juridicamente como inexequveis, por serem ilquidas.

    Todavia, o que ocorre de fato serem essas normas aprovadas e ingressarem no mundo jurdico sob a forma cogente, ainda que de-las no se tenha a menor ideia de sua real dimenso em termos de impacto oramentrio-financeiro para a sociedade como um todo. Essa mesma sociedade ser inexoravelmente chamada a prover seus meios de financiamento. Se transmutssemos essa situao para a esfera privada, incontestavelmente qualquer agente econmico

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    privado, como uma empresa ou associao, rejeitaria tal forma de obrigao, por resultar, como se diria, em um cheque em branco. O mesmo no ocorre na esfera pblica, onde esse fenmeno aceito como algo razovel e aceitvel, desde que justificvel em termos de mrito. Mrito esse fluido e cambiante, conforme as foras polticas hegemnicas do momento.

    Desta forma, comprometem-se presentes e futuras geraes e o prprio gerenciamento equilibrado das finanas pblicas, por no estar essa modalidade de gasto sujeita aos tradicionais mecanismos de equilbrio fiscal, a exemplo do j mencionado contingenciamen-to, ou seja, por meio da postergao ou no-execuo no exerccio financeiro da despesa oramentria discricionria, que se v cali-brada pela frustrao no ingresso das receitas ou supervenincia de outras necessidades de gasto.

    A gerao descontrolada de despesas obrigatrias continuadas compromete o paradigma do estado fiscalmente equilibrado, con-siderado hoje como pressuposto da boa governana, assim como a otimizao na alocao dos recursos pblicos, condio para uma sociedade justa e autossustentvel. Como veremos, os instrumentos constitucionais e legais de controle dessas despesas ensejam efetiva implementao e urgente aprimoramento.

    Para tanto, faz-se mister identificar os elementos presentes nas normas indutoras de polticas pblicas geradoras de despesas obri-gatrias continuadas e que as distinguem dos demais gastos pbli-cos. Como parmetro de comparao, tem-se os mecanismos de controle de gastos pblicos de despesas discricionrias, prprios do processo oramentrio e de seu contingenciamento durante a execuo. Ocorre que esse modelo de constrangimento do gasto no se aplica s despesas obrigatrias continuadas, s passveis de cons-trio durante o processo legislativo ordinrio pelo exame de ade-quao oramentrio-financeira das proposies em tramitao. Criadas essas despesas, cabe administrao execut-las.

    Verifica-se que, do total de despesas primrias constantes do pro-jeto de lei oramentria para 2008 (R$ 497,8 bilhes), mais de 83,9 % (R$ 417.5 bilhes) representado por despesas de natureza obriga-tria, assim denominadas porque sua execuo decorre de norma cogente, de ordem constitucional ou legal. As mais representativas so as despesas com benefcios previdencirios (R$ 198,7 bilhes), pessoal e encargos sociais (R$ 130,7 bilhes); dentre as demais des-tacam-se as relativas a benefcios assistenciais e gastos com sade.

    O economista Raul Velloso identifica a premncia da identifi-cao e diagnose dos mecanismos de gerao e controle de gastos obrigatrios da seguinte forma:

  • Temas de Interesse do Legislativo | 31

    Como venho alertando h algum tempo, os gastos obrigatrios do governo vm crescendo de forma descontrolada desde o lanamento do Plano Real. Supervits altos s tm sido possveis porque os gas-tos de investimento e outros gastos discricionrios so sistematicamente cortados e a carga tributria tem subido muito. Agora, os primeiros j atingi-ram o fundo do poo e a carga, seu limite superior. Ou seja, mesmo num quadro favorvel de reduo progressiva da taxa Selic e sem novos choques, preciso atacar o problema dos gastos obrigatrios excessivos. (VELOSO, 2007)

    O dilema da otimizao na alocao dos recursos pblicos pode ser aquilatado na Exposio de Motivos do presidente da Repbli-ca encaminhando o PLDO/2009, nos seguintes termos:

    Alm desse verdadeiro mecanismo de proteo de al-gumas reas com receitas vinculadas, houve a cria-o de diversas despesas obrigatrias que consomem boa parte dos recursos livres existentes no oramen-to do governo federal, como o caso da educao e da sade. Nesse cenrio, que pode ser observado nos quadros anexos, o atendimento da demanda social com a finalidade de adicionar novas metas e priori-dades LDO pressupe, por um lado, a mudana na alocao dos recursos provenientes de vinculaes, renncias de receitas e despesas obrigatrias e, por outro, a deciso de aumentar a carga tributria por meio de aumentos de alquotas ou base de clculo de impostos e contribuies. As escolhas dependem de deciso poltica acerca da melhor maneira de maxi-mizar o bem-estar social com a utilizao dos recur-sos de todos os brasileiros. (BRASIL, 2008)

    Da situao descrita, podemos retirar algumas questes que ja-zem irresolvidas em sede de gerao e controle de gastos obrigatrios continuados. Assim, procuram-se respostas s questes a seguir.

    Qual o conceito e natureza das despesas obrigatrias continua-das no ordenamento ptrio e estrangeiro? Quando e como a legisla-o cria obrigaes de gastos para o Estado?

    A recente edio da Medida Provisria n 387, de 31/8/2007, con-vertida na Lei n 11.578, de 26/11/2007, ao fixar como despesas

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    obrigatrias as transferncias para o Programa de Aceleramento do Crescimento (PAC), dentre as selecionadas pelo Comit Gestor do PAC, evidencia a necessidade da precisa conceituao do termo despesas obrigatrias e do disciplinamento de seu regime prprio, visto hoje inexistir conceito legal para transferncias ou despesas obrigatrias.

    possvel o controle prvio das despesas obrigatrias continu-adas e dos gastos tributrios no mbito legislativo? Justifica-se a histrica e paulatina evoluo do afastamento dos parlamentos da gerao e controle de tais despesas? As instituies pblicas parla-mentares esto hoje preparadas para tal controle? O exame de com-patibilidade e adequao oramentria e financeira tem-se mostra-do eficaz no controle dos projetos de lei de iniciativa dos Poderes constitudos e dos parlamentares?

    Como ser demonstrado, identifica-se alto percentual de pro-posies declaradas incompatveis e inadequadas pela Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados, nico rgo legislativo federal que exerce controle sistemtico sobre as despe-sas obrigatrias continuadas. Seria essa uma demonstrao de sua eficcia em termos de restrio ao crescimento desordenando dos gastos pblicos ou simples instrumento de coero da iniciativa parlamentar nesse tema?

    Assim, o exame de compatibilidade e adequao oramentria e fi-nanceira mostra-se como mecanismo de expresso da boa governan-a, ou simples ferramenta para o Poder Executivo, livre do constran-gimento do veto presidencial? A eficcia do sistema e sua finalidade, no mbito do processo legislativo federal, podem ser aquilatadas pelo escasso uso da aposio de veto presidencial por motivo de interesse pblico fundado em incompatibilidade e inadequao oramentria e financeira de projetos oriundos do Congresso Nacional.

    O que significa o fato do processo de admissibilidade orament-rio e financeiro na Cmara dos Deputados no apresentar a mes-ma performance quando se trata de projetos de iniciativa do Poder Executivo ou quando da edio de medidas provisrias, hoje impor-tante instrumento de gerao de gastos obrigatrios para a Unio?

    Fica a pergunta: deve o exame de adequao oramentria e fi-nanceira permanecer como mero instrumento de constrangimento do exerccio do Poder Legislativo pelo Parlamento, ou deve se trans-formar em efetivo mecanismo de controle na criao de obrigaes legais pelo Estado?

    Questiona-se o uso de medidas provisrias na gerao de des-pesas obrigatrias continuadas. Esse instrumento deve continuar a ser uma larga avenida para gerao de tais gastos, em vista de sua

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    excepcionalidade e pressupostos de admissibilidade em termos de urgncia, relevncia e imprevisibilidade? Hoje, o Poder Executivo utiliza-se das medidas provisrias praticamente como nico instru-mento de formulao de polticas pblicas que incidam em aumen-to de gastos com pessoal. Mostra-se razovel a gerao de gastos obrigatrios, que se perpetuaro por geraes, com instrumento to anmalo e extraordinrio quanto as medidas provisrias? Quais as implicaes da recente deciso do STF na ADI n 4.048, restrin-gindo o uso das medidas provisrias em crditos extraordinrios, ainda que em liminar, a casos de caracterizada imprevisibilidade?

    Os atuais mecanismos de compensao do impacto orament-rio e financeiro so adequados e eficazes? Quais as alternativas compensao pontual e tpica fixada pelos arts. 14 e 17 da LRF? O uso do Anexo de Metas Fiscais e seus demonstrativos de Renncia de Receitas Administradas e Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias, previstos pelo art. 4 da LRF, so opes factveis que garantam a neutralidade fiscal de proposies legislativas com im-pacto oramentrio-financeiro?

    Questes paralelas, mas intrinsecamente vinculadas ao tema aqui tratado, dizem respeito vedao constitucional de disposi-es permanentes na lei oramentria anual, as denominadas cau-das oramentrias, e seu revs, as caudas legislativas, veiculao de crditos e disposies oramentrias por legislao ordinria.

    Tema recorrente no processo legislativo e que repercute na gera-o de gastos obrigatrios refere-se igualmente s receitas pblicas sob a forma de sua renncia, sob a denominao de gastos tribut-rios. Como esses casos afetam o equilbrio fiscal e repercutem no processo oramentrio?

    As consideraes aqui apresentadas buscam estabelecer paralelo entre o direito estrangeiro e suas experincias e nosso modelo de controle de despesas obrigatrias continuadas. O que a experincia do direito estrangeiro tem a nos oferecer? Entre o controle exclusi-vo da iniciativa financeira parlamentar, prprio do modelo europeu e o sistema do Pay-as-you-go do Congresso norte-americano, qual o mais condizente com nossa realidade e eficaz no controle da gera-o de gastos obrigatrios continuados?

    Tentar responder a essas questes o nosso norte. Prope-se identificar e avaliar os mecanismos de gerao e controle de gastos pblicos obrigatrios continuados em face da experincia legislati-va do Congresso Nacional e do direito estrangeiro, propondo apri-moramentos e alternativas.

    Com vistas a responder s questes acima mencionadas, apre-sentado no primeiro captulo exposio sobre a ideia de justia

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    distributiva e sua relao com a gerao de despesas obrigatrias continuadas. No segundo captulo, so feitas digresses sobre o crescimento dos gastos pblicos, fenmeno contemporneo vincu-lado ao Estado do bem-estar social, provedor sem paralelo de bens e servios sociedade a um custo crescente refletido na opressi-va carga tributria. Para diagnosticar-se o fenmeno, elaborada distino entre as vrias formas em que se apresenta o dispndio estatal com detalhe nesse universo para a natureza jurdica das des-pesas obrigatrias continuadas. Ainda no captulo 2, item 2.6, efe-tuada anlise do fator temporal para caracterizar essas despesas.

    E como deve atuar o Poder Legislativo em face da gerao de obrigaes para o Estado? Para responder a essa questo o terceiro captulo adentra o processo legislativo de formulao e controle de polticas pblicas que tenham impacto oramentrio e financeiro, detalhado nos quarto e quinto captulos ao se fazer breve histrico sobre a evoluo dos parlamentos em nossos textos constitucionais e na anlise aprofundada do procedimento do exame de compatibi-lidade e adequao oramentrio-financeira no mbito do Congres-so Nacional, destacando-se a questo relativa a proposies legisla-tivas de carter autorizativo.

    No sexto captulo so examinados os mecanismos de controle parlamentar dos gastos com pessoal, segundo item em relevncia nos rol de despesas obrigatrias continuadas, cujo modelo tem sido relativamente bem-sucedido e que, entendemos, ser aproveitvel para controle de outras formas de gasto obrigatrio. No mesmo ca-ptulo so arrolados os avanos obtidos nas leis de diretrizes ora-mentrias federais no controle dos gastos aqui examinados.

    O stimo captulo dedica-se a analisar os gastos tributrios, que hoje representam quase 1/5 das receitas primrias da Unio, e que tem seus efeitos semelhantes s despesas obrigatrias continuadas, ainda que tenham muito menor visibilidade.

    Os captulos oitavo e nono so dedicados anlise de casos espec-ficos: a imposio pela Unio de obrigaes a outros entes subnacio-nais e ao desvirtuamento do instituto das despesas obrigatrias como meio de privilegiar programaes de trabalho como os investimentos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), isentando-os de restries legais impostas s transferncias voluntrias.

    O dcimo captulo examina modelos de controle forneos como o norte-americano, o francs, o alemo e o da Comunidade Euro-peia, dos quais se passa apreciao, no dcimo primeiro captulo, da atuao dos rgos de controle de gastos obrigatrios continua-dos na esfera federal de nosso ordenamento.

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    Ultimando o estudo, de lege ferenda, so apresentados no dcimo segundo captulo propostas de controle antecipado e terminal da ge-rao de despesas obrigatrias continuadas e de gastos tributrios. Em anexo, so oferecidos documentos diretamente relacionados aos temas aqui tratados e que julgamos essenciais ao entendimen-to das questes postas. As normas citadas ao longo do estudo so transcritas nas notas de rodap com o fito de facilitar a apreenso das remisses feitas.

    O estudo aqui realizado decorre, em parte, da experincia acu-mulada desde 1991 no assessoramento e consultoria institucional na rea oramentria e financeira prestados na Cmara dos Deputados, durante sete anos como coordenador do processo oramentrio e, nos ltimos seis anos, como coordenador do exame de compatibilida-de e adequao oramentrio-financeira da legislao permanente.

    Ento, passemos ao exame do problema levantado, iniciando-se por consideraes sobre o papel do Estado nas sociedades contem-porneas como provedor da justia social, para cujo fim a formula-o de polticas pblicas, por intermdio de despesas obrigatrias continuadas e de gastos tributrios, apresenta-se como marco deci-sivo e insubstituvel.

  • 1Justia distributiva e controle das despesas obrigatrias continuadas

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    O conceito de justia distributiva remonta a Aristteles, que a radicava na prpria ideia de igualdade e de proporo geomtrica e assim a definia: Uma das espcies de justia, em sentido estrito e do que justo na acepo que lhe corresponde, a que se manifesta na distribuio de funes elevadas de governo, ou de dinheiro, ou das outras coisas que devem ser divididas entre os cidados que compar-tilham dos benefcios outorgados pela constituio da cidade, pois em tais coisas uma pessoa pode ter uma participao desigual ou igual de outra pes-soa; a outra espcie a que desempenha uma fun-o corretiva nas relaes entre as pessoas. (ARIS-TTELES, 1992, 1131a, p. 95)

    Ele a distinguia da justia comutativa ou corretiva, ambas basea-das no princpio da igualdade: a distributiva fundada na recompen-sa proporcional aos mritos de cada um; j a corretiva, indepen-dente do mrito individual, mas proporcional ao dano causado pela injria, nesses termos:

    Com efeito, irrelevante se uma pessoa boa lesa uma pessoa boa ou uma m lesou uma boa; (...) a lei con-templa somente o aspecto distintivo da justia, trata as partes como iguais, perguntando somente se uma das partes cometeu e a outra sofreu a injustia, e se uma infligiu e a outra sofreu um dano. (ARISTTE-LES, 1992, p. 97)

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    Dessa forma, para Aristteles, a justia retributiva, de natureza corretiva, trata da punio para aqueles que desrespeitem as leis ou desconsiderem normas sociais e morais geralmente aceitas, e aambarca a justia compensatria, que diz respeito compensa-o para os que sofreram esses danos ou injrias. J a justia dis-tributiva, com funo comutativa, volta-se para a distribuio de cargos e benefcios na sociedade, sob a forma de bens sociais e re-cursos materiais.

    justia dos clssicos sucedeu o direito natural e o senso de jus-tia com proporcionalidade natural e origem divina, chegando-se ao individualismo do Estado liberal, de sua liberdade negativa nsi-ta nos direitos humanos, civis e polticos, da liberdade contratual e interveno estatal mnima. O que Aristteles e os pensadores que o sucederam at fins do sculo XIX no aventaram foi a possibilidade de incumbir-se o Estado de organizar a estrutura fundamental da distribuio dos bens materiais entre seus cidados.

    O conceito atual de justia distributiva, nos informa Fleischacker (2006, p. 9), invoca o Estado como garantidor de que a propriedade seja distribuda por toda a sociedade de modo que todas as pessoas possam se suprir com certo nvel de recursos materiais, discutindo-se qual seria esse mnimo existencial e o grau de interveno estatal necessrio para assegur-lo. No se mostrando o mercado capaz de garantir uma distribuio adequada dos bens gerados pela socieda-de, o Estado poder ter de redistribuir parte desses bens, corrigindo imperfeies do mercado.

    A ideia de que o Estado deve prover uma partio mnima da riqueza para todos recente. Assinala Fleischacker (2006, p. 120) que, at fins do sculo XIX, tanto a lei como a doutrina e at mes-mo os agitadores sociais mais radicais, inclusiva Marx considera-vam que somente aqueles que fossem incapazes de trabalhar tinham direito de receber auxilio do Estado. Entendia-se que os pobres, trabalhadores, mereciam uma parcela maior de bens materiais so-mente em virtude de seu trabalho.

    A concesso de transferncia de renda a um ser humano no era considerada como parte da justia, mas simples questo de benefi-cncia. A noo de que ser humano, por si s, independentemente de trabalhar, fosse motivo da concesso a algum do direito a deter-minados bens ou de que as pessoas possam merecer receber algum auxlio quando no conseguem encontrar trabalho, ou ainda de que crianas pobres possam receber ajuda do Estado se seus pais no conseguem lhes propiciar educao e assistncia mdica ou mesmo alimentao, vesturio e moradia adequados, definitivamente no era considerado como exerccio da justia.

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    A transferncia de renda era vista como obrigao ou dever mo-ral e parte da caridade privada, pessoal ou institucional, em espe-cial atribuio da igreja, e, subsidiariamente, da assistncia pblica por meio de auxlio aos desamparados e incapacitados de suprirem suas necessidades mnimas. No mximo, a justia distributiva exi-gia uma recompensa maior para o trabalho e a satisfao das ne-cessidades bsicas daqueles que no eram capazes de trabalhar. As leis de auxlio pblico, Poor Laws, editadas nos sculos anteriores ao XX, em pases como Inglaterra, Noruega, Sucia e outros, em regra, excluam aqueles que pudessem trabalhar.

    A evoluo da compreenso de que todo ser humano titular de um direito a um mnimo existencial, independente de sua capacidade produtiva, tem como um de seus marcos histricos a Declarao Uni-versal dos Direitos Humanos da ONU, de 1948, que incluiu direitos ao seguro social, aos [bens] econmicos, sociais e culturais indis-pensveis dignidade [de cada pessoa] e ao livre desenvolvimento de sua personalidade, proteo contra o desemprego e alimen-tao, vesturio, habitao e cuidados mdicos (arts. 22, 23 e 25 da Declarao Universal). Todavia, ainda assim, esse extravagante con-junto de direitos econmicos jamais teve o apoio, em qualquer pas, de uma estrutura legal que autorizasse os que deles fossem privados a mover uma ao legal para obter auxlio (Fleischacker, 2006, p. 121).

    As escolas dominantes de filosofia poltica e de economia poltica no sculo XIX e no incio do sculo XX ou se opunham redistribui-o de riqueza ou apoiavam tal redistribuio evitando a linguagem da justia. John Rawls e sua Teoria da Justia, desenvolvida a partir dos anos 50 e 60 e condensada em sua obra de 1971, Uma teoria da justia, mostra-se precursora do reconhecimento, pela filosofia e cincia poltica, do direito individual ao bem-estar.

    John Rawls formulou sua Teoria da Justia como Equidade baseado na defesa da ideia de justia procedimental a partir de um contrato social. Para a eleio dos princpios que regularo a sociedade, Rawls (2002, p. 127) prope um momento decis-rio inicial hipottico denominado de Posio Original, na qual pessoas, atrs de um vu de ignorncia, por desconhecerem as posies religiosas ou morais de si mesmas e dos outros, esco-lheriam princpios de justia para governar as estruturas bsicas da sociedade, assemelhado s assembleias imaginrias das teorias clssicas do contrato social. Os parceiros devem pr-se de acordo sobre certos princpios de justia a partir de uma curta lista de es-colhas possveis propostas pela tradio da filosofia moral e polti-ca, fixando o contedo dos termos equitativos da cooperao para

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    as pessoas assim concebidas. O nico princpio prvio a ser aceito pelas partes na posio original o da igualdade de liberdade de conscincia.

    Rawls (2002, p. 64) tenta demonstrar que os parceiros, seres ra-cionais e razoveis, iro escolher como princpios de justia o prin-cpio da liberdade, segundo o qual cada pessoa tem direito igual a um integral e adequado conjunto de liberdades bsicas que sejam compatveis com similar conjunto de liberdades de todos, e o princ-pio da igualdade, pelo qual as desigualdades sociais e econmicas, para serem justas, devem satisfazer a duas condies: primeiro, vin-cular-se a cargos e posies abertas a todos sob condies de igual-dade de oportunidades, e segundo, devem propiciar benefcios aos desfavorecidos da sociedade, princpio da diferena. Tais princpios observam a ordem lexical, primeiro deve ser satisfeito integralmen-te um princpio para invocar-se o prximo.

    Para Rawls (2002, p. 65), o primeiro princpio, da liberdade, abrange as liberdades polticas, de palavra, de conscincia, de reu-nio e o direito de propriedade. J o segundo princpio, da diferen-a, se aplica distribuio de renda e de bens, que no necessita ser igual, mas deve ser vantajosa para todos, levando a serem aceitas desigualdades que maximizem as expectativas dos grupos menos afortunados da sociedade, assegurado um mnimo social.

    Todavia, a liberdade possui valor absoluto em relao aos argu-mentos fundados no bem pblico (utilitarismo) e nos valores per-feccionistas. Por exemplo, no se pode negar liberdades polticas iguais a grupos sociais sob o pretexto de que se a exercerem permi-tiria bloquear polticas essenciais eficcia e ao crescimento econ-mico, a exemplo do combate ao uso de transgnicos na agricultura. Enquanto o campo central de aplicao das liberdades bsicas for preservado, os princpios de justia sero respeitados. Devem ser em nmero restrito, sob pena de debilitar-se sua proteo. Na posi-o original so delineados a forma e o contedo geral e motivo de sua prioridade das liberdades bsicas, especificadas e instrumen-talizadas nas etapas constitucional, legislativa e judiciria. Um sis-tema plenamente adequado de liberdades bsicas exige um regime democrtico representativo, que garanta a liberdade de conscincia e de associao. Princpios distributivos devem ficar afetos legis-lao infraconstitucional.

    Como assinala Lobo Torres (1995b, p. 113), Rawls trouxe impor-tante contribuio ao tema da justia fiscal e da distribuio dos bens pblicos ou privados apresentando-se como responsvel pela renovao dos estudos sobre a teoria da justia, ao trazer a discus-

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    so da distribuio da renda do campo da justia social para o da justia poltica.

    A partir dos princpios iniciais, Rawls (2002, p. 303) busca esta-belecer quais as instituies polticas e jurdicas, bsicas, necess-rias justia distributiva. Observa que a liberdade de conscincia e a igual oportunidade necessitam de um sistema educacional sub-sidiado pelo governo, que tambm deve garantir um mnimo so-cial s famlias, efetuando pagamentos especiais aos doentes e aos desempregados e suplementando os rendimentos baixos (imposto de renda negativo). Assim, divide as instituies governamentais de apoio em quatro setores.

    Os dois primeiros setores visam manter a eficincia da economia de mercado: o setor da alocao, que visa manter competitivo o sis-tema de preos, em regra ineficaz na distribuio de bens pblicos, inclusive pela criao de impostos e subsdios e pelas mudanas na definio dos direitos de propriedade; e o setor da estabilizao, responsvel pelo emprego para quem queira trabalhar e pelas de-mandas sobre os recursos pblicos.

    Os dois ltimos setores tm por objeto a equidade. Ao setor da distribuio incumbe criar os impostos subordinados ao princpio da justia distributiva, sobre herana ou o consumo. Observado o princ-pio da diferena, o setor das transferncias governamentais cuida de garantir o mnimo social, transferindo para camadas da populao os recursos bsicos que sero complementados pelos salrios e pelo mercado, que Rawls julga ser melhor do que a lei fixar um salrio m-nimo especfico. Nessa linha tambm defende Vincenzo Florenzano (2005, p. 48) que a instituio de um mnimo social, composto pelo salrio pago pela iniciativa privada mais a transferncia efetivada pelo Estado, seria mais benfica para as classes menos favorecidas do que a instituio de um salrio mnimo, fixado em lei, nos termos do art. 7, IV, da Constituio, sob o argumento de que os baixos valo-res agregados ao produto pelo trabalhador desqualificado brasileiro, medida dos salrios na iniciativa privada, no justifica um salrio mnimo que cubra todas as despesas previstas na Constituio.

    Rawls (2003, p. 228) defende a prevalncia do imposto de consu-mo dos indivduos e empresas sobre o da renda desses mesmos, sob o argumento de que o imposto de renda deve restringir-se a evitar acu-mulaes de riqueza consideradas adversas justia de fundo, por exemplo, ao valor equitativo das liberdades polticas e igualdade equitativa de oportunidades. Aventa a hiptese de no haver neces-sidade de qualquer tributao progressiva sobre a renda, adotando-se exclusivamente um imposto proporcional aos gastos, ou seja, um imposto sobre o consumo conforme uma taxa marginal constante.

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    Assim, as pessoas seriam tributadas segundo o consumo de bens e servios e no conforme sua contribuio para a criao da renda. Rawls defende a tributao, incidindo a partir de um piso de renda, o que permitiria ajustar o imposto de forma a possibilitar um mnimo social apropriado, em consonncia com o princpio da diferena.

    Rawls (2002, p. 312) acrescenta um quinto setor, o de trocas, constitudo por um corpo de representantes que analisa os vrios interesses sociais que regulamentam as atividades do governo que so independentes do que estipulado pela justia, e esses projetos de lei s devem ser aprovados quando satisfazem o critrio da una-nimidade de Wicksell.

    Rawls (2002, p. 312) assinala que, pelo critrio da unanimidade, se o bem pblico um emprego eficiente de recursos sociais, deve haver algum sistema de distribuio do acrscimo de imposto entre diferentes tipos de contribuintes, ou reduo de gasto, que obter a aprovao de todos; se no houver, um desperdcio e no deveria ser feito. Ou seja, no se aprova nenhum gasto pblico sem que haja um acordo sobre os meios para cobrir seus custos, acordo esse que, se no for unnime, deve aproximar-se dessa condio. Assim, uma proposio que tenha por objeto a gerao de novo bem pblico deve sujeitar-se apreciao por um corpo representativo especfico, pois a base desse sistema o princpio do benefcio e no os princpios da justia. Rawls reconhece que muitas vezes o legislador ideal, que deveria ser desinteressado ao votar, confunde entre atividades do go-verno e despesas pblicas para a manuteno de instituies bsicas justas e aquelas que decorrem do princpio do benefcio, ou seja, ao aumento do Estado, tarefa atinente ao setor de trocas.

    Andr Franco Montoro (2000, p. 92) afirma que a justia distri-butiva impe s autoridades um dever rigoroso debitum legale de dar a todos os membros da comunidade uma participao equitati-va no bem comum, conferindo a esses o direito de exigir essa par-ticipao. O Estado, no exerccio da funo social, tem sua ao regulada pelos princpios da justia distributiva. E fica a questo: ser o processo oramentrio o stio adequado para a parametriza-o das polticas pblicas de forma a alcanar a justia equitativa e o necessrio equilbrio das finanas pblicas?

    Ao tratar do almejado equilbrio oramentrio-financeiro, Ricar-do Lobo Torres (1995, p. 36) faz vrias correlaes entre tica e oramento e a questo das escolhas trgicas. A lei oramentria anual o instrumento que sintetiza as polticas e opta entre as suas diversas possibilidades. Com o esgotamento da ideologia da inesgo-tabilidade dos recursos pblicos sustentada pelos emprstimos ili-mitados, firmando-se a convico da escassez de recursos pblicos,

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    transferiram-se para as alocaes anuais de dotaes as decises bsicas das polticas sociais. Exemplo hoje do salrio mnimo, cujos valores so apreciados a cada processo oramentrio federal.

    A materializao da justia distributiva exige do Estado a adoo de polticas pblicas com contedo financeiro expresso por meio de despesas oriunda de bens e servios ele prestados. Do todo, identi-fica-se quo complexo mostra-se para o Direito o delineamento das opes legislativas no controle e avaliao da implementao de polticas pblicas por meio de normas permanentes que gerem des-pesas obrigatrias continuadas, medidas essas que no passam pelo crivo anual do processo oramentrio mas por ele so veiculadas.

    Demonstrada a relevncia do tema aqui analisado e suas ques-tes mais pungentes, cabe fixar dois pressupostos axiolgicos para as consideraes a seguir efetuadas: necessidade de equilbrio das finanas pblicas e correspondente neutralidade no exame da co-gncia normativa ensejadora de gastos pblicos de trato continuado em face dos recursos pblicos existentes ou previstos.

  • 2Cogncia normativa e gasto pblico custo das polticas pblicas

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    Inicialmente procuraremos distinguir os direitos subjetivos pbli-cos originados da legislao cogente que obriga o Estado s presta-es positivas em termos de bens e servios, para aps demonstrar as peculiaridades do Estado financeiro, vertente da atividade estatal voltada para a obteno e aplicao dos recursos da sociedade dela hauridos e a ela destinados. Aps, buscaremos identificar a natureza jurdica e classificao das despesas obrigatrias continuadas, a mais relevante categoria de gasto pblico em nosso ordenamento.

    Luis Roberto Barroso (2006, p. 99) disseca o conceito de direito subjetivo pblico a partir do direito subjetivo, entendido como o poder de ao, assente no direito objetivo, e destinado satisfao de certo interesse. A bilateralidade da norma jurdica de conduta atribui a cada uma das partes a faculdade de exigir da outra deter-minado comportamento, formando-se um vnculo, relao jurdica, de um lado um direito subjetivo, a possibilidade de exigir, de ou-tro, o dever jurdico, a obrigao de cumprir, todavia, passvel de descumprimento para cujo comportamento a ordem jurdica pe a jurisdio como intermediadora. Se a conduta for em favor do particular em face do Estado, ter-se-ia um direito subjetivo pblico. Apesar de desenvolvida na teoria geral do direito, o instituto teve seu curso predominante no direito privado, Barroso no v empeci-lho da aplicao de seus elementos e atributos ao direito pblico.

    Para Maria Paula Dallari Bucci, ainda que se possa considerar as normas programticas presentes na Constituio como embries de polticas pblicas, sua concretizao dar-se- pela vontade do legislador infraconstitucional e materializada pela administrao em sua execuo:

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    Nesse debate, delineia-se como linha de trabalho mais fecunda a da admisso das polticas pblicas como programas de ao destinados a realizar, se-jam os direitos a prestaes, diretamente, sejam a organizao, normas e procedimentos necessrios para tanto. As polticas pblicas no so, portan-to, categoria definida e instituda pelo direito, mas arranjos complexos, tpicos da atividade poltico-administrativa que a cincia do direito deve estar apta a descrever, compreender e analisar, de modo a integrar atividade poltica os valores e mtodos prprios do universo jurdico. (BUCCI, 2006, p. 31)

    Portanto, as polticas pblicas so formuladas essencialmente por normas legais, categoria jurdica que se caracteriza por sua ge-neralidade e abstrao, ainda que tenha um fim especfico. Contra-ditoriamente, essas mesmas polticas pblicas, como assinala Maria Paula Dallari Bucci (2006, p. 26), no podem ser gerais e abstratas, sob pena de serem ineficazes visto serem forjadas para a realizao de objetivos determinados.

    Mas de onde e por que surgem esses conjuntos normativos de-nominados de polticas pblicas? Para Patrcia Helena Massa-Ar-zabe, a concepo e implantao de polticas pblicas constituem respostas a algum aspecto da vida social que passa a ser percebido como problemtico, suficientemente forte, a ponto de demandar uma interveno estatal:

    Esta descoberta de um novo problema social usu-almente relaciona-se a informaes anteriormente no disponveis ou, se disponveis, no reconheci-das. Ao oferecer respostas institucionais ou, antes, caminhos para solucionar os problemas identifi-cados, o direito das polticas pblicas abre espao para o aprimoramento das condies de vida e para a consecuo do ideal de vida boa para as pessoas em dada sociedade. Esta nova faceta, vale notar, re-legitima o papel do direito enquanto instncia me-diadora de poder quer do Estado, quer da socie-dade e de composio de conflitos em sociedade. (MASSA-ARZABE, 2006, p. 54)

    O Estado age por meio de polticas que originam direitos previa-mente estabelecidos ou de acordo com metas compatveis com os princpios e objetivos constitucionais, de forma que, ainda quando

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    aqueles a serem beneficiados no tenham um direito a certo bene-fcio, a proviso deste benefcio contribui para a implementao de um objetivo coletivo da comunidade poltica.

    Nesse sentido, as polticas pblicas adotadas pelo Estado bra-sileiro sofreram e tem sentido impacto com a introduo do fator oramentrio-financeiro como pressuposto para sua formulao e implementao. No passado, o controle se cingia ltima etapa, implementao como se dizia, na boca do caixa, por meio de restries no desembolso ou pagamento dos compromissos j as-sumidos pelo Estado, fato que gerava passivos a descoberto, mui-tas vezes s reconhecidos a longo prazo. O processo oramentrio era visto como simples homologador de decises j adotadas. O regime da responsabilidade fiscal, implantado a partir do incio deste sculo, veio a transformar tal cultura poltico-administrati-va, ainda que muita resistncia se faa presente no mbito da ad-ministrao e do prprio Legislativo, acostumados a antes agirem para atingirem um fim e depois buscarem os meios para satisfaze-rem seu custo.

    2.1 O regime da responsabilidade fiscal

    O regime da responsabilidade fiscal, que hoje permite relati-va estabilidade s finanas pblicas brasileiras, tem seu modelo oriundo das discusses que se deram a partir do incio da dcada de 80, com a ecloso da crise da dvida externa e a escassez de crdito externo para o Brasil. Essa crise acabou por levar o Brasil mais uma vez a ter de recorrer ajuda financeira do Fundo Mo-netrio Internacional. poca, o cenrio fiscal do pas apontava para os seguintes problemas:

    1. dficit pblico elevado agravado pela incerteza de seu exato montante decorrente das dificuldades de mensurao, em es-pecial pela existncia dos denominados esqueletos da dvida, obrigaes do Estado no reconhecidas oficialmente, mas de fato constitudas;

    2. ausncia de estatsticas fiscais em consonncia com as boas prticas internacionais;

    3. inexistncia de mecanismo efetivo de controle do gasto p-blico, que possibilitasse respostas imediatas s diretrizes da poltica econmica.

    O acordo com o FMI foi implementado a partir de 1983 e desde ento houve muitos avanos. A principal tarefa implementada em

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    conjunto com tcnicos do FMI e do governo no final de 1982, quan-do foi negociado o emprstimo, que inclua uma srie de compro-missos assumidos pelo pas, foi o aparelhamento do Banco Central para registrar as operaes de endividamento do setor pblico.

    Nesse sentido, adotou-se o critrio de apurao do dficit pbli-co, mais conhecido entre os economistas como Necessidades de Fi-nanciamento do Setor Pblico (NFSP), sendo introduzidos no pas os conceitos de Resultado Primrio, Resultado Nominal e Resulta-do Operacional, como instrumento para avaliar a sustentabilidade da poltica fiscal do pas.

    Os principais avanos aconteceram a partir da segunda metade da dcada de 80 com a necessidade de manter o endividamento p-blico controlado mediante monitoramento do dficit pblico e, de um modo geral, da poltica fiscal do governo.

    Dentre as principais medidas, no que se refere eliminao de problemas histricos que contribuam para a falta de controle da poltica fiscal, colaborando para um maior controle e transparn-cia das contas pblicas, destacam-se:

    1. criao da Secretaria do Tesouro Nacional, em 1986, com a finalidade de unificar, gerir e contabilizar os pagamentos e recebimentos do governo federal;

    2. criao da Conta nica do Tesouro Nacional, em 1988, extin-guindo a conta movimento mantida no Banco do Brasil;

    3. implantao, em 1987, do Sistema Integrado de Administra-o Financeira do Governo Federal (SIAFI);

    4. advento da Constituio de 1988 na qual o oramento da Unio passa a expressar amplamente o princpio da univer-salidade das despesas e receitas pblicas, incluindo a progra-mao de trabalho de suas autarquias, fundaes, fundos e empresas dependentes; foi incorporado o oramento monet-rio no tocante dvida e seus encargos e operaes de crdi-tos (fomento), antes geridos pelo Banco Central do Brasil;

    5. transferncia da administrao da dvida pblica para a Se-cretaria do Tesouro Nacional e incorporao ao OGU das despesas com o pagamento de juros da dvida pblica, com submisso ao Congresso Nacional da aprovao dos limites de endividamento.

    Assim, durante a dcada de 90 as informaes relativas s Ne-cessidades de Financiamento do Setor Pblico ganham uma nfa-se cada vez maior dentro e fora do governo. A Secretaria do Te-

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    souro Nacional (STN) passa a divulgar em conjunto com o Banco Central as informaes detalhadas do endividamento do setor p-blico, informando aos agentes econmico e sociedade, por meio de boletins mensais, os principais aspectos relacionados s contas pblicas, como por exemplo, a variao da dvida, o resultado da previdncia social e o resultado do Tesouro Nacional.

    A partir de 1995, com o incio do Programa de Apoio Reestru-turao e ao Ajuste Fiscal dos Estados, que propiciou o refinancia-mento de dvidas de Estados e a assuno de compromissos fiscais com vistas ao equilbrio oramentrio sustentvel, os conceitos de metas fiscais e resultado primrio passam a se incorporar legisla-o do pas e prpria cultura poltico-administrativa do pas.

    Este processo tem seu pice com a publicao da Lei de Respon-sabilidade Fiscal em 2000, lei complementar em tese destinada a regular o art. 163 da Constituio, ainda que no o expressamente especifique ao declarar em seu art. 1 tratar de: (...) normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.

    A LRF declara seu objetivo de estabelecer normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade fiscal, estabelecendo os seguintes postulados:

    a) ao planejada e transparente;

    b) preveno de riscos e correo de desvios que afetem o equi-lbrio das contas pblicas;

    c) garantia de equilbrio nas contas, pelo cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condies para a renncia de receita e a gerao de despesas com pessoal, seguridade, dvida, operaes de crdito, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar.

    Por fora do art. 30 da EC n 191, de 4/6/98 (Reforma Adminis-trativa), foi apresentado pelo Poder Executivo o PLP n 18/99, que resultou na aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar n 101, de 2000. A iniciativa constava do me-morando tcnico apresentado pelo governo brasileiro ao Fundo Monetrio Internacional (FMI) em 13/11/1998. A LRF trouxe in-meros aperfeioamentos ao processo de planejamento e execuo de nossas finanas pblicas, criando um verdadeiro cdigo de conduta para o gestor, instaurando o que muitos consideram a era

    Art. 30. O projeto de lei complementar a que se refere o art. 63 da Constituio Federal ser apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional no prazo mximo de cento e oitenta dias da promulgao desta emenda.

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    da gesto responsvel no trato dos recursos pblicos em todas as esferas, desde a federal at a municipal.

    No satisfeito em prever na prpria LRF sanes de carter fi-nanceiro ao seu descumprimento, a exemplo da suspenso de trans-ferncias voluntrias quando da inobservncia de seus limites, o le-gislador, por meio da Lei de Crimes Fiscais, Lei n 10.028, de 2000, acresceu o Captulo IV Dos Crimes Contra as Finanas Pblicas ao Ttulo XI do Cdigo Penal albergando novos tipos penais, re-lativos ao descumprimento das normas de gesto responsvel, em especial, lei oramentria.

    A LRF, alm de ratificar e aprimorar os instrumentos do ciclo or-amentrio Leis do Plano Plurianual (PPA), de Diretrizes Oramen-trias (LDO) e Oramentria Anual (LOA) , trouxe considerveis inovaes no trato das finanas pblicas brasileiras, instaurando o que poderamos denominar de regime da responsabilidade fiscal na gesto dos recursos pblicos, nas trs esferas da Federao.

    Entre outros mecanismos, fixou limites para despesas com pes-soal pelos entes pblicos, exigiu transparncia e participao popu-lar nos gastos pblicos e a publicidade de resultados, com a fixao de metas fiscais.

    Desde 2000, a LRF mostra-se como principal instrumento da le-gislao de finanas pblicas do pas, repercutindo no s na Unio como tambm nos entes subnacionais, Estados, Distrito Federal e Municpios, princpios e critrios, a exemplo de resultado primrio e resultado nominal, limites com pessoal ou mecanismos de inter-seco do processo legislativo ordinrio e o oramentrio, por meio das exigncias dos arts. 14, 17 ou 21.

    A necessidade de interpenetrao entre as leis oramentrias e a legislao configuradora das polticas pblicas evidente, todavia so-mente com a LRF que veio a ficar explcita essa relao por parte da legislao financeira. A busca do equilbrio fiscal passa necessariamen-te pela regulao desse vnculo. O processo oramentrio mostra-se incapaz de por si impedir o surgimento de obrigaes e riscos fiscais, controle s atingvel por meio de mecanismos paralelos e permanen-tes, como limites externos s despesas com pessoal, por exemplo, ou regulao rgida das transferncias legais e constitucionais, aliados transparncia no gasto e monitoramento permanente da dvida.

    Hoje, no mais se busca o equilbrio oramentrio formal, mas sim o equilbrio amplo das finanas pblicas, como ressalta Marcos Nbrega (2002, p. 32) ao analisar a LRF e o princpio do equil-brio. Essa equao tima passa no s pelo processo oramentrio, mas adentra o processo legislativo ordinrio, em cuja gestao ori-

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    ginam-se gastos que impactam o oramento e as finanas pblicas como um todo.

    Nesse sentido, as Constituies modernas abandonaram o puro e formal equilbrio das finanas pblicas. Substituiu-se pelo equi-lbrio de longo prazo, o que pressupe controle no s dos gastos imediatos, mas dos compromissos e obrigaes futuras que venham a impactar o errio. H de existir um compromisso intergeraes, como bem esclarecido por John Rawls (2002, p. 314), para quem o mnimo social, exigvel nos termos do princpio da diferena j antes descrito, deve beneficiar a longo prazo os desafortunados, es-tendendo-se s geraes futuras. Os homens tm o dever natural de manter e desenvolver instituies justas, e as geraes futuras so beneficirias do desenvolvimento econmico, da produtividade dos investimentos pblicos e dos bens culturais criados pelas geraes precedentes; o que Rawls denomina de princpio da poupana justa. Esse deve ser considerado como entendimento entre geraes no sentido de que cada uma carregue a sua respectiva parte do nus de realizar e preservar uma sociedade justa, vista sob o prisma dos menos favorecidos de cada gerao.

    Assim, deve haver um ponto timo entre os princpios da diferen-a e da poupana, em que o nvel do mnimo social h de ser justa-mente fixado. Quanto a isso, Rawls (2003, p. 225) questiona em que medida a gerao presente obrigada a respeitar os direitos de seus sucessores. O princpio de poupana justa vigora entre geraes, ao passo que o princpio de diferena vigora dentro de uma gerao. A poupana real exigida exclusivamente por razes de justia, isto , para tornar possveis as condies necessrias para estabelecer e preservar uma estrutura bsica justa ao longo do tempo. Uma vez alcanadas essas condies e consolidadas as instituies justas, a poupana real lquida pode cair para zero.

    O princpio da diferena no exige um crescimento econmico contnuo ao longo das geraes para maximizar indefinidamente para cima as expectativas dos menos favorecidos medidas em ter-mos de renda e riqueza. Ele exige, sim, que, durante um interva-lo apropriado de tempo, as diferenas de renda e riqueza, geradas pelo produto social, sejam tais que, se as expectativas legtimas dos mais favorecidos fossem menores e as dos menos favorecidos tambm fossem menores. Como a sociedade deve ser um siste-ma equitativo de cooperao entre geraes ao longo do tempo, exige-se um princpio que governe a poupana. No h como se imaginar um acordo direto entre geraes, portanto o princpio deve ser aquele que os membros de qualquer gerao, ou seja, de todas, adotariam como o princpio que eles gostariam que as

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    geraes anteriores tivessem seguido, qualquer que seja o distan-ciamento no passado. A pergunta que fica o quanto, frao do produto social, as geraes esto preparadas para poupar em cada nvel de riqueza, medida que a sociedade progride, partindo da suposio de que as geraes anteriores tenham seguido a mesma escala.

    Para Rawls (2002, p. 335), determinada a taxa justa de poupana ou especificada a extenso apropriada de sua variao, tem-se um critrio para ajustar o nvel do mnimo social resultante da soma de transferncias e benefcios advindos dos bens pblicos essenciais que deve ser ordenada de modo a aumentar as expectativas dos me-nos favorecidos, que devem ser compatveis com a poupana exigi-da e com a manuteno das liberdades individuais. Essa taxa justa de poupana que deve ser levada em considerao pelas Casas Le-gislativas quando da formulao de polticas pblicas, em especial nas voltadas para benefcios previdencirios e assistenciais e nos gastos com pessoal, ativo, inativo e pensionista.

    Uma aplicao prtica do princpio da poupana justa apresenta-se na fixao do grau de endividamento pblico, que Torres (1995, p. 176) considera como expresso da equidade entre geraes, ou seja, significa que os emprstimos pblicos e as despesas governa-mentais no devem sobrecarregar as geraes futuras, cabendo prpria gerao que delas se beneficia arcar com o nus respectivo. Inegvel que o endividamento excessivo repercute sobre o futuro, transferindo a carga fiscal para outra gerao. Prevenindo tal nus, o constituinte brasileiro de 1988 imps a regra de ouro do art. 167, II, que limita os emprstimos pblicos ao montante das despe-sas de capital (investimentos e inverses financeiras), que tambm so realizadas com vista ao futuro. Alm desse limite, s por meio de autorizao legislativa especfica e com qurum qualificado da maioria absoluta. Assim, ao exigir-se equilbrio entre receitas e des-pesas de capital, evitando-se que operaes de crdito sirvam para gastos correntes, de natureza imediata, exceto se autorizados em crditos suplementares ou especiais e por maioria absoluta pelo Po-der Legislativo, induz-se ao equilbrio fiscal de longo prazo, propi-ciando melhores condies s futuras geraes.

    Todavia, a prioridade consignada ao equilbrio nas contas pblicas questionada por parcela considervel dos estudiosos que analisam a formulao e implementao de polticas pblicas. Nela v-se um constrangimento na melhoria das condies sociais, a exemplo de Gilberto Bercovici (2006, p. 157), que argui no ser o planejamento redutvel ao oramento. Ele argumenta que, se assim o fosse, o plane-jamento perderia sua principal caracterstica, ou seja, a de fixar dire-

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    trizes para a atuao do Estado. Diretrizes essas que servem tambm de orientao para os investimentos do setor privado.

    Bercovici critica o modelo escalonado adotado pela Constituio de 1988 ao afirmar que a Lei do Plano Plurianual uma simples previso de gastos, que pode ocorrer ou no, sem qualquer rgo de controle da sua execuo e nenhuma garantia de efetividade. A reduo do plano ao oramento apenas uma forma de coordenar mais racionalmente os gastos pblicos, no um verdadeiro planejamento, voltado ao de-senvolvimento e transformao das estruturas socioeconmicas.

    Bercovici igualmente ope-se LRF, ainda que reconhea seu mrito na busca do controle dos gastos pblicos, impedindo o des-perdcio. Segundo ele, restringir o planejamento a seu aspecto ora-mentrio e impor um modelo de poltica de equilbrio oramentrio a todos os entes da Federao reduz as possibilidades de polticas pblicas ao universo do controle da gesto fiscal.

    Afirma Bercovici que a Constituio no contempla o princpio do equilbrio oramentrio. No o contemplaria para no inviabilizar a promoo do desenvolvimento, objetivo da Repblica fixado no seu art. 3, II. A implementao de polticas pblicas exige, s vezes, a conteno de despesas; outras vezes, gera dficits oramentrios. Ele faz remisso a Jos Afonso da Silva ao considerar inaceitvel res-tringir a atuao do Estado exclusivamente para a obteno de um oramento equilibrado, nos moldes liberais, inclusive em detrimento de investimentos na rea social, o que, a seu ver, o que faz a LRF.

    Todavia, a experincia do Estado brasileiro, com seus histri-cos dficits, tem demonstrado que a criao de despesas obrigat-rias continuadas pelas legislaes permanentes, sem qualquer juzo de admissibilidade econmico-financeira, compromete a busca da prpria justia social, no sentido de que so fixados gastos unilate-ralmente em resposta a demandas tpicas, pontuais, momentneas, sem exame contextual de outras necessidades sociais, que podem ter maior ou menor essencialidade do que aquelas.

    Em regra, as comisses ou o Plenrio das Casas Legislativas exa-minam o mrito exclusivo da proposio, sem levar em considera-o outras aes que tenham o mesmo, ou at maior, valor social, mas cuja futura implementao restar inviabilizada frente ao com-prometimento atual e futuro dos escassos e disputados recursos da sociedade. Recursos esses j comprometidos com outras aes es-tatudas e cogentes no presente, mesmo que no mais representem estritamente uma prioridade na conformao atual das polticas pblicas do Estado, delas devedor.

    Conceitualmente, a norma legal contm, ou deveria conter, dis-posies dirigidas a todos, erga omnes, seu trao de generalidade

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    e no tratar de casos pontuais, que conflitam com sua abstrao material , e afirmar sua impessoalidade, ou seja, no remetendo a pessoas destinatrias especficas. Tais predicados, mesmo no m-bito financeiro, marcado por suas tecnicidades, muitas vezes so obliterados em leis como as que concedem benefcios e indeniza-es assistenciais que identificam expressamente seu beneficirio, nominando-o inclusive, ou que, de forma subliminar, beneficiam tal e qual destinatrio ou grupo de interessados. Mesmo quando tem por objeto categorias mais extensas da sociedade, no deixam de beneficiar muitos em detrimento de outros.

    Como evitar essa viso parcial da realidade social, ou pelo me-nos mitig-la? Como ser visto, busca-se no exame de adequao oramentrio-financeira trazer para o processo legislativo de gera-o de gastos obrigatrios algo semelhante ao princpio prprio do processo civil, da pars conditio creditorum. Esse princpio assegura a igualdade de condies dos credores, de carter universal e soli-drio, no qual se afasta a exclusividade de outro princpio, da prior tempore potior jure primeiro no tempo, melhor no direito que privilegia aquele que se antecipa e primeiro exige a soluo de seu crdito, ou de sua demanda, junto ao Poder Legislativo. O que se v nas Casas Legislativas o predomnio do ltimo princpio, quem primeiro chega, ou mais persuasivo se mostra ao corpo legislativo, mais v reconhecidos como justos seus pleitos.

    A pars conditio creditorum observada, ainda que de forma par-cial, no processo oramentrio anual, quando todas as reivindica-es da sociedade so postas mesa e qualificadas, sistematizadas e hierarquizadas, para depois serem contempladas com um quan-tum, de acordo com as possibilidades do Tesouro, em um contexto da busca equilibrada na realizao dos anseios e necessidades dos inmeros grupos sociais que para l acorrem.

    A LRF, ao tentar aproximar o processo de criao legislativo do processo oramentrio, muito acrescentou eterna busca da justia distributiva ideal.

    2.2 Crescimento das despesas pblicas

    O Estado o maior consumidor de riquezas e servios no mundo civilizado, quando comparado a agentes privados. Para suprir as necessidades coletivas, presta servios pblicos por seus servidores ou delegatrios, mantendo patrimnio. Econmico seu processo de prestao de servios, seus fins; e polticos, seus meios.

    As despesas pblicas no param de crescer, tal dinmica explicada pela teoria econmica das mais variadas formas. Ilmo

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    J. Wilges (2006, p. 119) expe essas teorias dentre as quais se des-taca a de Wagner, para quem o crescimento histrico da despesa pblica a uma taxa superior ao da renda do pas devido:

    1. ao crescimento natural das atividades administrativas e das despesas de segurana, cuja manuteno responsabilidade precpua do Estado;

    2. a presses provocadas pela industrializao e urbanizao da economia sobre a demanda de servios de natureza social, como educao, sade, bem-estar social, etc., em contraposi-o aos bens de natureza individual, como: bens alimentcios, habitao, vesturio;

    3. necessidade da interveno direta ou indireta do Estado no processo produtivo, medida que o pas se industrializa, em decorrncia da imperfeio das leis de mercado, com a finali-dade de se evitar a possvel proliferao de monoplios.

    Wilges (2006, p. 119 e 120) menciona que Peacock e Wiseman consideram o crescimento da despesa limitado ao da receita em razo do limite de tolerncia dos contribuintes. Esse limite s seria superado em perodos de guerras ou depresses econmi-cas, onde o reconhecimento da interveno estatal reduziria a resistncia dos contribuintes. O novo patamar de receita perma-neceria inalterado at que novos perodos anormais quebrassem novamente a resistncia dos contribuintes, atingindo um outro nvel de receita. Cessados os perodos de guerras e depresses, dificilmente a receita tributria voltaria ao nvel anterior, mesmo que se reduzissem as despesas para cujo financiamento teriam sido elevados os tributos. Esses acrscimos se destinariam a fi-nanciar despesas, seja decorrente de uma demanda reprimida, seja de novos programas surgidos aps os perodos anormais.

    J Musgrave atribui o crescimento da despesa pblica a uma taxa superior ao da renda necessidade de, nos primeiros es-tgios do processo de crescimento econmico, o setor pblico suprir a economia de uma infraestrutura de transportes, irriga-o, de mo de obra qualificada, etc., para ampliar as frontei-ras de produo e ligar os recursos naturais ao mercado, como pr-requisitos para uma aplicao produtiva do capital no setor privado. Para Musgrave, o fenmeno da crescente participao estatal na economia universal, ocorrendo tanto em pases de-senvolvidos como subdesenvolvidos.

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    A hiptese de Arthur Lewis e Ahson Martin, conforme Wilges (2006, p. 120), para o crescimento da despesa maior que o da ren-da nacional durante o crescimento da economia reside na menor produtividade do setor pblico em relao ao setor privado, resul-tante do emprego mais intensivo de mo de obra nas atividades governamentais, como defesa e segurana, administrao em ge-ral, etc. As necessidades maiores de recursos da economia se de-vem relativa inrcia e emperramento da mquina administrativa estatal e ao fato da funo estatal absorver os excedentes de mo de obra, principalmente a no qualificada. Os setores que utilizam tecnologia de mo de obra intensiva apresentam uma produtivida-de mais baixa do que os setores que utilizam tecnologia de capital intensivo.

    Outro fator determinante alinhavado por Wilges (2006, p. 122), justificante do crescimento da economia pblica, seria o decorrente da crescente burocratizao de sua organizao. Segundo a teo-ria das organizaes complexas, estudada a partir de Max Weber, medida que as organizaes crescem, aumenta o seu grau de buro-cratizao. Devido complexidade de suas funes e atividades, o Estado representa a maior organizao burocrtica complexa, que cada vez mais se hierarquiza e se especializa.

    Independente de qual teoria melhor explique o crescimento dos gastos pblicos, fato que eles no param de crescer, exigindo a cada dia mais das sociedades. O que pode ser aquilatado pela explo-siva carga tributria brasileira, que desde sua primeira medio em 1947, 13,8% do PIB nacional, em 1965 atingia 19% do PIB, e qua-tro anos aps a reforma tributria trazida pela Emenda Constitucio-nal n 18/1965, que, alm de modernizar nosso sistema tributrio, renovou seu potencial arrecadatrio, j alcanava em 1970 26,0% do PIB. Manteve-se praticamente estvel nos anos setenta e oitenta, em 1986 indicava 26,2% do PIB.

    A denominada Constituio cidad de 1988 no s pretendeu uma melhor repartio entre os entes federativos como trouxe au-mento significativo na carga, que apenas dois anos aps a pro-mulgao j atingia, em 1990, 28,8% do PIB, que s veio a ser reduzido por Collor, em 1991, para 25,2% do PIB. O cenrio de estabilidade trazido pelo Plano Real a partir de 1994 permitiu a meterica exao fiscal do governo Fernando Henrique, passando de 29,8% do PIB em 1994, para 34,0%, em 2001, alcanado 37,4% em 2005. As alteraes no clculo do PIB procedidos pelo IBGE em 2007 acarretaram reduo da carga em 2007 para 36,0%. Se mantida a antiga metodologia a carga atingiria estratosfricos

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    39,92%, como informado pelo Instituto Brasileiro de Planejamen-to Tributrio IBPT (2008).

    2.3 Diferenas entre despesas obrigatrias e discricionrias

    Os preos dos bens pblicos fornecidos pelo Estado no se vin-culam ao mercado, no sendo motivo de avaliao individual do benefcio que trazem, nem se submetendo s leis da concorrncia. Seus servios e bens so, em regra, impostos de forma coativa, inde-pendente do interesse ou uso pelo indivduo. Suas prioridades no dependem necessariamente da existncia ou no de demanda de mercado, a exemplo de rodovias.

    Logo, atividade financeira do Estado, no se aplicam direta-mente as leis do mercado, como na atividade financeira privada, e seus produtos e servios a ele no se submetem na formao de seus preos. O processo poltico se sobrepe ao sistema de mercado. O processo poltico de alocao dos recursos se d em parte, e de for-ma cada vez menor, pelo processo oramentrio e em parte pela legislao permanente, que determina a apropriao dos recursos a determinadas aes, eleitas como meritrias e prioritrias, durante o processo de formulao das polticas pblicas.

    A legislao que determina a alocao dos recursos pblicos a aes especficas constitui-se no principal vetor conformador das despesas obrigatrias continuadas, ou, como se denominava antes da LRF, despesas fixas. Aliomar Baleeiro, j nos idos de 50, com fundamento no art. 73 da Constituio de 19462, em verdade cpia do art. 50 da Constituio de 19343, assinalava a profunda distino entre gastos fixos e variveis, hoje classificados como obrigatrios e discricionrios, ao dizer:

    Quanto s despesas, h que distinguir se so fixas ou variveis. As primeiras s podero ser alteradas por efeito de lei anterior, evidentemente porque resultam

    Art. 73. O oramento ser uno, incorporando-se receita, obrigatoriamente, todas as rendas e suprimentos de fundos, e incluindo-se discriminadamente na despesa as dotaes necessrias ao custeio de todos os servios pblicos. (...) O oramento da despesa dividir-se- em duas partes: uma fixa, que no poder ser alterada seno em virtude de lei anterior; outra varivel, que obedecer a rigorosa especializao.

    3 Art. 50. O oramento ser uno, incorporando-se obrigatoriamente receita todos os tributos, rendas e supri-mentos dos fundos e incluindo-se discriminadamente na despesa todas as dotaes necessrias ao custeio dos servios pblicos. (...) O oramento da despesa dividir-se- em duas partes, uma fixa e outra varivel, no podendo a primeira ser alterada seno em virtude de lei anterior. A parte varivel obedecer a rigorosa especializao.

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    da execuo da Constituio ou de leis, como os sub-sdios do presidente da Repblica e congressistas, ven-cimentos dos funcionrios, obrigaes da dvida p-blica etc. Nesses casos, os agentes pblicos tm a sua competncia vinculada. O presidente da Repblica incorrer em crime de responsabilidade se suspender a realizao de tais dispndios. O prprio Congresso est vinculado e no poder evadir-se do dever de in-clu-las no oramento.

    As despesas variveis como simples autorizaes, destitudas de amparo em lei, facultam a ao do Executivo at limite previsto. So crditos limitati-vos e no imperativos.

    Destarte, no havendo direito subjetivo em favor das pessoas ou instituies as quais viriam a bene-ficiar uma instituio de caridade, por exemplo, no ter ao em juzo para reclamar do Tesouro um auxilio pecunirio autorizado no Oramento, mas que no foi objeto de concesso em lei. Fica ao discricionarismo administrativo do presiden-te da Repblica ou do ministro de Estado ordenar ou no a efetivao do pagamento. H, entretanto, quem sustente o contrrio. No houve, ainda, a pro-psito, pronunciamento de tribunais brasileiros. Fundamos nossa opinio na circunstncia de ser o oramento mero ato-condio e no lei.

    A sano contra o presidente da Repblica, go-vernador ou ministros que no realizam despesas variveis autorizada pelo Parlamento de carter puramente poltico: o Congresso h de compeli-lo ao cumprimento de sua vontade pelas represlias no terreno das autorizaes pedidas pelo Executi-vo. A supremacia do Congresso, por essa ttica, tem como consequncia transformar o regime presiden-cial em regime parlamentar. A evoluo no to chocante, se nos recordarmos de que o parlamen-tarismo ingls, o mais perfeito de todos, provm da perseverana da Cmara dos Comuns contra reis insolentes. (BALEEIRO, 1968, p. 426)

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    Hoje, como ontem, os gastos obrigatrios, como atos vincula-dores, obrigam a todos os Poderes, sob pena de crime de respon-sabilidade, sendo incontrolveis pelo processo oramentrio. J as despesas variveis, como simples autorizaes de gasto, destitudas de amparo em lei, facultam a ao do Executivo at o limite previs-to. So crditos limitativos e no imperativos, no gerando direito subjetivo em favor das pessoas ou instituies as quais viriam, em tese, a beneficiar.

    Baleeiro (1968, p. 428), funda sua opinio sobre a distino entre despesas fixas e variveis na circunstncia de ser, para ele, o or-amento mero ato-condio e no lei. Todavia, se considerarmos a pea oramentria como ato administrativo e a lei que sanciona tal ato uma lei formal de aprovao, como entendia a doutrina clssica francesa e italiana, a lei oramentria passa a ter como resultado nico a remoo de um limite jurdico ao exerccio legtimo de um poder-dever ou de um direito reconhecido aos rgos da adminis-trao pelas leis em vigor. Se assim se entender, fica o Parlamento impedido de apresentar emendas, pois passa a ser mero controla-dor de atos preestabelecidos, chancelando-os ou rejeitando-os.

    Tal entendimento foi adotado, ainda que mitigadamente, no orde-namento positivo brasileiro sob a gide da Constituio de 1967/69. Ao no se permitirem alteraes substantivas na proposta oramen-tria do Executivo (art. 65, 1 4), castrou-se a iniciativa legislativa do Congresso Nacional, que s veio a ser restaurada com a promul-gao da Constituio de 1988. Essa discriminao do Legislativo fundava-se na premissa de que o oramento era ato da administra-o, portanto, fora da esfera legislativa.

    Para Jos J. G. Canotilho (1980, p. 546), a resposta questo de ser o processo oramentrio de natureza exclusiva administrativa ou um plexo administrativo e legislativo vincula-se compreenso da evoluo e influncia da denominada teoria do duplo conceito de lei. A distino entre ser material ou formal a natureza da lei oramen-tria tem sua origem na doutrina alem do sculo XIX. Tal separao foi inicialmente proposta por V. Stockmar, tendo sido desenvolvida por Paul Laband no seu direito financeiro e na sua teoria do Estado. Entendia Laband ser lei material todo aquele ato que estabelecesse uma regra de direito. J lei formal seria qualquer ato emanado da vontade do Estado e firmado sob uma forma solene. Como exemplos de leis formais estariam as leis de aprovao do oramento, de apro-vao da tomada de emprstimos, as autorizaes em geral.

    Art. 65, No ser objeto de deliberao a emenda de que decorra aumento de despesa global ou de cada rgo, fundo, projeto ou programa, ou vise a modificar-lhe o montante, a natureza ou objetivo.

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    Conforme Canotilho (1980, p. 547), a escola de direito pblico alem do sculo XIX, expressa dentre outros por Paul Laband, de-fendia que a regra de direito no necessariamente uma regra apli-cvel a um nmero indeterminado de casos semelhantes, no sendo a generalidade e a abstrao essenciais ao ato legislativo. A genera-lidade uma caracterstica natural, mas no um elemento essencial da lei, pois a noo de lei no exclui a possibilidade da existncia de uma lei estabelecendo uma regra de direito aplicvel a um nico fato ou destinado a regular uma relao jurdica individual. No via Laband o oramento como lei material; no seu entender, o ora-mento, no obstante ser lei formal, no constitui verdadeira lei, mas um mero plano de gesto, ausente qualquer ordem, proibio.

    Conforme lvaro Bereijo (1970, p. 25), a teoria labadiana pro-pugna a negao do oramento como ato unitrio e sua exciso entre lei de aprovao e oramento propriamente dito, como atos de distinta natureza, integrantes desse ato complexo que a lei or-amentria. Tal construo dirigida, em ltima anlise, para a justificao da limitao dos poderes do Parlamento na discusso da lei oramentria, subtraindo a possibilidade de modificao e emenda proposta do Executivo, reduzindo a aprovao a um va-zio formalista, meramente chancelador.

    Ao ser tratado o oramento como algo distinto de sua prpria lei de aprovao, considerando-se a pea oramentria como ato pr-prio do Poder Executivo, ou seja, simples ato administrativo, deduz-se que a competncia do Poder Legislativo nesta matria seria m-nima, pois careceria de competncia material para a elaborao e preparao do oramento, ao contrrio das demais leis ordinrias, consideradas como portadoras de objeto, regra, preceito material.

    Contrrio viso de Laband, Canotilho (1980, p. 552) afirma a carncia de elementos distintivos do conceito regra de direito, basilar na teoria de Laband, e relaciona tal teoria como til mo-narquia dualista existente no panorama europeu daquele sculo: monarca, com poderes originrios, versus parlamento, com pode-res derivados da soberania popular. A caracterizao do oramento como ato-condio, conforme Gaston Jze, Seidler, Jellinek e Mat-ton, seria em razo dele no ter outro objetivo que o de condicionar a ao do poder pblico no exerccio da sua atividade financeira. Insere-se tal conceituao dentro da classificao dos atos jurdi-cos em atos-regra, atos-condio e atos-subjetivos, proposta por Leon Duguit. Entretanto, o valor classificatrio dessa trilogia se desfalece diante da impossibilidade de ntida distino entre ato-condio e ato-subjetivo. O ato-regra definido como o que cria

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    normas jurdicas ou modifica as existentes. Exemplo: a lei no senti-do material, incluindo o regulamento, os regimentos parlamentares e dos tribunais; os estatutos de uma sociedade; a conveno coletiva de trabalho. O ato-condio assim chamado porque a sua realiza-o condio para que o ato-regra se aplique a determinado ou determinados indivduos. Assim, o status abstrato e impessoal de cnjuge, previsto no ato-regra, s incide sobre as pessoas que se casaram; o matrimnio seria, pois, um exemplo de ato-condio. O ato-subjetivo criaria situaes concretas, individuais, especficas. Seu padro seria o contrato.

    A isso se deve notar que todos os atos jurdicos criam normas de direito. A diferena entre eles estaria no maior ou menor grau de generalidade ou de individualizao do contedo das normas cria-das. Ademais, todo contrato que o ato subjetivo por excelncia produz o efeito de tornar aplicvel a duas ou mais pessoas uma situao geral prevista nos chamados atos-regra. Com isso, apaga-se a diferena essencial entre ele e o ato-condio.

    Como bem coloca Canotilho (1978, p. 550), a doutrina do duplo conceito de lei inseria-se no modelo positivista e do mtodo jurdi-co-formal, baseando-se na gerao de conceitos antagnicos: norma jurdica negcio jurdico, direito objetivo direito subjetivo, criao de direito aplicao do direito, lei material lei formal, esfera inter-na esfera externa, abstrato concreto, que se convertem em centro da dogmtica jurdica, que assim remete os problemas poltico-cons-titucionais para o campo da conceitualizao lgico-formal.

    Se hoje pode ser considerada vencida a discusso de ser a lei oramentria uma lei, ainda que somente formal, no deixa a lei oramentria hoje de ter funo gerencial-poltica, em especial com a adoo do oramento-programa, aps a edio da Lei 4.320/64, por conter no s limites de gasto, mas os prprios fins da adminis-trao enquanto instrumento financeiro do Estado, suas diretrizes, objetivos e metas para o exerccio financeiro. O STF inclusive tem admitido controle concentrado abstrato da constitucionalidade de leis oramentrias quando contenham norma abstrata a exemplo da deciso adotada na ADI 2.925/DF:

    PROCESSO OBJETIVO AO DIRETA DE IN-CONSTITUCIONALIDADE LEI ORAMENT-RIA. Mostra-se adequado o controle concentrado de constitucionalidade quando a lei oramentria re-vela contornos abstratos e autnomos, em abando-no ao campo da eficcia concreta. LEI ORAMEN-TRIA CONTRIBUIO DE INTERVENO

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    NO DOMNIO ECONMICO IMPORTAO E COMERCIALIZAO DE PETRLEO E DERIVA-DOS, GS NATURAL E DERIVADOS E LCOOL COMBUSTVEL CIDE DESTINAO ARTI-GO 177, 4, DA CONSTITUIO FEDERAL. inconstitucional interpretao da Lei Orament-ria n 10.640, de 14 de janeiro de 2003, que impli-que abertura de crdito suplementar em rubrica es-tranha destinao do que arrecadado a partir do disposto no 4 do artigo 177 da Constituio Fe-deral, ante a natureza exaustiva das alneas a, b e c do inciso II do citado pargrafo. (Relator(a): min. Ellen Gracie. Relator(a) p/ acrdo: min. Mar-co Aurlio. Julgamento: 19/12/2003. rgo julga-dor: Tribunal Pleno. DJ 4/3/2005, p. 10)

    A discusso continua, agora sob a tica de se deve ser o ora-mento impositivo ou, como o atual, autorizativo, ainda que, como j visto, isso no represente mais do que 1/10 do total, pois o res-tante so despesas obrigatrias, sobre as quais no cabe discutir se devem ou no constar da programao de trabalho consignada na lei oramentria anual, visto que quanto a elas uma legislao anterior constrange o Estado a satisfazer as condies l preesta-belecidas.

    Tramitam no Congresso Nacional inmeras iniciativas visando dar aos crditos contidos na lei oramentria fora cogente, inde-pendente de sua origem, se legal ou exclusiva da prpria lei ora-mentria. As propostas de emenda Constituio alteram seu ca-ptulo financeiro-oramentrio, em especial os arts. 165 e 166 da Constituio, a exemplo das PEC n 127/2007, 96/2007, 565/2006, 421/2001, entre outras.

    Hoje, a autorizao contida no crdito apresenta-se discricion-ria para menos, no para mais, pois no pode ser excedido em rela-o ao limite constante da dotao expressa no crdito consignado na lei oramentria anual, nos termos do art. 167, I, da Constitui-o, sob pena de crime de responsabilidade, nos termos do art. 85, VI, da Constituio. Todavia, no h sano legal se no realizado o gasto discricionrio, ainda que sujeito a condicionantes discipli-nadas nas leis de diretrizes oramentrias ou nas leis dos planos plurianuais.

    O processo oramentrio deve observar os compromissos assu-midos pelo Estado por intermdio da legislao ordinria, como relaes estatutrias e contratuais com seus servidores, a assuno

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    de obrigaes no mbito do sistema financeiro (ex.: juros e amorti-zao) ou decorrentes de decises judiciais (ex.: precatrios), entre outros. Tais eventos so despesas obrigatrias, ao lado das ditas dis-cricionrias, de cunho tipicamente oramentrio, como as decor-rentes de simples relao contratual, sem fundamento legal, para custeio, investimento ou inverso financeira.

    Os gastos pblicos so tambm classificados quanto ao seu impac-to econmico em financeiros: amortizao e encargos da dvida, juros e financiamentos; e no-financeiros ou primrios: como os dispndios com pessoal, benefcios previdencirios e assistenciais, custeio da administrao e investimentos. O resultado primrio en-contrado na equao entre receitas primrias e despesas primrias.

    Muitas das questes aqui postas poderiam ser dirimidas por meio do disciplinamento em lei complementar como a prevista no art. 165, 9, da Constituio, destinada a fixar as normas gerais de direito financeiro sob o prisma do gasto pblico e sua gesto.5

    Tal dispositivo constitucional j foi motivo de inmeras proposi-es que se encontram ou paralisadas no Congresso Nacional ou tra-taram do tema de forma tpica.6 Destaque-se o PLP n 135, de 1996, da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, desde 1997 dormitando na Comisso de Consti-tuio e Justia e de Cidadania da Cmara dos Deputados.

    Todavia, se a ausncia de vontade poltica na aprovao de nor-mas financeiras perenes por meio da lei complementar, como men-cionado, traz certa insegurana jurdica, por outro, tem permitido s leis de diretrizes oramentrias preencherem essa lacuna legal por meio da introduo de inmeros preceitos relativos ao tema em apreo, desde conceitos como renncia de receita at critrios para apreciao de proposies criando gastos com pessoal.

    Ainda que possa ser discutvel a constitucionalidade do trata-mento dessas matrias por meio das LDOs, h de se reconhecer fundamento na tese de ser o horizonte legiferante, a elas atribudo

    5 Art. 65, 9 Cabe lei complementar:I dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual;II estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos.

    6 A ttulo de exemplo, mencionem-se as proposies na Cmara dos Deputados: PLP n /89, Victor Faccioni (arquivado em //95), DCN 3/9/89, p. 936; PLP n 56/89, Francisco Dornelles (PTORD em 7/7/9), DCN /0/89, p. 90; PLP n /90, Jos Serra (arquivado em //95), DCN 9/5/90, p. 3989; PLP n 9/9, Ubiratan Aguiar (comisses em 5/8/99), DCN 9/7/9, p. 760; PLP n 00/96, tila Lins (arquivado em //99), DCD 7/6/96, p. 8503; PLP n 35/96, Comisso Mista de Plano e Oramento Pblico Federal (TRCOM em 9/8/99); PLP n 6/93, Poder Executivo (TNJR em 7//9, Lei Compl. n 79, de 7//9), DCN 9//93, p. 93; PLP n 0/003, Eduardo Paes, PLEN em /9/003; PLP n 355/06, Luciana Genro, PLEN em 9//06; PLP n 355/06, Luciana Genro, PLEN em 9//06.

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    pelo art. 165, 2, da Constituio, meramente exemplificativo e no numerus clausus.7

    Nesse sentido, as LDOs, tem se afirmado como verdadeiro vade mecum do direito financeiro brasileiro, em especial na esfera fe-deral. Muito se discute, em especial no mbito do Poder Executi-vo, sobre a necessidade de enxugar-se a LDO de dispositivos que com ela no teriam correlao ou se repetiriam a cada nova edi-o, pseudovcios que poderiam ser corrigidos com a edio de leis, complementares ou ordinrias, que disciplinassem esses temas de forma permanente.

    Ainda que se respeite essa viso consolidadora do status quo fi-nanceiro, cremos que a grande contribuio das LDOs encontra-se em sua flexibilidade e adaptabilidade s novas exigncias de norma-tizao das relaes financeiras do Estado, rea extremamente flui-da e de evoluo a cada dia mais clere, em um mundo econmico em rpida transformao como o contemporneo. As LDOs tm se mostrado como o instrumento primordial de interveno do Poder Legislativo na gesto dos recursos pblicos, forando-o a analisar o processo oramentrio alm da simples aposio de emendas ora-mentrias de carter pontual e, em regra, com funo restrita.

    Do todo, buscam-se avaliaes e alternativas em termos de pro-postas de aprimoramento da legislao processual e material refe-rente ao tema objeto deste estudo: a cogncia normativa do gasto pblico. Para tanto, as leis de diretrizes oramentrias tem contri-budo de forma significativa, aperfeioando os institutos e mecanis-mos de gesto dos recursos pblicos.

    2.4 Natureza jurdica das despesas obrigatrias continuadas

    A Constituio de 1934, art. 508, dispositivo repetido no art. 73 da Carta de 1946, j fazia distino expressa entre despesas fixas ou obrigatrias e despesas variveis ou discricionrias. O conceito no foi repetido nas Cartas de 1967, ou sua Emenda n 1/1969, tampou-co na de 1988, sem significar que sua no-repetio nos textos cons-titucionais tenha retirado a obrigatoriedade da observncia pela lei oramentria do ordenamento cogente pregresso.

    7 Art. 65, A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.

    8 Art. 50. O oramento ser uno, incorporando-se obrigatoriamente receita todos os tributos, rendas e supri-mentos dos fundos e incluindo-se discriminadamente na despesa todas as dotaes necessrias ao custeio dos servios pblicos. (...) O oramento da despesa dividir-se- em duas partes, uma fixa e outra varivel, no podendo a primeira ser alterada seno em virtude de lei anterior. A parte varivel obedecer a rigorosa especializao.

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    Na busca do controle do gasto pblico no submetido ao proces-so oramentrio ordinrio, a LRF, em seu art. 17, procurou definir a categoria de gasto referente s despesas obrigatrias de carter continuado e apresenta algumas peculiaridades que devem ser res-peitadas quando da gerao dessa categoria de despesa.9

    A LRF, a partir de seu art. 17, introduziu em nosso ordenamento nova categoria de despesa pblica, as despesas obrigatrias de ca-rter continuado, com caractersticas prprias que as singularizam em face de outras existentes. Em verdade, ela resgatou categoria j existente antes da Lei 4.320/1964, e por essa lei no recepcionada, a das despesas fixas, cuja obrigao independe da prpria lei ora-mentria, mas advm da legislao que a antecede.

    As despesas abrangidas pela LRF podem ser aquilatadas por sua participao no total de gastos da Unio como a seguir demonstrado:

    DESPESAS PRIMRIAS DA UNIO10

    Discriminao2005 2006 2007 2008

    Liquidado Liquidado Liquidado Liquidado

    DESPESAS PRIMRIAS (1) 369.052,6 397.777,8 459.354,6 497.793,6

    Obrigatrias 282.732,3 343.677,6 379.316,8 417.540,5

    Pessoal e Enc. Sociais (3) 94.068,5 107.573,6 119.322,1 130.752,3

    Benefcios da Previdncia Social 146.839,7 166.314,3 181.543,8 198.702,5

    Outras Despesas Obrigatrias 41.824,1 69.789,7 78.450,9 88.085,7

    Discricionrias 86.320,3 54.100,2 80.037.8 80.253,1

    Discricionrias LEJU + MPU 4.155,2 1.664,8 5.062.6 5.573,7

    Discricionrias Executivo 78.589,9 50.044,9 66.537,6 60.854,3

    Projeto Piloto de Investimentos PPI 3.575,2 2.390,5 8.437,6 13.825,0

    A importncia que a LRF atribui s despesas obrigatrias tem sua origem no regime fiscal por ela implantado, o da responsabi-lidade da gesto fiscal, conceito hoje aceito como inerente boa governana, mas que muita resistncia evocou e ainda provoca. Todavia, por se tratar poca de tema inovador, verifica-se na LRF certa vaguidade em termos conceituais, ainda no colmata-dos at o presente.

    Fernando Rezende e Armando Cunha (1994, p. 111) assinalam a necessria diferenciao das despesas obrigatrias continuadas

    9 Art. 7. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios.

    0 Fonte: SIAFI/SOF/PRODASEN, Excludas as transferncias constitucionais; No considera os valores alocados no Ministrio da Sade; 3 Exclui o valor de R$ 7.,8 milhes referentes contribuio patronal de 00, no considerada nos outros exerccios; Referente ao Decreto n 5.86, de 8 de julho de 006.

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    da categoria dos programas de durao continuada, previstos no art. 165, I, da Constituio11, gastos a serem fixados pelo Plano Plurianual e cuja conceituao nunca foi expressamente fixada em lei. Em regra, consideram-se, de forma tautolgica, os programas de durao conti-nuada como aqueles que constam do Plano Plurianual, ou seja, pelo menos para os investimentos, aqueles que tenham durao superior a um exerccio financeiro, por fora do art. 167, 1, da Constitui-o12. Ainda que mantenham semelhanas, os programas de durao continuada e as despesas obrigatrias continuadas possuem naturezas distintas, em parte pelo grau de cogncia, visto no ser obrigatria a execuo dos ditos programas de durao continuada constantes dos PPAs. Por outro lado, no possvel o contrrio, execuo de investi-mentos de longo prazo que no estejam previstos no PPA.

    Segundo Fernando Veiga (2002, p. 5), a impreciso taxonmica gerada pela LRF tem sido transmitida a outras leis, com o apareci-mento de definies nas prprias leis de diretrizes oramentrias, tais como despesas obrigatrias de carter continuado de ordem legal e despesas obrigatrias de carter continuado de ordem constitucional. Para detalhamento das categorias fixadas pelas leis de diretrizes oramentrias, apresentamos em apenso a este estudo (Anexo 1) o Anexo V Relao de Despesas Obrigatrias, como constante da Lei n 11.768, de 14/8/2008 LDO/2009.

    O Anexo V da LDO/2009, a exemplo de seus anteriores, vincula-se ao dispositivo da LRF, art. 9, 2 13, que disciplina a relao das des-pesas obrigatrias, por isso no passveis de contingenciamento. Do exame da LDO, Veiga (2002, p. 5) entende existirem trs categorias distintas de despesas pblicas: as despesas obrigatrias de carter continuado, as despesas que constituem obrigao constitucional da Unio e demais despesas que constituem obrigao legal da Unio.

    O art. 9, 2, da LRF ao fixar o rol de despesas no sujeitas a contingenciamento, postergao de sua execuo, faculta s LDOs a incluso de outras despesas que no aquelas tipicamente obriga-trias em razo de disposio constitucional ou legal, mas que de-

    Art. 65. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:I o plano plurianual;(...) A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.

    Art. 67. So vedados: (...) Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia inclu-so no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.

    3 Art. 9, No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias.

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    vam, pelo mrito poltico, ter carter cogente, impositivo, inclusas sob o ttulo: III Demais Despesas Ressalvadas, conforme o art. 9, 2, da Lei Complementar n 101, de 2000.

    Fernando Veiga (2002, p. 4) menciona a inexistncia de refern-cias especficas e precisas quanto a despesas obrigatrias na Lei n 4.320/1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Es-tados, dos Municpios e do Distrito Federal. O autor critica a expres-so criar ou aumentar despesa, constante do texto do art. 17 da LRF, argumentando que as despesas so um fenmeno de carter tpica e exclusivamente oramentrio, no sendo elas objeto de cria-o, aumento, diminuio ou extino, mas de fixao.

    Segundo o mesmo autor, no h ato que possa criar, aumentar, diminuir ou extingui-las, nem mesmo a prpria lei oramentria como ato legal, pois nessa lei nada se constitui ou desconstitui, j que seu carter autorizativo ou, quando muito, de ato-condio. H mesmo aqueles que, fugindo clara definio do art. 17, advo-gam que at os contratos com prestadores de servios so fontes de despesas obrigatrias.

    Em seu Relatrio das Despesas Obrigatrias de Carter Continua-do, o senador Amir Lando afirma que a definio das despesas obri-gatrias continuadas deve ser motivo de estudo aprofundado e que a anlise para caracterizao destas despesas dever considerar:

    A identificao precisa e a reproduo dos disposi-tivos da lei que criou a ao e determinou a obriga-toriedade de sua execuo;

    A argumentao que embasa a classificao da despesa obrigatria de carter continuado, luz da conceituao formulada no art. 17 da Lei de Res-ponsabilidade Fiscal;

    A identificao precisa e a reproduo dos disposi-tivos da lei relativos definio dos beneficirios, estipulao dos critrios de elegibilidade e de aloca-o de recursos e definio de valores;

    A demonstrao dos montantes despendidos nos ltimos trs anos e os alocados no oramento em discusso. (LANDO, 2001, p. 14)

    Nesse sentido, a despesa deve ser analisada principalmente sob a gide da lei que a originou. Ampliando a definio conceitual

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    apresentada na LRF, o senador Amir Lando, no mesmo relatrio, prope a seguinte interpretao para a despesa obrigatria de ca-rter continuado no mbito da Unio:

    Despesa corrente definida em lei ou medida provi-sria que determine a realizao da ao e a obriga-toriedade de alocao de recursos nos oramentos da Unio para sua execuo por pelo menos trs exerccios, segundo critrios estabelecidos na pr-pria lei ou medida provisria ou em ato infralegal, gerando expectativa de direitos para terceiros, opo-nveis contra o Estado. (LANDO, 2001, p. 7)

    Com base nessa interpretao, as despesas relacionadas nas In-formaes Complementares ao Projeto de Lei Oramentria 2001, por exemplo, foram classificadas da seguinte forma:

    Despesa No Obrigatria Definida em lei ou me-dida provisria que apenas autoriza a sua execu-o, mas no a determina.

    Despesa Obrigatria Condicionada Definida em lei ou medida provisria que determina a alocao de recursos, sendo os montantes estabelecidos pe-riodicamente por atos infralegais, que consideraro os critrios de elegibilidade e a disponibilidade de recursos oramentrios.

    Despesa Obrigatria Incondicionada (Tpica) De-finida em lei ou medida provisria que garante di-reitos aos que atenderem critrios de elegibilidade e dos quais resultam despesas para o ente (Unio, Es-tados, Distrito Federal e Municpios), fixando-lhe no ato a obrigatoriedade de alocao dos recursos nos montantes necessrios, independentemente de consideraes de disponibilidades oramentrias. (LANDO, 2001, p. 8 e 9)

    Wder Oliveira (2005, p. 3) menciona ser o controle das des-pesas obrigatrias de carter continuado um dos pilares normati-vos da LRF, apresentando-se como sistemtica inteiramente nova nos processos institucionais de controle das despesas pblicas, do dficit oramentrio e da dvida pblica. Para ele, o conceito apresentado no art. 17 no abrange toda a variedade de despesas que no processo oramentrio brasileiro so classificadas como

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    despesas obrigatrias. O termo despesa obrigatria pode ser utilizado para fazer referncia a:

    a) despesas obrigatrias de carter continuado, exatamente como definido no art. 17, ou seja, uma imposio legal ao governo de conceder assistn-cia financeira ou pagar benefcios, segundo regras ou frmulas especficas, a todos os indivduos que atendam os requisitos de elegibilidade definidos na lei;

    b) despesas que devem ser executadas obrigatoria-mente, mas por um perodo inferior a dois exerc-cios financeiros, fato que as retira do alcance do art. 17;

    c) um conjunto de despesas cujo montante agrega-do deve ser superior a valores mnimos definidos de acordo com regras constitucionais (casos das des-pesas com aes de sade e manuteno e desenvol-vimento do ensino);

    d) transferncias de receitas a Estados e Municpios classificadas como despesas, que, de fato, consti-tuem repartio de receitas arrecadadas pela Unio, determinada pela Constituio ou por leis especfi-cas;

    e) outras despesas classificadas como obrigaes constitucionais e legais da Unio, relacionadas em anexo especfico da lei de diretrizes oramentrias. (OLIVEIRA, 2005, p. 31)

    H, portanto, de se reconhecer quo fluida pode ser a interpre-tao do que se enquadra ou no na categoria de despesa obriga-tria de carter continuado como consignado no art. 17 da LRF. Todavia, o prprio dispositivo antecipa alguns critrios como: a despesa h de ser corrente. O conceito de despesa corrente nos dado pela Lei 4.320/1964, art. 12, que por excluso, conside-ra toda aquela despesa como uma categoria econmica em que os gastos so todos aqueles que no de capital, divididas entre despesas de custeio e transferncias correntes. Como despesas de custeio, consideram-se as dotaes para manuteno de servios

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    anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservao e adaptao de bens imveis.

    J quanto s transferncias correntes, ainda de acordo com o art. 12, 2, da Lei 4.320/1964, seriam as dotaes para despesas as quais no corresponda contraprestao direta em bens ou servi-os, inclusive para contribuies e subvenes destinadas a atender manifestao de outras entidades de direito pblico ou privado. Assim, o que no for despesa de capital, investimento, inverso fi-nanceira ou transferncia desse grupo, ser despesa corrente.

    Ainda o art. 17 da LRF nos d mais pistas do que seria a despesa obrigatria continuada: deve ser originada, ou derivada, exclusiva-mente de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo, desde que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo.

    Fernando Veiga estranha a denominao de despesa fora do pro-cesso oramentrio sob o argumento de ser esta uma categoria exclu-siva das leis oramentrias. Para ele, o termo despesa s tem signifi-cado quando referente a obrigao que teve seu dbito reconhecido no mbito da autorizao contida em um crdito oramentrio:

    O ltimo desses exemplos, o dos atos que criarem ou aumentarem despesa, muito representativo de toda a confuso que gira em torno da definio de despesa obrigatria de carter continuado. Isso porque, nas finanas pblicas, as despesas so um fenmeno de carter tpica e exclusivamente or-amentrio, no sendo elas objeto de criao, au-mento, diminuio ou extino, mas de fixao, tomando-se por base metas a atingir ou obrigaes a satisfazer, sempre com um dos olhos na disponi-bilidade de recursos. Por isso, seria at interessan-te, no fosse equvoco, falar-se em ato com o efeito constitutivo de criar ou aumentar despesas. No h um ato que possa faz-lo, nem mesmo a prpria lei oramentria como ato legal, pois nessa lei nada se constitui ou desconstitui, j que seu carter auto-rizativo ou, quando muito, de ato-condio. Por ou-tro lado, atos estranhos ao processo oramentrio, como leis especficas ou contratos administrativos, podem dar origem a direitos e obrigaes, mas nun-ca a despesas, vez que, conforme j se disse, as des-pesas so um fenmeno financeiro de feio essen-cialmente oramentria. So as despesas, portanto, fenmenos estranhos s leis no oramentrias e

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    aos atos administrativos que no digam respeito execuo do oramento. No h despesas, em fi-nanas pblicas, fora do oramento e de seus pro-cedimentos de execuo. (VEIGA, 2002, p. 4)

    Outro elemento do preceito contido no art. 17 da LRF e que causa certa perplexidade o reconhecimento de que um ato admi-nistrativo normativo possa resultar em obrigao legal, todavia seu entendimento nos leva a situaes onde a prpria norma legal remete a ato normativo administrativo sua regulao. Nesse sen-tido, h de se fazer meno Lei n 11.079, de 30/12/2004, que institui normas para licitao e contratao de parceria pblico-privada (PPP) no mbito da administrao pblica. Seu art. 2 14 define a parceria pblico-privada como contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada ou administrativa. A con-cesso patrocinada, por sua vez, definida como a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas que envolva contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.

    A previso na Lei 10.079/200415 de concesso de servios p-blicos com limite mnimo de cinco anos para os contratos de PPPs pode criar despesa obrigatria de carter continuado se tais despe-sas forem correntes, pois ultrapassar os dois exerccios financei-ros exigidos para caracteriz-las como tal. Fica a pergunta: seriam as contrapartidas contratuais da administrao nas PPPs despesas obrigatrias continuadas?

    As Parcerias Pblico-Privadas (PPP), na forma da Lei 11.079/2004, em seus arts. 22 e 2816, estabelecem o limite de 1% da Receita Corren-te Lquida (RCL) do exerccio anterior para as despesas obrigatrias

    Art. , Concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei n 8.937, de 3 de fevereiro de 995, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios contra-prestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado. Concesso administrativa o contrato de prestao de servios de que a administrao pblica seja usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens.

    5 Art. , vedada a celebrao de contrato de parceria pblico-privada:I cujo valor do contrato seja inferior a R$ 0.000.000,00 (vinte milhes de reais);II cujo perodo de prestao do servio seja inferior a 5 (cinco) anos; ouIII que tenha como objeto nico o fornecimento de mo-de-obra, o fornecimento e instalao de equipamentos ou a execuo de obra pblica.

    6 Art. . A Unio somente poder contratar parceria pblico-privada quando a soma das despesas de carter continuado derivadas do conjunto das parcerias j contratadas no tiver excedido, no ano anterior, a % (um por cento) da receita corrente lquida do exerccio, e as despesas anuais dos contratos vigentes, nos 0 (dez) anos subseqentes, no excedam a % (um por cento) da receita corrente lquida projetada para os respectivos exerccios.Art. 8. A Unio no poder conceder garantia e realizar transferncia voluntria aos Estados, Distrito Federal e Municpios se a soma das despesas de carter continuado derivadas do conjunto das parcerias j contratadas por esses entes tiver excedido, no ano anterior, a % (um por cento) da receita corrente lquida do exerccio ou se as despesas anuais dos contratos vigentes nos 0 (dez) anos subseqentes excederem a % (um por cento) da receita corrente lquida projetada para os respectivos exerccios.

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    continuadas geradas por PPP e de 1% da RCL projetada para os dez exerccios subsequentes para despesas obrigatrias continuadas anu-ais geradas por PPP nos contratos vigentes. No caso dos Estados, DF e Municpios, devero ser encaminhadas ao Senado Federal e Secretaria do Tesouro Nacional, previamente contratao, as infor-maes necessrias para cumprimento do limite, inclusive no caso de empresas controladas no-dependentes. O descumprimento do limite de 1% sujeita o ente s sanes institucionais de suspenso de garantias e de transferncias voluntrias. A nosso ver, ainda que os limites de gasto das PPPs tenham por parmetro as despesas obriga-trias continuadas, elas no se caracterizam por obrigao legal do ente pblico, mas sim uma vinculao de natureza contratual funda-da em previso legal e sujeita a condicionantes normativas institu-das pelo ente pblico.

    No tocante ao aspecto temporal, o carter continuado se ex-pressa pela permanncia da obrigatoriedade do gasto por um pe-rodo superior a dois exerccios, ou seja, condizente com o perodo de verificao do resultado das metas fiscais fixadas nas LDOs, art. 4 17, da LRF, tambm superior a dois exerccios financeiros.

    A despesa obrigatria continuada no criada na lei orament-ria anual, mas depende de instrumento normativo especfico para posterior incluso na LOA, sujeita essa norma, quando de sua gera-o, compatibilidade como as leis financeiras e sua adequao or-amentria e financeira. Assim, para inserir-se no ordenamento h de se demonstrar ser conforme com esse mesmo ordenamento e sua neutralidade fiscal, ou seja, estar conforme os recursos orament-rios, pois, vindo a existir, o nus se inverte para aquele oramento ter de demonstrar estar conforme com a lei ensejadora da despesa obrigatria continuada.

    Dessa forma, a norma jurgena, criadora do direito ensejador da pretenso contra o Estado, deve primeiro demonstrar sua neu-tralidade fiscal, para isso pode percorrer os seguintes caminhos:

    1. j foi prevista na proposta oramentria ou includa por emenda parlamentar, a partir da insero de sua estimativa de impacto oramentrio-financeiro no corpo da lei oramen-tria com financiamento oriundo de receita permanente; ou

    7 Art. A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no do art. 65 da Constituio e: (...) Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.

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    2. no satisfeita a primeira condio, deve prever em seu pr-prio corpo legal o aumento de receita permanente ou a redu-o de outra despesa igualmente permanente.

    A gerao de uma despesa obrigatria continuada distingue-se de um crdito oramentrio, seja ele originrio, constante da pr-pria lei oramentria anual, como dos crditos adicionais, autoriza-es que se agregam posteriormente lei oramentria, pois ela:

    1. no possui a eficcia financeira imediata do crdito, sendo mera portadora de uma obrigao condicionada autoriza-o para o gasto, que s um crdito oramentrio detm;

    2. se perpetua no tempo, at que outra norma de mesma hierar-quia e especialidade venha a alter-la, o que no ocorre com o crdito, findo o exerccio extinta est sua eficcia, ainda que possa ter repercusso por meio de restos a pagar ou despesas de exerccios anteriores, ou reaberto no prximo exerccio se crdi-to especial ou extraordinrio for e tiver sido aberto nos ltimos quatro meses do exerccio, por fora do art. 167, 2, da Consti-tuio18; e

    3. no possui, em regra, limite financeiro pr-fixado, constituin-do-se seu balizamento a partir de situao fticas de carter descritivo, na maioria das vezes, fixando critrios de elegibi-lidade para seus beneficirios, sendo que o crdito no car-reador de preceitos normativos de tal magnitude, restringin-do-se a consignar em seu ttulo informaes sucintas de sua finalidade e destino acrescido de algumas informaes sobre natureza do gasto e responsvel por sua execuo.

    Assim, vemos que a norma geradora da despesa obrigatria con-tinuada carece de eficcia financeira plena, para a qual necessita de um crdito oramentrio que lhe d a autorizao para que a administrao proceda ao necessrio dispndio no processo ora-mentrio e financeiro. Vemos nesse mecanismo de conformaes mtuas nada mais do que a emanao no procedimento legislativo do sistema de freios e contrapesos entre os poderes constitudos, tpico dos regimes democrticos hodiernos. Para que a lei cria-dora do gasto obrigatrio continuado venha ao mundo jurdico, antes deve demonstrar estar coerente com esse mundo, visto que,

    8 Art. 67, Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente.

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    nele fazendo parte, passar a vincular esse mesmo ordenamento, cabendo a ele demonstrar estar condizente com os mandamentos daquela norma que o condiciona.

    2.5 Como identificar uma despesa obrigatria continuada

    Ento, quais so as despesas obrigatrias continuadas? Ab initio, h de ser verificado se a despesa consta do Anexo V da

    LDO, cujo demonstrativo presente na LDO/2009, que consta deste estudo (Anexo 1), traz o rol de despesas obrigatrias para a Unio, possuindo cada um dos entes subnacionais suas regras prprias, mas assemelhadas federal.

    Na prpria programao de trabalho constante da lei oramen-tria anual podem ser localizados vrios identificadores de gasto, classificadores suplementares do crdito oramentrio. Assim dis-pem as LDOs, a exemplo do art. 7 da LDO/200919, que os Ora-

    9 Art. 7 Os Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento discriminaro a despesa por unidade oramentria, detalhada por categoria de programao em seu menor nvel, com suas respectivas dotaes, especificando a esfera oramentria, o grupo de natureza de despesa, o identificador de resultado primrio, a modalidade de aplicao, o identificador de uso e a fonte de recursos. A esfera oramentria tem por finalidade identificar se o oramento fiscal (F), da seguridade social (S) ou de investimento (I). Os grupos de natureza de despesa (GND) constituem agregao de elementos de despesa de mesmas carac-tersticas quanto ao objeto de gasto, conforme a seguir discriminados: I pessoal e encargos sociais (GND ); II juros e encargos da dvida (GND ); III outras despesas correntes (GND 3); IV investimentos (GND ); V inverses financeiras, includas quaisquer despesas referentes constituio ou aumento de capital de em-presas (GND 5); VI amortizao da dvida (GND 6). 3 A Reserva de Contingncia, prevista no art. 3 desta lei, ser classificada no GND 9. O identificador de resultado primrio, de carter indicativo, tem como finalidade auxiliar a apurao do resultado primrio previsto no art. o desta lei, devendo constar no Projeto de Lei Oramentria de 009 e na respectiva lei em todos os grupos de natureza de despesa, identificando, de acordo com a metodologia de clculo das necessidades de financiamento, cujo demonstrativo constar em anexo Lei Oramentria de 009, nos termos do Anexo II, inciso XI, desta lei, se a despesa : I financeira (RP 0); II primria obrigatria, quando conste na Seo I do Anexo V desta lei (RP ); III primria discricionria, assim consideradas aquelas no includas na Seo I do Anexo V desta lei (RP ); IV primria discricionria relativa ao PPI (RP 3); V do Oramento de Investimento das empresas estatais que no impacta o resultado primrio (RP ). 5 Nenhuma ao conter, simultaneamente, dotaes destinadas a despesas financeiras e primrias, ressalva-da a Reserva de Contingncia. 6 Os subttulos enquadrados no PPI integram o PAC e no podero abranger dotaes com identificador de resultado primrio diferente de 3 (RP 3). 7 As aes do PAC, integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, constaro do SIAFI, de forma que possibilite sua identificao durante a execuo oramentria. 8 A modalidade de aplicao destina-se a indicar se os recursos sero aplicados: I diretamente, pela unidade detentora do crdito oramentrio ou, mediante descentralizao de crdito ora-mentrio, por outro rgo ou entidade integrante do Oramento Fiscal ou do da Seguridade Social; II indiretamente, mediante transferncia financeira, por outras esferas de governo, seus rgos, fundos ou entidades ou por entidades privadas sem fins lucrativos. 9 A especificao da modalidade de que trata este artigo observar, no mnimo, o seguinte detalhamento: I governo estadual (MA 30); II administrao municipal (MA 0); III entidade privada sem fins lucrativos (MA 50);

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    mentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento discrimina-ro a despesa por unidade oramentria, detalhada por categoria de programao em seu menor nvel, com suas respectivas dota-es, especificando: a esfera oramentria, o grupo de natureza de despesa, o identificador de resultado primrio, a modalidade de aplicao, o identificador de uso e a fonte de recursos.

    A este estudo mais relevante se mostra o 4 do art. 7 da LDO/2009, que especifica o identificador de resultado primrio, de carter indicativo, e auxilia na apurao do resultado primrio, me-dida do resultado fiscal brasileiro, essencialmente por no levar em considerao as despesas financeiras, com destaque para a dvida pblica, seu principal e seus encargos, juros e servios.

    As ltimas LDOs tm excetuado do cmputo das metas do re-sultado fiscal as despesas primrias includas no Projeto Piloto de Investimentos Pblicos (PPI), investimentos considerados estrat-gicos pelo governo federal, parte principal do Plano de Acelerao do Crescimento, conforme limite fixado para 2009 pela LDO/2009, art. 3 em R$ 15,567 bilhes20. Assim, esses investimentos, apesar de primrios e discricionrios no so considerados para fins de apurao do supervit primrio das metas fiscais.

    As LDOs exigem que sejam enviadas informaes complemen-tares sobre uma srie de itens da programao de trabalho, que ser apresentada na proposta oramentria. Dentre as informaes complementares, nos interessam aquelas apresentadas na propos-ta oramentria para o exerccio financeiro de 2009, PL 38/2008 CN, PLOA/2009, apresentado por fora do art. 10 da LDO/2009,

    IV consrcios pblicos (MA 7); V aplicao direta (MA 90); VI aplicao direta decorrente de operao entre rgos, fundos e entidades integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (MA 9). 0. vedado o empenho da despesa com modalidade de aplicao a definir. . Quando a operao a que se refere o inciso VI do 9o deste artigo for identificada apenas na execuo oramentria, antes da emisso da nota de empenho, a unidade oramentria proceder troca da modalidade de aplicao na forma prevista no art. 56, o, desta lei. . O identificador de uso destina-se a indicar se os recursos compem contrapartida nacional de emprstimos ou de doaes, ou destinam-se a outras aplicaes, constando da Lei Oramentria de 009 e dos crditos adi-cionais pelos seguintes dgitos, que antecedero o cdigo das fontes de recursos: I recursos no destinados contrapartida (IU 0); II contrapartida de emprstimos do Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento BIRD (IU ); III contrapartida de emprstimos do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID (IU ); IV contrapartida de emprstimos por desempenho ou com enfoque setorial amplo (IU 3); V contrapartida de outros emprstimos (IU ); VI contrapartida de doaes (IU 5).

    0 Art. 3 O supervit a que se refere o art. desta lei ser reduzido em at R$ 5.567.000.000,00 (quinze bilhes, quinhentos e sessenta e sete milhes de reais), para o atendimento da programao relativa ao Projeto Piloto de Investimentos Pblicos (PPI), conforme detalhamento constante de anexo especfico do projeto e da lei oramentria, observado o disposto no 5o do art. 56 desta lei. Pargrafo nico. O valor de que trata o caput deste artigo poder ser acrescido do montante dos restos a pagar relativos a despesas cujo identificador de resultado primrio seja 3.

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    que determina o envio de informaes complementares, como as constantes do Anexo III, inciso I, das informaes complementares ao PLOA/2009, relativas a Critrios utilizados para a discrimina-o, na programao de trabalho, do cdigo identificador de re-sultado primrio previsto no art. 7, 4, desta Lei (Anexo 2 deste estudo).

    O demonstrativo primeiramente diferencia despesas primrias de no primrias, ou financeiras, as primeiras por excluso das l-timas, nos seguintes termos:

    Consideram-se como despesas financeiras, com cdigo identi-ficador 0 (inciso I do 4 do art. 7), aquelas que no pres-sionam o resultado primrio ou no alteram o endividamento lquido do governo (setor pblico no financeiro) no exerc-cio financeiro correspondente, uma vez que criam um direito ou extinguem uma obrigao, ambas de natureza financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo. Essas despesas correspondem principalmente a:

    pagamento de juros e amortizao de dvidas;

    concesso de emprstimos e financiamentos;

    aquisio de ttulos de crdito;

    aquisio de ttulos representativos de capital j integrali-zado; e

    para fins de programao oramentria, as reservas de contingncia, com exceo do montante de no mnimo 1% da Receita Corrente Lquida (RCL), considerado prim-rio, conforme determinado pelo art. 13 da LDO 2009.

    As despesas financeiras so representadas pelos grupos de des-pesa 2 e 6, referentes, respectivamente, a pagamento de juros e amortizao de dvidas e s reservas de contingncia ( exceo de sua parcela primria). Nos GnDs 1, 3, 4 e 5, pelas despe-sas elencadas no Anexo II do Demonstrativo anexo ao PLOA/2009. A peculiaridade da existncia de despesas com pessoal, custeio, investimento e inverses financeiras, com a natureza financeira, justifica-se por seu carter estritamente contbil, sem representar desembolso efetivo pelo Tesouro. Verifica-se que constam no ora-mento para 2008 como despesas financeiras, a ttulo de Pessoal e Encargos Sociais, um montante de R$ 12,17 bilhes nas atividades 09HB Contribuio da Unio, de suas Autarquias e Fundaes para o Custeio do Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos Federais, e 20AK Contribuio da Unio, de suas Autarquias e

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    Fundaes para o Custeio do Regime de Previdncia dos Servido-res Pblicos Federais decorrente da criao e/ou Provimento de Cargos ou Funes e Reestruturao de Cargos e Carreiras e Revi-so de Remuneraes. Essas aes consistem em meras despesas para fins contbeis e consignam a contribuio da Unio para o regime prprio dos servidores pblicos federais, nos termos da Lei n 8.112/1990.

    As despesas que no se enquadrem no conceito de financeiras so denominadas despesas primrias, responsveis por financiar a oferta de servios pblicos sociedade. A elas atribudo cdigo identificador 1, 2 ou 3 conforme, respectivamente, sua natu-reza obrigatria, discricionria ou destinada a financiar o Projeto-Piloto de Investimento (PPI).

    As despesas obrigatrias so aquelas nas quais o gestor pblico no possui discricionariedade quanto determinao do seu mon-tante, bem como ao momento de sua realizao, por determinao legal ou constitucional. Por possurem tais caractersticas, essas des-pesas so consideradas de execuo obrigatria e necessariamente tm prioridade em relao s demais despesas, tanto no momento de elaborao do oramento quanto na sua execuo.

    O impacto das despesas obrigatrias continuadas para fins de ela-borao oramentria disciplinado pelas LDOs de forma genrica e insuficientemente detalhada sem adentrar em critrios especficos, a exemplo do disposto na LDO/2009 em seu art. 17, 6, determina a observncia do fator histrico e das alteraes legislativas.21

    As despesas discricionrias, por sua vez, so aquelas que permi-tem ao gestor pblico flexibilidade quanto ao estabelecimento de seu montante, assim como quanto oportunidade de sua execuo, e so efetivamente as que concorrem para produo de bens e servi-os pblicos. Tais despesas se referem s que no sejam financeiras, obrigatrias ou pertencentes ao PPI.

    O montante das despesas constantes do Projeto-Piloto de Inves-timento Pblicos (PPI), embora discricionrias, pode ser deduzido da meta de resultado primrio do governo central, da a importn-cia de diferenci-lo do conjunto das outras despesas discricionrias, a partir do cdigo identificador 3. O PPI constitudo por uma

    Art. 7. A elaborao e a aprovao dos projetos da Lei Oramentria de 009 e de crditos adicionais, bem como a execuo das respectivas leis, devero ser realizadas de acordo com o princpio da publicidade, promo-vendo-se a transparncia da gesto fiscal e permitindo-se o amplo acesso da sociedade a todas as informaes relativas a cada uma dessas etapas. (...) 6 As estimativas das despesas obrigatrias de que trata a Seo I do Anexo V desta lei devero adotar meto-dologia de clculo compatvel com a legislao aplicvel, o comportamento das despesas em anos recentes, os efeitos decorrentes de decises judiciais e a legislao aprovada pelo Congresso Nacional.

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    carteira de projetos cuja principal caracterstica a constituio de ativos que contribuiro para gerar resultados positivos no futuro, para o setor pblico e para a economia como um todo, superiores ao custo do endividamento deles decorrente.

    Ainda poder ser perscrutada a origem, natureza e destino do gasto para verificar sua incluso no rol das despesas obrigatrias continuadas. A maneira mais fcil de identificar se a despesa obrigatria continuada verificar se, uma vez criada despesa cor-rente, ela chegar elaborao do oramento definida, dada, rgi-da. Ficam fora desse conceito todas as despesas de custeio, outras despesas correntes, que so anualmente alocadas no oramento sem dependerem de outra lei e todas as despesas de capital, inves-timentos e inverses financeiras.

    Alm disso, com o intuito de proteger direitos constitucionais, direitos adquiridos e contratos, no exigida compensao para as seguintes excees exaustivamente previstas na LRF22:

    a reviso geral anual da remunerao de servidores pblicos e de subsdio, concedida por lei especfica, na mesma data e sem distino de ndice23;

    o servio da dvida24;

    nas reas de sade, previdncia e assistncia social: a conces-so de benefcios a quem satisfaa as condies de habilitao prevista na legislao pertinente; a expanso quantitativa do atendimento e dos servios prestados; e os reajustes destina-dos a preservar o valor real de benefcios ou servios25.

    As despesas acima descritas evidentemente tm impacto sobre o equilbrio fiscal e suas metas so o resultado da discricionariedade do legislador quando da elaborao da LRF. Esse o caso do Proje-to de Lei Complementar 306/2008, do Senado, que regulamenta a Emenda Constitucional n 29, que vinculou receitas da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal a gastos na rea da sade. Lido luz da LRF, o PLP 306/2008 no necessitaria, strictu sensu, de qualquer compensao em razo do aumento dos gastos com a sade, visto que no h especificamente qualquer nova ao contemplada na proposio, mas simples acrscimo de recursos vinculados s aes j hoje desenvolvidas na sade pblica.

    LRF, arts. 7 e .

    3 Constituio, art. 37, X, e LRF, art. 7, 6.

    LRF, art. 7, 6.

    5 LRF, art. , 6.

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    considerado aumento de despesa, a prorrogao da despesa obrigatria continuada criada por prazo determinado. No entanto, a prorrogao de despesa obrigatria continuada que inicialmente havia sido criada por prazo determinado configura gerao de nova despesa obrigatria continuada.26

    Exemplos de despesas, que aparentemente so obrigatrias e continuadas, mas que no o so para fins legais e de polticas p-blicas, so as despesas relativas a servios como luz, telefone, gua, embora essenciais, o consumo no obrigatrio, trata-se de uma despesa corrente que ser menor se a administrao gastar menos.

    Tambm no o so contratos de prestao de servios como con-sultoria, informtica ou recolhimento de lixo, porque o ente pode decidir no fazer mais essa despesa no exerccio seguinte, ou faz-lo diretamente, no mais contratando empresa terceirizada e realo-cando sua mo de obra j contratada. No h lei que o obrigue a fazer a despesa. A obrigao no tem origem em lei, medida provi-sria ou ato administrativo normativo, mas apenas em um contrato que pode ser revogado, modificado ou repactuado.

    Da mesma forma, obras com execuo prevista em cinco anos, porque investimento, uma despesa de capital, portanto no in-cluda no conceito apesar de continuada, e por vezes eternizada, como no caso de obras inacabadas, que passam dcadas consumin-do recursos pblicos no so consideradas obrigatrias continu-adas. No Captulo 9 deste estudo, so tecidos comentrios sobre a convenincia de, artificialmente, considerarem-se como obrigat-rias despesas claramente discricionrias.

    O simples pagamento de servidores no caracteriza gerao de despesa obrigatria continuada, mas sim o provimento do cargo pela posse de novos servidores efetivos ou comissionados, esses atos ensejadores de obrigao para com o Estado. O pagamento do ser-vidor fato superveniente, exauriente, ainda que relevante para as contas pblicas, j no mais ensejador em si da obrigao para o Estado, que surge com o provimento e exerccio pelo funcionrio, passando a ser a obrigao existente sujeita condio unilateral por parte do servidor da prestao do servio. Tal no ocorre nas transferncias individuais ou institucionais como prestao de be-nefcios previdencirios ou assistenciais, cuja condio de exigibi-lidade j se perfez, no mais sujeita condio alguma posterior a no ser a prpria existncia do beneficirio, e, por vezes nem a isso, no caso de penses cujo fato originador est exatamente na ausncia

    6 LRF, art. 7, 7.

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    do titular do direito subjetivo pblico prestao pelo Poder Pbli-co do objeto da obrigao.

    Reestruturar carreiras fato gerador de despesas obrigatrias continuadas porque, daquele momento em diante, os novos ora-mentos tomaro essas despesas como rgidas, tendo em vista que os cargos providos ensejaro obrigao para o Estado.

    So exemplos clssicos de despesa obrigatria continuada a reestruturao de carreiras com concesso de aumento que ultra-passa o anual geral previsto constitucionalmente, como a Lei n 10.550, de 13 de novembro de 2002, que dispe sobre a estrutura-o da Carreira de Perito Federal Agrrio, a criao da Gratificao de Desempenho de Atividade de Perito Federal Agrrio (GDAPA) e da Gratificao Especial de Perito Federal Agrrio (GEPRA). Outro exemplo a criao de indenizao para anistiados polticos na for-ma da Lei n 10.559/2002, cujo art. 6 gera para o ente a obrigao de reparao econmica mensal e permanente.

    A contratao temporria de funcionrios para substituio de servidores e empregados pblicos no considerada despesa obriga-tria de carter continuado porque no devem gerar para o ente obri-gao de despesa por um perodo superior a dois exerccios, assim so obrigatrias, mas no continuadas, para fins do art. 17 da LRF.

    O cumprimento de limites mnimos de educao e sade no , em si, despesa obrigatria continuada, pois, embora o cumprimen-to seja determinao constitucional e, portanto, obrigatrio, refere-se a um conjunto de despesas. Essa questo traz baila inmeras proposies legislativas que pretendem criar obrigaes no mbito da educao e sade, que, a nosso ver, devem se submeter aos me-canismos de estimao e compensao do art. 17 da LRF, ainda que muitos entendam que no o devam por serem j consideradas dentro do universo obrigatrio dos gastos com sade.

    Tema relevante e ainda no bem sedimentado relativo natu-reza do gasto obrigatrio continuado diz respeito quelas obriga-es, ainda que legalmente constitudas, mas que se encontram submetidas disponibilidade oramentria. A seguir listamos pro-gramas que, embora possam ter caractersticas semelhantes s despesas obrigatrias continuadas, no as so propriamente ditas, pois, apesar de preverem benefcios assistenciais, condicionam o nmero de beneficirios ou o valor da despesa disponibilidade oramentria, descaracterizando-os do sentido estrito de gastos obrigatrios, ainda que continuado, por submet-los ao processo oramentrio regular. Alguns exemplos:

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    1. Programa Primeiro Emprego, criado pela Lei n 10.748, de 2003, autoriza o Poder Executivo a conceder subveno eco-nmica no valor de seis parcelas de R$ 250,00 aos empre-gadores que atendam a certos requisitos e contratem jovens entre 16 e 24 anos, mas a concesso da subveno fica condi-cionada disponibilidade de recursos financeiros; ou

    2. Programa Educao de Jovens e Adultos, institudo pela MP n 173/2004, convertida na Lei n 10.880, de 2004, cujo 2 do art. 7 estabelece que o Ministrio da Educao determina-r o valor a ser repassado aos Estados, Distrito Federal e Mu-nicpios, observado o montante de recursos disponveis para este fim, constante da LOA.

    Dessa forma, a despesa obrigatria continuada consiste naque-la obrigao constituda normativamente excluem-se as exclu-sivamente contratuais por comando absoluto imperativo, no sujeito a limites oramentrios e cuja aplicao no se submete discricionariedade administrativa; uma vez constituda, obriga o Estado por perodo superior a trs exerccios, ainda que possa per-manecer em estado latente, fator relevante para a caracterizao e tipificao das despesas obrigatrias e de carter continuado.

    2.6 Cogncia normativa fator temporal

    O momento da constituio e seu perodo de vigncia e eficcia, bem como sua compensao na origem, atraem a discusso do fator temporal quanto s despesas obrigatrias continuadas.

    A questo relativa a critrios de apurao da neutralidade da pro-posio quanto ao resultado primrio traz em seu bojo dois fatores condicionantes: a materialidade do gasto e sua temporalidade. O fa-tor tempo nos traz o dilema de como tratar a exigncia de dotao oramentria e de autorizao prvia na LDO, nesse caso para os gastos com pessoal por fora do art. 169 da Constituio. Como sabi-do, as dotaes oramentrias e autorizaes so anuais, j a trami-tao de projetos de lei por vezes se eterniza. Desse modo, ainda que o projeto de lei originariamente, quando de seu envio ao Congresso Nacional, tenha dotao prpria e autorizao para o gasto vindouro, no exerccio em que se d seu exame de adequao oramentria e financeira pode no mais existir essa dotao na lei oramentria. Tal hiato temporal em parte se justifica pelo exame de mrito preceder o de adequao. Fica a pergunta: deve o exame de adequao ser reali-zado antes da tramitao ou ao seu findar? De lege ferenda, busca-se

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    responder essa questo no Captulo 12 deste estudo, mostrando-se os prs e contras de cada uma dessas opes.

    Exemplo de mitigao da obrigatoriedade da norma est na fi-xao de limite temporal para torn-la temporria. Nesse sentido, a LDO/2006, Lei n 11.178, de 20/9/2005, art. 99, 3, inovadora-mente, determinou que a legislao a ser aprovada em 2006, ao prever renncia de receitas, deveria ter limite mximo de vigncia por cinco anos. Esse dispositivo tem sido repetido nas LDOs sub-sequentes e se mostrou extremamente til na fixao da obrigato-riedade de reviso de benefcios tributrios, em regra destinados a categorias especficas, em detrimento do financiamento como um todo de aes pblicas mais abrangentes.

    A periodicidade, no exame de convenincia e oportunidade das aes pblicas, mostra-se coerente com a suscetibilidade de perdas de receitas pblicas, como ficou evidente agora em 2007 e 2008 com a extino da Contribuio Provisria sobre Movimentao Fi-nanceira (CPMF), que resultou em perdas superiores a 40 bilhes de reais, em parte supridas pelo incremento do Imposto sobre Ope-raes Financeiras (IOF) e reduo em protodespesas obrigatrias continuadas, gastos com pessoal ainda por serem autorizadas na lei oramentria. Em verdade, mesmo as denominadas fontes per-manentes de financiamento, tributos em regra, esto sujeitos a va-riaes significativas por motivos desde conjunturais de mercado como estruturais, a exemplo da obsolescncia do setor econmico tributado, ou sua pura revogao legal.

    Se restries pro futuro mostram-se necessrias, o mesmo h de se dizer quanto a efeitos retroativos no passado, a exemplo da LDO/2009, Lei n 11.768/08, que em seu art. 82, 2, dispe que os projetos de lei e medidas provisrias relacionados a aumento de gastos com pessoal e encargos sociais, inclusive transformao de cargos, no podero conter dispositivo com efeitos financeiros retroativos a exerccios anteriores a sua entrada em vigor. Dessa forma, evita-se a gerao de esqueletos financeiros na rea de re-cursos humanos, que resultam com o tempo em duas alternativas: ou a administrao reconhece o direito subjetivo de seus servidores ou dependentes logo na esfera administrativa ou, como si aconte-cer, a reivindicao desgua no Poder Judicirio, acumulando-se os precatrios, despesas obrigatrias, continuadas ou no, no primei-ro caso, as parcelas vencidas, no segundo, as a vincendas.

    Por outro lado, normas financeiras podem tambm ver sua efi-ccia postergada ad eternum. Jos Ascenso (1993, p. 285) afirma que, em Portugal, leis fiscais tm sido tornadas inaplicveis durante decnios pela suspenso, quer esta seja originariamente por prazo

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    ilimitado, quer por prazo limitado, mas sucessivamente renovado, sem haver revogao expressa.

    A estratgia adotada por muitos autores de proposies para es-caparem da compensao de postergarem a entrada em vigor da norma proposta ensejou a incluso do art. 2, 2, na NI-CFT de 1995 determinando que a previso de vigncia em exerccio futuro de norma que conceda ou ampliem iseno ou benefcio de nature-za tributria ou financeira no sana eventual incompatibilidade ou inadequao oramentria e financeira da proposio em exame.

    Ainda nesse sentido, de bloquear o uso indevido do fator tempo para se eximir da disciplina fiscal, podem ser identificados os dispo-sitivos includos nas ltimas leis oramentrias que exigiam que a implementao dos valores consignados no Anexo V, que contm as autorizaes para aumento de gastos com pessoal, no possam ter seu impacto superior ao dobro dos valores autorizados, como pode ser verificado no art. 11, 1, da LOA/2007, Lei n 11.451/200727. O preceito visa impedir que se lancem autorizaes com dotaes pfias sob o argumento de que a implantao do gasto, como provi-mento do cargo, somente se dar no final do exerccio, o que carac-terizaria a janela oramentria na rea de pessoal.

    Em nosso processo legislativo, tornou-se comum, nos ltimos anos, a estratgia de inserir em projetos de lei ou medidas provi-srias relativas a gastos com pessoal dispositivos parcelando sua eficcia, s vezes por longos anos, como forma de suavizar e ade-quar o impacto oramentrio-financeiro de reestruturaes de ven-cimentos de carreiras ou na criao de cargos e funes no servio pblico federal.

    Exemplo claro desse processo de adaptao da gerao de des-pesas obrigatrias s condicionantes oramentrias pode se identi-ficar pela Lei n 11.416/2006, relativa aos servidores do Poder Ju-dicirio, e Lei n 11.415/2006, relativa aos servidores do Ministrio Pblico da Unio, que tiveram seu impacto oramentrio e finan-ceiro parcelado nos exerccios de 2006 a dezembro de 2008, sendo sua eficcia condicionada a existncia de autorizao e dotao na lei oramentria anual, por expressa disposio de seus arts. 31 e 35 respectivamente.28

    A recente aprovao da Lei n 11.697, de 13/6/2008, que dispe sobre a organizao judiciria do Distrito Federal e dos Territrios

    7 Art. , A implementao das medidas constantes do Anexo V desta lei fica condicionada observncia dos respectivos limites no exerccio de 007 e desde que o impacto oramentrio-financeiro anualizado no seja superior ao dobro dos referidos limites.

    8 Art. 3. A eficcia do disposto nesta lei fica condicionada ao atendimento do do art. 69 da Constituio Federal e das normas pertinentes da Lei Complementar n 0, de de maio de 000.

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    e revoga as Leis (...), d exemplo claro da possibilidade do uso do fator temporal na busca da adequao oramentria e financeira de proposies com relevante impacto oramentrio e financeiro, caso da nova Lei de Organizao Judiciria do DF. So criados inmeros cargos, funes e rgos no Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios; assim sua implantao foi parcelada em cinco anos, a comear de 2008 at 2012. Vrios dispositivos foram agregados ao projeto de lei visando assegurar essa postergao de sua eficcia, como presente nos arts. 85 a 89 da Lei29.

    2.7 Despesas obrigatrias continuadas em leis temporrias rabi-longos oramentrios

    A criao de despesas obrigatrias continuadas por meio de leis oramentrias hoje fenmeno estranho ao processo orament-rio. Todavia, nem sempre foi assim. O processo clere e expedito de aprovao das leis oramentrias e, especialmente, a certeza de sua aprovao mostraram-se, ao longo dos tempos, fator galvanizador de ateno por parte do legislador interessado em aprovar matrias que de outra forma dificilmente o seriam.

    A necessidade premente da administrao em ter uma lei ora-mentria autorizando o gasto e provendo os meios para a efetivao das polticas pblicas, sob pena de se manterem palavras vazias de significao real, pois inexistentes os recursos, engendrava poder de barganha s Casas Legislativas, em detrimento da racionalidade na gesto da coisa pblica. Assim, pela via oramentria muita des-pesa obrigatria se criou no Brasil, gastos com pessoal e benefcios

    9 Art. 85. A criao dos cargos constantes do Anexo I desta lei sujeita-se ao cronograma previsto no Anexo V desta lei e desde que atendidas as disposies constantes dos incisos I e II do do art. 69 da Constituio Federal.Art. 86. A criao dos cargos em comisso e das funes comissionadas constantes do Anexo II desta lei, desti-nadas estrutura judiciria, sujeita-se ao cronograma previsto no Anexo V desta lei, e desde que atendidas as disposies constantes dos incisos I e II do do art. 69 da Constituio Federal.Art. 87. A criao dos cargos em comisso e das funes comissionadas constantes do Anexo III desta lei, desti-nadas composio da Estrutura Administrativa da Secretaria e da Corregedoria de Justia, sujeita-se ao crono-grama previsto no Anexo V desta lei e desde que atendidas as disposies constantes dos incisos I e II do do art. 69 da Constituio Federal.Art. 88. Ficam criadas as Varas constantes do Anexo IV desta lei, desde que observado o cronograma previsto no Anexo V desta lei e atendidas as disposies constantes dos incisos I e II do do art. 69 da Constituio Federal.Pargrafo nico. A criao das Varas mencionadas no caput deste artigo fica condicionada autorizao espe-cfica na lei de diretrizes oramentrias do respectivo exerccio, nos termos do do art. 99 da Constituio Federal.Art. 89. As despesas resultantes da implementao dos dispositivos constantes desta lei, relativas criao de cargos, funes comissionadas e rgos, constaro da programao de trabalho oramentria do Tribunal de Justia do Distrito Federal e dos Territrios conforme cronograma constante do Anexo V desta lei. Ficam criados os cargos, funes e rgos mencionados nesta lei a partir de de janeiro de cada exerccio mencionado no Anexo V desta lei. As despesas mencionadas no caput deste artigo devero constar de autorizao expressa constante da lei de diretrizes oramentrias a cada exerccio, at a final implantao do Anexo V desta lei.

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    previdencirios e assistenciais eram os preferidos tanto pelos parla-mentares como pelo prprio Executivo, atrados pela celeridade do processo oramentrio.

    Tal peculiaridade, muito comum at hoje no processo oramen-trio norte-americano, e mesmo europeu, perdurou entre ns pelo menos at a reforma constitucional de 1926. Dispositivos contendo matrias estranhas ao contedo da lei oramentria verificam-se no direito estrangeiro; as nossas caudas oramentrias so os tackings para os ingleses, os riders para os norte-americanos, ou os Bepackung para os alemes, ou ainda os cavaliers budgetaires dos franceses.

    Assim, criava-se despesa obrigatria continuada por meio da in-cluso no corpo das leis oramentrias de dispositivos estranhos fixao da despesa e estimao das receitas, matrias essas prprias das leis oramentrias, no que se chamou de caudas oramentrias ou rabilongos. Tal possibilidade v-se, desde a reforma constitucional de 1926, vedada expressamente, a exemplo do atual art. 165, 8, da Constituio30. Nessa disposio constitucional est expresso o prin-cpio da exclusividade ou pureza oramentria ao vedar tudo aquilo que no diga respeito diretamente fixao da despesa e estimao da receita.

    O tema foi motivo de artigo de nossa lavra (2003, p. 37), onde se analisa o fenmeno da insero de dispositivos permanentes no cor-po legislativo temporrio das leis oramentrias. O primeiro ora-mento geral do Imprio brasileiro somente seria aprovado oito anos aps a Independncia, pelo Decreto Legislativo de 15/12/1830, refe-rente ao exerccio 1831-32. Este oramento continha normas relati-vas elaborao dos oramentos futuros, aos balanos, instituio de comisses parlamentares para o exame de qualquer repartio pblica e obrigatoriedade de os ministros de Estado apresentarem relatrios impressos sobre o estado dos negcios a cargo das res-pectivas pastas e a utilizao das verbas sob sua responsabilidade. Assinala Franco Neto (1978, p. 45) que as matrias tinham relao com a gesto dos recursos pblicos autorizados pelo ato legislativo, entretanto, com o passar dos exerccios financeiros, as caudas fo-ram se avolumando e extrapolando os limites do razovel.

    Essa prtica foi denominada por Epitcio Pessoa em 1922 de ver-dadeira calamidade nacional. No dizer de Ruy Barbosa, eram os oramentos rabilongos, que introduziram o registro de hipotecas no Brasil ou alteraram os procedimentos para a ao de desquite. Mas a imensa maioria das caudas dizia respeito a autorizaes para

    30 Art. 65, 8 A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei.

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    o aumento do gasto na rea de pessoal e custeio da administrao, sem que contivessem crditos prprios, poca, denominadas ver-bas. O processo oramentrio tornava-se o desaguadouro de todos os pleitos sociais, sejam diretamente financeiros ou com ele remo-tamente vinculados.

    O processo chegou a tal ponto que em 1923 foi elaborado pelo Ministrio da Fazenda documento denominado de Consolidao das Disposies Oramentrias de Carter Permanente, editada por fora do art. 64 da Lei n 3.644, de 31/12/1918.31

    A Constituio republicana de 1891 introduziu alteraes no processo oramentrio. A elaborao do oramento passou com-petncia privativa do Congresso Nacional. Embora a Cmara dos Deputados tenha assumido a responsabilidade pela elaborao do oramento, observa Arizio de Viana (1950, p. 43) que a iniciativa sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos reservados e extraoficiais, orientava a comisso par-lamentar de finanas na confeco da lei oramentria.

    A experincia oramentria da Repblica Velha revelou-se ina-dequada. Os parlamentos, em sua maior parte, so mais sensveis criao de despesas do que ao controle do dficit, disfuno que engendrou historicamente dispositivos constitucionais restringindo o poder de gerao de gastos pelos parlamentos, tanto na esfera oramentria, vide art. 166, quanto na legislativa ordinria, vide art. 63, ambos da atual Constituio. A celeridade do processo or-amentrio e a certeza de sua aprovao, aliada peculiaridade da Constituio de 1891 de no permitir o veto parcial, a exemplo da norte-americana, fizeram com que as leis oramentrias se trans-formassem em veculo extremamente til a matrias distintas ao tema oramentrio, ou mesmo financeiro.

    Arajo Castro menciona o desabafo do presidente Epitcio Pes-soa em sua mensagem de 10 de maro de 1922, que assim se pro-nunciou quanto s caudas oramentrias:

    Eu sou francamente pelo veto parcial. Julgo-o no s da mais alta e urgente convenincia publica como perfeitamente admissvel no regimen da nos-sa Constituio. o nico meio de responder a essa fraude contumaz com que todos os annos, desde

    3 O Poder Executivo far organizar a consolidao de todas as disposies de caracter permanente, incertas em leis annuais de oramento, que, no tendo sido revogadas , digam respeito ao interesse publico da Unio Federal; sero excluidas todas as que contenham autorizao, no realizada, para a reforma da legislao fiscal ou de reparties e servios, assim como para augmento de vencimentos ou outras remuneraes, igualmente excluidas as que tenham caracter individual e as que directa ou indirectamente e com ou sem condies, autorizem a con-cesso de quaesquer privilegios, favores ou vantagens. FAZENDA, Ministrio da. Consolidao das Disposies Oramentrias de Caracter Permanente. Rio de Janeiro. Imprensa Nacional. 93. p. 3.

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    que se proclamou a Republica, e semelhana do que se fez outrora na Inglaterra contra a Camara dos Lords e nos Estados Unidos contra o presiden-te, procuramos nas caudas oramentarias impr ao Poder Executivo medidas as mais estranhas, contra as quaes em projectos de outra natureza se revol-taria o seu zelo pelos principios constitucionaes ou pelos interesses da Nao. (ARAJO CASTRO, 1924, p. 64)

    A reforma Constitucional de 1926 tratou de eliminar as distor-es observadas na lei oramentria, reforma a qual Aliomar Bale-eiro (1987, p. 44) definiu como o parto da montanha, pois de um projeto elaborado pelo governo Arthur Bernardes com 76 emendas dirigidas a 38 artigos dos 91 existentes na Constituio de 1891 res-taram 34, aps a reao dos parlamentares que redundou na retira-da de 43 emendas.

    Ao final, pouco foi reformado: o habeas corpus foi restringido proteo do direito de ir, vir e permanecer, sem que se introduzisse outro remdio rpido e eficaz para defesa de outros direitos indivi-duais, e permitiu-se o veto parcial, j que nossa Constituio de 1891 somente permitia o veto ao projeto de lei in totum. Logo veio o abuso presidencial com o veto a palavras, inclusive com a inverso total da vontade legislativa, caso do veto isolado ao termo no, em inme-ras oportunidades, nos regimes constitucionais de 1934 a 1969.

    Como afirma Marcelo Lessa Bastos (2003) o veto parcial, sem limites, mostrou-se apangio para abusos:

    Todavia, o veto parcial passou a ser utilizado na histria poltica brasileira como instrumento de abuso do Poder Executivo, para, vetando palavras isoladas do texto legal, mudar-lhe completamente o sentido, acabando por desvirtuar o projeto de lei. E pior: para a derrubada do veto, era (como ainda ) exigido um quorum qualificado, o que dava ense-jo possibilidade de o Executivo legislar transver-samente, atravs da desfigurao do projeto de lei, bastando que tivesse uma minoria que o apoiasse, impedindo a formao do quorum necessrio der-rubada do veto e restaurao do verdadeiro alcance do projeto desvirtuado. O veto parcial acabou sendo utilizado para fraudar a vontade do Poder Legisla-tivo usurpada pelo presidente da Repblica. (BAS-TOS, 2003)

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    A introduo pelo art. 66, 2 32, da Constituio de 1988 da exigncia de veto integralidade do dispositivo reduziu significati-vamente tal possibilidade.

    Assim, com a reforma de 1926, promoveram-se duas alteraes significativas em termos de oramento: a proibio da concesso de crditos ilimitados e a introduo do princpio constitucional da exclu-sividade, ao inserir-se preceito prevendo expressamente o princpio.33

    Essa foi a primeira insero da exclusividade em textos constitu-cionais brasileiros, j na sua formulao clssica, segundo a qual a lei oramentria no deveria conter matria estranha previso da receita e fixao da despesa, ressalvadas: a autorizao para aber-tura de crditos suplementares e para operaes de crdito como antecipao de receita; e a determinao do destino a dar ao saldo do exerccio ou do modo de cobrir o dficit. O contedo do artigo acima transcrito foi repetido, com pequenas alteraes, em todas as Constituies posteriores at a atual.

    A necessidade da pureza material das normas no privativa da lei de meios, mas personifica o ideal da norma no ordenamento jurdico como um todo, que deve ser geral e abstrata, destinada a regular situaes hipotticas. Fica a pergunta: ento, por que s a lei oramentria foi contemplada com restrio constitucional ex-pressa e qual a amplitude de tal restrio?

    A estratgia parlamentar de utilizar projetos de lei exgenos matria legislada no privilgio das leis oramentrias ou do Po-der Legislativo. Como menciona Manoel Gonalves Ferreira Filho:

    A necessidade do veto parcial para escoimar de um texto legislativo disposies inconvenientes ou inaceitveis fez-se visvel em face do problema dos riders, das caudas oramentrias. Dada a impor-tncia da lei oramentria, que condio da arre-cadao dos tributos e autorizao para despesas, no podem os chefes de Executivo vet-la, se inada de inconvenincias, sem correr o risco de paralisar a mquina estatal. Em vista disso, um pouco em toda parte mas sobretudo nos regimes presidencia-listas, surgiu a prtica condenvel de os parlamen-tares inserirem nos projetos de oramento disposi-

    3 Art. 66, O veto parcial somente abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea.

    33 Art. 3, As leis de oramento no podem conter disposies estranhas previso da receita e despesa fixada para os servios anteriormente criados. No se incluem nessa proibio: a) a autorizao para abertura de crditos suplementares e para operaes de crdito como antecipao da receita; b) a determinao do destino a dar ao saldo do exerccio ou do modo de cobrir o dficit.

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    es parasitrias, muita vez sem nenhuma relao com as finanas pblicas, disposies que seriam vetadas se objeto de proposio isolada. Isso na es-perana de que, no podendo dispensar o oramen-to, o Executivo as aceite, sancionando o todo. E, na verdade, o Executivo, onde no h veto parcial, tem de suportar essas caudas, pois, como diz Beard, no querendo bloquear as rodas do governo dei-xando-o sem fornecimentos, o presidente deve acei-tar o bom com o mau. (FERREIRA FILHO, 2007, p. 156 e 157)

    A tendncia ao aproveitamento de projetos para matrias que lhe so estranhas no se circunscreve ao mbito do Poder Legisla-tivo, mas contamina igualmente o prprio Poder Executivo, sen-do fenmeno to frequente a ponto de a Lei Complementar n 95, de 1998, determinar em seu art. 7 que os projetos de lei devem se restringir a um nico objeto e no conter matria estranha a esse objeto34, cada lei deve tratar o assunto que lhe peculiar. A lei complementar destina-se, por fora do art. 59, pargrafo nico da Constituio, dispor sobre a elaborao, redao, alterao e con-solidao das leis. Assim, ela prev que os projetos de lei, como as leis oramentrias, devam observar o princpio da exclusividade.

    Da evoluo histrica do princpio da exclusividade no foro constitucional, depreende-se que, aps o advento do veto parcial e seu uso reiterado, aliado ao fato de no ser o fenmeno restrito disciplina oramentria, no se justifica a manuteno da restrio expressa nas Constituies. A explicao de sua sobrevivncia pode ser creditada memria dos abusos cometidos e o temor de sua re-cidiva. Tem-se a perpetuao de regra reconhecida como til, ainda que no mais imprescindvel. Afinal, oramento vincula-se umbili-calmente ao exerccio do poder de gasto, ao poder da bolsa.

    Se no possvel lei oramentria conter matria estranha ao processo oramentrio, igualmente incompatvel com as normas financeiras constitucionais e legais a insero em projeto de lei per-manente de disposio relativa a crdito oramentrio. Tal fato no excepcional e encontrado com certa frequncia em projetos de lei que criam ou transformam rgos da administrao com a inser-o de autorizaes para remanejamento de dotaes para o rgo criado pela futura lei. Ora, o rgo legislativo competente e o rito do

    3 Art. 7 (...) I excetuadas as codificaes, cada lei tratar de um nico objeto; II a lei no conter matria estranha a seu objeto ou a este no vinculada por afinidade, pertinncia ou conexo;

  • processo oramentrio, de natureza congressual, so totalmente dis-tintos do processo ordinrio de apreciao bicameral da legislao. Essa peculiaridade reconhecida pelo prprio texto constitucional no art. 166, 7, que determina rito especial para os crditos ora-mentrios.35 Assim, no se mostra constitucional a prtica de altera-rem-se dotaes e crditos oramentrias pela legislao ordinria.

    35 Art. 66, 7 Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que no contrariar o disposto nesta seo, as demais normas relativas ao processo legislativo.

  • 3Formulao de polticas pblicas e o processo poltico de alocao de recursos pblicos

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    O Estado contemporneo, conforme Manoel Gonalves Fer-reira Filho (2007, p. 258), fundado em Jean Meynaud, tem duas funes precpuas: 1. arbitragem entre os grupos que estruturam a sociedade, har-

    monizando as pretenses de indivduos e grupos, distribuindo justia para a paz e ordem social.

    2. impulso sobre esses mesmos grupos para a realizao do bem-estar geral. Ganhou importncia com o welfare state. Visa esti-mular, guiar e controlar a atividade dos indivduos e grupos na consecuo de certas metas sociais.

    Como destaca Manoel Gonalves Ferreira Filho (2007, p. 259), sempre predominou a ideia de que a lei h de refletir o valor da Justia, com o processo legislativo assegurando a precedncia da Justia e no da vontade arbitrria do governante. O processo le-gislativo foi concebido como uma forma de declarao pelo Esta-do do Direito, naturalmente formado na sociedade, e no de sua criao, no que veio a se transformar depois o processo legislativo. Buscava-se a segurana jurdica na positivao do direito.

    A ideia ntima do justo e injusto nas relaes interindividuais d nascimento a esquemas normativos. Todavia, em regra, no seio de grupos sociais que nascem tais pretenses. A prpria existncia de grupos sociais pressupe normas que regulem a cooperao mtua, definindo a esfera de direitos e obrigaes de cada um. Fruto da diversidade de interesses, estabelece-se uma competio de preten-ses expresso em conflito de normas.

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    O justo relativo, como demonstra a evoluo das concepes do direito natural sempre adotadas como arma contra o direito po-sitivo, cuja definio em cada poca diferente, a exemplo de Aris-tteles que considerava direito natural a escravido.

    Como destaca Manoel Gonalves Ferreira Filho (2007, p. 264), com a estruturao da democracia pela diviso dos poderes, o ar-bitramento passou ao Legislativo, corpo representativo da vontade nacional. O instituto da representao parlamentar visa dar expres-so genuna dessa vontade nacional. A desvinculao do represen-tante de seus eleitores e interesses menores deveria propiciar a ele imparcialidade necessria busca do real interesse nacional. Para Siys a soberania estava na Nao, j para Rousseau no conjunto de cidados, que imaginava o Estado como um corpo, onde a von-tade geral no consentiria em prejuzo de qualquer cidado como o crebro no prejudicaria outros rgos do corpo.

    Nada disso se v na democracia moderna, transformada em um jogo de interesses grupais ou mesmo individuais, como disseca Georges Ripert com grande lucidez:

    Na realidade a regra jurdica no foi editada se-no porque uma fora social lhe exigiu a existn-cia, como fora vitoriosa em face das que a tal se opunham, ou tirando proveito de sua indiferena. O legislador, posto no centro de tudo como um eco sonoro, ouve todas as vozes. Simples eco. Muitas vezes h discordncia entre as vozes, mas h sem-pre uma mais possante que as outras; este que o decidir a agir. O mais forte sai vencedor de um combate cujo prmio a lei. Aps, o jurista declara gravemente que a lei a expresso da vontade geral. Ela no nunca seno a expresso da vontade de alguns. (RIPERT, 1947, p. 81)

    Os partidos so os grupos de interesse institucionalizados na mo-derna democracia, lutando entre si para tomarem o poder para si por meio de eleies. Assim, a lei atende muitas vezes a interes-ses momentneos de grupos os costumes jamais permitindo que grupos eleitoralmente fortes conquistem e mantenham privilgios em detrimento de outros.

    Por isso, a elaborao da lei nos Estados democrticos pluralis-tas tende a transformar-se numa luta, a luta pela lei substitui a luta pelo direito. O campo de batalha so as cmaras e a meta a satis-fao de interesses, para o que se necessita da maioria da vontade

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    dos representantes, maioria que deve ser conquistada por todos os meios.

    A lei, por ser resultado do embate momentneo de foras, tem seus efeitos tambm fugazes, desde sua aprovao e antes da pro-mulgao, j se lhe reclama sua revogao. Instaura-se o conflito internormativo com leis a favor e contra determinado interesse co-existindo no ordenamento. Desaparece a segurana.

    Manoel Gonalves Ferreira Filho (2007, p. 268 a 271) assinala que o Estado-providncia contemporneo suscita o interesse geral como foco de irradiao do desenvolvimento, ao contrrio do Estado-libe-ral mantenedor da ordem como condio para a iniciativa individual. O Estado-providncia busca o bem-estar por meio da disponibilidade do maior nmero de bens materiais e culturais. A questo fulcral est na escolha de quais bens merecero o esforo principal. Para a aqui-sio de tais bens h de se investir, sacrificar no presente o consumo em benefcio do futuro do qual muitos no participaro. Tarefa difcil para um governo democrtico. Ainda que as promessas de campanha tenham mero carter moral, inexistindo vinculao entre programa de governo e mandato executivo, geram expectativas e encampam pretenses vinculadas a interesses eleitorais futuros.

    Para o desenvolvimento h de se direcionar a economia, planejar sua evoluo, mantida a propriedade privada dos bens de produ-o, sem a qual a sobrevivncia da democracia duvidosa, seno impossvel. Deve o Estado limitar-se a estimular ou desestimular iniciativa privada conforme juzo poltico e tcnico expresso na lei. Assim, a lei ganha carter instrumental.

    Manoel Gonalves Ferreira Filho (2007, p. 272) entende que o processo legislativo clssico, ou o moderno, no esto aptos a es-tabelecer as normas instrumentais para a direo da economia e a realizao das metas perfilhadas pelos partidos na disputa do po-der. Defende a necessidade de um plano global que fixe os objetivos econmicos e seus meios, veiculado por lei. Todavia, afirma flagran-te a inadequao do processo legislativo para matrias tcnicas em geral, por exigirem conhecimento especializado, que as Cmaras no teriam, alm da responsabilidade diluda dos parlamentares no conjunto do Parlamento. Aduz ainda lentido parlamentar na apreciao das matrias e impossibilidade de decises sigilosas, a exemplo do cmbio. Destaca o papel concentrador na matria do Poder Executivo a quem so creditados os mritos e debitados os erros nas polticas pblicas.

    Manoel Gonalves Ferreira Filho (2002, p. 274) considera inade-quado o processo legislativo para o arbitramento dos interesses, leis

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    de arbitragem, e instrumentao de polticas pblicas, lei de impul-so, resultando do irrealismo da representao e incapacidade tcnica dos rgos legislativos. Concluindo, os parlamentos mostram-se ina-dequados para o desempenho da funo de legislar, contudo seriam eles essenciais democracia e seus valores bsicos como liberdade e igualdade. Tal vinculao deve-se a evoluo histrica da luta dos par-lamentos contra o monarca absoluto, detentores de direitos divinos. Solidariamente, o liberalismo, porque til burguesia, ligou liberdade e democracia ao parlamento, expresso da soberania nacional.

    Hoje, tal exclusividade na representatividade da soberania popu-lar, ou que sejam rgos mais democrticos do que o Executivo, no mais se justifica em razo tanto do presidente, presidencialismo, quanto do gabinete, parlamentarismo, serem detentores de man-datos eletivos. Verifica-se tendncia de restringir-se o Parlamento a sua funo de controle, fiscal do governo.

    Para Manoel Gonalves Ferreira Filho (2002, p. 279) as leis de arbitragem devem ser perenes, flexveis e imparciais e como proces-so distinto das leis de impulso, onde deve haver participao direta da sociedade, fixando metas e o governo instrumentalizando-as.

    Tal proposta afastada por aqueles que afirmam serem esses so-mente dois aspectos de toda a lei. Manoel Gonalves Ferreira Filho rebate afirmando serem de arbitramento somente aquelas leis que definam a situao do indivduo em face do Estado e de grupos, des-ses em face de outros grupos e do Estado. O resto seriam leis instru-mentais impulsionadoras. D como exemplo a Constituio francesa de 1958 ao separar o domnio das leis e dos regulamentos, sendo es-ses destinados a todas as matrias de poltica governamental que no digam respeito s bases essenciais do relacionamento social.

    A institucionalizao da representao de interesses no deve ser confundida com Constituies timoratas, corporativas ou conselhos econmico-sociais, mas aproxima-se da legislao norte-americana do lobbying, isto , exigncia de registro das entidades em termos de propsitos, meios de ao, dirigentes e prestao de contas peridica com demonstrao da origem dos fundos e sua aplicao. Tais entes poderiam propor leis ao rgo competente, fornecer informaes e apresentar arrazoados na defesa ou combate a iniciativas. As propos-tas seriam encaminhadas a um colgio de juristas, com mandato e designao pelo Supremo Tribunal Federal (mais alta corte judici-ria). Afinal, como afirma Manoel Gonalves Ferreira Filho (2007, p. 283): a tarefa de elaborar leis s pode ser entregue a quem houver revelado os dotes necessrios.

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    Para o processo legislativo, prope Manoel Gonalves Ferrei-ra Filho (2007, p. 283) algo parecido com um processo judicial no mbito dessa cmara de juristas. Aps isso, o anteprojeto, se re-querido por 1/3 do Parlamento ou pelo Executivo, seria apreciado pelo Parlamento, aprovado ou rejeitado (por maioria absoluta), sem possibilidade de emenda. Tem-se semelhante processo no caso dos decretos legislativos referentes a tratados internacionais dos quais o Brasil signatrio. A justificativa seria a supremacia tcnica dos juristas, quase-magistrados, a exemplo dos anteprojetos de cdi-gos, tarefa em regra confiada a comisses de juristas.

    H de se reconhecer que o processo poltico de alocao dos recursos pblicos mostra-se complexo e multifacetrio. A concen-trao do poder financeiro, o poder da bolsa, nas mos do Poder Executivo, fato inquestionvel. Todavia, essa presena marcante do Executivo na gesto dos recursos pblicos no afasta a dos de-mais Poderes, tanto pelo lado complementar dos Parlamentos ao legislar, sempre sujeitos ao veto presidencial, como pelo retificador do Poder Judicirio, ao sujeitar os atos concretos ou abstratos sua interpretao jurisdicional.

    A realidade que o nico e legtimo titular do poder financeiro, a sociedade como um todo, dificilmente age de forma direta ainda que experincias como as do oramento participativo sejam louvadas e decantadas pela doutrina fazendo-nos crer que a democracia direta, se algum dia existiu, hoje no passa de uma quimera. A democracia representativa, modelo da democracia liberal do mundo contempo-rneo, apresenta-se como a nica operativa no contexto de Estados mastodnticos contemporneos. Nesse contexto, so formuladas e im-plementadas as polticas pblicas, como expresso das aes estatais postas em prtica para satisfao das necessidades sociais.

    O poder desempenhado por esses representantes do titular da coisa pblica sui generis e limitado unicamente a um poder origi-nrio constitucional e suas manifestaes derivadas, inscritas nas normas por eles mesmos editadas. Nos dizeres de Geraldo Ataliba:

    Se, como visto, o dono da res publica o povo, todas as disposies a respeito de sua (coisa pblica) pre-servao, desenvolvimento e aplicao a ele (povo) pertencem. S o dono pode dispor sobre o destino da coisa; s ele pode dizer como, quando e em que finalidade ela pode ser aplicada (...) a vontade do povo que determina a sorte da coisa pblica, os fins a que deve atender e os modos de sua aplicao, (...) No regime que adotamos, os representantes do

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    povo portadores de mandato por ele outorgado, na forma institucional decidem, de modo inaugural, genrico e abstrato, o que os rgos do estado ha-vero de fazer. E o fazem de modo quase absoluto, s presos vontade constituinte, expressa na Carta Fundamental. Da o especial significado que assu-me, entre ns, o princpio da legalidade, como ex-presso primeira da representatividade. (...) Toda a ao pblica tem por base e limite a lei. (ATALIBA, 1985, p. 153)

    Para Eugenio Lahera (2004, p. 12) polticas pblicas so formas de simplificao da realidade social e seus problemas, podendo ter efeito negativo, at porque os temas econmicos e sociais so to di-nmicos e as atividades de governo que as afetam to numerosas e interconectadas que precisar a interpretao do desenvolvimento e previso de resultados de uma nova interveno parece duvidoso.

    O conceito de polticas pblicas inclui temas tanto de governo como de Estado, como polticas de mais de um governo ou que abrangem um conjunto de poderes de Estado em seu desenho ou execuo. As polticas pblicas raramente se extinguem por com-pleto, mudam, se combinam com outras. J se disse que as polticas pblicas so imortais, assim como muito de seus gastos, como exa-minados neste estudo.

    Para Eugenio Lahera existem quatro etapas nas polticas pbli-cas: origem, desenho, gesto e avaliao. Lahera menciona o fato de, na Nova Zelndia e no Brasil, ter-se uma etapa onde se verifica o montante dos recursos arrecadados e gastos em uma declarao especfica de que haver recursos suficientes. Todavia, como vere-mos no Captulo 10 deste estudo, tal procedimento realizado em vrias naes ainda que de formas diferenciadas.

    Eugenio Lahera (2004, p. 9) assinala as caractersticas de uma boa poltica pblica: 1. fundamentao ampla e concomitante s especficas; 2. estimao de custos e alternativas de financiamento; 3. avaliao do custo/benefcio social; 4. benefcio social marginal comparado com a de outras polticas (o que prioritrio?); 5. con-sistncia interna e agregada; 6. apoios e crticas provveis (polti-cas, corporativas ou acadmicas); 7. oportunidade poltica; 8. lugar na sequncia de medidas pertinentes; 9. clareza dos objetivos; 10. funcionalidade dos instrumentos; e 11. indicadores (custo unitrio, economia, eficcia e eficincia).

    Lahera (2004, p. 21 e 22) desmistifica milagres, para ele no existem polticas pblicas timas, mas solues possveis, pois no

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    existe garantia de escolha da melhor. Elas refletem os sistemas pol-ticos nos quais so desenvolvidas. Sua formulao e implementao representam um avano na governabilidade e modernizao da es-fera pblica. Sua melhor conduo exige partidos e grupos sociais bem informados e regime democrtico efetivo. Para ele, o Poder Legislativo se mostra como foro til busca de acordos negociados para polticas pblicas, assim, deve haver mecanismos de informa-o e consulta entre administrao e Legislativo.

    Outra viso da formulao e efetividade das polticas pblicas so exibidas por William Mitchell e Simmons Randy (2004, p. 99), acad-micos adeptos da escola norte-americana da Public Choices. Defen-dem eles que os governos dificilmente corrigem as falhas de merca-do, eles normalmente tornam as coisas piores. A razo fundamental que informaes e incentivos que permitem que os mercados co-ordenem as atividades e necessidades humanas no esto dispon-veis para o governo. Assim, eleitores, polticos, burocratas e ativistas que acreditam estar promovendo o interesse pblico, so levados por uma mo invisvel a promover outros tipos de interesse.

    A evoluo da teoria da escolha pblica ao longo dos ltimos 30 anos desmistificou e desromantizou o processo poltico. Talvez a principal descoberta desse campo de estudos tenha sido a pro-penso a diminuir o bem-estar social demonstrada pela poltica do mundo real, tendncias essas conhecidas como fracassos dos go-vernos, conforme Mitchell e Randy (2004, p. 101 a 141).

    Impor vrias formas de ordem atravs de instituies polticas uma forma que as pessoas buscam para reduzir a incerteza e le-var adiante seus interesses pessoais. Tais instituies estruturam o comportamento no jogo poltico. Instituies coletivas (escolhas co-letivas) so questes altamente importantes, com boas e ms conse-quncias para o bem-estar individual e coletivo.

    Mas qual a natureza fundamental da escolha coletiva? Para que se possa tomar decises coletivas, regras tm de ser adotadas para fazer com que as decises tomadas coletivamente sejam investidas de au-toridade. A pluralidade uma dessa regras; maioria simples e maio-rias absolutas so outras. Tais regras necessariamente implicam que, quando as escolhas forem feitas, haver perdedores e vencedores.

    Os eleitores esto, contudo, desestimulados, eis que votar no visto como algo recompensador ou eficaz. E apesar de o voto ser uma caracterstica central visvel da democracia, deve se reconhe-cer o quo realmente insignificante ele no processo coletivo de escolha como um todo. As dificuldades de se apoiar o interesse ge-ral so aumentadas quando so levados em considerao grupos

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    de interesse concentrados. Pequenos grupos organizados tm mais influncia do que contribuintes no-organizados. Devido ao fato de que eleitores so to cruciais para o sucesso poltico, exige-se dos polticos que sejam competitivos, que barganhem e faam acordos. Raramente o poltico individual conseguir alcanar suas metas e aquelas de seu eleitorado sem aliados.

    Para Mitchell e Randy (2004, p. 147 a 173), processos polticos so falhos em razo de:

    1. incentivos perversos: ao escolher polticas pblicas, polticos que esperam permanecer em seus cargos devem classificar em um ponto mais alto o impacto nos votos em relao ao impacto de eficincia de cursos alternativos de ao (p. 151);

    2. proviso coletiva de necessidades individuais: cidados bus-cando a proviso coletiva de suas necessidades pessoais ge-ralmente buscam aqueles bens pelos quais eles no pagariam no mercado privado. Desde que os bens sejam gratuitos, eles demandam mais dos mesmos e, por conseguinte, deslocam recursos escassos de seus usos de maior valor (p. 153);

    3. mecanismos de sinalizao deficientes: em democracia, a uni-dade principal de contabilidade e meio de troca o voto. Con-tudo, o voto no pode expressar a intensidade de preferncias de um eleitor. O voto na urna leva consigo pouca informao (p. 155). O que tudo isso significa claro: a comunicao po-ltica raramente til para a distribuio racional ou eficiente de recursos escassos (p. 160);

    4. miopia institucional: a razo para a miopia do poltico sim-ples: eleitores so mopes tambm. E os eleitores tm pouca viso devido ao fato de que a maioria das polticas pblicas proporciona benefcios a longo prazo com custos imediatos, ou ganhos imediatos com custos atrasados (p. 162);

    5. dificuldades dinmicas: diante da incerteza, governos se com-portam compreensivelmente de formas incertas e imprevis-veis (p. 163);

    6. recursos inadequados, exigncias de processo formal, reivin-dicaes de clientes competindo entre si, assim como o medo dos legisladores, todos contribuem para maximizar o tempo perdido no desempenho de metas regulamentadoras (p. 165); e

    7. regras eleitorais e distoro de preferncias: mesmo que os eleitores, polticos, burocratas e grupos de interesse fossem

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    todos altrustas e informados, suas preferncias individuais de polticas pblicas seriam distorcidas atravs do funciona-mento das prprias regras bsicas (p. 173).

    Mitchell e Randy (2004, p. 176), em sua crtica ao processo po-ltico existente, concluem que ele no apenas promove a ineficin-cia, como tem a tendncia de levar adiante os interesses daqueles que esto em melhor situao. Aqueles que vo bem no mercado, tambm, vo bem na organizao poltica. Todavia, apesar de se-rem imperfeitos, os mercados e as organizaes polticas so importantes para o bem-estar individual e coletivo. E mesmo de-mocracias imperfeitas tm muito mais a ser dito a seu favor do que no-democracias.

    Mais especificamente, os processos polticos tambm so in-fluenciados por seu prprio produto: as obrigaes para o Estado, por ele mesmo gerado.

    A preponderncia de despesas obrigatrias nos gastos pblicos trouxe desafios ao processo poltico de alocao dos recursos p-blicos, como ressalta Allen Schick (2003, p. 29 e 30). Associados ao predomnio de gastos obrigatrios esto o ativismo e a influncia de grupos de interesses. Esses dois elementos combinados fazem difcil a manuteno da disciplina fiscal, independente da orientao pol-tica majoritria. No passado, a formulao e execuo de polticas pblicas era mais fcil pela supremacia de gastos discricionrios e relativa fraqueza de grupos lobistas. Assim, necessitava-se menos de regras fiscais explcitas, sendo a poltica de equilbrio fiscal rea-lizada na boca do caixa, pelo contingenciamento das dotaes ou simples no execuo do gasto.

    Ressalta Allen Schick que os entitlements, gastos obrigatrios continuados regrados por critrios legais, tem seu aumento vincula-do a outros fatores que no polticos, como demogrficos ou tendn-cias econmicas, que no dependem de decises oramentrias.

    Wder Oliveira (2004, p. 23) assinala tratar-se o entitlement de uma imposio legal ao governo de conceder assistncia financeira ou pagar benefcios, segundo regras ou frmulas especficas, a to-dos os indivduos, entidades privadas ou pblicas que atendam os requisitos de elegibilidade definidos na lei. A menos que as leis que dispem sobre tais programas sejam modificadas, os indivduos e entidades elegveis tm direito ao recebimento desses benefcios, independentemente da situao oramentria do governo, e podem recorrer ao Poder Judicirio para for-lo a cumprir a lei.

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    Ao contrrio dos gastos oramentrios tradicionais, em que o papel dos polticos alocar aumentos, o oramento dos entitlements pode exigir deles cortes alocativos pelo desentitulamento de be-neficirios, cujos pagamentos so assegurados por lei. Essa uma tarefa muito mais onerosa do que a oramentria e para a qual os polticos, em regra, no esto preparados ou dispostos. Regras fis-cais no tornam menos doloroso esse dilema. Todavia, com despe-sas obrigatrias crescentes e independentes, h de se impor limites satisfao das presses por novos benefcios ou gastos.

    Allen Schick alerta que entitlements tornam necessrias regras fiscais, mas podem tambm torn-las ineficazes se no houver von-tade poltica suficientemente forte para faz-las vingar. Sem esse fator subjetivo, regras fiscais podem se mostrar totalmente incuas e suprfluas.

    O desafio poltico de trazer para a arena oramentria os entitle-ments v-se dificultada pelos grupos organizados que protegem inte-resses especficos e defendem a vinculao de receitas ou obrigato-riedade de gastos por meio de pisos mnimos, por exemplo. Hoje, tais grupos mostram-se mais numerosos como tambm mais bem infor-mados e ativos do que h duas dcadas, com maior influncia junto aos formuladores de polticas pblicas no Executivo ou Legislativo.

    Os polticos contemporneos frequentemente encontram-se no fogo cruzado de grupos defensores da disciplina fiscal e de grupos ciosos de seus benefcios ou ansiosos por novos benefcios. Assinala Allen Schick que, quando as regras fiscais so exigidas de fora do sistema poltico, como na Comunidade Europeia e do Fundo Mone-trio Internacional, os polticos podem mostrar-se insensveis s di-ficuldades dos governos, que, para dar efetividade s regras fiscais, devem assumir sozinhos o desafio.

    Dessa forma, o processo de formulao de polticas pblicas man-tm ntima correlao com o processo poltico de alocao dos re-cursos pblicos. A forma de apropriao desses recursos d-se pelo processo legislativo ordinrio assim como pelo processo orament-rio. Como evidenciado ao longo deste estudo, se o primeiro processo fixa as obrigaes mais relevantes, o segundo as fixa de forma tem-porria e pontual. Ocorre que o segundo objeto de inmeros meca-nismos de controle, como pelos rgos de controle externo e interno da administrao e pelo Poder Judicirio, j o primeiro, ainda que mais abrangente no motivo de controle aprofundado em nosso ordenamento. Sob essa tica, identifica-se que o processo poltico parlamentar de controle prvio da criao de despesas obrigatrias continuadas e gastos tributrios, em nvel federal, hoje se reduz ao

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    exame de compatibilidade e adequao oramentria e financeira desenvolvido pela Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados, processo esse que ser analisado a seguir.

    nico processo institucionalizado de verificao do impacto finan-ceiro das obrigaes engendradas no mago do ordenamento federal e com poucos exemplos de controle em nvel estadual ou municipal, o aprimoramento desse exame deve ser buscado, em um contexto de um Estado que aspira o equilbrio de suas contas de forma permanente.

  • 4O papel histrico do Parlamento na gerao e controle de despesas obrigatrias continuadas

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    Como j visto, polticas pblicas so materializadas pela gera-o de gastos pblicos. Esses gastos podem ser despesas or-amentrias ou tributrias, obrigatrias ou discricionrias, imediatas ou continuadas, primrias ou financeiras, correntes ou de capital e ainda outras classificaes so encontradas na legislao e doutrina, mas a questo aqui a quem atribuda a competncia para sua gerao e controle e como deve ser exercida.

    A competncia para gerao de despesas obrigatrias continua-das, objeto de nosso estudo, insere-se no universo maior da inicia-tiva de leis ou emendas parlamentares a projetos de lei oriundos de outros Poderes que criem despesa para o Estado. O controle do exerccio do poder financeiro constitui essencial tarefa atribuda constitucionalmente ao Poder Legislativo pela apreciao da pro-posta oramentria e suas alteraes. Se inquestionvel a atribui-o do Legislativo para autorizar o gasto, fenmeno mundial, j no o para iniciar o processo de gerao desses gastos. Em regra, a iniciativa de proposies que criem obrigaes para o Estado pri-vativa do Poder Executivo.

    Conforme Melo (2006, p. 202) em sistemas presidencialistas mul-tipartidrios, a exemplo do brasileiro, com frequentes governos de coalizo, as emendas parlamentares e sua aprovao representam importantes mecanismos de negociao entre os membros da coali-zo. O desenho institucional hbrido do pas em que traos propor-cionalistas (por exemplo, sistema eleitoral proporcional) coexistem com caractersticas majoritrias, presidentes com amplos poderes, implica maior espao para o trabalho das oposies ou para a barga-nha que ocorre durante a tramitao legislativa de uma proposio

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    no seio da prpria coalizo de governo. O espao privilegiado para o emendamento so as comisses congressuais, embora as emendas tambm possam ser apresentadas no plenrio das Casas Legislati-vas, exceto para as emendas ao ciclo oramentrio, por expressa vedao constitucional.36

    Em pases cujos sistemas polticos apresentam corte majoritrio h pouca atividade de emendamento. So frequentes os governos majoritrios de partido nico, em que os partidos tambm so for-tes e disciplinados, a exemplo do Reino Unido ou da Frana.

    Essas restries no se limitam ao processo oramentrio, mas se estendem legislao permanente, tem-se como exemplo o art. 40 da Constituio francesa, que determina a inadmissibilidade de proposies ou emendas formuladas por membro do Parlamento se sua adoo tiver por consequncia uma diminuio dos recursos pblicos ou a criao ou agravamento de um encargo pblico. O exame de Recevabilit financire dans la procdure lgislative da Assembleia Nacional francesa, realizado pela Comission de Finan-ces, de Lconomie Gnrale et du Plan, nos termos do art. 145 de seu Regulamento Interno e com fundamento no art. 40 da Consti-tuio francesa, descrito neste estudo no Captulo 10. Outro exem-plo do direito estrangeiro tem-se na Constituio espanhola, que em seu art. 134, exige a anuncia do Executivo para a tramitao de qualquer proposio ou emenda que suponha aumento de crditos ou diminuio de ingressos.37

    Os partidos de oposio interferem muito pouco na atividade le-gislativa e governativa, seja porque as regras de organizao dos trabalhos legislativos conferem grande poder ao partido no gover-no, convertendo os partidos de oposio em expectadores da ati-vidade governativa ou em virtude de o trabalho das comisses ser inexpressivo.

    Nos sistemas majoritrios de tipo parlamentarista, h pouco in-centivo para o emendamento, o qual, em muitos casos, se confunde com o voto de desconfiana do Legislativo. Em muitos pases que adotaram as instituies parlamentaristas britnicas, a prtica de apresentao de emendas a projetos de lei virtualmente desco-nhecida. Ela substituda por negociao no plano intrapartidrio entre lideranas partidrias e suas bases.

    36 Art. 66, As emendas sero apresentadas na comisso mista, que sobre elas emitir parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional.

    37 Art. 3. Toda proposicin o enmienda que suponga aumento de los crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios requerir la conformidad del Gobierno para su tramitacin.

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    Esse padro de baixa atividade de emendamento ainda mais expressivo no caso de emendas ao oramento. A despeito de alguns traos que so universais como, nos casos onde h a possibilidade de apresentao de emendas, a exigncia do no se exceder o teto fixado na lei do Executivo, h grande variao quanto ao papel do legislador no processo oramentrio. Em alguns pases de claro de-senho majoritrio como Austrlia, Irlanda, Japo, Grcia e Nova Zelndia (alm de outros, como Israel e Uruguai), vedado ao Le-gislativo alterar ou emendar o oramento, cabendo-lhe apenas re-jeit-lo ou aprov-lo na ntegra.

    Em outros casos, embora no haja vedao, os parlamentares nunca introduzem mudanas no oramento, por exemplo, Reino Unido, Sucia, Blgica. H ainda casos em que a proposio de uma emenda ao oramento equivale a um voto de desconfiana. Em al-guns pases permitida a apresentao de emendas, mas, se isso no ocorrer, a proposta do Executivo aprovada por decurso de prazo. Em pases como a Colmbia e o Brasil, as emendas parlamentares esto sujeitas ao veto presidencial; em outros, somente podem ter por objeto agregados do oramento no nvel programtico e setorial.

    Se hoje as instituies parlamentares, em regra, veem-se limita-das em seu papel de geradoras de despesas obrigatrias continua-das, no passado tal no ocorria. O processo de constrangimento dos parlamentos na criao de dispndios obrigatrios para a socieda-de histrico e crescente, com movimentos sucessivos de expanso e retrao, mas com tendncia de, a longo prazo, restringir sua par-ticipao na formulao de polticas pblicas.

    Nossa Constituio imperial de 1824 no continha qualquer dispositivo limitando a atuao da Assembleia Geral, bicameral, na seara dos gastos pblicos, restringindo-se a atribuir-lhe a ta-refa de fixar anualmente a receita e a despesa pblica, conforme proposta oramentria encaminhada pelo ministro da Fazenda.38 Todavia, j atribua ao Poder Legislativo a prerrogativa de criar e extinguir empregos pblicos bem como de estabelecer sua remu-nerao.39

    38 Art. 7. O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os oramentos relativos s despezas das suas Reparties, apresentar na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um balano geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o oramento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuies, e rendas publicas.

    39 Art. 5. E da attribuio da Assembla Geral:(...)X Fixar annualmente as despezas publicas, e repartir a contribuio directa. (...) XVI Crear, ou supprimir empregos publicos, e estabelecer-lhes ordenados.

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    O primeiro Regimento Interno da Cmara dos Deputados, de 1831, nada dispunha sobre restries iniciativa financeira dos senhores parlamentares. Todavia, em sesso de 3/9/1867, por de-ciso do presidente aprovada pela Cmara, foi alterada a redao do art. 148 determinando que: Na 3 discusso do oramento no se admittiro emendas creando despezas. Se porm j estiverem creadas, poder ser augmentadas, diminuidas ou supprimidas. Es-tava inaugurado o processo de cerceamento do Parlamento quanto as suas iniciativas financeiras. Tal vedao foi mantida durante o perodo republicano como se identifica no art. 196, pargrafo nico, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados de 1915.40

    Proclamada a Repblica, a novel Constituio de 1891, inspi-rada no modelo norte-americano, tratou de atribuir ao Congresso Nacional, por meio de seus membros, a exclusividade na iniciativa legislativa.41 A reforma de 1926, que trouxe para o foro constitucio-nal a vedao de criao de despesas obrigatrias por meio da lei oramentria, os denominados rabilongos, comentados no Captulo 2 deste estudo, item 2.7, j continha o embrio do distanciamento entre processo legislativo e oramentrio ao fixar no art. 34, 1, da Constituio de 1891 que as leis oramentrias no podiam con-ter matria estranha estimativa da receita e despesa fixada para os servios anteriormente criados. Estabeleceu-se assim que a legislao permanente comandaria a pea oramentria e no o contrrio, como correntemente se fazia ao serem criadas nas leis oramentrias despesas obrigatrias, ou seja criavam-se obrigaes permanentes por leis temporrias.

    A Constituio de 1934, em seu art. 50, 3, repetiu o dispositivo acima mencionado, todavia, pela primeira vez em nossas constitui-es, inseriu, com seu art. 41, 1 e 2, o Poder Executivo no rol de legitimados a apresentarem projetos de lei em matria fiscal e financeira, e no s a lei oramentria. Ademais, acrescentou a ini-ciativa privativa do Poder Executivo de apresentar projetos de lei que aumentem vencimentos de funcionrios, criem empregos em servi-os j organizados. Estava iniciado o processo de afastamento do

    0 Art. 96, paragrapho nico Em 3 discusso no podero ser apresentadas nem recebidas pela Mesa emendas augmentando a despeza ou diminuindo a receita, salvo si a medida for de accrdo com a proposta do governo.

    Art. 3. Compete privativamente ao Congresso Nacional: ) orar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exerccio financeiro; (...)5) criar e suprimir empregos pblicos federais, fixar-lhes as atribuies, estipular-lhes os vencimentos; (...)Art. 36. Salvas as excees do art. 9, todos os projetos de lei podem ter origem indistintamente na Cmara ou no Senado, sob a iniciativa de qualquer dos seus membros.

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    Parlamento brasileiro da iniciativa na criao de gastos obrigatrios continuados, em especial em matria de gastos com pessoal.42 Seu art. 50, inaugurou a distino entre despesas obrigatrias e discricio-nrias, denominadas respectivamente de despesas fixas e variveis, vindo a reforar a separao j prenunciada na Constituio de 1891, com a redao de 1926.43

    A Constituio de 1937, em seu art. 49, atribuiu Cmara dos Deputados, que nunca veio a ser convocada sob regime do Estado Novo, o incio da discusso das proposies que criassem despesas, todavia, mais relevante foi seu art. 64, que simplesmente vedou a iniciativa de projeto ou emenda que aumentassem despesas. Dispo-sitivo to draconiano s ser repetida pela Constituio de 1967, j sob o regime militar.44

    A Constituio redemocratizadora de 1946 manteve, em linhas gerais, as disposies da Constituio de 1934 acerca da iniciativa parlamentar na gerao de despesas por meio de projetos de lei. O art. 67, 1, mantinha a iniciativa privativa de leis fiscais e fi-nanceiras na Cmara dos Deputados e Presidncia da Repblica.45 Permaneceu inalterada no art. 73, 2, a dicotomia despesa fixa e varivel da Constituio de 1934. A CF de 1946 trouxe ainda, no art. 97, a autonomia administrativa e financeira do Poder Judicirio, inclusive com a iniciativa privativa de projetos de lei destinados a criao de seus cargos e vencimentos.46

    Compete exclusivamente Cmara dos Deputados e ao presidente da Repblica a iniciativa das leis de fixao das foras armadas e, em geral, de todas as leis sobre matria fiscal e financeira. Ressalvada a competncia da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e dos Tribunais, quanto aos respec-tivos servios administrativos, pertence exclusivamente ao presidente da Repblica a iniciativa dos projetos de lei que aumentem vencimentos de funcionrios, criem empregos em servios j organizados, ou modifiquem, durante o prazo da sua vigncia, a lei de fixao das foras armadas.

    3 Art. 50, O oramento da despesa dividir-se- em duas partes, uma fixa e outra varivel, no podendo a primeira ser alterada seno em virtude de lei anterior. A parte varivel obedecer a rigorosa especializao.

    Art. 9. Compete Cmara dos Deputados iniciar a discusso e votao de leis de impostos e fixao das foras de terra e mar, bem como todas que importarem aumento de despesa. (...)Art. 6. A iniciativa dos projetos de lei cabe, em princpio, ao governo. Em todo caso, no sero admitidos como objeto de deliberao projetos ou emendas de iniciativa de qualquer das Cmaras, desde que versem sobre ma-tria tributria ou que de uns ou de outras resulte aumento de despesa.

    5 Art. 67. A iniciativa das leis, ressalvados os casos de competncia exclusiva, cabe ao presidente da Repblica e a qualquer membro ou comisso da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Cabe Cmara dos Deputados e ao presidente da Repblica a iniciativa da lei de fixao das foras armadas e a de todas as leis sobre matria financeira. Ressalvada a competncia da Cmara dos Deputados, do Senado e dos Tribunais Federais, no que concerne aos respectivos servios administrativos, compete exclusivamente ao presidente da Repblica a iniciativa das leis que criem empregos em servios existentes, aumentem vencimentos ou modifiquem, no decurso de cada Legisla-tura, a lei de fixao das foras armadas.

    6 Art. 97. Compete aos Tribunais: I eleger seus presidentes e demais rgos de direo; II elaborar seus Regimentos Internos e organizar os servios auxiliares, provendo-lhes os cargos na forma da lei; e bem assim propor ao Poder Legislativo competente a criao ou a extino de cargos e a fixao dos respectivos vencimentos;

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    A Constituio de 1967 j possua em seu texto o princpio do equilbrio das finanas pblicas, no s o oramentrio formal, como muitas vezes mencionado pela doutrina e presente no caput do art. 66, seu pargrafo primeiro estendia o equilbrio a toda a pro-posio que crie ou aumente despesa, o Poder Executivo submete-r ao Poder Legislativo as modificaes na legislao, necessrias para que o total da despesa autorizada no exceda prevista.47

    A Magna Carta de 1967 ainda acresceu dispositivos visando as-segurar o atingimento desse equilbrio, prevendo formas embrion-rias dos sistemas de compensao sistmica (contingenciamento) e tpico (na prpria norma), que s vieram a ser albergados pelo ordenamento muito depois na Lei Complementar n 101, de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em seus arts. 9, 14 e 17. Assim, a compensao sistmica do contingenciamento e tpica j era prevista no art. 66, 2 e 3, diga-se, logo revogados pela EC n 1, de 1969.

    Efetivamente, pode-se verificar pela legislao editada sob a gi-de da Constituio de 1967 a observncia do disposto, a exemplo da Lei n 5.368, de 1/12/1967, que reajustava em 20% os vencimentos dos servidores civis e militares da Unio, e, para assegurar a neu-tralidade fiscal da medida, reformula alquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados, compensao expressamente menciona-da em seu art. 1048.

    O art. 66 da Constituio de 1967 ainda determinava um proces-so de contingenciamento com foro legislativo e a limitao consti-tucional dos gastos com pessoal. Assim, podemos afirmar termos poca os fundamentos constitucionais para o exame de adequao oramentria, que j era realizado pela Cmara dos Deputados, como se ver. Lamentavelmente, o art. 66 da Constituio de 1967 foi suprimido pela reforma constitucional advinda a EC n 1/1969,

    7 Art. 66. O montante da despesa autorizada em cada exerccio financeiro no poder ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo perodo. O disposto neste artigo no se aplica: a) nos limites e pelo prazo fixados em resoluo do Senado Federal, por proposta do presidente da Repblica, em execuo de poltica corretiva de recesso econmica; b) s despesas que, nos termos desta Constituio, podem correr conta de crditos extraordinrios. Juntamente com a proposta de oramento anual ou de lei que crie ou aumente despesa, o Poder Executivo submeter ao Poder Legislativo as modificaes na legislao da receita, necessrias para que o total da despesa autorizada no exceda prevista. 3 Se no curso do exerccio financeiro a execuo oramentria demonstrar a probabilidade de deficit superior a dez por cento do total da receita estimada, o Poder Executivo dever propor ao Poder Legislativo as medidas necessrias para restabelecer o equilbrio oramentrio, A despesa de pessoal da Unio, Estados ou Municpios no poder exceder de cinqenta por cento das respectivas receitas correntes.

    8 Art. 0. A despesa a que se refere o artigo anterior ser coberta com o produto da elevao das alquotas de que trata o artigo 8 e seu pargrafo nico desta lei.

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    no mais constando da Seo VI Do Oramento da Carta outorga-da pelo regime militar.

    A Constituio de 1967 manteve a bicameralidade da tramitao oramentria e consequente congruncia entre esse processo e o exame de compatibilidade e adequao oramentria, que sempre foi realizado pela Comisso de Finanas ainda que sem essa deno-minao prpria.49

    Assim, a Emenda Constitucional n 1/1969, outorgada pela Jun-ta Militar Constituio de 1967, trouxe um novo processo ora-mentrio, congressual e concentrado em uma s comisso mista com a competncia constitucional de receber exclusivamente as emendas parlamentares apresentadas proposta oramentria e de apreciar a pea central das finanas pblicas federais50. Entretanto, no trouxe a essa comisso a atribuio de apreciar as proposies legislativas ordinrias que criassem despesas obrigatrias vincula-doras da lei oramentria, fazendo dela caudatria dessas normas geradas em processo totalmente apartado do oramentrio, pelo contrrio, como j mencionado, fez foi suprimir a adequao ora-mentrio-financeira do texto constitucional. Essa dicotomia trouxe e traz consequncias at hoje sentidas e tratadas neste estudo, qual seja, dois processos legislativos distintos em seus procedimentos mas umbilicalmente ligados por suas consequncias, pois ambos criam obrigaes para o Estado.

    A Constituio de 1967, mantida pela EC n 1/1969, era draco-niana para com as iniciativas parlamentares com impacto finan-ceiro e em seu art. 60 vedava expressamente qualquer iniciativa parlamentar de lei que dispusesse sobre matria financeira ou au-mentassem a despesa pblica.51

    9 Art. 68. O projeto de lei oramentria anual ser enviado pelo presidente da Repblica Cmara dos Deputados at cinco meses antes do incio do exerccio financeiro seguinte; se, dentro do prazo de quatro meses, a contar de seu recebimento, o Poder Legislativo no o devolver para sano, ser promulgado como lei. A Cmara dos Deputados dever concluir a votao do projeto de lei oramentria dentro de sessenta dias. Findo esse prazo, se no concluda a votao, o projeto ser imediatamente remetido ao Senado Federal, em sua redao primitiva e com as emendas aprovadas. O Senado Federal se pronunciar sobre o projeto de lei oramentria dentro de trinta dias. Findo esse prazo, no concluda a reviso, voltar o projeto Cmara dos Deputados com as emendas aprovadas e, se no as houver, ir sano.

    50 Art. 66. O projeto de lei oramentria anual ser enviado pelo presidente da Repblica ao Congresso Nacional, para votao conjunta das duas Casas, at quatro meses antes do incio do exerccio financeiro seguinte; se, at trinta dias antes do encerramento do exerccio financeiro, o Poder Legislativo no o devolver para sano, ser promulgado como lei. Organizar-se- comisso mista de senadores e deputados para examinar o projeto de lei oramentria e sbre le emitir parecer.

    5 Art. 60. da competncia exclusiva do presidente da Repblica a iniciativa das leis que: I disponham sobre matria financeira; II criem cargos, funes ou empregos pblicos ou aumentem vencimentos ou a despesa pblica; III fixem ou modifiquem os efetivos das foras armadas; IV disponham sobre a administrao do Distrito Federal e dos Territrios.

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    A Constituio de 1988, ao contrrio de sua predecessora Cons-tituio de 1967/69, no possui disciplina to rgida, permitindo aos parlamentares a iniciativa de proposies e emendamento com efeitos financeiros, ressalvados os projetos de lei de iniciativa do presidente da Repblica, projetos sobre organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministrio Pblico, por fora de vedao expressa em seu art. 63. Dessas vedaes a projetos de iniciativa do Executivo, excetuam-se dessas restries as emendas no processo oramentrio, reguladas pelo art. 166 da Constituio52.

    Essas limitaes materiais e processuais ao emendamento pro-posta oramentria no vedam totalmente o emendamento parla-mentar, mas exigem sim o equilbrio oramentrio ao determinarem a indicao dos recursos necessrios, admitidos apenas os provenien-tes de anulao de despesa. As restries ali consignadas, relativas s fontes de financiamento, tem sido transpostas por meio do artifcio do aumento de receita estimada a ttulo de erros e omisses nessas es-timativas e pelo oferecimento de uma reserva de recursos para com-pensao das emendas parlamentares individuais, no montantes de 1% da receita corrente lquida. Essa reserva vem sendo constituda na proposta oramentria desde a dcada de 1990 por acordo entre o Poder Executivo e o Congresso Nacional de forma a no desfigurar as aes propostas pelo Poder Executivo em seu projeto de lei. A re-serva para emendas individuais, por exemplo, consta da LDO/2009 em seu art. 1353 e pode ser obtida por deduo, se a proposta consta

    Pargrafo nico. No sero admitidas emendas que aumentem a despesa prevista: a) nos projetos oriundos da competncia exclusiva do presidente da Repblica; b) naqueles relativos organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e dos Tribunais Federais.

    5 Art. 66, Caber a uma comisso mista permanente de senadores e deputados:I examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo presidente da Repblica;II examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Cons-tituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais comis-ses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. As emendas sero apresentadas na comisso mista, que sobre elas emitir parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional. 3 As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:I sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias;II indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre:a) dotaes para pessoal e seus encargos;b) servio da dvida;c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal; ouIII sejam relacionadas:a) com a correo de erros ou omisses; oub) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

    53 Art. 3. A Reserva de Contingncia, observado o inciso III do art. 5 da Lei Complementar n 0, de 000, ser constituda, exclusivamente, de recursos do Oramento Fiscal, equivalendo, no Projeto de Lei Oramentria

  • Temas de Interesse do Legislativo | 119

    2% da RCL e a lei oramentria dever conter 1% da RCL, signifi-ca que a proposta contm 1% de RCL disponvel para apropriao pelo Congresso Nacional sem necessidade de supresso ou reduo da programao de trabalho proposta pelo Poder Executivo. Reserva algo semelhante foi proposta no autgrafo da LDO/2009 no mesmo art. 13 em seus 3 e 4, tendo sofrido veto presidencial, analisado no Captulo 12.1 desta obra. A reserva vetada propunha mecanismo semelhante para compensao de proposies que criassem despe-sas obrigatrias continuadas.

    A Constituio de 1988 manteve o processo oramentrio con-centrado na comisso mista prevista no art. 166, todavia, no dis-ps sobre a compatibilizao e adequao da legislao permanente que crie obrigaes para o Estado e a lei oramentria, como o fez a Constituio de 1967, apresentando-se uma lacuna a ser colmatada pelo constituinte derivado.

    de 009, a no mnimo % (dois por cento) da receita corrente lquida e a % (um por cento) na lei, sendo pelo menos metade da Reserva, no projeto de lei, considerada como despesa primria para efeito de apurao do resultado fiscal.

  • 5Exame de compatibilidade e adequao oramentria e financeira como procedimento legislativo

  • Temas de Interesse do Legislativo | 123

    Assim, os atos normativos da administrao e os projetos de lei oriundos da administrao de todos os Poderes devem ser submetidos a um crivo prvio, quantificando-se o impacto da futura legislao e sua compensao em termos fiscais. Tal procedi-mento facilita sobremaneira o exame de adequao oramentrio-financeira hoje j realizado no mbito do Congresso Nacional, em especial pela Comisso de Finanas e Tributao na Cmara dos Deputados e pelas comisses mistas especficas nas medidas provi-srias, ou nos pareceres de adequao exarados em Plenrio.

    No mbito do Congresso Nacional, por ser o processo legislativo ordinrio de natureza bicameral, a matria tratada diferentemen-te em cada uma das Casas que o compe.

    Se o controle concentrado ex ante de constitucionalidade das normas legais expresso nos pareceres das Comisses de Constitui-o e Justia de ambas as Casas do Congresso Nacional quanto constitucionalidade ou juridicidade das normas, ainda em sua fase legislativa, de vasta descrio e anlise pela doutrina e h farta jurisprudncia a oferecer subsdios a esse tipo de exame, o mesmo, contudo, no ocorre quanto ao exame de compatibilidade e adequa-o oramentria e financeira. Apesar de existir h vrios regimen-tos internos, como ser adiante discriminado, no descrito pela cincia jurdica ou econmica.

    Afinal, quais so os critrios e a sistemtica a serem adotados para exame da adequao de proposies quanto aos aspectos fi-nanceiro e oramentrio pblicos?

    Desde j preciso registrar que tal exame, no universo regi-mental legislativo federal, s est previsto no Regimento Interno

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    da Cmara dos Deputados, no havendo previso no Regimento Interno do Senado Federal. As tentativas de sua implantao no Senado Federal mostraram-se at o presente infrutferas como de-monstra o Projeto de Resoluo do Senado n 16/1998, arquivado em 29/1/1999, que Altera o artigo II, do Regimento Interno, in-troduzindo o exame de adequao financeira e oramentria no Senado Federal. No Regimento Interno do Congresso Nacional a matria regulada pela Resoluo n 1/2002-CN.

    A resistncia verificada no Senado Federal para a aprovao do procedimento em apreo , em parte, justificvel pelo carter de legislador negativo atribudo ao exame de compatibilidade e ade-quao oramentrio-financeira.

    Tal caracterstica pode ser aquilatada pelos nmeros apresen-tados no Anurio Estatstico do Processo Legislativo de 2005, da Cmara dos Deputados (2006, p. 44), onde se verifica que, das 438 proposies apreciadas pela CFT, 218 (49,8%) foram rejeitadas com parecer terminativo (arquivadas) pela incompatibilidade e inade-quao oramentria e financeira. J na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJC) das 1.487 apreciadas, somente 41 pro-posies (2,8%) foram declaradas inconstitucionais no mesmo pe-rodo. J na sesso legislativa de 2006 ano eleitoral, portanto com reduzida produo legislativa , das 79 proposies apreciadas pela CFT, somente 6 (7,6%) foram rejeitadas com parecer terminativo pela incompatibilidade e inadequao oramentria e financeira, enquanto a CCJC declarou 17 (2,2%) proposies inconstitucionais, das 802 apreciadas.

    O exame de adequao e compatibilidade financeira e oramen-tria pblicas da legislao permanente, na forma como hoje se apresenta, foi criado pela Resoluo n 17, de 1989, resultado do Projeto de Resoluo n 54, de 1989, instituindo o Regimento Inter-no da Cmara dos Deputados (RICD).

    Entretanto, o controle do impacto financeiro e oramentrio de proposies e emendas que aumentem a despesa ou reduzam a receita parte inerente ao processo legislativo na maioria das democracias ocidentais. tarefa histrica da Comisso de Finan-as da Cmara dos Deputados exercer esse controle no mbito do Congresso Nacional.

    O Regimento Interno da Cmara dos Deputados de 1915 j continha a atribuio da Comisso de Finanas para o exame de todas as proposies que criassem despesa ou reduzissem

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    receitas pblicas, no somente emendas ao oramento, mas a qualquer forma de emenda.54

    J no processo de redemocratizao aps o Estado Novo, a Reso-luo n 10, de 1947, que aprovou o Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD), j em seu art. 33, 5 e 6 55, previa a in-terveno da Comisso de Finanas em todas as proposies, que de alguma forma alterassem ou pudessem vir a alterar a despesa ou receita pblicas.

    O art. 90, 6, da mesma Resoluo56, ao tratar da proposta or-amentria, j convertida em projeto de lei pela Comisso de Finan-as, quela poca o processo oramentrio era estritamente bica-meral, vedava a admisso de emendas que aumentassem a despesa ou diminussem a receita, exceto se a consignao da verba fosse para despesa j determinada em lei, ou seja, se reconhecia a exis-tncia de despesas obrigatrias geradas fora do processo oramen-trio, as denominadas despesas fixas, j mencionadas anteriormen-te. Conceito esse que, infelizmente, foi perdido ao se redigir a Lei n 4.320/1964, que se omite de tratar dessa relevante modalidade de gasto pblico.

    A Resoluo n 30, de 1972, predecessora da atual Resoluo 17/1989, em seu art. 27, 7 57, j continha no rol de competncias da Comisso de Finanas precursora da atual CFT, onde era atri-budo o exame das proposies que importassem em aumento ou diminuio da receita ou da despesa pblicas e, quanto ao aspec-to financeiro, quaisquer proposies, exceto as que se referissem

    5 Art. 7. Tanto na como na 3 discusso de qualquer projecto as emendas ou artigos additivos creando ou augmentando despeza ou reduzindo a receita publica, no podero ser admittidos ao debate e votao sem prvio parecer da Commisso de Finanas que poder apresentar sub-emenda.

    55 Art. 33. As comisses permanentes tm por fim principal estudar os assuntos submetidos, regimentalmente, ao seu exame e sobre eles manifestar a sua opinio. (...) 5 Comisso de Finanas compete: (...)II manifestar-se sobre toda e qualquer proposies, inclusive aquelas que, privativamente, competem a outras comisses, desde que concorram ou possam concorrer, para aumentar, ou diminuir, a despesa, ou a receita p-blica. 6 s proposies referidas nos itens anteriores no sero submetidas a discusso e votao, ainda quando em caso de urgncia, sem audincia da Comisso de Finanas.

    56 Art. 90, 6 Na ltima discusso, no ser admitida emenda de que resulte aumento de despesa, ou dimi-nuio de receita, salvo o restabelecimento de medida contida na proposta do Poder Executivo, ou a consignao de verba para despesa j determinada em lei. [O art. 0, , determinava que toda e qualquer emenda que alterasse a receita ou a despesa, ser sempre submetida ao parecer da Comisso de Finanas.]

    57 Art. 7. A competncia das comisses permanentes a definida nos pargrafos deste artigo. (...) 7 Comisso de Finanas compete opinar sobre: (...) e) proposies que importem em aumento ou diminuio da receita ou da despesa pblicas; f) quanto ao aspecto financeiro, quaisquer proposies, exceto as que se referirem abertura de crditos adicionais.

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    abertura de crditos adicionais, pois essas eram atribuies da Comisso Mista de Oramento.

    No art. 140 da Resoluo 30/197258, identifica-se claramente o embrio do exame de compatibilidade e adequao financeira e or-amentria, exceto pela remisso s normas oramentrias preor-denadoras do Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Oramentrias, inexistentes no regime constitucional de 1967/69, ainda que tivs-semos os oramentos plurianuais e mesmo dotaes plurianuais. O exame dos programas e planos de desenvolvimento nacional ou regional e retificaes oramentrias era competncia da Comisso de Fiscalizao e Tomada de Contas.

    J o art. 17659 exigia maioria absoluta, de forma inovadora no processo legislativo, para projetos de lei que criassem cargos nos quadros das Secretarias dos Tribunais Federais, da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, somente seriam aprovados se ob-tivessem os votos da maioria absoluta dos membros da Cmara. Dispositivo to draconiano foi determinado pela introduo de processo legislativo diferenciado para aprovao de leis criadoras de gastos com pessoal nos demais Poderes pelo art. 106 da Cons-tituio de 196760. Essas disposies foram suprimidas pela EC n 1/1969.

    58 Art. 0. As emendas a projetos que autorizem, criem ou aumentem a despesa pblica somente podero ser apresentadas nas comisses at o encerramento da discusso dos respectivos pareceres. No sero objeto de deliberao emendas de que decorra aumento da despesa global ou de rgo, fundo, projeto ou programas, ou as que vierem a modificar o seu montante, natureza e objetivo, salvo as que se refiram aos projetos que criem cargos nos quadros das Secretarias dos Tribunais Federais, da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, se assinadas pela metade, no mnimo, dos membros da Cmara. A deciso das comisses sobre as emendas referidas neste artigo conclusiva, salvo se a tera parte dos membros da Cmara requerer ao presidente a vinda a Plenrio da emenda aprovada ou rejeitada, no se admi-tindo, neste caso, discusso da respectiva matria.

    59 Art. 76. Os projetos de lei que criem cargos nos quadros das Secretarias do Tribunais Federais, da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, somente sero aprovados se obtiverem os votos da minoria absoluta dos membros da Cmara. Pargrafo nico. Os projetos a que se refere este artigo sero votados em duas discusses, com intervalo mnimo de quarenta e oito horas entre eles.

    60 Art. 06. Aplica-se aos funcionrios dos Poderes Legislativo e Judicirio, assim como aos dos Estados, Munic-pios, Distrito Federal e Territrios, o disposto nesta Seo, inclusive, no que couber, os sistemas de classificao e nveis de vencimentos dos cargos de servio civil do respectivo Poder Executivo, ficando-lhes, outrossim, vedada a vinculao ou equiparao de qualquer natureza para o efeito de remunerao de pessoal do servio pblico. Os Tribunais Federais e Estaduais, assim como o Senado Federal, a Cmara dos Deputados, as Assemblias Legislativas Estaduais e as Cmaras Municipais somente podero admitir servidores, mediante concurso pblico de provas, ou provas e ttulos, aps a criao dos cargos respectivos, atravs de lei ou resoluo aprovadas pela maioria absoluta dos membros das Casas Legislativas competentes. As leis ou resolues a que se refere o pargrafo anterior sero votadas em dois turnos, com intervalo mnimo de quarenta e oito horas entre eles. 3 Somente sero admitidas emendas que aumentem de qualquer forma as despesas ou o nmero de cargos previstos, em projeto de lei ou resoluo, que obtenham a assinatura de um tero, no mnimo, dos membros de qualquer das Casas Legislativas.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 127

    Pelo art. 71, 3, da Resoluo n 30/1972, as proposies, quan-do coubesse Comisso de Finanas se pronunciar, essa era ouvida por ltimo, j a Comisso de Constituio e Justia, em primeiro.

    No atual Regimento Interno da Cmara, art. 32, X, h61, atri-buio da CFT o exame dos aspectos financeiros e oramentrios pblicos de quaisquer proposies que importem aumento ou di-minuio da receita ou da despesa pblica, quanto sua compati-bilidade ou adequao com o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e o oramento anual. J o art. 53, II, do RICD atribui natureza terminativa ao parecer de compatibilidade e adequao financeira e oramentria.62

    Luiz Cludio Alves dos Santos (2006, p. 152) ressalta o exame de admissibilidade contido no art. 53 do RICD, que dispe sobre a apreciao de matrias pelas comisses, independentemente de a proposio estar sujeita ao poder conclusivo, tramita somente pe-las comisses, ou submetida apreciao do Plenrio da Cmara dos Deputados. O RICD distingue dois tipos de anlise por esses colegiados: o exame de mrito e o exame de admissibilidade. Os rgos tcnicos dividem-se em dois grupos:

    1. Comisses cuja competncia se restringe apreciao das proposies quanto ao exame de mrito;

    2. Comisses incumbidas de analisar os aspectos de admissibilida-de e, quando for o caso, apreciar tambm o mrito da matria.

    A tarefa de apreciar a admissibilidade das proposies desem-penhada pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC) e pela Comisso de Finanas e Tributao (CFT). Quando a matria deva ser examinada no mrito por mais de trs comisses, nos termos do art. 34, II, do RICD, constitui-se comisso especial e a ela cabe pronunciar-se sobre ambos os exames de admissibilidade.

    Entretanto, ressalva Gardel Amaral quanto ao uso do termo ad-missibilidade para o exame da CCJC e CFT nos seguintes termos:

    6 Art. 3. So as seguintes as comisses permanentes e respectivos campos temticos ou reas de atividade: (...)X Comisso de Finanas e Tributao: (...)h) aspectos financeiros e oramentrios pblicos de quaisquer proposies que importem aumento ou diminuio da receita ou da despesa pblica, quanto sua compatibilidade ou adequao com o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e o oramento anual;

    6 Art. 53. Antes da deliberao do Plenrio, ou quando esta for dispensada, as proposies, exceto os requeri-mentos, sero apreciadas: (...) II pela Comisso de Finanas e Tributao, para o exame dos aspectos financeiro e oramentrio pblicos, quan-to sua compatibilidade ou adequao com o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e o oramento anual, e para o exame do mrito, quando for o caso;

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    Esses aspectos so chamados preliminares de ad-missibilidade (art. 53). Entretanto, a Mesa da C-mara recomenda que no se empregue o termo admissibilidade em se tratando da apreciao de projetos. A Mesa preferiu reservar o termo admis-sibilidade para a anlise das PECs. Assim, a CFT, a CCJR e a comisso especial referida no art. 34, II analisa os projetos quanto a sua constituciona-lidade, juridicidade, adequao financeira e ora-mentria, e a CCJR analisa a admissibilidade das PECs. Mas no incorreto referir-se aos pareceres daquelas comisses, segundo um entendimento confirmado nas provas dos ltimos concursos da Cmara, como pareceres de admissibilidade. (AMA-RAL, 2001, p. 44)

    Se a comisso, na votao do parecer terminativo, concluir pela inadequao, o destino da matria a Mesa da Cmara e posterior-mente o arquivo. Antes, porm, abre-se o prazo de cinco sesses para que 1/10 dos membros da Cmara apresentem recurso ao Ple-nrio, para anlise das preliminares. Ou seja, se uma minoria de 1/10 dos parlamentares discordar da deciso adotada pela CCJC, ou CCJR, pela CFT ou pela comisso especial do art. 34 do RICD, a matria vai a Plenrio na forma de recurso, que deve ser apreciado e aprovado pelo Plenrio por maioria simples ou relativa para que as preliminares possam ser julgadas (art. 144 do RICD). Assim, so dois processos de votao: um de admissibilidade do recurso e ou-tro das preliminares em si.

    As emendas apresentadas em Plenrio, na forma do art. 120 do RICD63, tambm devem receber parecer terminativo da CFT, da CCJC ou da comisso especial, facultada a delegao prevista no art. 121, pargrafo nico, do RICD64.

    63 Art. 0. As emendas de Plenrio sero apresentadas: I durante a discusso em apreciao preliminar, turno nico ou primeiro turno: por qualquer deputado ou comisso; II durante a discusso em segundo turno: a) por comisso, se aprovada pela maioria absoluta de seus membros; b) desde que subscritas por um dcimo dos membros da Casa, ou Lderes que representem este nmero; III redao final, at o incio da sua votao, observado o quorum previsto nas alneas a e b do inciso ante-rior. Na apreciao preliminar s podero ser apresentadas emendas que tiverem por fim escoimar a proposio dos vcios argidos pelas comisses referidas nos incisos I a III do art. 5.

    6 Art. . As emendas de Plenrio sero publicadas e distribudas, uma a uma, s comisses, de acordo com a matria de sua competncia. Pargrafo nico. O exame do mrito, da adequao financeira ou oramentria e dos aspectos jurdicos e legislativos das emendas poder ser feito, por delegao dos respectivos colegiados tcnicos, mediante parecer apresentado

  • Temas de Interesse do Legislativo | 129

    O art. 54 do RICD65 fixa o carter terminativo do parecer emitido pela CFT no tocante incompatibilidade ou inadequao, signifi-cando que a incompatibilidade ou inadequao da proposio acar-reta seu arquivamento, salvo recurso ao Plenrio da Casa.

    Luiz Cludio Alves dos Santos (2006, p. 154) esclarece que o ter-mo terminativo justifica-se pela importncia da deciso da comis-so que pode encerrar, terminar, a tramitao da matria, salvo recurso dirigido ao Plenrio para que este decida, definitivamente, em apreciao preliminar, sobre a admissibilidade da matria. O parecer terminativo, at a Resoluo 17/1989, denominava-se de pa-recer conclusivo, ocorre que para distinguir do parecer que tramita somente nas comisses, sem ir a Plenrio, tendo a mesma denomi-nao, foi alterado para terminativo, ainda permanecendo com a antiga denominao no Regimento Interno do Senado Federal.

    A incompatibilidade ou inadequao oramentria ou financeira pode eventualmente ser saneada por meio de emenda, quando pas-svel de tal medida. Se a emenda saneadora for aprovada pela CFT e incorporada em substitutivo, a matria prosseguir em seu curso normal. Mas, se for apresentada em Plenrio, ter prioridade na votao, nos termos do art. 145, 1, do RICD quando, em aprecia-o preliminar, o Plenrio deliberar sobre a proposio somente quanto sua adequao financeira e oramentria.

    Em recente questo de ordem levantada no Plenrio da Cma-ra dos Deputados pelo relator na CFT do PL n 7.431/2006, foi impugnada deciso da CCJC considerando como no escrita, por julgar que a emenda tratava de mrito, a emenda de adequao aprovada pela CFT n 1/2008, que suprimia o 4 do art. 2 do Substitutivo da Comisso de Educao e Cultura (CEC) ao PL. Em resposta questo, foi apresentada pelo presidente da CCJC a Re-clamao n 11/2008 junto Presidncia da Cmara dos Deputados reafirmando o mrito da emenda. Alegava o reclamante que, ao suprimir o dispositivo do Substitutivo da CEC, a CFT teria se ex-cedido de sua competncia quanto matria, que se cingia a exa-minar sua adequao financeiro-oramentria. A Presidncia da Cmara decidiu que:

    Est, pois, claro que a CEC substituiu a relao dois teros de atividades diretas de docncia/um

    diretamente em Plenrio, sempre que possvel pelos mesmos relatores da proposio principal junto s comisses que opinaram sobre a matria.

    65 Art. 5. Ser terminativo o parecer: (...) II da Comisso de Finanas e Tributao, sobre a adequao financeira ou oramentria da proposio;

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    tero de atividade de interao com os educandos pela relao um tero de atividades diretas de do-cncia/dois teros de atividade de interao com os alunos, assim como fica evidente que tal substitui-o importa aumento da despesa pblica, porquan-to, em virtude dela, a administrao pblica tero de contratar um nmero maior de professores para ministrar a mesma quantidade de horas-aula.

    Resta, portanto, patente que a CFT, ao aprovar a Emenda n 1/2008 suprimindo 4 do art. 20 do Substitutivo da CEC, f-lo no regular exerccio da competncia a ela atribuda na alnea h do inciso X do art. 32 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados RICD. (CMARA DOS DEPUTADOS, 2008)

    Desde 1996 vige a Norma Interna da CFT, norma em anexo (Anexo 5), que dispe sujeitar-se ao exame qualquer proposio que implicar aumento ou diminuio da receita ou da despesa da Unio ou que repercutir, de qualquer modo, sobre os respectivos oramentos, sua forma ou seu contedo, conforme seu art. 1, 2, dispositivo fundado no art. 139, II, b, do RICD66. Esse dis-positivo determina que apenas a proposio que envolver aspec-tos financeiro ou oramentrio pblicos ser distribuda CFT por despacho do presidente, para o exame da compatibilidade ou adequao oramentria. Decorre desse dispositivo que todas as proposies distribudas CFT so objeto de pronunciamento pre-liminar sobre sua implicao ou no em aumento de despesa ou diminuio de receita da Unio. Incluem-se no rol de proposies sujeitas ao exame, as emendas apresentadas tanto nas comisses como no Plenrio da Cmara, nos termos do art. 121 do RICD67.

    A Norma Interna da CFT (NI-CFT), de 1996, norma que disci-plina temas relevantes do exame de compatibilidade e adequao,

    66 Art. 39. A distribuio de matria s comisses ser feita por despacho do presidente, dentro em duas sesses depois de recebida na Mesa, observadas as seguintes normas: (...)II excetuadas as hipteses contidas no art. 3, a proposio ser distribuda: (...)b) quando envolver aspectos financeiro ou oramentrio pblicos, Comisso de Finanas e Tributao, para o exame da compatibilidade ou adequao oramentria;

    67 Art. . As emendas de Plenrio sero publicadas e distribudas, uma a uma, s comisses, de acordo com a matria de sua competncia. Pargrafo nico. O exame do mrito, da adequao financeira ou oramentria e dos aspectos jurdicos e legislativos das emendas poder ser feito, por delegao dos respectivos colegiados tcnicos, mediante parecer apresentado di-retamente em Plenrio, sempre que possvel pelos mesmos relatores da proposio principal junto s comisses que opinaram sobre a matria.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 131

    portanto editada quatro anos antes da edio da LRF, e, como j mencionado, no compatibilizada com essa. A NI-CFT sujeita ao exame qualquer proposio que implicar aumento ou diminuio da receita ou da despesa da Unio ou que repercutir, de qualquer modo, sobre os respectivos oramentos, sua forma ou seu contedo. Ela no distingue, como o faz a LRF, o impacto de despesas obriga-trias continuadas de outra qualquer despesa, havendo comprome-timento do Tesouro, h de ser demonstrada a existncia de recursos oramentrios para suport-lo.

    bom esclarecer que todo e qualquer projeto deve ser apreciado quanto constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentali-dade e tcnica legislativa, pela CCJC, segundo o art. 139 da RICD. Todos esses aspectos so analisados, mas os que ocasionam parecer terminativo so somente os referentes constitucionalidade e juri-dicidade (art. 54). Nem todos os projetos so enviados CFT para anlise das preliminares. O envio s acontece se houver aspectos oramentrios ou financeiros envolvidos. Registre-se tambm que o projeto s vai CFT, quando for o caso, e CCJC, por ltimo, depois de apreciados quanto ao mrito nas comisses tcnicas (art. 139).

    No se pode esquecer que a CCJC e a CFT tambm se pronun-ciam quanto ao mrito de proposies, nos casos em que a matria a elas distribuda se relacione diretamente com seus campos tem-ticos. Nesses casos, elas se pronunciam quanto ao mrito e quanto s preliminares, ou seja, constitucionalidade, no primeiro caso, e adequao, no segundo.

    Ainda que o Senado no aprecie as proposies quanto sua com-patibilidade e adequao oramentria e financeira das proposies ordinrias, a apreciao das medidas provisrias pelas duas Casas do Congresso Nacional comporta tal modalidade de apreciao. O pro-cesso legislativo das medidas provisrias regulado pela Resoluo n 1, de 2002-CN, norma suplementar ao Regimento Interno do Con-gresso Nacional. Seu art. 5 determina o exame de compatibilidade e adequao oramentria e financeira no prazo de 14 dias pela comis-so mista ad hoc; no caso de crditos extraordinrios veiculados por medidas provisrias, por fora do art. 167, 3, da Constituio68, a comisso tcnica para apreciar sua adequao e mrito a Comisso Mista de Planos Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO).

    Trata-se da nica comisso parlamentar permanente do Poder Legislativo federal com expressa previso constitucional presente no art. 166. Ocorre que, com rarssimas excees, a CMO no chega

    68 Art. 67, 3 A abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para atender a despesas imprevi-sveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, observado o disposto no art. 6.

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    a se reunir oportunamente, e o parecer de adequao dado no Ple-nrio das duas Casas sem o parecer do rgo tcnico competente. O art. 19 da Resoluo n 1/2002-CN69 tambm determina a elabora-o de Nota Tcnica pela Consultoria de Oramentos da Casa a que pertencer o relator, como subsdio para esse e a comisso em sua anlise da compatibilidade e adequao das medidas propugnadas na MP, fazendo parte do processado para consulta do relator e dos parlamentares interessados.

    5.1 Despesas obrigatrias continuadas e o exame de compatibilida-de e adequao oramentria e financeira

    O exame de compatibilidade e adequao oramentria e finan-ceira encontra sua origem em foros constitucionais, que historica-mente vedavam o acrscimo de despesas pblicas por meio de pro-jetos de lei de autoria parlamentar, atribuindo iniciativa reservada em matria financeira ao presidente da Repblica, a exemplo do art. 60 da Constituio de 196770, do art. 65 na Emenda 1/6971. Tal restrio hoje v-se reduzida vedao de emendas parlamentares a projetos de iniciativa do presidente da Repblica, atual art. 63, j mencionado, exceto naquelas prprias do processo oramentrio, previstas no art. 166 da Constituio.

    Se podemos considerar que esse controle constitucional na cria-o da despesa, restrito iniciativa parlamentar, demonstra certo preconceito em relao ao legislativa proveniente dos parla-mentos, inquinada de irresponsvel quando da gerao de gastos pblicos, o mesmo no ocorre com o denominado regime de res-ponsabilidade fiscal instaurado pela Lei Complementar n 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF).

    Havendo tal multiplicidade de fontes geradoras de gastos ou re-nncias de receitas, fica evidente a necessidade da criao de meca-

    69 Art. 9. O rgo de consultoria e assessoramento oramentrio da Casa a que pertencer o relator de medida provisria encaminhar aos relatores e comisso, no prazo de 5 (cinco) dias de sua publicao, nota tcnica com subsdios acerca da adequao financeira e oramentria de medida provisria.

    70 Constituio de 967, art. 60 da competncia exclusiva do presidente da Repblica a iniciativa das leis que: I disponham sobre matria financeira; II criem cargos, funes ou empregos pblicos ou aumentem vencimentos ou a despesa pblica; III fixem ou modifiquem os efetivos das foras armadas; IV disponham sobre a administrao do Distrito Federal e dos Territrios. Pargrafo nico. No sero admitidas emendas que aumentem a despesa prevista: a) nos projetos oriundos da competncia exclusiva do presidente da Repblica;b) naqueles relativos organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e dos Tribunais Federais.

    7 Art. 65. da competncia do Poder Executivo a iniciativa das leis oramentrias e das que abram crditos, fixem vencimentos e vantagens dos servidores pblicos, concedam subveno ou auxlio ou, de qualquer modo, autorizem, criem ou aumentem a despesa pblica.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 133

    nismos de regramento em sua insero no ordenamento, sob pena de constantes crises de financiamento pblico. Nesse sentido, as ltimas LDOs tm insistido na atribuio da atividade de controle da gerao de despesas obrigatrias continuadas a rgos especia-lizados que tenham afinidade com essa tarefa, tpica de legislador negativo, a exemplo do art. 121 da LDO/200972. Observe-se que essa disposio legal, at a presente data, no foi disciplinada expressa-mente no mbito do Poder Executivo, inexistindo ato atribuindo a rgo especfico tal tarefa.

    Qualquer proposio legislativa encontra-se submetida ao exa-me de compatibilidade e adequao oramentrio-financeira, des-de que submetida ao processo legislativo ordinrio regulado pelo RICD. Nesse rol encontram-se as proposies de decreto legislati-vo, oriundos da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados, que apreciem tratados e acordos inter-nacionais firmados pela Repblica Federativa do Brasil com outras naes ou organismos internacionais e que tenham impacto finan-ceiro e oramentrio. Igualmente encontram-se os projetos de lei complementar sujeitos ao exame, ainda que no mbito de comisso especial. Excetuam-se do exame somente as propostas de emenda constitucional, pelo fato do equilbrio fiscal no se constituir em clusula ptrea, no estando dentre aquelas condies fixadas no art. 60, 4, da Constituio73. As demais proposies, e justamente por serem ainda normas de lege ferenda, esto submetidas exign-cia, prvia a sua insero no ordenamento jurdico, de demonstrar sua neutralidade fiscal.

    Os arts. 14 a 17 da LRF introduziram em nosso ordenamento o controle da gerao de gastos tributrios, renncias fiscais (art. 14) e de despesas obrigatrias de carter continuado (art. 17), oriundas de leis, medidas provisrias e atos normativos, submetendo siste-mtica de estimativa e compensao tanto o legislador, independente do Poder iniciante, como o administrador (art. 16). Devem esses de-monstrar previamente ao ato seu impacto oramentrio-financeiro

    7 Art. . As propostas de atos que resultem em criao ou aumento de despesa obrigatria de carter continu-ado, entendida aquela que constitui ou venha a se constituir em obrigao constitucional ou legal da Unio, alm de atender ao disposto no art. 7 da Lei Complementar no 0, de 000, devero, previamente sua edio, ser encaminhadas aos rgos a seguir para que se manifestem sobre a compatibilidade e adequao oramentria e financeira: I no mbito do Poder Executivo, aos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda, que se manifestaro conjuntamente; II no mbito dos demais Poderes, aos rgos competentes, inclusive os referidos no do art. desta lei.

    73 Art. 60, No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir:I a forma federativa de Estado;II o voto direto, secreto, universal e peridico;III a separao dos Poderes; IV os direitos e garantias individuais.

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    e sua neutralidade fiscal. Assim, no s o parlamentar hoje v-se tolhido em suas iniciativas que redundem em risco para o equilbrio fiscal, como tambm o administrador deve se sujeitar a essas restri-es, sob pena de incorrer em infrao s normas estatudas na Lei n 10.028, de 2000, Lei de Crimes Fiscais.

    Nosso regime de controle do equilbrio fiscal inspirou-se no mo-delo norte-americano do Pay-as-you-go (Paygo), introduzido naque-le ordenamento por iniciativa do Congresso dos EUA ao aprovar o Budget Enforcement Act (BEA) de 1990, que alterou a Seo 252 do Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985. O BEA de 1990 trouxe para o processo legislativo ordinrio exi-gncias semelhantes ao processo oramentrio dos sequestrations, nosso contingenciamento. Esse mecanismo de controle na gerao de gastos obrigatrios continuados no modelo norte-americano descrito no Captulo 10 deste estudo.

    Ainda que se faam crticas ao modelo de compensao adotado pela LRF, tpico e de difcil concretizao, s o fato de atribuir a to-dos os Poderes a responsabilizao pela boa governana significou um avano na busca do equilbrio nas contas pblicas.

    O exame de compatibilidade e adequao oramentrio-finan-ceira das proposies em tramitao na Cmara dos Deputados possui peculiaridades que o distinguem dos demais procedimen-tos presentes no processo legislativo. Identificam-se diferenas na apreciao de proposies legislativas sob a tica do mrito e sob a de sua compatibilidade e adequao oramentrio-financeira.

    Inicialmente, cabe ressaltar os estreitos limites aos quais se sub-mete tal exame. Ao contrrio de sua compatibilidade e adequao, o mrito do pleito externado na proposio v-se balizado tenuemen-te por sua oportunidade e convenincia, passveis de compreenso elstica em razo de seu elevado grau de discricionariedade, no qual cabe ao legislador-relator aquilatar e construir argumentativa-mente o convencimento de seus pares para o parecer proposto.

    Todavia, se a proposio implicar direta ou indiretamente o equilbrio fiscal pblico, resultante da reduo de suas receitas ou aumento de suas despesas, presuno juris tantum firmada pela Presidncia da Casa quando da distribuio para a Comisso de Finanas e Tributao, dever ser verificado o pressuposto de sua admissibilidade em termos dos meios para a realizao dos fins contemplados na proposio.

    Como j mencionado, o art. 139, II, b, do RICD dispe que apenas a proposio que envolver aspectos financeiro ou oramen-trio pblicos ser distribuda CFT por despacho do presidente da

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    Casa, para o exame da compatibilidade ou adequao orament-ria. Incluem-se no rol de proposies sujeitas ao exame as emendas apresentadas tanto nas comisses como no Plenrio da Cmara, nos termos do art. 121 do RICD.

    Reconhea-se quo difcil a tarefa do legislador negativo pre-sente no exame de compatibilidade e adequao oramentrio-fi-nanceira da legislao permanente em tramitao. Deve ele abs-trair os fins almejados pela proposio e voltar-se exclusivamente aos meios oramentrios e financeiros veiculados pela futura nor-ma para sua concretizao. Essa dificuldade se faz presente diu-turnamente quando dos trabalhos de elaborao e apreciao de pareceres de compatibilidade e adequao.

    Deve o parecer de compatibilidade e adequao buscar ava-liar a proposio com a maior neutralidade possvel, para iden-tificar ou no a conformao do pleito s condicionantes prvias da legislao oramentrio-financeira disciplinadora da matria em exame. O mrito do pleito quanto sua oportunidade e con-venincia cabe ao legislador aquilatar, todavia, deve ele, antes ou depois, questo essa complexa e que objeto desse estudo, veri-ficar o pressuposto de sua admissibilidade em termos dos meios para realiz-los.

    Essa anlise tem por finalidade preservar a programao de tra-balho da Unio aprovada pelo Congresso Nacional e os compromis-sos relativos ao equilbrio fiscal. O exame se d antes da deliberao do Plenrio da Casa ou independente de sua deliberao, quando dispensado, no caso de matrias que tramitem em carter conclusi-vo pelas comisses.

    O exame de compatibilidade verifica a conformidade da proposi-o legislativa com o PPA, a LDO e com o oramento anual, assim como com as normas pertinentes a eles e a receita e despesa pbli-cas, em especial com a LRF, que conceitua tal compatibilidade em seu art. 16, 1, II74. J a adequao se d em relao existncia dos recursos oramentrios exigidos pela proposio, verificado por seu impacto oramentrio-financeiro oriundo dos compromissos e obrigaes gerados pelas disposies legais e sua forma de compen-sao. A adequao oramentria e financeira v-se conceituada no art. 16, 1, I, da LRF75.

    7 Art. 6, Para os fins desta lei complementar, considera-se:(...)II compatvel com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, a despesa que se conforme com as dire-trizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e no infrinja qualquer de suas disposies.

    75 I adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que esteja abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a reali-zar, previstas no programa de trabalho, no sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio;

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    A anlise de compatibilidade oramentria e financeira realizada na Cmara dos Deputados consiste em verificar a conformidade da proposio legislativa com as leis do ciclo oramentrio previstas no art. 165 da Constituio Federal76. Essa anlise decorre da necessida-de de observncia do princpio de equilbrio oramentrio acolhido pelo art. 167, da Carta Magna (incisos II, III e V)77, pelo art. 7, 1, da Lei n 4.320/6478 e pela Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e especialmente pelas leis de diretrizes or-amentrias que fixam as metas fiscais e os instrumentos legais para atingi-las.

    No quadro seguinte, conforme Eugnio Greggianin (2007, p. 2), pode-se identificar as principais normas com as quais deve a propo-sio estar compatvel:

    76 Art. 65. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:I o plano plurianual;II as diretrizes oramentrias;III os oramentos anuais. A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. 3 O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da execuo oramentria. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em conso-nncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. 5 A lei oramentria anual compreender:I o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;II o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;III o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administra-o direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

    77 Art. 67. So vedados: (...)II a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais;III a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as au-torizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;V a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes;

    78 Art. 7 A Lei de Oramento poder conter autorizao ao Executivo para: (...) Em casos de dficit, a Lei de Oramento indicar as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura.

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    NORMAS FISCAIS E ORAMENTRIAS VIGNCIA CONTEDO BSICO

    Constituio Federal PermanentePrerrogativas de cada Poder, definio do sistema de planejamento e oramento, vinculaes, vedaes e princpios.

    Leis complementares Lei n 4.320/64 e LC n 101/2000 Permanente

    Normas gerais acerca de prazos, vigncia, elaborao e organizao das demais leis (PPA/LDO/LOA), gesto financeira e patri-monial e normas de gesto fiscal.

    Plano Plurianual Temporria: 4 anosDiretrizes, objetivos e metas para as des-pesas de capital e despesas correntes con-tinuadas, projetos prioritrios.

    Lei de Diretrizes Oramentrias Temporria: 1 ano

    Metas e prioridades, orientao para a ela-borao da lei oramentria e alteraes na legislao tributria.

    Lei Oramentria Anual (oramento fiscal, seguridade social e investimento das estatais)

    Temporria: 1 anoEstimativa da receita e fixao da despesa oramentria autoriza dotaes ora-mentrias.

    Em que situaes haver conflito com o plano plurianual? Em regra no se exige que as polticas pblicas previstas na proposio estejam includas necessariamente no Plano Plurianual, mas com ele no podem ser incompatveis, ou seja, no podem contrariar expres-samente programaes previstas no PPA. Tampouco se exige que as aes preconizadas na proposio corresponda a uma ao especfi-ca, mas basta que esteja abrangida em um dos programas. Tal grau de liberdade deve-se falta de regulao legal do conceito de programa de durao continuada, visto que a imensa maioria de proposies diz respeito a despesas correntes, que no so de capital.

    Mas e qual o Plano Plurianual a que deve se remeter o exame de compatibilidade? Deve ser a lei relativa ao plano do perodo em curso; hoje os projetos de lei devem ser examinados em conformi-dade com a Lei n 11.653, de 7/4/2008, Lei do Plano Plurianual para o Perodo de 2008 a 2011 PPA 2008-2011, quadrienal, ou seja, abrange trs anos do mandato atual do presidente Lula mais o do primeiro exerccio do prximo presidente. Como o PPA est sujeito reviso anual, por disposio do art. 15 do PPA 2008-201179, signi-fica que o exame deve ser realizado em relao ao PPA revisado, e, no ltimo ano do plano em vigor, tambm quanto ao aprovado para o perodo seguinte.

    J no tocante s leis de diretrizes oramentrias tem-se o as-pecto pitoresco de ter-se no segundo semestre de cada exerccio

    79 Art. 5. A excluso ou a alterao de programas constantes desta lei ou a incluso de novo programa sero propostas pelo Poder Executivo por meio de projeto de lei de reviso anual ou especfico de alterao da Lei do Plano Plurianual. Os projetos de lei de reviso anual, quando necessrios, sero encaminhados ao Congresso Nacional at 3 de agosto.

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    a vigncia concomitante de duas leis, cada uma com sua pr-pria esfera legiferante. A exemplo deste ano, com a aprovao da LDO/2010 devendo se dar at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa, nos termos do art. 57 da Constituio, ou seja, 17/7/2009.80 Assim, no segundo semestre de 2009 teremos a vigncia da LDO/2010, disciplinando a elaborao da proposta or-amentria para 2010.

    E quanto aos crditos adicionais do oramento de 2009, presta-o de contas de 2009, execuo oramentria de 2009, e as inme-ras normas atualmente contidas na LDO/2009, por exemplo sobre precatrios, obras com indcios de irregularidades, transferncias voluntrias para entes pblicos subnacionais, transferncias para o setor privado e, especialmente, normas sobre o prprio exame de compatibilidade e adequao oramentria e financeira, como esti-mativa do impacto, compensao de despesas obrigatrias, renn-cias de receita, vinculao de receitas, gastos com pessoal e outros tantos dispositivos do cdex financeiro em que se transformaram as LDOs federais? Tem-se adotado o entendimento, no mbito da CTF, fundado no art. 1, 3, II, da NI-CFT de 199681, de que se aplicam as alteraes da ltima LDO para o exame no segundo semestre, quando conflitante com a LDO do atual exerccio. Significa que, se forem introduzidas novas normas significativas na LDO/2010, essas j se aplicaro a partir de sua promulgao, no necessitando a mu-dana do exerccio, ainda que permaneam em vigor as disposies da LDO/2009, desde que no conflitem com as da LDO/2010.

    No tocante lei oramentria no se aplica o mesmo, assim, a dotao oramentria dever ser aquela contemplada no oramen-to em execuo, ou seja, a LOA/2009, com suas alteraes, acom-panhada de sua projeo para exerccios futuros, se for o caso. At

    80 Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente, na Capital Federal, de de fevereiro a 7 de julho e de de agosto a de dezembro. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 50, de 006.)(...) A sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias.

    8 Art. O exame de compatibilidade ou adequao oramentria e financeira, de que trata o art. 53, inciso II, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, se far atravs da anlise da conformidade de proposies com o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias, o oramento anual e normas pertinentes a eles e receita e despesa pblicas. Para efeitos desta norma entende-se como:I compatvel a proposio que no conflite com as normas do plano plurianual, da lei de diretrizes orament-rias, da lei oramentria anual e demais disposies legais em vigor e (...) 3 A anlise de que trata o caput deste artigo estende-se:I quanto ao plano plurianual, ao do perodo em curso, bem como, em seu ltimo ano, ao aprovado para o perodo seguinte;II quanto s diretrizes oramentrias, lei que disciplina o oramento em execuo e, se j tiver sido promulga-da, que normatiza o exerccio financeiro subseqente;III quanto ao oramento anual, ao que estiver em execuo, suas alteraes e, quando for o caso, sua projeo para exerccios futuros.

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    por que nunca existem duas leis oramentrias regendo conco-mitantemente o oramento para os mesmos fins. A LOA/2007, ao findar do exerccio de 2007 perdeu sua eficcia, ainda que tenha seus efeitos repercutindo em 2008, desde que recepcionados pela LOA/2008, como o caso da reabertura de crditos oramentrios especiais e extraordinrios que so reabertos em 2008, por fora do art. 167, 2, da Constituio82.

    J a adequao oramentria e financeira diz respeito ao de-nominado espao oramentrio, de carter quantitativo e quali-tativo ao mesmo tempo, ou seja, a dotao deve ser suficiente e estar vinculada despesa pretendida pela proposio. No basta ser suficiente, deve se conformar destinao dada s obrigaes originadas na proposio sob exame. Assim, verificado seu impacto oramentrio-financeiro oriundo dos compromissos e obrigaes gerados pelas disposies legais, deve-se identificar a existncia dos recursos oramentrios exigidos pela proposio que lhe assegu-rem a necessria neutralidade fiscal.

    As despesas obrigatrias tm o seu montante potencialmente de-terminado por disposies legais ou constitucionais, enquanto que as discricionrias so fixadas em conformidade com a disponibili-dade de recursos financeiros. Essa distino fundamental no pro-cesso de fixao e acompanhamento do resultado primrio.

    A LRF tornou obrigatrio o estabelecimento de meta de resul-tado primrio, a ser alcanado durante a execuo do oramento, e instituiu processo operacional de viabilizao do cumprimento dessa meta fiscal. O art. 9 83 prev a reavaliao bimestral das pro-jees de receitas e despesas e a limitao de empenho84. Temos a o denominado contingenciamento, instrumento de controle ora-mentrio que reduz, temporria ou definitivamente, o montante das autorizaes de despesas constantes da lei oramentria anual.

    8 Art. 67, Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente.

    83 Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias. No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposio das dotaes cujos empenhos foram limitados dar-se- de forma proporcional s redues efetivadas. No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramen-trias. 3 No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico no promoverem a limitao no prazo estabe-lecido no caput, o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias. (Vide ADIN .38-5.)

    8 Lei n .30, art. 58 O empenho de despesa o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio.

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    A limitao de empenho no pode ser aplicada a todas as aes governamentais. As despesas obrigatrias constituem valores que de-vem ser executados, no podendo ser reduzidos, ainda que necess-ria reduo geral de despesas para se alcanar o resultado primrio fixado na LDO. Todavia, tal fato no implica ser obrigatria a execu-o de toda a dotao consignada despesa obrigatria pois muitos fatores podem impedir que se realize a despesa. Exemplo dessa situ-ao tem-se com os aumentos nos gastos com pessoal, dependente da realizao de concurso pblico, nomeao, provimento e final-mente exerccio efetivo no cargo ou funo. Por esse motivo, muitas vezes as dotaes consignadas para a criao de cargos acabam no segundo semestre cobrindo outras despesas com pessoal. Razo pela qual a Secretaria de Oramentos Federais (SOF) retirou das leis oramentrias a exigncia de, no mnimo, a previso de seis meses de dotao para o primeiro exerccio em que for autorizada a criao do cargo. O argumento apresentado pela SOF de que os recursos alocados para novos cargos eram desviados pelos rgos para outras despesas com pessoa, como, por exemplo, parcelas pre-tritas reconhecidas administrativamente.

    Todavia, a fixao de um mnimo de dotao para o exerccio mostra-se necessria para evitar a gerao de janelas de gastos com pessoal, onde se faz mera indicao de valores nfimos que servem para legitimar projetos de lei com imensos encargos, par-celados ao longo dos exerccios, ensejando comprometimentos fu-turos de grande repercusso para o Tesouro. Evitar tais compro-missos fiscalmente perigosos que o motivo maior das limitaes presentes na LRF e nas LDOs.

    Por fora do art. 9, 2, da LRF, as LDOs podem criar despesas obrigatrias para um determinado exerccio, alm das aes que constituem obrigao legal ou constitucional da Unio. Desde a Lei 9.995/2000, LDO/2001, ex vi do art. 17 da LRF, as LDOs contm anexo com o rol de despesas obrigatrias, alm das constitucionais e legais, outras que em sua origem seriam discricionrias, a exem-plo do Anexo V da LDO/2009 (Anexo 1).

    Historicamente, as Constituies vm apresentando dispositivos voltados ao controle de gastos com pessoal ou benefcios previden-cirios, a exemplo dos atuais art. 169 e art. 195, 5 85. At a LRF, vrias tentativas de controle dos gastos com pessoal foram feitas ao longo dos anos 90 com as denominadas Lei Camata I, Lei Comple-mentar n 82, de 27/3/1995, e Lei Camata II, Lei Complementar n

    85 5 Nenhum benefcio ou servio da seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a corres-pondente fonte de custeio total.

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    96, de 31/5/1999, que revogou a lei anterior e foi revogada pela LRF, que em seu art. 19 estatui a funo de disciplinar os limites previstos no art. 169 da Constituio. Da simples fixao de limites por esfera da Federao passou-se, com a LRF, segregao de tais limites por esfera em razo dos Poderes constitudos, arts. 19 e 20. A LRF em seu art. 16 regula a criao de gastos no mbito administrativo pelo ges-tor e no art. 17 conceitua despesa obrigatria de carter continuado como sendo a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios.

    Ademais, o art. 17 exige que os atos que criarem ou aumenta-rem despesa obrigatria continuada devero vir instrudos com a estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que entrar em vigor e nos dois seguintes, com demonstrao de que no afetaro as metas fiscais (resultado primrio), e deve-ro ter seus efeitos financeiros compensados, seja pela reduo de despesa permanente seja pelo aumento de receita permanente, mediante, neste caso, elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, criao ou majorao de tributos. As medidas de com-pensao devero integrar o ato que criou ou aumentou despesa obrigatria, o qual s entrar em vigor depois que entrarem em vigor as medidas de compensao.

    Nossa experincia na coordenao da consultoria CFT no exa-me de compatibilidade e adequao das proposies legislativas, tanto de iniciativa parlamentar como dos Poderes constitudos, tem verificado que raramente tais requisitos so observados, sendo os projetos aprovados sob forte presso poltica. Quando tentado fa-zer-se como exigido pelo art. 14 da LRF, renncia de receita, que contm condies de compensao semelhantes ao art. 17, a emen-da de adequao, compensando desonerao com aumento de al-quota de receita permanente, PL n 1.650, de 2007, simplesmente considerada inconstitucional e injurdica como mencionado no Captulo 12 deste estudo.

    Essas formas de compensao definitivamente no so cumpri-das. Apresentamos no Captulo 12 deste estudo outras possibilida-des de compensao mais palatveis, tanto para o Poder Executivo e demais Poderes constitudos como para as proposies de inicia-tiva parlamentar, a exemplo da reserva para compensao previs-ta no art. 13 da LDO/2009, motivo de veto presidencial.

    A ausncia da lei complementar sobre finanas pblicas previs-ta no art. 165, 9, da Constituio tem permitido s LDOs disci-plinarem, e experimentarem, inmeras alternativas de superao

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    de impasses oramentrios e financeiros, desde h muito ultra-passando os estritos limites fixados pelo art. 165, cuja temtica na atualidade reconhecida como exemplificativa.

    Assuntos vinculados de uma forma ou outra ao processo or-amentrio, inclusive o exame de compatibilidade e adequao oramentrio-financeira, foram disciplinados pelas LDOs muito antes da LRF, como pode ser visto no art. 40 da LDO/95, Lei 9.082/95.

    Tentativas de atualizao da NI-CTF levadas a cabo nos anos de 2001 e 2002 no surtiram efeito pela resistncia a mudanas nas normas, aps esse perodo no mais se buscou compatibilizar a nor-ma interna com a LRF.

    5.2 Leis autorizativas e sua adequao oramentria e financeira

    O carter imperativo da norma h de ser perscrutado a cada caso concreto que se apresente o preceito, pode ele estar explcito, a exem-plo de projetos que concedam benefcio previdencirio ou assisten-cial a determinada categoria funcional ou social, a se tem um projeto de lei cogente ou determinativo, ou pode estar implcito em um pro-jeto de lei que autorize o Estado a criar um rgo ou crie um cargo pblico ainda no provido, a se tem um projeto de lei autorizativo.

    A natureza cogente da norma apresenta nuances materiais e temporais. Sob esse prisma, h de se analisar o grau de cogncia de leis autorizativas em matria de finanas pblicas, como as que autorizam o Poder Executivo a criar entidades ou estruturas na ad-ministrao pblica, como universidades federais, instituir regies de desenvolvimento integrado. Tema polmico em sede de proces-so legislativo, tanto no tocante constitucionalidade da iniciativa como de sua compatibilidade e adequao oramentria e finan-ceira da proposio, a natureza autorizativa da proposio enceta diretamente na questo da cogncia normativa. Quem o obrigado e o beneficirio de determinada norma?

    Inicialmente cabe precisar o termo autorizativo. O Dicionrio Houaiss indica a acepo jurdica do termo autorizao como poder ou permisso concedida a um indivduo para que faa algo ou pratique determinado ato jurdico. A etimologia do termo vem do latim medieval auctorizare: confirmar.

    O elemento autorizativo ou imperativo da norma diz respeito a seu grau de exigibilidade de comportamento do destinatrio da nor-ma. A norma jurdica imperativa aquela cujo contedo no pode ser prescindido pelos sujeitos a ela submetidos, de forma que sua

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    regulao normativa tem completa validade independente da von-tade do indivduo a ela sujeito.

    Todavia, excees imperatividade devem ser perscrutadas com ateno, visto que a norma, em sua essncia, tem natureza cogente. Em especial, tratando-se de normas de direito pblico, caso das dis-posies de direito financeiro de carter normativo, que em regra so de ordem pblica. Como exceo tem-se as disposies sobre a programao de receitas e despesas no ciclo oramentrio, que em regra tem carter autorizativo, a no ser que outra norma, fora do processo oramentrio determine o contrrio.

    Assim, as receitas so estimadas e obrigatrias em virtude dos di-plomas tributrios e no dos oramentrios, no mais vigindo entre ns o princpio tributrio da anualidade, que implicava a incluso no oramento para cobrana do tributo. Quanto despesa, as leis oramentrias fixam seu limite mximo, no sua execuo necess-ria, a no ser que outra lei fixe sua obrigatoriedade. Limites esses no s materiais, quantitativos (dotao) e qualitativo (programa-o) em termos de valores e fins das autorizaes oramentrias, como tambm limites temporais, tpico de leis peridicas, prprio das leis do ciclo oramentrio.

    Para Maria Helena Diniz (2004, p. 378) a norma jurdica impe-rativa porque prescreve as condutas devidas e os comportamentos proibidos e, por outro lado, autorizante, uma vez que permite ao lesado, pela sua violao, exigir o seu cumprimento, a reparao do dano causado ou ainda a reposio das coisas ao estado anterior. Aqui o alvo da primeira acepo da condio autorizativa apresen-ta-se no indivduo ou coletividade.

    Nos projetos autorizativos endereados ao Poder Executivo, ob-jeto deste estudo, tem-se a mesma acepo do verbo autorizar, s que dirigida a outro titular, no caso o Poder Pblico, em sua maioria representado pelo Poder Executivo, facultado a ele o exerccio do poder delegado. Autorizar algum a praticar algo significa delegar-se a atribuio do exerccio de algo, seja porque seria executado pelo autorizante, seja porque a ele foi atribuda a competncia para escolha de quem deva realizar.

    Cristiani Derani pondera acerca da autorizao poltica para efeti-vao de polticas pblicas e sua exigibilidade por seus destinatrios:

    O Estado ele prprio uma formao social disto no se pode esquecer. Se ele concede ou realiza algo em sociedade, na verdade ele concretiza em atos um poder que lhe fora antes outorgado. Quando ele faz porque ele deve fazer, e este dever se origina de uma

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    conveno social. O Estado s faz porque deve, e ele deve porque h uma norma que impe aquilo que ele deva fazer. Esta norma existe como resultado de embates sociais que permitiram aquele resultado. Ento, em ltima anlise, o Estado faz aquilo que a sociedade quer que ele faa.

    (...)

    A norma poltica, inicialmente, deve prever a com-petncia, isto , quem faz a poltica, quem estaria autorizado. A autorizao implica um comprome-timento, quer dizer, se a norma atribui a esferas de poder ou rgos governamentais o poder para rea-lizar atos e alcanar objetivos, sua execuo pode ser cobrada por aqueles a quem os benefcios da re-alizao da norma se destinam, aqueles que sofrem os efeitos da realizao ou no da norma jurdica tero o direito subjetivo de reclamar a ao dos su-jeitos autorizados, porque a ao lhes diz respeito. (DERANI, 2006, p. 132 e 136)

    Portanto, polticas pblicas so concretizaes especficas de nor-mas polticas, focadas em determinados objetivos concretos. A nor-ma poltica o incio de uma poltica porque ela j anunciar o que, como e para que fazer poltica pblica, para tanto usa de instrumen-tos jurdicos com finalidades polticas, isto , toma os preceitos nor-mativos para a realizao de aes voltadas queles objetivos que se reconhecem como necessrios para a construo do bem-estar.

    Imaginar que a simples aposio em texto legislativo da expres-so Fica autorizado o Poder Executivo a (...) suprimiria sua exigi-bilidade social desconsiderar o prprio fim da norma legal, qual seja, a realizao dos anseios sociais em termos de normatizao das relaes humanas ou de colmatao de necessidades individu-ais ou coletivas.

    O mero carter autorizativo da norma no lhe retira sua efic-cia social, apenas pode posterg-la sem reduzir sua exigibilidade, criando-se expectativas dentre os interessados em sua prestao pelo Estado. Certo desse efeito imanente s normas autorizativas, o legislador, tanto o constitucional como o complementar, exige des-ses estatutos, ainda quando de sua formao, a estimativa de seu impacto oramentrio-financeiro e respectiva compensao, como ser adiante identificado.

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    Ressalte-se que em ordenamentos forneos, estimulado pela OCDE e exigido pela Comunidade Europeia (2001), exige-se no s a mensu-rao do impacto oramentrio da norma em elaborao, mas tambm sua oportunidade econmica e seus impactos sociais ou ambientais.

    Na rea financeira, encontramos vrias leis autorizativas no ci-clo oramentrio, sendo seu exemplo mais significativo a lei ora-mentria anual, ao menos naqueles crditos que contemplem do-taes ditas discricionrias, no presente cerca de 1/10 dos gastos primrios consignados na lei oramentria para 2008. Tais dota-es destinam-se a programas de trabalho com aes no fixadas em lei permanente. Existindo leis anteriores que determinem o gas-to pblico, esses crditos passam a ser de execuo obrigatria, no passveis de controle pela via do contingenciamento, mecanismo de constrangimento oramentrio-financeiro previsto no art. 9 da LRF, que consiste na limitao ao empenho da despesa.

    Nossas leis oramentrias anuais j contiveram normas cogentes e ainda mais, permanentes, no que foi cunhado por Rui Barbosa de rabilongos. Hoje, mais um fato pitoresco de nossa histria do que um temor real, analisado no Captulo 2 deste estudo. Ainda assim, por vezes so feitas tentativas de insero de dispositivos estranhos lei oramentria anual, disciplinando matrias em carter permanente.

    Dessa forma, havendo norma legal fixadora da obrigatoriedade da ao de poltica pblica, necessrio se faz sua incluso na lei ora-mentria e em suas normas preordenadoras como LDO e PPA. Toda-via, essas mesmas leis tambm o so autorizativas naquilo no fixado previamente em lei permanente. Portanto, o universo legislativo do processo oramentrio est eivado de normas autorizativas.

    Os crditos oramentrios existentes na LOA, em si, no geram direitos e obrigaes por no possurem natureza cogente, tendo carter meramente autorizativo, se no oriundos de determinao legal preliminar, pois, se existente essa, passam a ser obrigatrios no em razo de disposio da LOA, mas sim da norma legal preor-denadora de sua consignao como crdito oramentrio.

    Todavia, as dotaes consignadas nessa mesma LOA, ainda que estritamente autorizativas, no podem furtar-se a observar as metas fiscais fixadas pela Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), como expressamente disposto no art. 5 da LRF86.

    86 Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias e com as normas desta lei complementar:I conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o do art. ;II ser acompanhado do documento a que se refere o 6 do art. 65 da Constituio, bem como das medidas de compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado;

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    Dessa forma, havendo norma legal fixadora da obrigatoriedade da ao de poltica pblica, necessrio se faz sua incluso na lei ora-mentria e em suas normas preordenadoras como LDO e PPA, ain-da que essas mesmas leis tambm o sejam meramente autorizativas naquilo no fixado previamente em lei permanente. A observncia dessas normas supraordenadoras do ciclo oramentrio no gera obrigatoriedade de execuo na LOA, mas sim sua incluso nela, mantida a natureza autorizativa. A inobservncia dessa ordem inci-de em ilegalidade ou inconstitucionalidade reflexa, tema discutido neste estudo no Captulo 6, item 6.4.

    Portanto, o universo legislativo do processo oramentrio est eivado de normas autorizativas, a exemplo da lei oramentria e seus crditos adicionais, as quais devem igualmente, ainda que au-torizativas, demonstrar sua compatibilidade e adequao com as metas fiscais vigentes e fixadas pela LDO.

    Assim, as LDOs fixam em vrios dispositivos ordens para a ob-servncia estrita dessas metas fiscais, parmetro da boa governan-a, prprio do regime da responsabilidade fiscal a que se submete o Estado brasileiro desde a edio da LRF, e cuja busca do equi-lbrio fiscal remonta aos idos dos anos 80. Nesse sentido, Patrcia Mazza-Arzabe aponta o papel da boa governana no processo de formulao de polticas pblicas:

    Fica evidente, deste modo, que a perspectiva da go-vernana surge como essencial para o desenvolvi-mento e implementao de toda espcie de polticas pblicas, e particularmente das politicas de efetiva-o de direitos sociais, em especial porque tambm abrange as noes de accountability e de responsi-veness. Estes termos esto relacionados noo de responsabilidade, mas o primeiro expressa a ideia de se poder cobrar resultados das aes, ou de pres-tao de contas, enquanto o segundo mais se apro-xima da ideia de respostas adequadas (responsveis) s demandas postas ao Estado. (MAZZA-ARZABE, 2006, p. 59)

    O princpio basilar estatudo pela LRF e reafirmado pelas sub-sequentes LDOs, e que justifica o exame de compatibilidade e adequao oramentrio e financeiro realizado pela CFT, est na fixao de metas fiscais e sua observncia. Para isso devem ser consideradas no s aquelas normas que direta e objetivamente

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    afetam essas metas, mas tambm outras que possam vir a implicar desequilbrio no status quo financeiro das finanas pblicas.

    Nessa sistemtica, a LDO/2008, Lei 11.514, de 13/8/2007, elege inicialmente, no art. 2, a meta fiscal a ser atingida para o exerccio de 3,8% do PIB.87

    Fixada a meta fiscal, passa a LDO a disciplinar como dever a observncia de tais metas fiscais ser verificada. Logo no art. 1288, determina que a lei oramentria anual demonstre a observncia das metas fiscais por ela fixadas.

    O mesmo exigido dos crditos adicionais pela LDO/2008 no art. 6189. Tambm as LDOs submetem os projetos de lei ou medidas pro-visrias que contenham gastos tributrios, renncias de receitas, ao regime de estimativa do impacto oramentrio e financeiro e sua compensao, a exemplo do art. 98 da LDO/200890.

    87 Art. A elaborao e aprovao do Projeto de Lei Oramentria de 008 e a execuo da respectiva lei devero ser compatveis com a obteno da meta de supervit primrio para o setor pblico consolidado, equivalente a 3,80% (trs inteiros e oitenta centsimos por cento) do Produto Interno Bruto (PIB), sendo ,0% (dois inteiros e vinte centsimos por cento) para os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e 0,65% (sessenta e cinco cen-tsimos por cento) para o Programa de Dispndios Globais, conforme demonstrado no Anexo de Metas Fiscais constante do Anexo III desta lei.

    88 Art. . A mensagem que encaminhar o Projeto de Lei Oramentria de 008 conter:I resumo da poltica econmica do pas, anlise da conjuntura econmica e atualizao das informaes de que trata o do art. da Lei Complementar no 0, de 000, com indicao do cenrio macroeconmico para 008, e suas implicaes sobre a Proposta Oramentria de 008; (...) III Seguridade Social, explicitando receitas e despesas, bem como indicando os resultados primrio e nominal implcitos no Projeto de Lei Oramentria de 008, na Lei Oramentria de 007 e em sua reprogramao, e os realizados em 006, de modo a evidenciar: a) a metodologia de clculo de todos os itens computados na avaliao das necessidades de financiamento; eb) os parmetros utilizados, informando, separadamente, as variveis macroeconmicas de que trata o Anexo de Metas Fiscais referido no art. , , inciso II, da Lei Complementar n 0, de 000, em 006 e suas projees para 007 e 008; IV indicao do rgo que apurar os resultados primrio e nominal, para fins de avaliao do cumprimento das metas; V justificativa da estimativa e da fixao, respectivamente, dos principais agregados da receita e da despesa; VII medidas adotadas pelo Poder Executivo, no mbito do Oramento Fiscal e da Seguridade Social, para reduo e controle das despesas primrias correntes, obrigatrias e discricionrias, destacando-se, dentre essas, os gastos com dirias, passagens, locomoo e publicidade.

    89 Art. 6. Os projetos de lei relativos a crditos adicionais sero encaminhados pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, tambm em meio magntico, de forma consolidada, de acordo com as reas temticas definidas no art. 6 da Resoluo no , de 006-CN, ajustadas a reformas administrativas supervenientes, preferencialmente na segunda quinzena de maio e na primeira de outubro, sem prejuzo do disposto no art. 6 desta lei.(...) . Os projetos de lei relativos a crditos adicionais solicitados pelos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio, com indicao dos recursos compensatrios, exceto se destinados a pessoal e dvida, sero encaminhados ao Congresso Nacional no prazo de at 30 (trinta) dias, a contar da data do pedido, observados os prazos previstos neste artigo. 3. Os projetos de lei de crditos adicionais destinados a despesas primrias devero conter demonstrativo de que no afetam o resultado primrio anual previsto no Anexo de Metas Fiscais desta lei, ou indicar as compensa-es necessrias, em nvel de subttulo.

    90 Art. 98. O projeto de lei ou medida provisria que conceda ou amplie incentivo ou benefcio de natureza tribut-ria s ser aprovado ou editada se atendidas as exigncias do art. da Lei Complementar n 0, de 000. Aplicam-se lei ou medida provisria que conceda ou amplie incentivo ou benefcio de natureza financeira, creditcia ou patrimonial as mesmas exigncias referidas no caput deste artigo, podendo a compensao, alterna-tivamente, dar-se mediante o cancelamento, pelo mesmo perodo, de despesas em valor equivalente.

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    Outro exemplo de norma legal autorizativa, por no gerar ela mesma diretamente direito pblico subjetivo a qualquer indivduo, podem ser considerados os projetos de lei que criam cargos ou funes pblicas, gastos com pessoal, que strictu sensu no criam despesa obrigatria, pois essa s surgir efetivamente quando do provimento do cargo pela nomeao de um servidor concursado ou de livre provimento.

    Ainda que se possa argumentar que a lei cria para a administra-o a prerrogativa de nomear, mesmo assim no h como se afastar a natureza autorizativa cujo comando legal s vem a se aperfeioar com o exerccio da faculdade ou no pela administrao. Muito co-mum inclusive mostra-se a postergao no provimento desses car-gos, por vrios motivos no s financeiros.

    Dessa forma, mesmo que autorizativos, os projetos de lei e me-didas provisrias que aumentem gastos com pessoal, ou melhor, autorizem o aumento, ainda assim esto rigidamente submetidos ao regime de responsabilidade fiscal, no s pelo art. 169 da Cons-tituio, como pela LRF e pela sistemtica fixada nas LDOs, como o fixado no art. 87 da LDO/200891.

    Ao findar de suas disposies, a exemplo das anteriores, a LDO/2008, art. 126, exige no tocante ao equilbrio fiscal que todas as normas legais, j em sua fase de elaborao legislativa, preventi-vamente, demonstrem sua neutralidade fiscal, sejam autorizativas ou no.92

    Os projetos de lei aprovados ou medidas provisrias editadas no exerccio de 008, que concedam renncia de receitas da Unio ou vinculem receitas a despesas, rgos ou fundos, devero conter termo final de vigncia de no mximo cinco anos.

    9 Art. 87. Os projetos de lei e medidas provisrias relacionados a aumento de gastos com pessoal e encargos so-ciais, inclusive transformao de cargos, a que se refere o art. 8, o, desta lei, devero ser acompanhados de: I declarao do proponente e do ordenador de despesas, com as premissas e metodologia de clculo utilizadas, conforme estabelecem os arts. 6 e 7 da Lei Complementar n 0, de 000, que demonstre a existncia de autorizao e a observncia dos limites de que trata o Anexo previsto no caput do art. 89 desta lei; II simulao que demonstre o impacto da despesa com a medida proposta, destacando ativos e inativos, deta-lhada, no mnimo, por elemento de despesa; III manifestao, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, no caso do Poder Executivo, e dos r-gos prprios dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio, sobre o mrito e o impacto oramentrio e financeiro; e IV parecer, de carter opinativo sobre o mrito e o atendimento aos requisitos deste artigo, do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, de que tratam os arts. 03-B e 30-A da Constituio, em se tratando, respectivamente, de projetos de lei de iniciativa do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio.

    9 Art. 6. Os projetos de lei e medidas provisrias que importem ou autorizem diminuio da receita ou aumento de despesa da Unio no exerccio de 008 devero estar acompanhados de estimativas desses efeitos, para cada um dos exerccios compreendidos no perodo de 008 a 00, detalhando a memria de clculo respectiva e correspondente compensao. O Poder Executivo encaminhar, quando solicitado pelo presidente de rgo colegiado do Poder Legislativo, no prazo mximo de 60 (sessenta) dias, a estimativa da diminuio de receita ou do aumento de despesa, ou oferecer os subsdios tcnicos para realiz-la. O Poder Executivo atribuir a rgo de sua estrutura administrativa a responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, no mbito desse Poder.

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    Como visto, o carter de cogncia da norma legal apresenta nu-ances materiais e temporais. Sob esse prisma, h de se analisar o grau de cogncia de leis autorizativas em matria de finanas p-blicas como as que autorizam o Poder Executivo a criar entidades, como universidades federais, instituir regies de desenvolvimento integrado, ou eixos de desenvolvimento e outras tantas iniciativas que encontram bices constitucionais sua aprovao. A Consti-tuio impe limites bastante rgidos iniciativa parlamentar em matria financeira, como fixados pelo art. 6393.

    O universo legislativo de iniciativa privativa do presidente da Rep-blica arrolado no art. 61 da Carta Poltica94, j a ressalva ali permiti-da diz respeito s emendas parlamentares no processo oramentrio.

    O carter autorizativo dos projetos de lei muito se assemelha s delegaes legislativas, no que interessante observar, a Constitui-o veda a delegao em matria de leis do processo oramentrio, tanto para medidas provisrias, art. 62, 1, d, como leis delegadas art. 68, 1, III.

    Ressalte-se que os Regimentos Internos da Cmara dos Depu-tados, normas interna corporis justificadoras do exame de compa-tibilidade e adequao, em suas verses anteriores a atual de 1989, exigiam o exame tambm das normas autorizativas. Tal determina-o pode ser aquilatada dos termos constante do art. 33, 5 e 6 Resoluo n 10, de 194795, que atribua Comisso de Finanas a

    93 Art. 63. No ser admitido aumento da despesa prevista:I nos projetos de iniciativa exclusiva do presidente da Repblica, ressalvado o disposto no art. 66, 3 e ;II nos projetos sobre organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministrio Pblico.

    9 Art. 6. A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer membro ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao procurador-geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos nesta Constituio. So de iniciativa privativa do presidente da Repblica as leis que:I fixem ou modifiquem os efetivos das Foras Armadas;II disponham sobre:a) criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e autrquica ou aumento de sua remunerao;b) organizao administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios pblicos e pessoal da ad-ministrao dos Territrios;c) servidores pblicos da Unio e Territrios, seu regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e aposen-tadoria;d) organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio, bem como normas gerais para a organiza-o do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios;e) criao e extino de ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto no art. 8, VI;f) militares das Foras Armadas, seu regime jurdico, provimento de cargos, promoes, estabilidade, remunerao, reforma e transferncia para a reserva.

    95 Art. 33. As comisses permanentes tm por fim principal estudar os assuntos submetidos, regimentalmente, ao seu exame e sobre eles manifestar a sua opinio. (...) 5 Comisso de Finanas compete: (...)

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    competncia para II manifestar-se sobre toda e quaisquer propo-sies, inclusive aquelas que, privativamente, competem a outras comisses, desde que concorram ou possam concorrer para aumen-tar, ou diminuir, a despesa, ou a receita pblica (grifamos).

    A Resoluo CD n 30, de 1972, predecessora da atual Resoluo 17/1989, em seu art. 140, embrio do atual exame de compatibilida-de e adequao no deixa margem para outra interpretao de que as proposies autorizativas tambm devem submeter-se ao crivo desse exame ao dispor expressamente que as emendas a projetos que autorizem, criem ou aumentem a despesa pblica somente po-dero ser apresentadas nas comisses at o encerramento da dis-cusso dos respectivos pareceres.

    A Norma Interna de 1996 da CFT (Anexo 5), em carter precur-sor ao regime de responsabilidade fiscal, j vedava, e veda, em tema de gasto tributrio, renncia de receita, que se utilize do mecanis-mo de postergar o impacto, algo semelhante a conceder autoriza-o para algo a ser efetivado no futuro.96

    O Supremo Tribunal Federal tambm j tem se manifestado rei-teradamente contrrio interveno parlamentar, com a criao de despesas, em matrias de iniciativa privativa do presidente da Repblica, como pode ser verificado nos acrdos ADI 2.170, ADI 1.070-MC, ADI 774, ADI 816, ADI 2.840-QO, ADI 805, ADI 2.079, entre outros.

    Como antes mencionado, o exame de compatibilidade e adequa-o efetuado pela CFT apresenta-se de natureza objetiva, ao contr-rio do mrito, essencialmente subjetivo, e tem um fim especfico: identificar a compatibilidade e adequao das proposies com um nmero restrito de normas financeiras vigentes.

    O universo a ser analisado delimitado previamente e independe da proposio em si. Evidente que o rol de normas pode variar para mais ou para menos, mas sempre dentro de um horizonte finito e relativamente estreito de facti specie normativos.

    Nesse sentido, restritas as possibilidades de pareceres se mos-tram. Em regra, h de se verificar se a proposio se conforma ou no com as regras do ciclo oramentrio, por natureza essencial-

    II manifestar-se sobre toda e qualquer proposies, inclusive aquelas que, privativamente, competem a outras comisses, desde que concorram ou possam concorrer, para aumentar, ou diminuir, a despesa, ou a receita pblica. 6 s proposies referidas nos itens anteriores no sero submetidas a discusso e votao, ainda quando em caso de urgncia, sem audincia da Comisso de Finanas.

    96 Art. incompatvel ou inadequada a proposio que conflite com qualquer dos instrumentos ou normas referidos no artigo anterior, observadas as questes de hierarquia e reserva legal. (...) A previso de vigncia em exerccio futuro de norma que conceda ou amplie incentivo, iseno ou benefcio de natureza tributria ou financeira no sana eventual incompatibilidade ou inadequao oramentria e finan-ceira da proposio em exame.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 151

    mente descritivas e de pouca funo avaliatria, limitando assim o grau de discricionariedade.

    Outra tarefa do exame a verificao de sua adequao ora-mentria strictu sensu, ou seja, se h ou no dotao consignada para a ao pretendida pela proposio nos crditos oramentrios aprovados no exerccio. Para tanto, preliminarmente, deve o autor, ou o relator em casos excepcionais, j ter procedido estimao de seu impacto oramentrio-financeiro.

    Por suas caractersticas de exame de admissibilidade, ainda que no prvio, o exame de compatibilidade e adequao efetuado pela CFT mantm certa similitude com o exame efetivado pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC).

    A CCJC deve apreciar, nos termos do art. 53, II, do RICD, tam-bm em carter terminativo, os aspectos de constitucionalidade, le-galidade, juridicidade, regimentalidade e de tcnica legislativa, das proposies em tramitao na Casa. Para tal exame, a CCJC apro-vou em 1994, sob a presidncia do deputado Jos Thomaz Non, quatro smulas, tendo sido uma revogada posteriormente.

    Ainda que os fundamentos que justificam a edio de smula no mbito do controle prvio de constitucionalidade pela CCJC no sejam os mesmos do exame de compatibilidade e adequao oramentria e financeira exercido pela CFT, h de observar den-tre as smulas da CCJC a existncia de verbete referente a projetos autorizativos nos seguintes termos:

    1. Projetos Autorizativos: Projeto de lei, de autoria de deputado ou senador, que autoriza o Poder Exe-cutivo a tomar determinada providncia, que de sua competncia exclusiva, inconstitucional. Pro-jeto de lei, de autoria de deputado ou senador, que dispe sobre a criao de estabelecimento de ensino inconstitucional.

    1.1. Fundamento: 1 do art. 61 da Constituio Federal e 1 e inciso II do art. 164 do Regimento Interno.

    1.2. Precedentes: PLs n 2.084/89, 892/89, 2.294/91, 3.167-A/92, 1.132-B/91. (CCJC, 1994)

    Como demonstrado, o regime da responsabilidade fiscal, instau-rado pela LRF a partir de 2000, exige dos projetos de lei, medidas provisrias, e mesmo de atos normativos, ainda que tenham carter

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    autorizativo, a verificao dos pressupostos da manuteno do equilbrio fiscal, conforme as metas fiscais fixadas nas LDOs.

    Esses pressupostos devem ser demonstrados, conforme os in-meros dispositivos presentes nas LDOs, tanto pelos projetos de lei e medidas provisrias do ciclo oramentrio, lei oramentria anual e seus crditos adicionais, como pelos projetos de lei e medidas pro-visrias que criem ou autorizem a reduo de receitas ou aumen-tem a despesa pblicas, nos termos do art. 126 da LDO/2008.

    Nesse sentido, foi aprovado em 7/5/2008 o procedimento, no m-bito da CFT, para edio de smulas orientadoras tanto para o exa-me de mrito como de compatibilidade e adequao oramentria e financeira (Anexo 6).

    Em 29/10/2008 foi aprovada na CFT a Smula n 1/2008, que contm o seguinte verbete:

    Smula 01 incompatvel e inadequada a propo-sio, inclusive em carter autorizativo, que, confli-tando com as normas da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal deixe de apresentar a estimativa de seu impacto or-amentrio e financeiro bem como a respectiva com-pensao.

    Fundamento: Norma Interna CFT de 7/5/2008, Lei Complementar n 101, de 2000, arts. 14 e 17 e cor-respondentes disposies das leis de diretrizes ora-mentrias.

    Precedentes: PLPs nos 158/04, 40/03 e 111/03; PLs nos 1.895-B/03, 6.291-B/02, 3.521/04, 5.781-B/05, 4.550-A/04, 2.819/03, 3.087-A/04, 1.126-A/99 e 657-B/03.

    Os pareceres da CFT utilizados como precedentes e que demons-tram a reiterao das decises, condio exigida pela NT-CFT de 7/6/2008, so apresentados em anexo a este estudo (Anexo 7).

  • 6Controle parlamentar da criao de despesas com pessoal

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    O controle dos gastos com pessoal, segundo item nas despesas obrigatrias continuadas, logo aps os benefcios previden-cirios e assistncias, permite ilustrar a atuao dos meca-nismos jurdicos de formulao das polticas pblicas. Inconceb-veis essas ltimas, sem pessoas, servidores, para materializ-las, j que por trs da dita vontade estatal, sempre h um agente pblico, poltico ou administrativo, formulador ou executor. Os gastos com pessoal da administrao, incluindo-se a os denominados terceiri-zados, por fora do art. 18 da LRF97, dizem respeito ao prprio cer-ne da administrao e, ao contrrio dos benefcios previdencirios, de origem relativamente recente, acompanham as finanas pblicas desde que o Errio separou-se do Rei e passou a constituir um ele-mento autnomo do Estado.

    Elegemos os gastos com pessoal como estudo de caso em razo de sua relevncia em termos quantitativos, de sua historicidade, da multiplicidade de conflitos e interesses que engendra, por isso mo-tivo de artigo nosso anterior (SANTA HELENA, 2006, p. 91 a 110). Entendemos aplicvel o modelo de compensao para eles adotado a outras formas de despesas obrigatrias continuadas, com as devi-das adaptaes necessrias.

    O princpio da legalidade estrita perpassa todas as etapas da ge-rao de gastos com pessoal. Despesa, por excelncia, de natureza obrigatria continuada, nos termos do art. 17 da Lei Complementar n 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a gerao de

    97 Art. 8, Os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem substituio de servidores e empregados pblicos sero contabilizados como Outras Despesas de Pessoal.

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    gastos com pessoal e seus encargos sujeita-se a inmeras restries em virtude de seu carter permanente, dir-se-ia at perptuo, haja vista sua permanncia no tempo, ensejadores de direitos subjetivos oponveis contra o Estado por geraes: remunerao (servidor ati-vo) > proventos (servidor inativo-aposentado) > penso (dependen-te beneficirio).

    A natureza alimentar, e consequente essencialidade, faz com que as despesas com pessoal, ao lado dos benefcios previdencirios e assistenciais, apresente o mais elevado grau de compulsoriedade dentre o rol de despesas obrigatrias constantes da pauta de gastos pblicos de qualquer nao no mundo atual.

    Por tais motivos, os gastos com pessoal e seus encargos devem ser planejados de maneira cuidadosa na perspectiva de mdio e longo prazo. A elaborao e implementao de polticas pblicas na rea de recursos humanos no setor pblico motivo permanente de preocupa-o e conflito institucional e social nos Estados contemporneos.

    Preocupado com tal perpetuidade, sua magnitude numrica e elevado grau de compulsoriedade, o constituinte de 1988 disps em inmeros preceitos da Lex Legum determinaes sobre a rgida le-galidade na criao de gastos com pessoal, a exemplo do presente na criao de cargos e seu provimento, art. 37, I e II, ou alterao em sua remunerao, art. 37, X98.

    6.1 Evoluo histrico-constitucional no controle dos gastos com pessoal

    Perspicaz, seno irnica, a anlise feita por Joo Barbalho, sena-dor da Repblica e deputado na Constituinte de 1891, sobre o art. 34, 25, da Constituio Federal de 1891, que atribua privativamen-te ao Congresso Nacional a competncia para crear e supprimir empregos publicos federaes, fixar-lhes as attribuies, e estipular-lhes os vencimentos ao afirmar:

    Finalmente, comprehende-se que, si isso ficasse ao executivo, a creao e remunerao dos cargos pu-blicos mais facilmente obedeceriam aos interesses

    98 Art. 37, I os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 9, de 998.)(...)II a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao;(...)X a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o do art. 39 somente podero ser fixa-dos ou alterados por lei especfica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada reviso geral anual, sempre na mesma data e sem distino de ndices; (grifamos)

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    de clientela e espirito de corrilho, peste dos governo; e os empregos poderiam ser menos para o servio publico que para pagar servios de partido. (BAR-BALHO, 1992, p. 130)

    A longnqua Constituio de 1934 j se preocupava com a gerao de obrigaes para o Estado, sem a correspondente fonte de financia-mento, ao estatuir em seu art. 183 a necessria compensao entre a criao de despesas e correspondente fonte de financiamento.99

    O reconhecimento da gerao de despesas obrigatrias pela legisla-o permanente, que independam da lei oramentria, viu-se presente na Constituio democrtica de 1946, que em seu art. 73, 2, precei-tuava a separao do oramento entre despesas fixas e variveis.100

    A Constituio de 1967, sintomaticamente, e em resposta aos desmandos oramentrio-financeiros vividos pela Repblica no princpio dos anos 60, registrou explicitamente, pela primeira vez em um texto constitucional, o princpio do equilbrio oramentrio formal exigindo submisso da despesa aos limites das receitas esti-madas. O j descrito art. 66101.

    A preocupao do constituinte de 1967 com o equilbrio de longo prazo fez com que fossem introduzidos limites aos gastos com pes-soal no art. 66, 4, em termos da fixao de limite de 50% das re-ceitas correntes.102 J a Emenda n 1/69 delegou lei complementar tal atribuio.103 A preocupao com a deliberao de proposies que versassem sobre gastos com pessoal foi reconhecido pela C-mara dos Deputados, que de forma inusitada, exigia em seu Regi-mento Interno, Resoluo 30/1972104, art. 180, que a votao dessas matrias e outras que tivessem interesse de servidores da Secretaria da Cmara do Deputados fosse realizada por voto secreto.

    99 Art. 83. Nenhum encargo se criar ao Tesouro sem atribuio de recursos suficientes para lhe custear a despesa.

    00 Art. 73, O oramento da despesa dividir-se- em duas partes: uma fixa, que no poder ser alterada seno em virtude de lei anterior; outra varivel, que obedecer a rigorosa especializao.

    0 Art. 66. O montante da despesa autorizada em cada exerccio financeiro no poder ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo perodo.

    0 Art. 66, A despesa de pessoal da Unio, Estados ou Municpios no poder exceder de cinqenta por cento das respectivas receitas correntes.

    03 Art. 6. Lei complementar estabelecer os limites para as despesas de pessoal da Unio, dos Estados e dos Municpios.

    0 Art. 8. A votao por escrutnio secreto praticar-se- mediante cdula impressa, ou datilografada, recolhida em urna vista do Plenrio. A votao ser realizada por escrutnio secreto nos seguintes casos:(...)a) quando versar sobre assunto de interesse de servidores da Secretaria da Cmara dos Deputados ou de proposio que altere vencimentos ou vantagens dos servidores pblicos ou que reestruture seus quadros administrativos;

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    Contudo, o axioma clssico de boa administrao para as finan-as pblicas perdeu seu carter absoluto, tendo sido abandonado pela doutrina o equilbrio geral e formal, embora no se deixe de postular a busca de um equilbrio dinmico. Inserem-se neste con-texto as normas que limitam os gastos com pessoal, agora sob a redao da Constituio cidad de 1988, art. 169, ou a vedao assuno de obrigaes superiores s dotaes oramentrias e a realizao de operaes de crditos que excedentes s despesas de capital.105

    Na atualidade, no mais se busca o equilbrio oramentrio formal, mas sim o equilbrio amplo das finanas pblicas, como ressalta Marcos Nbrega, ao analisar a LRF e o princpio do equi-lbrio:

    O grande princpio da Lei de Responsabilidade Fis-cal o princpio do equilbrio fiscal. Esse princ-pio mais amplo e transcende o mero equilbrio oramentrio. Equilbrio fiscal significa que o Es-tado dever pautar sua gesto pelo equilbrio entre receitas e despesa. Dessa forma, toda vez que aes ou fatos venham a desviar a gesto da equalizao, medidas devem ser tomadas para que a trajetria de equilbrio seja retomada. (NBREGA, 2002, p. 32)

    Como j visto, as despesas obrigatrias no param de crescer ab-soluta e relativamente no contexto dos gastos pblicos, com destaque para os gastos com benefcios previdencirios e com pessoal. Tais n-meros significam que 9/10 dos gastos primrios federais no passam pelo processo oramentrio tradicional, mas so por ele meramente chancelados, visto j terem sido criados por legislao permanente.

    Verifica-se que mais de 1/3 da receita corrente lquida da Unio106 destinada a gastos com pessoal como se verifica no quadro a seguir:

    05 Art. 67. vedada: (...)II a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais;III a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as au-torizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

    06 No caso da Unio, entende-se por receita corrente lquida o total da receita corrente deduzidas: i) as trans-ferncias constitucionais e legais a Estados, Distrito Federal e Municpios; ii) as receitas de contribuio para a Previdncia Social provenientes do PIS/PASEP; iii) os valores correspondentes s despesas com o pagamento de benefcios do Regime Geral da Previdncia Social; iv) despesas com previdncia de servidores civis e militares. No caso dos Estados e Distrito Federal: o total da receita corrente deduzidas as transferncias constitucionais e legais aos Municpios.

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    EVOLUO DAS DESPESAS COM PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS 2000-2009

    Ano Dotao Inicial Autorizado1 Liquidado % exec.2 RCL4 % da RCL5

    2000 52.086,8 58.977,4 58.240,6 98,8 145.950,0 39,9

    2001 59.483,7 65.949,8 65.449,4 99,2 167.739,0 39,0

    2002 68.497,8 75.322,1 75.029,0 99,6 188.560,0 39,8

    2003 77.046,2 79.301,1 78.974,7 99,6 198.835,0 39,7

    2004 84.120,0 90.296,8 89.431,6 99,0 257.553,1 34,7

    2005 98.109,6 101.679,3 94.022,2 92,53 278.930,0 33,7

    2006 112.655,3 115.555,1 115.011,9 99,5 313.292,5 36,7

    2007 128.065,6 128.828,2 126.877,8 98,5 392.478,8 32,4

    2008 137.612,66 146.246,6 144.483,6 98,8 430.032,4 33,6

    2009 169.186,57 452.719,08 37,4Fonte: SIAFI/PRODASEN/STN.

    1. autorizado = dotao inicial + crditos adicionais2. percentual de execuo = liquidado/autorizado3. o baixo nvel de execuo em 2005 se deve ao fato de que a contribui- o patronal no foi executada (despesas financeiras-RP=0)4. receita corrente lquida no autgrafo5. liquidado/receita corrente lquida6. na proposta oramentria para 2008 era de R$ 140.982,97. dotao prevista na proposta oramentria para 20098. estimado na proposta oramentria para 2009

    Se j houve dvida de ser a criao de cargos considerada despesa obrigatria continuada, essa divagao tem perdido fora, no s por fora da leitura do art. 169 da Constituio, que exige expressamente quando da criao de cargos a existncia de autorizao prvia na LDO e a dotao j consignada na LOA, como por decises judiciais recentes que tem reafirmado a cogncia do gasto com pessoal logo na criao do cargo e no somente em seu provimento.

    A jurisprudncia do STF vinha sendo no sentido de que antes do provimento do cargo, o candidato tem mera expectativa de direito nomeao (RE 290.346, rel. min. Ilmar Galvo, DJ 29/6/01, nesse mesmo sentido o MS 21.870, rel. min. Carlos Velloso, DJ 19/12/94; AI 452.831-AgR, DJ 11/3/05; RE-AgR 421.938, rel. min. Seplve-da Pertence, DJ 2/6/2006), salvo durante o perodo de validade do concurso porque, nessa hiptese, estaria a administrao adstrita ao que fora estabelecido no edital do certame, razo pela qual a nomeao fugiria ao campo da discricionariedade, passando a ser ato vinculado. (RMS n 15.034/RS, rel. min. Felix Fischer, DJU de 29/3/2004). Ainda h a Smula STF n 15, que refora os direitos

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    do candidato sua nomeao somente no caso de inobservncia da ordem de classificao no certame107.

    Todavia, o STJ firmou recentemente o entendimento de que:

    O candidato aprovado em concurso pblico, den-tro do nmero de vagas previstas em edital, possui direito lquido e certo nomeao e posse, pois a partir da veiculao, pelo instrumento convocat-rio, da necessidade de a administrao prover deter-minado nmero de vagas, a nomeao e posse, que seriam, a princpio, atos discricionrios, de acordo com a necessidade do servio pblico, tornam-se vinculados, gerando, em contrapartida, direito sub-jetivo para o candidato aprovado dentro do nmero de vagas previstas em edital. (RMS n 20.718 SP 2005/0158090-4 min. Jane Silva, desembargadora convocada do TJ/MG 6 Turma)

    Embora haja no meio jurdico quem demonstre entendimento de que a nomeao e a posse dependam de critrios de oportuni-dade e convenincia da administrao pblica, em voto no mesmo acrdo considerou-se improcedente a alegao de falta de dispo-nibilidade financeira para arcar com o provimento no cargo sob o argumento de que:

    A ausncia de disponibilidade financeira para pro-ver no cargo relaciona-se questo da governabili-dade, a qual pressupe um mnimo de responsabi-lidade para com os atos que praticam, mormente quando afetam de forma direta a esfera jurdica dos cidados. (Voto do relator min. Paulo Medina) [bem como que] o concurso representa uma promessa do Estado que o obriga ao recrutamento de acor-do com o nmero de vagas. (RMS n 20.718 SP 2005/0158090-4, voto-vista do min. Nilson Naves)

    Pelo visto, o grau de obrigatoriedade do gasto com pessoal, sob a tica do Poder Judicirio, tem se expandido de forma crescente, fato que por si s refora a necessidade, j exaustivamente descrita neste estudo, do reforo conceitual e procedimental no trato da questo.

    07 Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato aprovado tem o direito a nomeao, quando o cargo for preenchido sem observncia da classificao.

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    6.2 Mecanismos de controle de gastos com pessoal

    Como mencionado, o constituinte desde h muito se preocupa com o crescimento descontrolado dos gastos com pessoal. Nesse sentido o constituinte de 1988 inovou ao disciplinar no art. 169 ex-pressamente a submisso dos aumentos dessa categoria s condicio-nantes oramentrias, nunca antes explicitamente estabelecidas108.

    Inovadoramente, a EC n 19/98 introduziu no art. 169 mecanis-mos detalhados de reduo dos gastos com pessoal que ultrapassem os limites fixados na lei complementar, no caso a LRF, reconhecendo a possibilidade da supresso da estabilidade em cargos permanen-tes, dessa forma relativizando despesa obrigatria continuada109.

    At a LRF, vrias tentativas de controle dos gastos com pessoal foram feitas ao longo dos anos 90 como a denominada Lei Camata I, (Lei Complementar n 82, de 27/3/1995), revogada pela Lei Camata II (Lei Complementar n 96, de 31/5/99), que foi revogada pela LRF.

    A LRF, em seu art. 19110, expressamente estatui a funo de disciplinar os limites previstos no art. 169 da Constituio. Da

    08 Art. 69. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero ser feitas: I se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes;II se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.

    09 Art. 69, Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptao aos parmetros ali previstos, sero imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios que no observarem os referidos limites; 3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei comple-mentar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes provi-dncias;I reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes de confiana; II exonerao dos servidores no estveis. Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinao da lei complementar referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade adminis-trativa objeto da reduo de pessoal; 5 O servidor que perder o cargo na forma do pargrafo anterior far jus a indenizao correspondente a um ms de remunerao por ano de servio. 6 O cargo objeto da reduo prevista nos pargrafos anteriores ser considerado extinto, vedada a criao de cargo, emprego ou funo com atribuies iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. 7 Lei federal dispor sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivao do disposto no .

    0 Art. 9. Para os fins do disposto no caput do art. 69 da Constituio, a despesa total com pessoal, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados:I Unio: 50% (cinqenta por cento);II Estados: 60% (sessenta por cento);III Municpios: 60% (sessenta por cento). Na verificao do atendimento dos limites definidos neste artigo, no sero computadas as despesas:I de indenizao por demisso de servidores ou empregados;II relativas a incentivos demisso voluntria;

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    simples fixao de limites por esfera da Federao passou-se com a LRF segregao de tais limites por esfera em razo dos Po-deres constitudos e seus rgos, como fixados em seu art. 20111. Ademais, fixaram-se limites prudenciais e mecanismos de redu-o, caso ultrapassados, arts. 22 e 23.

    Mencione-se terem sido esses limites fixados, no mbito da Unio, com relativa folga, fato que impediu, at o presente, aos rgos relacionados no art. 19 de ultrapassarem esse limites, exce-to o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios que se en-

    III derivadas da aplicao do disposto no inciso II do 6o do art. 57 da Constituio;IV decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ao da apurao a que se refere o o do art. 8;V com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amap e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela Unio na forma dos incisos XIII e XIV do art. da Constituio e do art. 3 da Emenda Constitucional no 9;VI com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico, custeadas por recursos provenientes:a) da arrecadao de contribuies dos segurados;b) da compensao financeira de que trata o 9o do art. 0 da Constituio;c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienao de bens, direitos e ativos, bem como seu supervit financeiro. Observado o disposto no inciso IV do o, as despesas com pessoal decorrentes de sentenas judiciais sero includas no limite do respectivo Poder ou rgo referido no art. 0.

    Art. 0. A repartio dos limites globais do art. 9 no poder exceder os seguintes percentuais:I na esfera federal:a) ,5% (dois inteiros e cinco dcimos por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da Unio;b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;c) 0,9% (quarenta inteiros e nove dcimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (trs por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispem os incisos XIII e XIV do art. da Constituio e o art. 3 da Emenda Constitucional no 9, repartidos de forma proporcional mdia das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta lei complementar;d) 0,6% (seis dcimos por cento) para o Ministrio Pblico da Unio;II na esfera estadual:a) 3% (trs por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado;b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;c) 9% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;d) % (dois por cento) para o Ministrio Pblico dos Estados;III na esfera municipal:a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver;b) 5% (cinqenta e quatro por cento) para o Executivo. Nos Poderes Legislativo e Judicirio de cada esfera, os limites sero repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta lei complementar. Para efeito deste artigo entende-se como rgo:I o Ministrio Pblico;II no Poder Legislativo:a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da Unio;b) Estadual, a Assemblia Legislativa e os Tribunais de Contas;c) do Distrito Federal, a Cmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal; d) Municipal, a Cmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver; III no Poder Judicirio:a) Federal, os tribunais referidos no art. 9 da Constituio;b) Estadual, o Tribunal de Justia e outros, quando houver. 3 Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judicirio, a cargo da Unio por fora do inciso XIII do art. da Constituio, sero estabelecidos mediante aplicao da regra do . Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municpios, os percentuais definidos nas alneas a e c do inciso II do caput sero, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,% (quatro dcimos por cento). 5 Para os fins previstos no art. 68 da Constituio, a entrega dos recursos financeiros correspondentes despesa total com pessoal por Poder e rgo ser a resultante da aplicao dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes oramentrias.

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    contra no limite prudencial, 95% do limite mximo fixado na LRF. Conforme informao do Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP), em seu Relatrio Anual de 2007 (2007, p. 6), vrios Minis-trios Pblicos estaduais j ultrapassaram o limite prudencial do art. 22, muitos inclusive mesmo o limite mximo definido no art. 20, 2, como o do Amap (2,26%) e da Paraba (2,03%), Cear (1,95%), Mato Grosso (1,95%), Minas Gerais (1,95%), Pernambuco (1,90%), Piau (1,90%), Rio Grande do Norte (1,92%) e Rondnia (1,96%).

    Ocorre, todavia, movimento no sentido de suprimir a eficcia das sanes que punem a extrapolao desses limites. Exemplo des-sa cultura recalcitrante pode ser identificada em proposies como o recente Projeto de Lei Complementar (PLP) n 132/2007112, do Poder Executivo, tramitando em regime de urgncia, que d nova redao ao 3 do art. 23 da LRF. Aprovado pela Cmara dos Depu-tados agora em 28/5/2008 por unanimidade dos presentes.

    A redao atual do art. 23, 3, da LRF113 fixa as punies pol-tico-administrativa para o ente que ultrapassar os limites de gasto com pessoa e no retornar dentro do prazo fixado pela LRF.

    O dispositivo legal meramente detalha o preceito constitucional nsito no art. 169, 2, da Constituio que prev a suspenso das transferncias voluntrias para o ente que no observe esses limi-tes.114 O dispositivo foi inserto no texto constitucional pela Emen-da Constitucional n 19/1998, a mesma que determinou a edio da LRF, e insere-se dentro da poltica pblica de fixar limites ao comprometimento do ente estatal com seus gastos com pessoal. O

    Art. O 3 do art. 3 da Lei Complementar n 0, de de maio de 000, passa a vigorar com a seguinte redao: 3 No alcanada a reduo no prazo estabelecido neste artigo, e enquanto perdurar o excesso, o Poder ou rgo que ultrapassar os limites definidos no art. 0 no poder: (NR)

    3 Art. 3. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art. 0, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuzo das medidas previstas no art. , o percentual excedente ter de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as providncias previstas nos 3 e do art. 69 da Constituio. No caso do inciso I do 3 do art. 69 da Constituio, o objetivo poder ser alcanado tanto pela extino de cargos e funes quanto pela reduo dos valores a eles atribudos. (Vide ADIN .38-5.) facultada a reduo temporria da jornada de trabalho com adequao dos vencimentos nova carga horria. (Vide ADIN .38-5.) 3 No alcanada a reduo no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente no poder: I receber transferncias voluntrias;II obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;III contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal.

    Art. 69. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.(...) Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptao aos parmetros ali previstos, sero imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios que no observarem os referidos limites.

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    PLP 132/2007 enfraquece essa poltica ao fixar que s o rgo ou Poder que extrapolar tais limites ser punido.

    O argumento da Exposio de Motivos (EM n 142/2007 MF, de 24/9/2007) que assim se dar um tratamento mais justo que-les Poderes e rgos que esto observando seus sublimites de gas-tos com pessoal e utiliza-se da deciso prolatada pelo Supremo Tribunal Federal, em liminar do ministro Celso de Mello, adotada na Ao Cautelar n 1.033, onde invocado o princpio da intrans-cendncia. Conclui o Poder Executivo que um Poder no pode ser penalizado pelo descumprimento de outro. Todavia, o que se ve-rifica a flagrante distoro do decisum de 25/5/2006, em que se discutia responsabilizao entre personalidades jurdicas dis-tintas, autarquias, fundaes, empresas pblicas e de economia mista, e no entre os Poderes constitudos, como pode se verificar do excerto a seguir:

    O postulado da intranscendncia impede que sanes e restries de ordem jurdica superem a dimenso estritamente pessoal do infrator. Em vir-tude desse princpio, as limitaes jurdicas que derivam da inscrio, no CAUC, das autarquias, das empresas governamentais ou das entidades pa-raestatais no podem atingir os Estados-Membros ou o Distrito Federal, projetando, sobre estes, conse-quncias jurdicas desfavorveis e gravosas, pois o inadimplemento obrigacional por revelar-se uni-camente imputvel aos entes menores integrantes da administrao descentralizada s a estes pode afetar.

    Os Estados-Membros e o Distrito Federal, em consequncia, no podem sofrer limitaes em sua esfera jurdica motivadas pelo s fato de se acha-rem administrativamente vinculadas, a eles, as autarquias, as entidades paraestatais, as socieda-des sujeitas a seu poder de controle e as empresas governamentais alegadamente inadimplentes e que, por tal motivo, hajam sido includas em cadastros federais (CAUC, SIAFI, CADIN, v.g.). (DJ n 114 do dia 16/6/2006. Acrdos Plenrio. Ag. Reg. na Ao Cautelar no 1.033)

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    Assim, ao invs de instrumentalizar-se os entes da Federao de mecanismos para forar a reduo dos poderes e rgos da administrao a seus limites como fixados na LRF, prope-se des-considerar determinao constitucional sob pseudoargumentos. Afinal, a intranscendncia alegada s pode se dar entre entes que possuem personalidade prpria, o que no o caso dos Poderes constitudos e seus rgos, todos parte indissocivel de um mesmo ente, no caso federal, a prpria Unio, ou o Estado ou o Munic-pio. Mostra-se inaplicvel situao que o PLP 137/2007 preten-de regular o caso concreto de norma administrativa ampliativa, sem fundamento legal, como julgado pelo STF na Ao Cautelar 1.033.

    O caput do art. 18 conceitua minudentemente o conceito de des-pesas com pessoal para fins da LRF, tendo inovado ao incluir os gastos com terceirizao em seu pargrafo nico, dificultando a burla aos limites por ela impostos. Motivo de aes civis pblicas, os Poderes Executivos das trs esferas da Federao tem progres-sivamente substitudo a mo de obra terceirizada ou, pelo menos, assinado termos de ajuste com o Ministrio Pblico do Trabalho nesse sentido.115 A ttulo de exemplo, para o exerccio de 2008, a Lei n 11.647, de 24/3/2008, a Lei Oramentria Anual da Unio para 2008, em seu Anexo V, prev a criao de 5.874 cargos e o provi-mento de 11.446 cargos em sua poltica de substituio de terceiri-zados, representando um gasto anualizado de R$ 407 milhes.

    O controle dos gastos com terceirizados mostra-se de difcil ope-racionalizao por se tratar de despesa de custeio, por meio de ou-tra empresa, sem concurso pblico ou controle dos rgos de pes-soal, realizada sob a forma a prestao de servios por terceiros. Desde h muito que a terceirizao inicialmente nas atividades-meio como segurana, limpeza e outras, depois nas atividades-fim dos rgos demonstrou ser um instrumento til burla de limites e procedimentos de controle nos gastos com pessoal. Os rgos p-blicos utilizavam-se, e utilizam-se, desse mecanismo para dissimu-ladamente contratarem pessoal sem observncia de critrios tc-nicos ou financeiros, com a realizao de despesas com servios de terceiros que se caracterizam como substituio de servidores e empregados pblicos. Dessa forma, a LRF busca brecar tais meca-nismos de fraude aos controles nos gastos com pessoal.

    5 Vide notcia em http://www.observatoriosocial.org.br/conex/?q=node/5, acesso em 3/3/008.

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    O art. 21 da LRF116 decretou a nulidade absoluta, juris et de jure, dos atos que criem despesa com pessoal sem a observncia das exi-gncias previstas em seus arts. 16 e 17 e nos arts. 37, XIII, e 169, 1, ambos da Constituio. Como visto, o art. 16 da LRF volta-se para a criao de gastos no mbito administrativo pelo gestor e o art. 17 da LRF destina-se ao processo legislativo, ao conceituar despesa obriga-tria de carter continuado e fixar seu mecanismo de controle.

    Ao apreciar as consequncias da decretao da nulidade dos atos que infrinjam os dispositivos acima mencionados, Maria Cris-tina Dourado faz as seguintes consideraes:

    Do exposto, tem-se que, relativamente nulidade dos atos, estatuda no art. 21 da Lei de Responsa-bilidade Fiscal, no se aplica o prazo decadencial de 5 (cinco) anos, nem so esses passveis de con-validao.

    Outro aspecto interessante a abordar quanto nuli-dade aqui tratada, consiste na verificao dos efei-tos decorrentes da prtica de tais atos.

    Com efeito, considerando, de um lado, a total vin-culao da atividade administrativa aos princpios jurdicos, aqui particularmente aos da legalidade e da moralidade administrativa, traduzida na condu-ta de boa-f e, de outro, o atributo da presuno de legitimidade que peculiariza o ato administrativo, resulta que, embora nulos, so reconhecidos os se-guintes efeitos:

    a) os que atingem terceiros de boa-f;

    b) os de natureza patrimonial correspondentes a despesas j realizadas ou prestaes j incorpora das administrao, realizadas por administrado de boa-f, em atendimento ao prprio comando do ato.

    6 Art. . nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no atenda:I as exigncias dos arts. 6 e 7 desta lei complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no do art. 69, da Constituio;II o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inativo. Pargrafo nico. Tambm nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo referido no art. 0.

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    Nesse segundo caso, cumpre administrao pblica efetivar as devidas indenizaes, sob pena de estar a mesma se locupletando. (DOURADO, 2001, p. 263)

    Dentre as nulidades fixadas pelo art. 21 da LRF ressalta a de seu pargrafo nico, que comina de nulo todo ato que resulte em aumento de gastos com pessoal nos 120 dias que antecedem s elei-es do titular do mandato de todos os Poderes e rgos. As restri-es a aumentos de gastos com pessoal tambm possuem carter conjuntural e outras motivaes que no vinculadas estritamente ao equilbrio fiscal. O pargrafo nico do art. 21 da LRF possui motivao, alm de tentar reduzir a presso sobre o Tesouro nos fins de mandato pblico, para controle que foge do at aqui visto, de natureza essencialmente estrutural, voltados para o equilbrio fiscal das contas pblicas. O dispositivo busca coibir prtica roti-neira de nosso modelo poltico, o uso e abuso da mquina pblica como fator de promoo e perpetuao eleitoral, o que acaba por acrescer significativos gastos obrigatrios continuados.

    Um dos mais usuais meios de captao e cooptao do eleito-rado apresenta-se sob a forma da promessa e oferta de emprego e funes pblicas. A Lei 9504, de 30/9/1997, em seu art. 41-A117, veda expressamente tal prtica pelo candidato, desde o registro de sua candidatura at as eleies, sob pena de multa e cassao do registro e diploma.

    Vander Gontijo (2008, p. 10) menciona que a proibio no se li-mita prtica de ato que resulte diretamente em aumento do gasto, mas igualmente aos atos que originem tal aumento. Exemplo a que remete o autor seria a edio de norma legal que promova o aumen-to de despesa com pessoal, editada no perodo sujeito restrio cuja eficcia seja diferida ao primeiro exerccio do mandato. Ou-tro exemplo do autor se configuraria na contratao de servidor do quadro efetivo, que deve observar a homologao do concurso p-blico antecedente, no mnimo, h trs meses que antecedem o pleito (art. 73, V, c, da Lei n 9.504/97). Enfatiza o autor que a proibio quanto prtica de ato que resultar aumento da despesa, no havendo ilcito a ser declarado se o ato por si, e isoladamente, no implicar em aumento de despesa. A eficcia do pargrafo nico do

    7 Art. -A. Ressalvado o disposto no art. 6 e seus incisos, constitui captao de sufrgio, vedada por esta lei, o candidato doar, oferecer, prometer, ou entregar, ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou funo pblica, desde o registro da candidatura at o dia da eleio, inclusive, sob pena de multa de mil a cinqenta mil Ufir, e cassao do registro ou do diploma, observado o procedimento previsto no art. 22 da Lei Complementar no 64, de 18 de maio de 1990. (Includo pela Lei n 9.80, de 8/9/999.)

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    art. 21 da LRF permanece ainda que o aumento remuneratrio de pessoal tenha sido acompanhado da devida compensao.

    Observa Vander Gontijo (2008, p. 11) que interpretaes recentes de alguns tribunais de contas tm flexibilizado a rigidez do art. 21, pa-rgrafo nico, e abrigam permisses a diversos tipos de aumento de pessoal no perodo final de mandato. O exemplo citado diz respeito ao Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, que concluiu, em carter meramente exemplificativo, ser possvel a edio dos se-guintes atos nos ltimos 180 (cento e oitenta) dias de mandato:

    1) Provimento de cargos efetivos vagos, preexis-tentes, quer em substituio de servidores inativos, falecidos, exonerados, ou seja qual for a causa da vacncia, inclusive por vagas que venham a ser concretizadas no perodo de vedao, desde que a respectiva autorizao legislativa para sua criao tenha sido encaminhada, pelo titular de Poder ou rgo competente, ao Poder Legislativo, antes do incio daquele prazo.

    2) Nomeaes para cargos em comisso que vaga-rem, no perodo, ou daqueles cujas vagas venham a ser concretizadas no perodo de vedao, desde que a iniciativa legislativa para sua criao tenha sido exercida pelo respectivo titular de Poder ou rgo e encaminhada ao Poder Legislativo antes do incio daquele prazo.

    3) Contratao temporria de pessoal, porque auto-rizada pela prpria Constituio Federal, nos termos postos no inciso IX do art. 37, sempre que necessrio para atender a necessidade temporria de excepcio-nal interesse pblico, devendo estar caracterizada a emergncia legitimadora desta forma de contratao.

    4) Designao de funes gratificadas e suas subs-tituies, bem como atribuio de gratificaes de representao, criadas por legislao anterior ao perodo de vedao.

    5) Designao de funes gratificadas ou suas substituies, bem como atribuio de gratifica-es de representao, quando sua instituio for

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    concretizada posteriormente, desde que o respectivo projeto de lei para sua criao tenha sido encami-nhado pelo Poder ou rgo, a quem cabe sua ini-ciativa legislativa, ao Poder Legislativo, antes do incio do prazo excepcionado pela LRF.

    6) Realizao de concurso pblico, at porque esta a forma constitucional regular de provimento de cargos pblicos (inciso II, art. 37, CF).

    7) Concesso de vantagens, inclusive as temporais ex facto temporis , bem como de promoes, re-guladas em lei editada anteriormente ao perodo de vedao, porque estes so benefcios pessoais do ser-vidor, j adquiridos.

    8) Com relao s promoes, devero ser conce-didas nos termos, na forma, e segundo os requisi-tos especficos previstos na respectiva legislao reguladora preexistente ao perodo de vedao. A efetivao de promoes, em muitas situaes, , inclusive, indispensvel continuidade dos servi-os pblicos como, por exemplo, para fins de pro-vimento de comarcas ou regionais de rgo, caso do Poder Judicirio, Ministrio Pblico, do prprio Tribunal de Contas, e outros.

    9) Honorrios, seja em funo da participao do servidor como membro de banca de concurso, ou de sua gerncia, planejamento, execuo ou outra atividade auxiliar a ele correlata, em razo de que esta remunerao a ele devida por exerccio de atividade extra cargo indispensvel prestao dos servios pblicos e/ou sua continuidade.

    10) O pagamento de honorrios a servidor por trei-namento de pessoal e por atuao como professor de cursos legalmente institudos (inciso IV, art. 85 e art. 121, Estatuto do Servidor Pblico do RS), no se inclui na vedao do pargrafo nico do art. 21 da LRF, na medida em que estas atividades so neces-srias ao aprimoramento do quadro de servidores e, pois, otimizao dos servios pblicos prestados

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    ou disponibilizados. A nica exigncia para paga-mento destes honorrios no perodo referido ser sua devida motivao, que dever deixar clara a indis-pensabilidade da realizao destas despesas no per-odo excepcionado.

    11) Concesso de reviso salarial geral anual aos servidores pblicos, prevista no inciso X do art. 37, desde que existente poltica salarial prvia. No admissvel, contudo, a concesso de reajustes sa-lariais setorizados, por categorias, institudos no perodo de vedao.

    12) Concesso de aumentos salariais previstos em norma legal editada anteriormente ao perodo de vedao, com repercusso, nele, de parcelas deter-minadas na respectiva lei reguladora. (Parecer n 51/2001 Processos ns 5.010-02.00/01-6 e 4.971-02.00/01-6)

    A esses atos acrescenta Vander Gontijo obrigaes constitucio-nais como os de aplicao mnima de recursos do FUNDEF com o pagamento de professores (ADCT, art. 60, 5) e de gasto mnimo com sade (ADCT art. 77, 4). Outra situao excludente da ve-dao seria em razo da necessidade do funcionamento inadivel de servios pblicos essenciais, desde que devidamente caracteri-zadas, a exemplo da decretao de calamidade pblica.

    Como at aqui demonstrado, o modelo de compensao adotado nos ltimos anos para aumentos nos gastos com pessoal refoge ao fixado pelo que a LRF estabeleceu, um mecanismo de compensao pontual e imediato, no prprio instrumento criador da despesa obri-gatria. Assim, os atos que criarem ou aumentarem despesa obriga-tria continuada devero vir instrudos com a estimativa do impac-to oramentrio-financeiro no exerccio em que entrar em vigor e nos dois seguintes, com demonstrao de que no afetaro as metas fiscais (resultado primrio), e devero ter seus efeitos financeiros compensados, seja pela reduo de despesa permanente seja pelo aumento de receita permanente, mediante, neste caso, elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, criao ou majorao de tributos. As medidas de compensao devero integrar o ato que criou ou aumentou despesa obrigatria, o qual s entrar em vigor depois que entrarem em vigor as medidas de compensao.

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    Dessa forma, deveria se passar do controle genrico com limites amplos para gastos com pessoal para o regime da compensao pontual e especfica, verificvel caso a caso, com a imediata com-pensao pela reduo de despesas permanentes ou aumento de receitas permanentes. primeira vista, esse parece ser o sistema mais racional e razovel, todavia, como veremos, esse modelo de compensao no foi aplicado aos gastos com pessoal, em verdade, a nenhum gasto obrigatrio continuado, por se mostrar inexequvel tanto sob o prisma poltico quanto tcnico.

    Como bem delineado por Wder de Oliveira (2005, p. 736), o re-gime de controle fiscal pela compensao especfica estatudo pela LRF, apesar do modelo geral ter se inspirado no neozelands da Fiscal Responsability Act, mostra-se mais prximo do regime nor-te-americano do pay-as-you-go, ou paygo, descrito no Captulo 10 deste estudo.

    A criao ou expanso de programas mandatrios ou a reduo de tributos deve ser compensada por aumento em outras receitas, reduo de despesas obrigatrias, ou ambos. Ocorre que no modelo norte-americano tal compensao no deve se dar necessariamente no projeto de lei que afeta o resultado fiscal mas no conjunto de gas-tos predeterminados. Para Wder de Oliveira, esse conjunto poderia ser, em nosso modelo, representado pela margem de expanso das despesas obrigatrias. Ocorre, como reconhece o mesmo autor, que ainda no dispomos de rgos e procedimentos especializados na estimao do impacto e quantificao dessa margem, fazendo-se de forma apriorstica e superficial. Essas e outras questes relativas ao controle de gastos obrigatrios continuados e o uso da Margem para Expanso de Despesas Obrigatrias Continuadas so avalia-das no Captulo 12 deste estudo.

    Apesar das vrias proposies apresentadas ao Congresso Nacional destinadas a alterar os limites para gastos com pessoal presentes na LRF, em regra os abrandando, at o presente nenhuma atingiu seu desideratum. Em sentido contrrio, o Poder Executivo apresentou o Projeto de Lei Complementar n 1/2007 fixando limites temporrios para gastos com pessoal no mbito da Unio. O PLP limita, a partir do exerccio de 2007 e at o trmino do exerccio de 2016, a despesa com pessoal e encargos sociais da Unio, para cada Poder e rgos da Unio, ao valor liquidado no ano anterior, corrigido pela variao acumulada do INPC. Todavia, essa aparente rigidez contrasta com a iniciativa de apresentar no final de 2007 o PLP 132/2007, anteriormen-te comentado, onde retroage-se no controle dos limites com pessoal.

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    6.3 Regulao pelas LDOs da gerao de gastos com pessoal na esfera federal

    A Constituio de 1988, art. 169, ao atribuir s LDOs a com-petncia para conter a autorizao de qualquer aumento de gasto direto com pessoal, exceto a reviso geral prevista no art. 37, X, transformaram-nas no instrumento por excelncia do controle dos gastos com pessoal. Discute-se se o art. 169 abrangeria tambm os gastos com proventos e penses por no existir previso expressa no dispositivo.

    Ocorre que, desde a Lei n 9.995/2000 (LDO/2001), art. 62, tais autorizaes vm sendo remetidas a anexo da lei oramentria anu-al, atualmente Anexo V Autorizaes especficas de que trata o art. 169, 1, inciso II, da Constituio, relativas a despesas de pessoal e encargos sociais, conforme estabelece o art. 89 da Lei de Diretrizes Oramentrias de 2008, Lei n 11.514/2008. (Anexo 3)

    Tal delegao legislativa, cuja constitucionalidade inicialmente chegou a ser questionada, mostrou-se com o tempo a mais adequa-da em razo de a apropriao dos recursos a serem futuramente alocados quando da aprovao da lei especfica se dar melhor ope-racionalmente quando da discusso dos montantes disponveis, o que s vem a ocorrer durante o processo oramentrio propriamen-te dito. Ainda que presente nas LDOs, os anexos com a margem para despesas obrigatrias de durao continuada mostraram-se, ao menos para as autorizaes para gasto com pessoal, distantes no tempo e circunstncia do debate oramentrio, tendo sido substitu-do pelo anexo da lei oramentria.

    O mecanismo da previso especifica por Poder, rgo e carrei-ras, j na lei oramentria anual, quanto s alteraes em termos oramentrio-financeiros decorrentes da criao e/ou provimentos de cargos, empregos e funes, bem como admisso ou contrata-o de pessoal, a qualquer ttulo, e das alteraes de estrutura de carreiras e aumento de remunerao, mostrou-se eficaz em termos de seu controle. Tal eficcia decorre do fato dos limites fsicos l expressos necessariamente terem relao direta com as dotaes presentes nos respectivos crditos oramentrios da mesma lei. O termo Anexo V da LOA deve-se ao fato de, em regra, o demonstra-tivo ter essa numerao nas leis oramentrias, ocasionando assim sua denominao usual.

    Eventualmente, ocorrem alteraes das autorizaes ao longo do exerccio, a exemplo de 2005, quando foram apresentados trs projetos de lei de alterao do Anexo V aumentando limites ali fi-xados, nenhum em 2006 e somente um projeto em 2007, acrescen-

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    tando autorizaes no Executivo e Judicirio. At junho de 2008, fo-ram apresentados trs projetos de lei alterando o Anexo V, PLNs n 4/2008, 8/2008 e 31/2008 relativos s autorizaes respectivamente para o Poder Executivo, relacionados s MPs 430 e 431, ao Tribunal de Contas da Unio e de vrios tribunais superiores e do Tribunal de Justia do Distrito Federal.

    As LDOs tm criado progressivamente procedimentos visando dar transparncia e confiabilidade s informaes relativas aos gas-tos com pessoal, a exemplo de:

    1. fixao de limites para elaborao das propostas orament-rias para os Poderes, em regra a folha de pagamento de abril do exerccio vigente projetada com os acrscimos legais, com excees expressas, a exemplo da reviso geral ou da justia eleitoral em anos de eleies;

    2. publicao peridica de informaes sobre os quantitativos e valores relativos a gastos com pessoal para todos os rgos, inclusive demonstrativo dos saldos das autorizaes para ad-misses ou contrataes de pessoal a qualquer ttulo prevista no art. 169, 1, II, da Constituio, questes tem surgido acerca da apropriao desse saldo no exerccio, se deve obser-var os limites fixados na lei oramentria em vigor ou seriam autorizaes extralimites, como restos a pagar de pessoal, acreditamos que tais saldo s podem se apropriados desde que devidamente demonstrada sua correlao com a inscri-o em restos a pagar no financeiro do rgo, de modo a no se tornar um extrateto que permita uma burla ao controle dos gastos com pessoal;

    3. disposies sobre provimento de cargos e funes e realizao de servios extraordinrios, restringindo o ltimo quando ultra-passado o limite prudencial da LRF, 95% do limite mximo;

    4. exigncias quanto aos projetos de lei relacionados a aumen-tos de gastos com pessoal e encargos sociais que devero ser acompanhados de:

    I declarao do proponente e do ordenador de des-pesas, com as premissas e metodologia de clculo utilizadas, conforme estabelecem os arts. 16 e 17 da Lei Complementar n 101, de 2000;

    II simulao que demonstre o impacto da despesa com a medida proposta, destacando ativos e inativos, de-talhada, no mnimo, por elemento de despesa;

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    III manifestao, do Ministrio do Planejamento, Or-amento e Gesto, no caso do Poder Executivo, e dos rgos prprios dos Poderes Legislativo e Ju-dicirio e do Ministrio Pblico da Unio, sobre o mrito e o impacto oramentrio e financeiro;

    IV em se tratando de projetos de lei de iniciativa do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio, parecer sobre o mrito e o atendimento aos requisi-tos deste artigo, respectivamente, do Conselho Na-cional de Justia e do Conselho Nacional do Minis-trio Pblico, de que tratam os arts. 103-B e 130-A da Constituio;

    5. previso do Anexo da lei oramentria para atendimento ao disposto no art. 169, 1, II, da Constituio, existncia de do-tao oramentria suficiente para o gasto, sendo hoje exigido tanto dos valores a serem despendidos no exerccio autorizado quanto seu valor anualizado;

    6. execuo de despesas no previstas nos limites estabelecidos na LDO somente podendo ocorrer aps a abertura de crditos adi-cionais para fazer face a tais despesas, sempre dependentes da existncia de autorizao no Anexo V;

    7. obrigatoriedade de os demais Poderes e o Ministrio Pbli-co fornecerem dados Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto para a uni-ficao e consolidao das informaes relativas a despesas de pessoal e encargos sociais e elaborao do demonstrativo da execuo previsto art. 165, 3, da Constituio; e

    8. publicao anual, trinta dias aps a da lei oramentria, dos saldos porventura existentes de cargos, funes e empregos.

    A LDO/2007, Lei n 11.439, de 29/12/2006, em dispositivo repe-tido nas subsequentes inovou ao reconhecer a necessidade do con-trole das despesas obrigatrias e determinar em seu art. 2, 3, a emisso de parecer especfico por rgos especializados sobre o impacto oramentrio e financeiro antecedendo a edio de atos geradores de gastos obrigatrios continuados.118

    8 Art. , 3 As propostas de atos que resultem em criao ou aumento de despesa obrigatria de carter continuado, entendida aquela que constitui ou venha a se constituir em obrigao constitucional ou legal da Unio, alm de atender ao disposto no art. 7 da Lei Complementar no 0, de 000, devero, previamente sua edio, ser encaminhadas aos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda, para que se manifestem conjuntamente sobre a adequao oramentria e financeira dessas despesas face ao disposto no deste artigo (reduo das despesas correntes em 0,% do PIB).

  • Temas de Interesse do Legislativo | 175

    6.4 O controle dos limites fixados pelo art. 169 da Constituio luz do STF

    Promulgada a LRF, foi chamado o Excelso Pretrio a se manifestar sobre inmeros dispositivos do novel diploma na ADI 2.238, relator min. Carlos Britto, decidindo pela constitucionalidade do processo legislativo que resultou na aprovao da LRF no Congresso Nacio-nal. Arguia-se a necessidade de retorno Cmara dos Deputados em razo da aprovao de emendas de redao aprovadas pelo Senado Federal. Todavia suspendeu-se a eficcia de alguns dispositivos:

    Em concluso de julgamento, o Tribunal, por una-nimidade, deferiu medida cautelar em ao direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido Co-munista do Brasil (PCdoB), Partido Socialista Bra-sileiro (PSB) e pelo Partido dos Trabalhadores (PT) contra diversos dispositivos da Lei Complementar 101/2000, que estabelece normas de finanas p-blicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias, para suspender a eficcia do art. 9, 3; do art. 12, 2; da expresso quanto pela reduo dos valores a eles atribudos, contida no 1 do art. 23; do art. 23, 2, do art. 56, e para dar interpretao conforme Constituio Federal ao inciso II do art. 21, para que se entenda como limite legal o previsto em lei complementar, e, quanto ao art. 72, para que se entenda como ser-vios de terceiros os servios permanentes. O Tribu-nal, por maioria, vencido o relator, ainda deferiu a medida cautelar para suspender a eficcia do art. 57, desse mesmo diploma legal v. Informativos 204, 206, 218, 267 e 297. (ADI 2.238-MC, rel. p/ o ac. min. Carlos Britto, julgamento em 8/8/2007, In-formativo 475)

    No mbito jurisdicional, se inicialmente o Supremo Tribunal Fe-deral tinha mitigado as consequncias da inobservncia das normas de controle de gastos com pessoal nsitas no art. 169 da Constituio, hoje tal posio vem sendo alterada. O STF entendia que a inexistncia de dotao ou de autorizao prvia, nos termos constitucionais do art. 169, 1, somente suspende a eficcia da norma que aumente gastos com pessoal, e ADI-MC 1.428/SC, como pode se identificar no Aresto da ADI-MC 1.585/DF:

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    Despesas de pessoal: limite de fixao delegada pela Constituio lei complementar (CF, art. 169), o que reduz sua eventual superao questo de ilegalidade e s mediata ou reflexamente de incons-titucionalidade, a cuja verificao no se presta a ao direta; existncia, ademais, no ponto, de controvrsia de fato para cujo deslinde igualmente inadequada a via do controle abstrato de cons-titucionalidade. II. Despesas de pessoal: aumento subordinado existncia de dotao oramentria suficiente e de autorizao especfica na lei de dire-trizes oramentrias (CF, art. 169, parg. nico, I e II): alm de a sua verificao em concreto depender da soluo de controvrsia de fato sobre a suficin-cia da dotao oramentria e da interpretao da LDO, inclina-se a jurisprudncia do STF no senti-do de que a inobservncia por determinada lei das mencionadas restries constitucionais no induz sua inconstitucionalidade, impedindo apenas a sua execuo no exerccio financeiro respectivo: precedentes. (ADI 1.585, rel. min. Seplveda Perten-ce, DJ de 3/4/1998)

    Em verdade, o STF aproxima-se da doutrina de Pontes de Mi-randa que em seus comentrios Constituio de 1967 menciona-va o princpio da insero oramentria, segundo o qual:

    (...) mesmo se uma lei foi feita com todas as preci-ses financeiras, no se pode despender o que no foi previsto no oramento de cada ano (ou outro pe-rodo). O oramento lei, no sentido s formal mas lei. Supe que tudo que nele se insere seja oriundo de lei no sentido material, lei que cria ou aumenta receita, lei que cria ou aumenta despesa. (PONTES de MIRANDA, 1967, p. 208)

    Pontes de Miranda, baseado na distino entre despesa fixa e vari-vel, existente no regime constitucional de 1946, mas no recepciona-do na, poca, novel Constituio de 1967, afirmava que sancionada e promulgada a norma legal sem previso de recursos orament-rios correspondentes s despesas por ela geradas, no h como con-sider-la inexistente, invlida ou mesmo ineficaz, pois s outra lei

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    poderia abrog-la ou derrog-la, todavia, o efeito da inexistncia de dotao oramentria restringe-se a retardar seu cumprimento pela administrao, como pode se concluir do excerto a seguir:

    Se alguma lei aumenta a despesa, pela criao de cargos, ou pelos acrscimos ao que os funcionrios pblicos percebem, o oramento tem de atender lei, pois a receita a que corresponde foi prevista (ex. art. 66 e 2). Se o oramento no a atende, aos oramen-tos futuros de exigir-se que incluam a nova despesa, ou o aumento, inclusive quanto ao que deixou de ser pago, por falta de insero no oramento.

    A falta de insero no oramento do alguma des-pesa, que foi criada ou aumentada em virtude de lei, nenhuma eficcia tem contra a existncia e a validade e a eficcia da lei, salvo contra a eficcia de o Poder Executivo prestar, naquele ano, o que se atribuiu ao cargo criado, ou o que se lhe acrescen-tou ao que seria despesa.

    Nada mais absurdo do que se dizer que o fato de no se achar no oramento a meno da despesa importa nulidade da lei que a criou ou a aumen-tou, A lei inclusive as chamadas resolues, ou decretos legislativos existe, vale e eficaz a des-peito do que se passou no teor da lei oramentria, que como jarro em que se pem folhas e flores. A folha ou a flor, de que o legislador do oramento se olvidou, ou, conscientemente, deixou de pr, fica l fora, existente, como as outras folhas ou flores.

    As regras jurdicas que o Congresso Nacional, as Assembleias Legislativas e as Cmaras Municipais edictam ou so vetadas e o veto acolhido ou rejei-tado, ou promulgadas. Desde que o projeto de lei se fez lei, s outra lei pode ab-rog-la ou derrog-la, e a falta de conferncia bastante do oramento despesa, que dela resulte, de modo nenhum atinge a lei em sua existncia, validade e eficcia regular. A eficcia atingida apenas sobre o retardar-se o cumprimento conforme o rito normal, orament-rio da Administrao. (PONTES DE MIRANDA, 1967, p. 209)

  • 178

    Todavia, nota-se tendncia ao enrijecimento da posio do STF como se verifica do voto proferido pelo ministro Carlos Velloso na ADI 541, julgada depois de dezesseis anos tramitando na Corte Suprema:

    Insuscetvel de dvida se revela tambm a juris-prudncia quanto necessidade de prvia dotao oramentria para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes, bem como autorizao especfica da lei de diretrizes oramentrias, como dispe o art. 169 da Consti-tuio Federal: (...). (ADI 541, voto do min. Carlos Velloso, julgamento em 10/5/2007, DJ de 6/9/2007)

    Embora onze dias depois do julgamento da ADI 541, acima mencionada, o mesmo STF tenha se pronunciado exatamente em sentido contrrio na ADI 3.599, agora relativo reestruturao de plano de carreira da Cmara dos Deputados:

    Ao direta de inconstitucionalidade. Leis fede-rais nos 11.169/2005 e 11.170/2005, que alteram a remunerao dos servidores pblicos integrantes dos Quadros de Pessoal da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Alegaes de vcio de inicia-tiva legislativa (arts. 2, 37, X, e 61, 1, II, a, da Constituio Federal); desrespeito ao princpio da isonomia (art. 5, caput, da Carta Magna); e ino-bservncia da exigncia de prvia dotao ora-mentria (art. 169, 1, da CF). (...) A ausncia de dotao oramentria prvia em legislao espec-fica no autoriza a declarao de inconstituciona-lidade da lei, impedindo to somente a sua aplica-o naquele exerccio financeiro. Ao direta no conhecida pelo argumento da violao do art. 169, 1, da Carta Magna. Precedentes: ADI 1.585-DF, rel. min. Seplveda Pertence, unnime, DJ 3/4/98; ADI 2.339-SC, rel. min. Ilmar Galvo, unnime, DJ 1/6/2001; ADI 2.343-SC, rel. min. Nelson Jobim, maioria, DJ 13/6/2003. Ao direta de inconstitu-cionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada improcedente. (ADI 3.599, rel. min. Gilmar Mendes, julgamento em 21/5/2007, DJ de 14/9/2007)

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    O STF tem declarado no serem passveis de impugnao, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, normas que infrinjam disposies constantes de leis de diretrizes orament-rias por se tratarem essas de normas com efeitos concretos (ADI-MC 2.535-MT e ADI-MC 2.484-DF). Sendo assim, a inobservncia do art. 169 pela inexistncia de autorizao na LDO, ali exigida, no qualifica a infrao como inconstitucionalidade direta. No caso, a afronta Lex Legum d-se de forma reflexa, atingindo in-diretamente o mandamento constitucional, tratando-se sim de ile-galidade impeditiva da plena eficcia do diploma legal, super-vel por autorizao legislativa superveniente. Tal posicionamento pode ser apreendido dos arestos a seguir, oriundos do Pleno do Excelso Pretrio:

    O STF tem dado por inadmissvel a ao direta contra disposies insertas na Lei de Diretrizes Or-amentrias, porque reputadas normas individuais ou de efeitos concretos, que se esgotam com a pro-positura e a votao do oramento fiscal v. g. (ADI 2.100, Jobim, DJ 1/6/01). (ADI 2.535-MC, rel. min. Seplveda Pertence, DJ de 21/11/2003)

    Lei de diretrizes oramentrias, que tem objeto de-terminado e destinatrios certos, assim sem genera-lidade abstrata, lei de efeitos concretos, que no est sujeita fiscalizao jurisdicional no controle concentrado. (ADI 2.484-MC, rel. min. Carlos Vello-so, DJ de 14/11/2003)

    I. Despesas de pessoal: limite de fixao delega-da pela Constituio lei complementar (CF, art. 169), o que reduz sua eventual superao questo de ilegalidade e s mediata ou reflexamente de in-constitucionalidade, a cuja verificao no se pres-ta a ao direta; existncia, ademais, no ponto, de controvrsia de fato para cujo deslinde igualmente inadequada a via do controle abstrato de constitu-cionalidade.

    II. Despesas de pessoal: aumento subordinado existncia de dotao oramentria suficiente e de autorizao especfica na lei de diretrizes oramen-trias (CF, art. 169, parg. nico, I e II): alm de a sua verificao em concreto depender da soluo de

  • 180

    controvrsia de fato sobre a suficincia da dotao oramentria e da interpretao da LDO, inclina-se a jurisprudncia no STF no sentido de que a ino-bservncia por determinada lei das mencionadas restries constitucionais no induz sua incons-titucionalidade, impedindo apenas a sua execuo no exerccio financeiro respectivo: precedentes. (ADI-MC 1.585/DF, relator(a): min. SEPLVEDA PERTENCE, julgamento: 19/12/1997, rgo julga-dor: Tribunal Pleno, publicao: DJ de 3/4/1998)

    EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AO DI-RETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI CA-TARINENSE N 9.901, DE 31/7/95: CRIAO DE CARGOS DE PROVIMENTO EFETIVO DE FIS-CAIS DE TRIBUTOS ESTADUAIS E DE AUDITO-RES INTERNOS. ALEGAO DE QUE A EDIO DA LEI NO FOI PRECEDIDA DE PRVIA DO-TAO ORCAMENTARIA NEM DE AUTORIZA-O ESPECIFICA NA LEI DE DIRETRIZES OR-CAMENTRIAS (ART. 169, PAR. NICO, I E II, DA CONSTITUIO).

    1. Eventual irregularidade formal da lei impugna-da s pode ser examinada diante dos textos da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei do Ora-mento Anual catarinenses: no se esta, pois, diante de matria constitucional que possa ser questiona-da em ao direta.

    2. Interpretao dos incisos I e II do par. nico do art. 169 da Constituio, atenuando o seu rigor li-teral: e a execuo da lei que cria cargos que esta condicionada as restries previstas, e no o seu processo legislativo. A falta de autorizao nas leis oramentrias torna inexequvel o cumprimento da Lei no mesmo exerccio em que editada, mas no no subsequente. Precedentes: Medidas Liminares nas ADIS nos 484-PR (RTJ 137/1.067) e 1.243-MT (DJU de 27/10/95). 3. Ao Direta de Inconstitucionali-dade no conhecida, ficando prejudicado o pedido de medida cautelar. (ADI-MC 1.428/SC, relator(a): min. MAURCIO CORRA, julgamento: 1/4/1996,

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    rgo julgador: Tribunal Pleno, publicao: DJ de 10/5/1996)

    Gilmar Ferreira Mendes (1996, p. 158) considera no ser ad-missvel ao intrprete constitucional afastar do controle abstrato de normas atos aprovados sob a forma de lei que no sero pass-veis de controle de legitimidade pela jurisdio ordinria, por no envolverem situaes subjetivas legitimadoras de tal iniciativa. Tais atos so frequentemente autorizados pelas LDOs.

    Como pode ser verificado, a via do controle concentrado de normas encontra-se vedado no trato da inobservncia de limites fixados pelas LDOs e LOAs s despesas com pessoal e outros gas-tos obrigatrios que venham a ser fixados por esses instrumentos legais. Tal entendimento suprime parcela considervel do contro-le jurisdicional dos gastos obrigatrios, o que, para Srgio Tadao Sambosuke, expressa preocupao:

    A produo das leis financeiras requer muita caute-la por parte do legislador no que se refere ao cumpri-mento das normas constitucionais. A existncia de leis complementares que condicionam a produo de leis ordinrias, bem como um sistema orament-rio formado por trs leis ordinrias hierarquizadas tornam complexa a compatibilizao dessas diversas normas. A no apreciao pelo Supremo Tribunal Federal da chamada inconstitucionalidade indireta, reflexa ou mediata, bem como das normas de efeitos concretos em sede de ao direta de inconstituciona-lidade tem prejudicado o controle jurdico dessas nor-mas. (SAMBOSUKE, 2007, p. 26)

    O denominado Ciclo Oramentrio compreende processos le-gislativos distintos que resultam em vrios diplomas legais. As re-gras inseridas na Constituio relativas matria oramentria esto dispostas na Seo II Dos Oramentos. Tais normas cons-tituem um subsistema normativo com tal gama de peculiaridades que levaram o constituinte a prever expressamente no 7 do art. 166, ao tratar da apreciao da proposta oramentria: Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que no contrariar o disposto nesta seo, as demais normas relativas ao processo legislativo.

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    Tal subsistema jurdico peculiariza-se pela periodicidade do pro-cesso oramentrio, que ao contrrio de outros subsistemas, como penal, civil, comercial ou tributrio, renova-se a cada perodo, po-dendo ser anual, caso da lei oramentria e da lei de diretrizes or-amentrias, ou quadrienal, caso do plano plurianual, ou mesmo de perodo maior como os planos nacionais setoriais, a exemplo da educao, tm horizonte temporal de oito anos.

    O denominado ciclo oramentrio no se restringe ao tradicional ciclo de produo legislativa, consistente na preparao e apresen-tao da proposta oramentria pelo Poder Executivo, sua delibera-o e aprovao pelo Poder Legislativo e final sano, promulgao e publicao, aps o que se inicia a execuo e finda com a presta-o de contas. A lei do PPA, LDO e LOA constituem um conjunto orgnico, hierarquizado e articulado no tempo, tendo como princ-pio bsico o planejamento e a coordenao da ao de governo, por fora do art. 165 da Constituio.

    Canotilho (1978, p. 558) denomina tais leis de leis reforadas por serem possuidoras de eficcia derrogatria de lei posterior, necessrio ao encadeamento legal PPA-LDO-LOA, O PPA e a LDO apesar de leis ordinrias, pois submetidas a processo legislativo ordinrio e a quo-rum simples para votao, tm carter de normas supraordenadoras em relao lei oramentria, e o PPA supraordenador LDO. Suas imperatividades decorrem de previso constitucional expressa, caso dos dispositivos mencionados acima. So tais leis portadoras de valor normativo qualificado, sua inobservncia pela lei oramentria ou de-mais normas legais que com ela conflitem acarreta a denominada ile-galidade da norma ou inconstitucionalidade indireta para o STF.

    Todavia, identifica-se que tal restrio pode ser afastada em situ-aes excepcionais, como assinalado pelo ministro Marco Aurlio: Mostra-se adequado o controle concentrado de constitucionalidade quando a lei oramentria revela contornos abstratos e autnomos, em abandono ao campo da eficcia concreta. (ADI 2.925, rel. p/ o ac. min. Marco Aurlio, julgamento em 19/12/2003, DJ de 4/3/2005).

    Esse conjunto de normas supraordenadoras, todas com foro constitucional, cremos, melhor funcionaria se estivesse sujeito igualmente ao controle abstrato concentrado de aes diretas de in/constitucionalidade tanto pelo Supremo como pelos Tribunais de Justia, e no s a um eventual processo incidental de controle concreto de constitucionalidade, ainda que passvel de acesso Corte Constitucional pela via estreita do recurso extraordinrio.

    A agilidade e amplitude no controle jurisdicional da constitu-cionalidade e legalidade das normas geradoras de despesas obri-

  • Temas de Interesse do Legislativo | 183

    gatrias continuadas que no se conformem com disposies da legislao financeira, em especial com as leis de diretrizes ora-mentrias, reforaria seu controle na esfera legislativa, objeto des-te estudo, algo parecido com a nova interpretao dada pelo STF apreciao da constitucionalidade de medidas provisrias, como verificado na recente liminar concedida na ADI 4.048/DF:

    Controle abstrato de constitucionalidade de nor-mas oramentrias. Reviso de jurisprudncia. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua funo precpua de fiscalizao da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvrsia constitucional suscitada em abstrato, independente do carter geral ou espe-cfico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibi-lidade de submisso das normas oramentrias ao controle abstrato de constitucionalidade. (...) Medi-da cautelar deferida. Suspenso da vigncia da Lei n 11.658/2008, desde a sua publicao, ocorrida em 22 de abril de 2008. (ADI 4.048-MC, rel. min. Gilmar Mendes, julgamento em 14/5/2008, DJE de 22/8/2008)

    Como se identifica no excerto transcrito, o Excelso Pretrio vem se mostrando receptcio posio defendida pelo I. Minis-tro Gilmar Ferreira Mendes da susceptibilidade de normas, ain-da que oramentrias, submeterem-se a controle concentrado de constitucionalidade, desde que portadoras de preceitos sufi-cientemente abstratos e normativos.

    6.5 Uso de medidas provisrias na criao de despesas com pessoal

    O uso pelo Poder Executivo da edio de medidas provisrias praticamente como nico instrumento de formulao de polticas pblicas que incidam em aumento de gastos com pessoal mostra-se irrazovel ao gerar gastos obrigatrios que se perpetuaro por lon-gos perodos, qui geraes. As medidas provisrias, a exemplo de seus predecessores decretos-lei, apresentam-se como instrumentos anmalos e extraordinrios.

    A recente deciso do STF na ADI n 4.048, ainda que em liminar, restringindo o uso de medidas provisrias para crditos extraordi-nrios a casos de caracterizada imprevisibilidade, demonstra quo restrito deve ser o universo material dessas medidas excepcionais.

  • 184

    Ainda que se argumente a inexistncia de vedao expressa no rol de proibies temticas em sede de medidas provisrias, presente no art. 61, 1, da Constituio, alteraes nos gastos com pessoal repercutem profunda e perenemente nas finanas pblicas dos en-tes nas trs esferas da Unio.

    A criao de gastos pela administrao sempre esteve sujeita ao controle parlamentar pelo processo legislativo oramentrio, prin-cpio esse expresso na reserva de lei, toda despesa ser autorizada por lei, e reserva de parlamento, toda norma que autorize despesa pblica ser autorizada pelo Parlamento. A edio de MPs, ainda que sujeita a posterior sufrgio do Parlamento, no deixa de ser anomalia e excepcionalidade a tais princpios.

    A Constituio de 1967 e sua EC n 1/69, muito sabiamente, ao facultar a edio de decretos-lei ao presidente da Repblica, expres-samente vedou seu uso quando resultasse em aumento da despesa, cnscio da inconvenincia de gerao de dispndio por processo to concentrado e acelerado como o do decreto-lei; para o aumento da despesa, exigia-se a regular apreciao pelo Legislativo.119

    A criao de cargos ou funes ou reestruturaes de carreiras, no mbito do Estado brasileiro, em razo da estabilidade e garan-tias trazidas pelo regime jurdico nico adotado pela Constituio de 1988, a exemplo de suas anteriores, acarreta a imutabilidade e perenidade, resultando em rigidez financeira e administrativa. Tais alteraes devem vir acompanhadas de prvio planejamento de lon-go prazo e exaustiva discusso acerca de seu mrito em termos de oportunidade e convenincia e, especialmente, de sua compatibili-dade com a legislao financeira e sua adequao com os recursos disponveis. Tal necessidade mostra-se de difcil consecuo no pro-cesso clere e resumido com que as medidas provisrias so apre-ciadas pelo Congresso Nacional. A previso regimental da criao ad hoc de comisses mistas para apreciao de cada uma das me-didas provisrias em tramitao no Congresso Nacional, comisses essas que praticamente nunca se renem ou deliberam deixando tudo a cargo de um relator designado em Plenrio de cada uma das Casas, enseja exame superficial e parcial das medidas propostas. Essa distoro do processo legislativo assinalada por Jos Levi M. do Amaral Jnior:

    Por outro lado, uma nica comisso mista perma-nente competente para a apreciao prvia de todas as medidas provisrias em vez de uma comisso

    9 Art. 58. O presidente da Repblica, em casos de urgncia ou de interesse pblico relevante, e desde que no resulte aumento de despesa, poder expedir decretos com fora de lei sobre as seguintes matrias:

  • Temas de Interesse do Legislativo | 185

    mista especfica e episodicamente designada para cada medida provisria editada teria melhores condies institucionais de cumprir, concreta e efe-tivamente, o seu papel. No modelo atual, em que h vrias comisses mistas (uma para cada me-dida provisria editada), a apreciao ocorre, na prtica, diretamente nos Plenrios das Casas do Congresso Nacional. H mais: com o esvaziamento da comisso mista, instaura-se um verdadeiro im-prio do relator, que detm amplo domnio sobre o texto a ser votado em Plenrio, imprio esse que poderia ser evitado se acaso houvesse uma nica comisso mista permanente competente e funcio-nal para a apreciao prvia das medidas provis-rias. Uma tal comisso mista muito provavelmente seria eficiente, porque estaria acostumada a tocar a apreciao prvia de medidas provisria, ainda que com o eventual apoio das comisses permanentes tematicamente especializadas. (AMARAL JNIOR, 2004, p. 247)

    Esse exame das MPs, ainda que expedito, mas em sua maioria superficial, mesmo que auxiliado por notas tcnicas emitidas pelos rgos de assessoramento tcnico de ambas as Casas do Congresso Nacional, nos termos do art. 19 da Resoluo n 1/2002-CN120, no consegue gerar debates suficientemente aprofundados para a ponderada deliberao de proposies que criem despesas obriga-trias continuadas, em verdade, despesas j criadas no momento da edio da MP, gerando imediatamente, em regra, direitos opo-nveis contra o Estado.

    A supresso de instncia trao caracterstico das medidas pro-visrias, que reduzem a participao do Legislativo na discusso de polticas pblicas na rea de recursos humanos como pode ser aquilatado do excerto do voto do min. Celso de Melo na ADI 4.048:

    Esse contexto que venho de referir pe em evidn-cia um anmalo quadro de disfuno dos poderes governamentais, de que deriva, em desfavor do Con-gresso Nacional, o comprometimento do seu rele-vantssimo poder de agenda, por acarretar a perda

    0 Art. 9. O rgo de consultoria e assessoramento oramentrio da Casa a que pertencer o relator de medida provisria encaminhar aos relatores e comisso, no prazo de cinco dias de sua publicao, nota tcnica com subsdios acerca da adequao financeira e oramentria de medida provisria.

  • 186

    da capacidade de o Parlamento condicionar e in-fluir, mediante regular atividade legislativa, na de-finio e no estabelecimento de polticas pblicas.

    (...)

    Cabe advertir, por isso mesmo, que a utilizao ex-cessiva das medidas provisrias minimiza, perigo-samente, a importncia poltico-institucional do Poder Legislativo, pois suprime a possibilidade de prvia discusso parlamentar de matrias que, or-dinariamente, esto sujeitas ao poder decisrio do Congresso Nacional. (STF, 2008, p. 26)

    O abuso no uso de medidas provisrias na rea de gastos com pessoal pode facilmente ser aquilatado pela ementa da recente MP n 431, de 14/5/2008:

    Dispe sobre a reestruturao do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo (PGPE), de que trata a Lei n 11.357, de 19 de outubro de 2006; do Plano Especial de Cargos da Cultura, de que trata a Lei n 11.233, de 22 de dezembro de 2005, do Plano de Carreira dos Cargos Tcnico-Administrativos em Educao, de que trata a Lei n 11.091, de 12 de janeiro de 2005, da Carreira de Magistrio Superior, do Plano Especial de Cargos do Departamento de Polcia Federal, de que trata a Lei n 10.682, de 28 de maio de 2003, do Plano de Carreira dos Cargos de Reforma e Desenvolvimento Agrrio, de que trata a Lei n 11.090, de 7 de janeiro de 2005, da Carrei-ra de Perito Federal Agrrio, de que trata a Lei n 10.550, de 13 de novembro de 2002, da Carreira da Previdncia, da Sade e do Trabalho, de que trata a Lei n 11.355, de 19 de outubro de 2006, da Carreira de Fiscal Federal Agropecurio, de que trata a Medi-da Provisria n 2.229-43, de 6 de setembro de 2001 e a Lei no 10.883, de 16 de junho 2004, dos Car-gos de Agente de Inspeo Sanitria e Industrial de Produtos de Origem Animal, Agente de Atividades Agropecurias, Tcnico de Laboratrio e Auxiliar de Laboratrio do Quadro de Pessoal do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, de que

  • Temas de Interesse do Legislativo | 187

    tratam respectivamente as Leis nos 11.090, de 2005 e 11.344, de 8 de setembro de 2006, dos Empregos Pblicos de Agentes de Combate s Endemias, de que trata a Lei n 11.350, de 5 de outubro de 2006, da Carreira de Policial Rodovirio Federal, de que trata a Lei n 9.654, de 2 de junho de 1998, do Pla-no Especial de Cargos do Departamento de Polcia Rodoviria Federal, de que trata a Lei n 11.095, de 13 de janeiro de 2005, da Gratificao de Desem-penho de Atividade de Execuo e Apoio Tcnico Auditoria no Departamento Nacional de Auditoria do Sistema nico de Sade (GDASUS), do Plano de Carreiras e Cargos do Hospital das Foras Armadas (PCCHFA), do Plano de Carreira e Cargos do Ma-gistrio do Ensino Bsico, Tcnico e Tecnolgico, e do Plano de Carreira do Ensino Bsico Federal, fixa o escalonamento vertical e os valores dos sol-dos dos militares das Foras Armadas, altera a Lei no 8.745, de 9 de dezembro de 1993, que dispe sobre a contratao por tempo determinado para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico, e a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fun-daes pblicas federais, institui sistemtica para avaliao de desempenho dos servidores da admi-nistrao pblica federal direta, autrquica e fun-dacional, e d outras providncias.

    O impacto dessa megamedida provisria em termos de despe-sas obrigatrias continuadas pode ser aquilatada pela abrangncia das carreiras beneficiadas pela norma e mencionado na Exposio de Motivos, de 18/4/08, nos seguintes termos:

    128. O conjunto das propostas estabelecidas na medida provisria em tela alcana ao todo 800.512 servidores civis, sendo 350.189 ativos, 271.114 aposentados e 179.209 instituidores de penso. O custo total decorrente da implementao da proposta da ordem de R$ 3.533.227.727,00 em 2008, de R$ 11.027.002.965,00 em 2009, de R$ 15.338.852.113,00 em 2010, de R$ 18.948.898.538,00

  • 188

    em 2011, e de R$ 19.608.034.109,00 no exerccio de 2012. (EM n 58, MP/2008)

    Quanto motivao para o uso do instrumento extraordinrio da medida provisria para essa minirreforma na rea de recursos humanos do Executivo e a compensao de montantes to eleva-dos singelamente consignado na mesma Exposio de Motivos:

    129. Considerando-se o dispositivo da Lei Comple-mentar n 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Res-ponsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece como nulo de pleno direito o ato que resulte em aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oiten-ta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder, no haver tempo hbil para a tramitao e aprovao de leis que garantam con-cesso de melhoria remuneratria para os referidos cargos e carreiras do Poder Executivo, ainda este ano, conforme compromisso firmado pelo gover-no. Neste sentido, faz-se necessria a tramitao de medida provisria que promova as reestruturaes e alteraes das estruturas e composies salariais dos cargos, das carreiras e dos empregos do Poder Executivo Federal constantes dessa proposta, sob pena de causar srios prejuzos aos servidores e administrao pblica federal, no tocante manu-teno e recomposio da fora de trabalho em re-as de interesse estratgico para o Estado.

    130. Quanto ao disposto nos artigos 16 e 17 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), pode-se considerar atendido, uma vez que o Projeto de Lei Orament-ria Anual para 2008 contempla reserva alocada no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, destinada reestruturao da remunerao de car-gos, funes e carreiras no mbito do Poder Execu-tivo suficiente para suportar as despesas previstas. (EM n 58, MP/2008)

    Todavia no foi essa a realidade verificada, pois alguns dias antes edio da MP n 431 mencionada, de 14/5/2008, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o PLN n 4/2008, de 8/5/2008,

  • Temas de Interesse do Legislativo | 189

    que Amplia os limites de despesa no exerccio de 2008 e anualizada a que se refere o item II.4.1 do Anexo V da Lei n 11.647, de 24 de maro de 2008, em R$ 7.560.000.000,00 (sete bilhes, quinhentos e sessenta milhes de reais) e R$ 12.320.000.000,00 (doze bilhes, tre-zentos e vinte milhes de reais), respectivamente, relativo alterao de estrutura de carreiras e aumento de remunerao, no mbito do Poder Executivo. Ou seja, editou-se a medida provisria sem autori-zao prvia e muito menos dotao suficiente para fazer face aos acrscimos de gasto com pessoal nela contidos. Tal fato v-se reco-nhecido na Exposio de Motivos do PLN n 4/2008, de 6/5/2008:

    2. Essa ampliao elevar o limite da despe-sa no exerccio de 2008 do valor atual de R$ 3.559.767.490,00 (trs bilhes, quinhentos e cin-quenta e nove milhes, setecentos e sessenta e sete mil, quatrocentos e noventa reais) para R$ 11.119.767.490,00 (onze bilhes, cento e dezenove milhes, setecentos e sessenta e sete mil, quatrocen-tos e noventa reais) e o limite da despesa anualizada de R$ 7.408.734.980,00 (sete bilhes, quatrocentos e oito milhes, setecentos e trinta e quatro mil, no-vecentos e oitenta reais) para R$ 19.728.734.980,00 (dezenove bilhes, setecentos e vinte e oito milhes, setecentos e trinta e quatro mil, novecentos e oiten-ta reais).

    3. A medida em proposio visa dar cumprimento ao disposto no art. 169, 1o, inciso II, da Constitui-o, combinado com o art. 89, 1o, inciso II, da Lei de Diretrizes Oramentrias de 2008 (Lei no 11.514, de 13 de agosto de 2007), uma vez que esse disposi-tivo determina que o referido Anexo discriminar os limites oramentrios autorizados por Poder e Mi-nistrio Pblico da Unio e, quando for o caso, por rgo, com as respectivas especificaes, relativos a vantagens, aumentos de remunerao e alteraes de estruturas de carreira. (EM n 00065/2008-MP)

    Os recursos para fazer face ao aumento dos gastos com pessoal advieram parcialmente da MP n 430, editada no mesmo dia em que se geravam direitos contra o Estado por meio da MP n 431 mencionada, ou seja, 14/5/2008, por meio da abertura de crdito

  • 190

    extraordinrio, em favor do Ministrio do Planejamento, Ora-mento e Gesto, no valor de R$ 7.560.000.000,00.

    Exemplos do impacto das medidas provisrias que criam gastos com pessoal para a sociedade como um todo podem ser verificados na tabela a seguir:

    MEDIDAS PROVISRIASDESPESAS DE PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS

    R$ milhes

    Medida provisria Impacto oramentrio-financeiro

    2008 2009 2010 2011 Exerccios subsequentes

    441, de 27/8 (EM 22) 1.550,3 5.700,4 7.408,2 8.909,6 9.120,5

    440, de 17/7 (EM 158) 1.900,3 4.729,3 6.605,8 7.211,2 -

    434, de 4/7 (EM 57) 67,7 125,7 - - -

    431, de 18/4 (EM 58) 7.723,2 18.457,0 26.138,9 31.258,9 19.608,0

    TOTAL 11.241,5 29.012,4 40.152,9 47.379,7 28.728,6Fonte: Nota Tcnica Conjunta CONORF/COFF 2008, p. 23.

    Do todo, extrai-se quo imediata e de curto prazo se faz a adoo de instrumentos e rgos prprios para formulao e implementa-o de polticas de recursos humanos na esfera federal, em especial no Poder Executivo da Unio.

  • 7Gastos tributrios e sua adequao oramentrio-financeira

  • Temas de Interesse do Legislativo | 193

    O equilbrio fiscal, tratado neste estudo, tem alm das despe-sas obrigatrias continuadas, um outro fator em sua equa-o: os gastos tributrios. Ainda que tais gastos digam respeito diretamente receita, e o exame de mrito se d no mbito do direito tributrio, suas caractersticas e efeitos econmico-finan-ceiros mantm profunda similitude com as despesas reguladas no art. 17 da LRF, e assim o so considerados para fins do art. 14 da LRF121. Desta feita, tratar de despesas obrigatrias continuadas sem apreciar os gastos tributrios seria como analisar o instituto da en-fiteuse sem mencionar o aforamento de terrenos de marinha, sua manifestao sob a titularidade estatal.

    Art. . A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma das seguintes condies:I demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria, na forma do art. , e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias;II estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de que trata o caput deste artigo decorrer da condio contida no inciso II, o benefcio s entrar em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso. 3 O disposto neste artigo no se aplica:I s alteraes das alquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 53 da Constituio, na forma do seu ;II ao cancelamento de dbito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrana.

  • 194

    Os gastos tributrios apresentam-se na forma de remisso, sub-sdio, crdito presumido, iseno, alterao de alquota ou modi-ficao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies; muito se assemelham s despesas obriga-trias continuadas.

    7.1 Relevncia dos gastos tributrios

    Desde o incio do sculo XX o Estado brasileiro tem-se debatido com a questo da renncia de receitas, a exemplo do que ocorreu no Rio Grande do Sul a partir da reforma tributria estadual de 1903, como destaca Luiz Bordin (2003, p. 4). Naquela oportunida-de, buscava-se substituir o imposto de exportaes pelo imposto so-bre patrimnio. As perdas de receita do imposto de exportaes, esperava-se, deveriam ser compensadas pelas receitas de outros im-postos, o que no ocorreu, ensejando a que se elevasse a imposio estadual sobre vendas mercantis.

    Ausente dos textos constitucionais anteriores, a questo do controle das renncias de receitas somente veio a ser tratada na Constituio de 1988. O constituinte de 1988, preocupado com a magnitude do fen-meno renncia de receitas para as finanas pblicas inseriu vrios dis-positivos tratando do tema e presentes nos arts. 70, 150, 155 e 165.122

    O Demonstrativo dos Gastos Governamentais Indiretos de Natu-reza Tributria 2009 (Gastos Tributrios), editado anualmente pela

    Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.(...)Art. 50. (...)(...) 6 Qualquer subsdio ou iseno, reduo de base de clculo, concesso de crdito presumido, anistia ou remisso relativos a impostos, taxas ou contribuies s poder ser concedida mediante lei especfica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matrias acima enumeradas, ou o correspondente tributo ou contribuio, sem prejuzo do disposto no art. 55, , XII, g.(...)Art. 55. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: (...)II operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior;(...) XII cabe lei complementar:(...)g) regular a forma como, mediante deliberao dos Estados e do Distrito Federal, isenes, incentivos e benefcios fiscais sero concedidos e revogados.(...)Art. 65. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:(...) 6 O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 195

    Receita Federal do Brasil (RFB), estima, para o exerccio de 2009 (RFB, 2008, p. 21), que o valor da renncia de receitas decorrente de benefcios tributrios na esfera federal dever alcanar a cifra de R$ 101,0 bilhes, correspondendo, portanto, parcela de 3,20% do PIB, ou cerca de 18,88% de tudo que ser arrecadado em 2009 pela RFB, a ttulo de impostos, taxas e contribuies econmicas e sociais, cuja distribuio apresentada no Anexo 8 desta obra.

    O fenmeno da hipertrofia dos gastos tributrios no nos sin-gular, no quadro a seguir identificada a magnitude dos gastos tri-butrios no contexto internacional:

    COMPARAO INTERNACIONAL DE GASTOS TRIBUTRIOS EM RELAO ARRECADAO POTENCIAL (% DO PIB)

    PAS (A) RECEITA TRIBUTRIA(B) GASTOS TRIBUTRIA

    (C) ARRECADAO POTENCIAL

    D=B/C (em %)

    Portugal 23,70(1995) 0,56(1994) 24,26 2,31

    Holanda 24,40(1995) 0,79(1994) 25,19 3,14

    Alemanha 23,30(1995) 1,10(1994) 24,40 4,51

    Chile 14,90(1999) 0,73(1999) 15,63 4,67

    Austrlia 29,70(1995) 2,89(1995) 32,59 8,87

    Blgica 28,80(1995) 3,51(1994) 32,31 10,86

    Espanha 21,00(1995) 2,64(1994) 23,64 11,17

    ustria 26,50(1995) 4,09(1994) 30,59 13,37

    Reino Unido 28,70(1995) 5,32(1994) 34,02 15,64

    Frana 25,20(1995) 4,73(1994) 29,93 15,80

    Argentina 14,21(2001) 3,07(2002) 17,28 17,77

    Finlndia 32,60(1995) 9,00(1994) 41,60 21,63

    EUA 20,70(1995) 6,15(1995) 26,85 22,91

    Canad 31,60(1995) 13,49(1995) 45,09 29,92

    Irlanda 28,50(1990) 12,58(1991) 41,08 30,62

    Mxico 11,35(2001) 5,33(2002) 16,68 31,95

    Brasil 16,00(2003) 1,70(2003) 17,70 9,60* Receita Tributria: dados do governo central, no incluindo tambm, exceto Brasil (oramento 2003), os recursos de seguridade social.Fonte: Renenue Statistics, 1965-2001, OCDE; Tax Expenditures: Recente Experiences, 1996, OCDE; Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT); Estimacin de los Gastos Tributarios en la Repblica Argentina 2002, Ministerio de Economia, Argentina; Cuenta de la hacienda Pblica Federal 2001, SHCP, Mxico; DBT 2003, Secretaria da Receita Federal.

  • 196

    7.2 Questes conceituais acerca de gastos tributrios e renncias tributrias

    As designaes para os gastos tributrios so diversas, poden-do-se citar: renncia fiscal ou tributria, benefcio fiscal ou tribut-rio, incentivo fiscal ou tributrio, alvio fiscal ou tributrio e deso-nerao fiscal ou tributria.

    O termo fiscal, embora tenha, a rigor, um sentido mais amplo pois pode envolver tanto elementos de natureza tributria como os relativos a subsdios e subvenes, receita e despesa pblicas , por-tanto, entendido como sendo sinnimo de tributrio, ou seja, pre-domina o enfoque contbil, de auditoria fiscal, e no o econmico.

    As despesas governamentais podem ser classificadas da seguin-te ordem:

    1. Diretas: aquelas constantes dos crditos consignados nos or-amentos fiscal, da Seguridade Social e de Investimentos das Estatais; e

    2. Indiretas: aquelas relativas s renncias e benefcios de natu-reza tributria, financeira e creditcia, no presentes nas do-taes oramentrias.

    O conceito de renncia de receita no pacfico, havendo contro-vrsias quanto ao seu entendimento no s no Brasil como, tambm, em nvel internacional. Para Surrey (1985, p. 1) gastos tributrios so: Programas de assistncia financiados pelo governo atravs de provises tributrias especiais e no de gastos diretos do governo.

    A LRF restringe-se a regular as renncias de receitas tributrias, no trata de renncias de outras receitas pblicas correntes como as patrimoniais, imobilirias, mobilirias ou de dividendos, para no se falar das renncias receitas de capital, como operaes de crdito ou alienao de bens. Tal lacuna foi colmatada pelas LDOs que regulam igualmente renncias de receitas financeiras, credi-tcia ou patrimonial, a exemplo do art. 98 da LDO/2008123, ainda que a redao do art. 93 da LDO/2009 possa dar margem a certa dubiedade quanto incidncia de renncias financeiras, creditcias e patrimoniais por no conter remisso expressa sua aplicao,

    3 Art. 98, Aplicam-se lei ou medida provisria que conceda ou amplie incentivo ou benefcio de natureza financeira, creditcia ou patrimonial as mesmas exigncias referidas no caput deste artigo, podendo a compensa-o, alternativamente, dar-se mediante o cancelamento, pelo mesmo perodo, de despesas em valor equivalente.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 197

    ainda que mencione a necessria compensao para proposies que dela faam uso, art. 93, 1 124.

    As ltimas Leis de Diretrizes Oramentrias tem tratado o tema renncia de receitas em vrios dispositivos, em suplemento LRF, inclusive para fins de conceituao do termo, como no art. 94 da LDO/2009125, ou fixando termo final para vigncia de renncias de receitas da Unio de cinco anos a partir de sua edio, art. 93, 2, da LDO/2009126. Dessa forma, o legislador fora a reavaliao das desoneraes em prazo prximo do ciclo oramentrio do Plano Plurianual, quatro exerccios financeiros.

    A LRF, em seu art. 14, apresenta uma definio ampla de renn-cia tributria, que compreende: anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. Por opo legislativa, foram excludas das exigncias do art. 14, incisos I e II, da LRF as alteraes das alquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituio, desde que realizados por decreto presidencial, e o cancelamento de crditos tributrios cujo montan-te seja inferior ao dos respectivos custos de cobrana.

    Na iseno, tem-se a autolimitao do prprio poder tributan-te com a derrogao das normas de incidncia fiscal, isto , sus-pende-se a eficcia da regra que definiu o fato gerador do tributo. Como assinala Ricardo Lobo Torres (1995, p. 196), a iseno age no plano da norma e da definio da obrigao tributria e no no plano do fato; a doutrina mais antiga, que no distinguia clara-mente entre os dois nveis, o do fato gerador abstrato descrito na lei e o de sua ocorrncia no mundo ftico, concluiu que a iseno era dispensa do tributo devido.

    Luis Bordin apresenta os conceitos relacionados renncia fis-cal nos seguintes termos:

    Art. 93, Os efeitos oramentrios e financeiros de lei ou medida provisria que conceda ou amplie incentivo ou benefcio de natureza financeira, creditcia ou patrimonial podero ser compensados mediante o cancelamento, pelo mesmo perodo, de despesas em valor equivalente.

    5 Art. 9. So considerados incentivos ou benefcios de natureza tributria, para os fins do art. 99 desta lei, os gastos governamentais indiretos decorrentes do sistema tributrio vigente que visam atender objetivos econmi-cos e sociais, explicitados na norma que desonera o tributo, constituindo-se exceo ao sistema tributrio de refe-rncia e que alcance, exclusivamente, determinado grupo de contribuintes, produzindo a reduo da arrecadao potencial e, conseqentemente, aumentando a disponibilidade econmica do contribuinte.

    6 Art. 93, Os projetos de lei aprovados ou medidas provisrias editadas no exerccio de 009, que con-cedam renncia de receitas da Unio ou vinculem receitas a despesas, rgos ou fundos, devem viger por, no mximo, 5 (cinco) anos.

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    a) desonerao (fiscal ou tributria): o conceito mais abrangente, incluindo a renncia ou benef-cio, que implica necessariamente perda de arreca-dao (podendo ser um alvio ou um incentivo) e os mecanismos de ajuste administrativo do tributo.

    b) renncia ou benefcio (fiscal ou tributrio): im-plicam perda financeira, podendo ser considerados sinnimos, sendo um subconjunto da desonerao.

    c) alvio (fiscal ou tributrio): um subconjunto da renncia ou do benefcio e tem como caracters-tica aliviar a carga tributria ou mitigar situaes adversas ou dificuldades especiais enfrentadas por determinados contribuintes (exemplo: iseno do IPVA para deficiente fsico ou iseno do IR para aposentados com mais de 65 anos).

    d) incentivo (fiscal ou tributrio): outro subcon-junto da renncia ou do benefcio e tem como ca-racterstica o fato de ser um indutor de comporta-mento (exemplo: iseno de IR para a poupana visando desestimular o consumo ou crdito pre-sumido de ICMS para estimular o crescimento de determinado setor ou ramo econmico). (BORDIN, 2003, p. 19)

    Conforme a Secretaria da Receita Federal, em seu Demonstra-tivo dos Gastos Governamentais Indiretos de Natureza Tributria 2009:

    Gastos tributrios so gastos indiretos do governo re-alizados por intermdio do sistema tributrio visando atender objetivos econmicos e sociais. So explicita-dos na norma que referencia o tributo, constituindo-se uma exceo ao sistema tributrio de referncia, redu-zindo a arrecadao potencial e, consequentemente, aumentando a disponibilidade econmica do contri-buinte. Tm carter compensatrio, quando o governo no atende adequadamente a populao dos servios de sua responsabilidade, ou tm carter incentivador, quando o governo tem a inteno de desenvolver de-terminado setor ou regio (RFB, 2008, p. 11)

  • Temas de Interesse do Legislativo | 199

    Em sntese, a renncia (ou benefcio ou gasto) tributria um gasto do governo realizado por meio do sistema tributrio. Portan-to, para uma plena compreenso e mensurao dos gastos governa-mentais, alm da pea oramentria propriamente dita, que elenca as despesas diretas ou explcitas, faz-se necessrio tambm o levan-tamento dos gastos ocorridos em funo de renncia ou benefcios tributrios, que tm natureza implcita.

    Para a elaborao de seu Oramento de gastos tributrios (o DGT Demonstrativo dos Gastos Governamentais Indiretos de Natureza Tributria Gastos Tributrios) de 2009, a Secretaria da Receita Federal considera os benefcios tributrios que se en-quadrem, cumulativamente, nas seguintes hipteses:

    1. reduzam a arrecadao potencial;

    2. aumentem a disponibilidade econmica do contribuinte; e

    3. constituam, sob o aspecto jurdico, uma exceo norma que referencia o tributo ou alcancem, exclusivamente, determina-do grupo de contribuintes.

    Gasto tributrio para Ricardo Lobo Torres:

    So os mecanismos financeiros empregados na ver-tente da receita pblica (iseno fiscal, reduo da base de clculo ou de alquota, depreciao (ace-lerada, etc.) que produzem os mesmos resultados econmicos da despesa pblica (subvenes, subs-dios, restituies de impostos, etc.). Esta definio se aproxima utilizada pelo Ministrio de Finan-as do Canad: so os benefcios fiscais utilizados como substitutos para o gasto pblico direto, para atingir os mesmos objetivos. (TORRES, 1998, p. 126)

    Dessa forma, conforme o DGT 2009, os gastos tributrios tm o fito de:

    Tais desoneraes, em sentido amplo, podem servir para diversos fins. Por exemplo: a) simplificar e/ou diminuir os custos da administrao; b) promover a equidade; c) corrigir desvios; d) compensar gas-tos realizados pelos contribuintes com servios no atendidos pelo governo; e) compensar aes comple-mentares s funes tpicas de estado desenvolvidas por entidades civis; f) promover a equalizao das

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    rendas entre regies; e/ou g) incentivar determinado setor da economia. (RFB, 2008, p. 7)

    7.3 Gastos tributrios, legitimidade e eficcia

    Ricardo Lobo Torres enftico quanto falta de transparncia e distores verificadas na execuo de polticas pblicas por meio de incentivos fiscais e financeiros:

    Ficou aberta a possibilidade de o Tribunal de Contas controlar, sob o ponto de vista da economicidade, to-dos os incentivos fiscais e financeiros concedidos na vertente da receita (isenes, crditos fiscais, dedu-es, abatimentos, redues de alquota, etc.) ou da despesa pblica (restituies de tributos, subvenes, subsdios). O assunto reveste-se da maior importn-cia, pois houve nos ltimos anos o abuso na conces-so de incentivos, camuflados ou no, com reflexos negativos sobre as finanas pblicas e a economia do pas. O controle da economicidade, no que tan-ge aos incentivos, consistir no exame da adequa-o entre os fins almejados pela lei concessiva e o resultado efetivamente alcanado, entre o custo para o Tesouro com as renncias de receitas e com os gas-tos tributrios e o benefcio social e econmico real-mente produzido. Sabe-se da perversidade dos incen-tivos concedidos no Brasil nos ltimos anos, alguns em franca contradio com os interesses ecolgicos, econmicos e regionais, o que vem fazendo com que o Congresso reoriente as concesses e lhes diminua o nmero, a exemplo, alis, do que ocorre em outras naes. Sabe-se, tambm, que os privilgios finan-ceiros, alm da perversidade nsita na maior parte das leis que os concederam, foram pessimamente administrados, favorecendo a corrupo e o desvio de dinheiro pblico. De modo que se toma verdadei-ramente importante o aperfeioamento do controle da economicidade das subvenes e das renncias de receita. (TORRES, 1995, p. 52)

    Vrias so as objees levantadas quanto eficcia dos gastos tributrios. Por serem despesas indiretas, no constam dos crditos presentes na lei oramentria, no estando sujeitos avaliao pol-tica a cada exerccio, os incentivos fiscais so concedidos com pou-

  • Temas de Interesse do Legislativo | 201

    ca ou nenhuma transparncia, malgrado o comando constitucional que obriga o ente pblico a demonstrar a estimativa de incentivos dessa ordem. Assim, anualmente cumpre-se mero procedimento ad-ministrativo formal.

    Assinala Nbrega (2002, p. 21) que os incentivos fiscais represen-tam um mecanismo muito conveniente para efetuar o by pass no processo oramentrio. Alm disso, transferncias diretas tm que ser anualmente revalidadas a cada novo oramento, ao passo que os incentivos fiscais so concedidos uma nica vez e no necessitam registro anual nos oramentos. Dessa forma, muito mais cmodo ao poder pblico conceder incentivos fiscais, malgrado a necessidade imperiosa de prover transparncia no setor pblico.

    Outro ponto importante que um programa de fomento baseado em incentivos fiscais apresenta um vis em direo ao planejamento privado e uma poltica no intervencionista do Estado. Na medida em que as decises de alocao passam a ser do empresrio privado e no do governo, o que ocorreria no caso de transferncias diretas. Surge a iluso que as decises de despesas advm do setor privado que est investindo e no do setor pblico, o que, sabemos, cons-titui uma falcia posto o efeito fiscal dos incentivos fiscais so os mesmos de despesas diretas.

    interessante salientar que, se de um lado os governos bus-cam aumentar ou criar novas fontes de renda, por outro lado, mostram-se dispostos a abdicar de receitas tributrias, median-te mecanismos ou esquemas de incentivos fiscais. Esta aparente contradio suscita acirrados debates polticos durante os pro-cessos eletivos.

    Costumam argumentar os defensores dos incentivos fiscais que as vantagens sociais e econmicas das desoneraes compensam suas desvantagens. Defendem que os incentivos induzem a reali-zao de investimentos do setor privado que, de outra forma, no se realizariam e que as inverses acabam significando gerao de renda e, por decorrncia, de receita futura.

    As crticas mais comuns so de que as desoneraes podem cons-tituir-se em fonte de desperdcio de recursos governamentais, pois o incentivo pode ser dado ao contribuinte por realizaes ou decises que este efetuaria independentemente da existncia do benefcio. Alm disso, os benefcios fiscais poderiam distorcer a escolha de alternativas de mercado, retirando a neutralidade que deveria exis-tir no processo de alocao de recursos privados. Para os crticos das desoneraes tributrias, a incidncia fiscal deveria interferir o

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    mnimo possvel nas decises sobre investimento e de organizao empresarial.

    Os estudiosos verificaram que as renncias fiscais produziam efeitos muitas vezes idnticos aos de programas explcitos de gastos oramentrios. Por exemplo, pode-se conceder assistncia a pes-soas fsicas, famlias ou empresas, por meio de programas de gas-tos ou pelo tratamento tributrio concessional. Uma vez em vigor, porm, as renncias fiscais no requerem aprovao anual formal pelo Legislativo e, por conseguinte, raramente so submetidas ao mesmo grau de escrutnio que as despesas efetivas embora possam estar sujeitas a clusulas de caducidade, como atualmente exigido pelas LDOs federais. Portanto, uma proliferao de renncias fis-cais pode resultar em grave perda de transparncia.

    7.4 A experincia internacional quanto renncia de receitas

    Observa Alberto Xavier (2004, p. 224) que se conhecem somen-te quatro decises do Tribunal da Haia sobre matria fiscal que dizem respeito a:

    1. iseno fiscal de um imvel, alegada por sditos da Alema-nha, Frana e Gr-Bretanha contra o Japo (sentena de 2 de maio de 1905);

    2. ilicitude da unio aduaneira entre a Alemanha e a ustria, impugnada pela Sociedade das Naes (5 de setembro de 1931);

    3. limites da soberania estatal em matria tributria e aduaneira entre a Frana e a Sua sobre a Zona de Genebra (7 de junho de 1932); e

    4. iseno fiscal de sditos americanos residentes em Marrocos, litgio entre os Estados Unidos e a Frana (1952).

    Assinala Bordin (2003, p. 10) que a primeira experincia de quantificao ocorreu na Alemanha, em 1959, e desde 1967 existe a a exigncia legal de insero do dado no oramento. Outros pases seguiram essa prtica, como os Estados Unidos, j a partir de 1968, a Espanha, o Reino Unido, a ustria e o Canad, a partir da dcada de 1970. Stanley S. Surrey, quando era secretrio-assis-tente para Poltica Fiscal do Departamento do Tesouro dos EUA, ajudou a construir o tax expenditure budget em 1967, primeiro es-boo de oramento de gastos tributrios americano. Sob o ponto de vista terico, tambm foi S. Surrey, em seu Pathways to tax re-form, em 1973, o primeiro que cunhou o termo gastos tributrios

  • Temas de Interesse do Legislativo | 203

    e trouxe para a avaliao acadmica a j solidificada prtica ale-m e norte-americana. A nvel internacional destaca-se, tambm, o trabalho publicado pela a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), Tax expenditures: a review of the issues and country practices, de 1984.

    Atualmente, a elaborao de um demonstrativo ou oramento de gastos tributrios um procedimento amplamente adotado nos pases que integram a OCDE, como mencionado por Bordin (2003, p. 12). A maioria dos pases da OCDE presta informaes em base anual; Austrlia, Blgica, Espanha, Finlndia, Frana, Grcia, Por-tugal e Sucia mantm um vnculo explcito entre a declarao das renncias fiscais e o processo oramentrio. Uma pesquisa realiza-da em 1999 revelou que trs quartos dos pases da OCDE declaram suas renncias fiscais regularmente. Entre esses, a metade o faz por meio da documentao oramentria. Na Coreia, o governo co-meou a declarar as renncias fiscais diretas Assembleia Nacio-nal em 1999. Na Grcia, o oramento do governo central deve ser acompanhado por um oramento de renncias fiscais.

    Destaca Maria Emlia Pureza (2007, p. 7) que na Alemanha as renncias fiscais so divulgadas como parte de um relatrio de subsdios que abrange todas as formas de apoio federal, seja por meio de despesas diretas, seja por renncia fiscal. A maioria dos estados fornece relatrios semelhantes s cmaras estaduais. Es-ses relatrios, em regra, declararam a renncia de receitas corres-pondente aos dois exerccios anteriores, ao exerccio corrente e ao exerccio seguinte. O relatrio de subsdios federais relaciona, para cada caso de renncia fiscal, a renncia de receita pelo governo federal e por todas as autoridades territoriais. O relatrio abrange toda uma gama de impostos diretos e indiretos, classificados por setor econmico e, dentro de cada setor, por tipo de imposto.

    7.5 O exame de compatibilidade e adequao oramentrio-finan-ceira dos gastos tributrios

    Os benefcios tributrios regulados pelo art.14 da LRF so es-pcie dentro do gnero renncia de receita, que por sua vez se en-quadram dentro da famlia das desoneraes fiscais. Benefcios tributrios correspondem, de certa forma, a um tipo de despesa obrigatria. Como as despesas obrigatrias, eles so determinados por leis permanentes, que no so revistas ordinariamente pelo Le-gislativo a cada ano e crescem em resposta a fatores externos.

    Pelo sistema de controle proposto no art. 14 a proposta legislativa dever estar acompanhada da estimativa de seu impacto oramentrio-

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    financeiro no exerccio em que entrar em vigor e nos dois seguintes. A aprovao do benefcio depender da demonstrao de que a renncia de receita foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria relativa ao exerccio em que o benefcio entrar em vigor e que no afetar as respectivas metas fiscais. Se no for possvel demonstrar o cumprimento dessa condio, devero ser apresentadas medidas de compensao, abrangendo o exerccio de incio de vigncia do bene-fcio e os dois seguintes, mediante aumento de outras receitas, prove-niente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majo-rao ou criao de tributo ou contribuio. E conclui o preceito do art. 14 por suspender a eficcia do ato ao determinar que todo aquele que conceder o benefcio tributrio entrar em vigor somente quando implementadas as medidas de compensao propostas.

    Importante ressaltar que a renncia de receita visa principalmente estimular o crescimento de determinados setores da economia. Sendo assim, se essa renncia for direcionada a investimentos que impulsio-nem a arrecadao, o dficit pode ser autossustentvel. No entanto, por serem tais efeitos incertos e defasados, o legislador complementar optou, por questo de prudncia, por exigir que as medidas de com-pensao fossem anteriores ao ato de concesso do benefcio.

    Questo polmica quando do exame de compatibilidade e ade-quao oramentria e financeira diz respeito abrangncia do termo tratamento diferenciado, previsto no art. 14, 1, como exceo do conceito de renncia de receita para fins da LRF, ou seja, a concesso de iseno geral no discriminada. Exemplos v-rios surgem onde de fcil apreenso o limite da diferenciao, como no PL n 305/2007, que aumenta o limite do lucro presumido do Imposto de Renda de Pessoas Jurdicas, onde no incide o art. 14, ou j pode se apresentar de maior dificuldade como no PL n 3.018/2004, que inclui gastos com equipamentos e medicamentos entre os abatimentos do IRPF.

    A compensao exigida pelo art. 14 da LRF no tem sido ob-servada inclusive pelo prprio Poder Executivo em suas proposi-es, exemplo da Lei n 10.276, de 10/9/2001, que dispe sobre o ressarcimento das contribuies para os Programas de Integrao Social e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP) e para a Seguridade Social (COFINS) incidentes sobre insumos utilizados na fabricao de produtos destinados expor-tao. Seu art. 1, 7, oferece como compensao a reserva de contingncia presente na lei oramentria, fonte de financiamento de crditos adicionais e no de acrscimo de gastos tributrios, at

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    por que esses no so consignados como programao de trabalho oramentria.127

    A questo da origem dos recursos para a compensao das re-nncias de receitas decorrentes de proposies parlamentares foi desafiada no processo oramentrio para 2008, quando algumas emendas de renncia de receita, fundadas no art. 32 da Resoluo n 1/2006-CN foram apresentadas por parlamentares.128

    Em resposta aos pleitos, o Relatrio da Receita Lei Oramentria para 2008 assinala para o dilema do quem vem antes, a adequao ou o mrito; sem responder interrogao, eximiu-se de apreci-lo nos seguintes termos:

    110. As emendas de renncia de receita tambm fo-ram rejeitadas. Emendas desse tipo refletem o inte-resse de parlamentares em assegurar que seus pro-jetos, ainda em tramitao, no se inviabilizem por falta de adequao oramentria e financeira, pos-to que, para sua aprovao, deve ser demonstrado que a renncia correspondente ao benefcio neles previsto j foi considerada na lei oramentria. O Relatrio da Receita seria a evidncia de que essas desoneraes foram deduzidas nas estimativas da lei.

    111. Caso as tivssemos aprovado, deveramos de-duzir da estimativa dos vrios tributos afetados a perda calculada com a aprovao de cada uma das

    7 Art. Alternativamente ao disposto na Lei n 9.363, de 3 de dezembro de 996, a pessoa jurdica produtora e exportadora de mercadorias nacionais para o exterior poder determinar o valor do crdito presumido do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), como ressarcimento relativo s contribuies para os Programas de Integrao Social e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP) e para a Seguridade Social (COFINS), de conformidade com o disposto em regulamento.(...) 6 Relativamente ao perodo de o de janeiro de 00 a 3 de dezembro de 00, a renncia anual de receita, decorrente da modalidade de clculo do ressarcimento instituda neste artigo, ser apurada, pelo Poder Executivo, mediante projeo da renncia efetiva verificada no primeiro semestre. 7 Para os fins do disposto no art. da Lei Complementar no 0, de de maio de 000, o montante anual da renncia, apurado, na forma do 6, nos meses de setembro de cada ano, ser custeado conta de fontes financiadoras da reserva de contingncia, salvo se verificado excesso de arrecadao, apurado tambm na forma do 6, em relao previso de receitas, para o mesmo perodo, deduzido o valor da renncia.

    8 Art. 3. Poder ser apresentada emenda de renncia de receita, decorrente de projeto de lei de iniciativa do Congresso Nacional, em tramitao em qualquer das suas Casas, que satisfaa as seguintes condies:I tenha recebido, previamente ao exame da compatibilidade e da adequao oramentria e financeira, parecer favorvel de mrito, na Casa de origem, pelas comisses permanentes;II esteja, at o prazo final para a apresentao de emendas, instrudo com a estimativa da renncia de receita dele decorrente, oriunda do Poder Executivo ou de rgo tcnico especializado em matria oramentria do Poder Legislativo.Pargrafo nico. A emenda de que trata o caput somente ser aprovada caso indique os recursos compensatrios ne-cessrios, provenientes de anulao de despesas ou de acrscimo de outra receita, observado o disposto no art. .

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    proposies. Caso tivssemos aprovado umas em detrimento de outras, estaramos exercendo julga-mento quanto ao mrito das proposies. Em qual-quer caso, no saberamos quantas e quais, e com que modificaes, ou veto, se transformariam em lei, e consequentemente, se de fato redundariam em desonerao e queda de arrecadao.

    112. Se tivssemos aprovado integralmente as emen-das de renncia de receita apresentadas este ano, reduziramos a arrecadao prevista em mais de R$ 5,68 bilhes, segundo as estimativas de perdas apre-sentadas nas emendas.

    113. Nossa recomendao a de que o Senhor Re-lator-Geral, em seu Relatrio Preliminar, assegure uma dotao, sob a forma de reserva, com intitu-lao especfica, como despesa obrigatria, para atender a situao dos projetos de iniciativa parla-mentar que tenham que demonstrar sua adequao oramentria e financeira. A evidncia de que exis-tem recursos para custear a aprovao desses pro-jetos constaria, assim, da lei oramentria. (CON-GRESSO NACIONAL, 2007)

    A recomendao infelizmente no foi observada pela Relatoria-Geral, em grande parte pelas consequncias da rejeio da CPMF em dezembro, fato que resultou na perda de cerca de R$ 40 bilhes. Essa frustrao de receita foi parcialmente compensada pelo au-mento da alquota do IOF Imposto sobre Operaes Financeiras, e reduo de futuras despesas obrigatrias continuadas como as que criavam gastos com pessoal decorrentes da criao de cargos e funes e reestruturao de carreiras no servio pblico.

    O mesmo ocorreu no processo oramentrio para 2009 da Unio, quando o relator da Receita rejeitou as emendas de renncia de re-ceita sob o mesmo argumento de que:

    111. As emendas de renncia de receita tambm foram rejeitadas. Emendas desse tipo refletem, re-gra geral, o interesse de parlamentares em assegu-rar que seus projetos, ainda em tramitao, no se inviabilizem por falta de adequao oramentria e financeira, posto que, para sua aprovao, deve ser demonstrado que a renncia correspondente ao

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    benefcio neles previsto j foi considerada na lei or-amentria. O Relatrio da Receita seria a evidn-cia de que essas desoneraes foram deduzidas nas estimativas da lei.

    112. A Emenda de Renncia n 25240002, que trata da reduo do IPI sobre automveis para os oficiais de justia, no atende aos pressupostos estabeleci-dos no art. 32 da Resoluo n 1, de 2006.

    113. A Emenda n 20260002, que trata da renn-cia decorrente da extenso da licena-maternidade, tambm no pode ser acatada, em virtude de no haver projeto de lei em tramitao alterando o dis-posto nos artigos 7 e 8 da Lei n 11.770, de 9 de setembro de 2008, que previu o benefcio.

    114. A Emenda de Renncia n 90410001, tambm rejeitada, refere-se ao Projeto de Lei 2.213/2007, que inclui os nascituros no rol de dependentes para efei-to de abatimento do imposto de renda.

    115. Caso tivssemos aprovado alguma emenda de renncia em detrimento de outras, estaramos exercendo julgamento quanto ao mrito da propo-sio. Em qualquer caso, no saberamos se, com ou sem modificaes ou veto, se transformaria em lei, e consequentemente, se de fato redundaria em desonerao e queda de arrecadao no prximo exerccio.

    116. Nossa sugesto a de que o Senhor Relator-Ge-ral, em seu Relatrio Preliminar, assegure uma dota-o, sob a forma de reserva, com intitulao especfi-ca, como despesa obrigatria, para atender a situao dos projetos de iniciativa parlamentar que tenham que demonstrar sua adequao oramentria e financei-ra. Esta possibilidade seria reforada se a Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados decidisse apresentar emenda coletiva nesse sentido. A evidncia de que existem recursos para custear a aprovao desses projetos constaria, assim, da lei or-amentria. (CONGRESSO NACIONAL, 2008)

  • De qualquer maneira, fica a experincia, renncias de recei-tas devem ser levadas em considerao quando da apreciao da proposta oramentria pelo Congresso Nacional, sob pena de tor-narem impossvel a aprovao de proposies parlamentares que tenham por objeto tal instrumento de polticas pblicas.

  • 8Imposio, pela Unio, de despesas obrigatrias e tributrias a Estados e Municpios

  • Temas de Interesse do Legislativo | 211

    A LRF teve, indubitavelmente, importante papel no disciplina-mento das finanas dos entes subnacionais brasileiros. Como lei complementar, de observncia obrigatria para Estados e Municpios, a LRF trouxe exigncias fiscais em termos de transpa-rncias nas contas pblicas desses entes, imposio de limites para gastos com pessoal e endividamento e outras. Todavia, se limitaes foram impostas aos entes subnacionais, o mesmo no se pode afir-mar quanto proteo das finanas pblicas das obrigaes gera-das pela maior de suas entidades, a Unio.

    A Federao brasileira, nos termos do art. 1 da Constituio129, compe-se da unio indissolvel de seus entes. Essa associao traz tema de suma relevncia, a imposio de obrigao ou nus por um ente da Federao a outro, no caso da Unio, ente maior, impor aos entes menores da Federao, Estados, Distrito Federal e Muni-cpios, histrico e complexo e prprio dos Estados com estrutura federativa. A forma de Estado federativa embute entes com interes-ses comuns, mas por vezes conflitantes, onde entidades autnomas por vezes litigam ao se defrontarem em conflitos de interesses es-pecficos. A matria no s diz respeito a gastos obrigatrios conti-nuados, mas, especialmente, a gastos tributrios, tema examinado especificamente no Captulo 7 deste estudo.

    9 Art. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:

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    A Constituio de 1967, em seu art. 19, 2 130, permitia que a Unio, mediante lei complementar, e atendendo ao relevante inte-resse social ou econmico nacional, pudesse conceder isenes de impostos estaduais e municipais. Tal dispositivo, demasiadamente amplo, foi o motivo do freio que o constituinte de 1988 quis colocar na Unio para restabelecer a repartio de competncias que cada ente federativo titular e estreitar a possibilidade da concesso de iseno heternoma para as hipteses expressamente previstas na Constituio, ao dispor em seu art. 151, III131, vedao expressa Unio de instituir isenes de tributos da competncia dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios.

    As isenes tributrias podem ser autnomas ou heternomas. Aquelas so as concedidas mediante lei da entidade poltica titular da competncia para instituir o tributo. Estas, as heternomas, so concedidas mediante lei de entidade poltica que no titular da competncia para instituir o tributo a que se refere iseno.

    Sacha Calmon Navarro Coelho ensina que :

    A iseno heternoma a concedida pelo Poder Le-gislativo de uma Pessoa Jurdica de Direito Pblico que no tem competncia para instituir o tributo, objeto da iseno. A iseno heternoma a isen-o de tributo de alheia competncia. (COELHO, 2002, p. 343)

    Apesar da vedao constitucional expressa de concesso de isen-es heternomas, restam aqueles tributos em que a Unio possui competncia legislativa para disciplinar ou de forma especfica ou suplementar. A Constituio em seu art. 156, III132, atribui Unio o poder de definir em lei complementar a relao de servios sujei-tos ao imposto sobre servios de qualquer natureza (ISS), de com-petncia municipal. Em razo dessa competncia, inmeras so as proposies legislativas que tm por objeto a incluso e, especial-mente, a excluso de determinados itens do rol de servios subme-tidos ao ISS.

    30 Art. 9, A Unio, mediante lei complementar e atendendo ao relevante interesse social ou econmico nacional, poder conceder isenes de impostos estaduais e municipais.

    3 Art. 5. vedado Unio: (...) III instituir isenes de tributos da competncia dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios.

    3 Art. 56. Compete aos Municpios instituir impostos sobre:(...)III servios de qualquer natureza, no compreendidos no art. 55, II, definidos em lei complementar;

  • Temas de Interesse do Legislativo | 213

    Como tais proposies no tm impacto direto ou indireto so-bre as finanas da Unio, ainda que o tenham, e profundamente, quanto s finanas municipais, so em regra apreciados pela CFT e aprovados com parecer pela no implicao oramentria e fi-nanceira, para a Unio, diga-se, ou at por sua adequao, como pode ser verificado pelos pareceres aprovados pela CFT nas ses-ses legislativas de 2005 e 2007 relativas a Projetos de Lei Comple-mentar (PLP) que alteram a legislao do ISS:

    1. PLP n 334/06, (fixa em 0,5 % (cinco dcimos por cento) a alquota mxima do ISS sobre a locao de veculos auto-motores);

    2. PLP n 103/03 (inclui o inciso III no art. 8, bem como acres-centa o item 9.04 na lista anexa, ambos da Lei Complementar n 116, de 31/7/2003);

    3. PLP n 254/05 (reduz a alquota mxima do ISS incidente so-bre servios de transporte de natureza municipal);

    4. PLP n 263/05 (Inclui na base de clculo do ISS os servios acessrios e de valor adicionado de telefonia celular).

    Por vezes, entendeu a CFT de declarar a compatibilidade e ade-quao financeira e oramentria como nos PLPs n 263/05 e n 304/05 (incluem na base de incidncia do ISS os servios acess-rios e de valor adicionado relativos telefonia fixa).

    Peculiar foi o parecer aprovado, em 19/5/04 por unanimidade, na CFT pela incompatibilidade e inadequao em caso semelhan-te, PLP n 60/03, que objetivava inserir a prestao de servios de televiso por assinatura na lista de servios anexa ao Decreto-Lei n 406, de 1968, alterada pela Lei Complementar n 56, de 1987. Por meio de tal mudana alterava-se a incidncia tributria da prestao daquele servio, saindo da gide do Imposto sobre Ope-raes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Co-municaes (ICMS), de mbito estadual e distrital, para a do Im-posto sobre Servios de Qualquer Natureza, de mbito municipal. Independente do mrito, cujo parecer foi pela rejeio, foi arguido para decretar sua incompatibilidade e inadequao:

    Ao versar sobre a matria de competncia dos en-tes federativos estaduais, distritais e municipais, a proposio contraria frontalmente dispositivos constitucionais relativos matria oramentrio-

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    financeira, pois retira do Estado a competncia tributria e transfere para o municpio, havendo assim um desvio de receita e consequente quebra do pacto federativo.

    A quebra do pacto federativo implicar necessaria-mente em descumprimento da Lei de Responsabi-lidade Fiscal uma vez que ser retirada receita dos Estados, pois ao excluir a competncia tributria estadual haver significativa reduo das receitas tributrias destes entes federativos, alm disso a prpria Unio perder receita, na medida em que a lei que estipulou a negociao da dvida dos Es-tados com a Unio prev a amortizao mensal de at 13% (treze por cento) da receita lquida real que ser diminuda com a excluso da TV por assinatu-ra da base de clculo.

    Alm disso a proposio no traz nenhum benefcio adicional aos Municpios, j que aos Municpios ca-bem 25% (vinte e cinco por cento) da cota parte do ICMS repassado pelos Estados. (CFT, 2004, p. 2-3)

    J o previsto na Constituio em seu art. 155, 2, XII, g133, que atribui lei complementar federal o regramento da concesso de gastos tributrios em sede de imposto sobre circulao de mer-cadorias de competncia estadual, nunca foi legislado de forma expressa, facilitando a denominada guerra fiscal entre os Esta-dos na competio pelos investimentos privados.

    Nos ltimos anos, tem-se tentado introduzir nas LDOs disposi-tivos exigindo a aplicao dos mesmos instrumentos de controle das despesas obrigatrias continuadas, quando da apreciao da legislao federal que cria obrigaes para Estados ou concede be-nefcios em tributos de competncia estadual ou municipal.

    33 Art. 55. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: (...) II operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior; (...) O imposto previsto no inciso II atender ao seguinte: (...)XII cabe lei complementar: (...)g) regular a forma como, mediante deliberao dos Estados e do Distrito Federal, isenes, incentivos e benefcios fiscais sero concedidos e revogados.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 215

    H de se reconhecer no existir qualquer vedao expressa, em nvel constitucional, que impea a Unio de impingir a outros entes subnacionais obrigaes continuadas de natureza financeira. Toda-via, em respeito ao regime da responsabilidade fiscal, tal fato no impede que seja considerado o impacto da legislao federal sobre o equilbrio das finanas pblicas estaduais e municipais.

    Os dispositivos aprovados pelo Congresso Nacional na LDO/2008, que davam tratamento equnime s renncias de receitas heterno-mas e gerao de despesas obrigatrias heternomas, art. 98, 3, e art. 126, 3 134, foram suprimidos do texto por veto presiden-cial, sob o argumento de sua dificuldade de operacionalizao em razo da interdependncia das aes econmicas entre os entes federativos e pelo fato da Constituio Federal, nos arts. 21 e 22, reservar ao governo federal a faculdade de tomar algumas medidas que impactam os outros entes. A aplicao dos dispositivos poderia inibir a atuao do governo federal e, aqui se reconhecem os reais motivos do veto, podendo ainda gerar pleitos de compensao por supostas perdas por partes de governos subnacionais que alegassem prejuzos, ainda que inexistentes, em decorrncia das medidas im-plementadas pelo governo federal.

    3 Art. 98, 3 Os projetos de lei e medidas provisrias que, direta ou indiretamente, acarretem renncia de re-ceita tributria, financeira ou patrimonial de Estado, do Distrito Federal ou de Municpio, ressalvadas as reparties constitucionais e legais de receita, devero ser acompanhados da estimativa do impacto oramentrio-financeiro na arrecadao desses entes.Art. 6, 3 Os projetos de lei ou medidas provisrias que, direta ou indiretamente, gerem despesas obriga-trias de carter continuado para Estados, Distrito Federal ou Municpios, ressalvadas as decorrentes de aumento do salrio mnimo, devero conter a estimativa do impacto oramentrio-financeiro para esses entes.

  • 9Desvirtuamento do instituto das despesas obrigatrias

  • Temas de Interesse do Legislativo | 219

    A categoria das despesas obrigatrias de carter continuado presta-se, portanto, a uma funo: estabelecer uma regra de discriminao das despesas, de modo que a essas despesas atribuam-se bnus e nus. Como bnus, temos sua excluso dos me-canismos de controle da execuo oramentria, contingenciamen-tos nos termos do art. 9 da LRF, ou de exigncias para transfern-cias voluntrias, art. 25 da LRF135. Como nus, sujeitar sua criao s exigncias dos arts. 16, 17, 21 e 24 da LRF. Por isso, a regra de discriminao deve ser to precisa quanto possvel, sob pena de, no o sendo, confundirem-se as categorias de despesa, permitin-do que se gerem despesas que venham a comprometer no futuro o equilbrio fiscal do Estado.

    35 Art. 5. Para efeito desta lei complementar, entende-se por transferncia voluntria a entrega de recursos cor-rentes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade. So exigncias para a realizao de transferncia voluntria, alm das estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias:I existncia de dotao especfica;II (vetado);III observncia do disposto no inciso X do art. 67 da Constituio;IV comprovao, por parte do beneficirio, de:a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, emprstimos e financiamentos devidos ao ente transfe-ridor, bem como quanto prestao de contas de recursos anteriormente dele recebidos;b) cumprimento dos limites constitucionais relativos educao e sade;c) observncia dos limites das dvidas consolidada e mobiliria, de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, de inscrio em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;d) previso oramentria de contrapartida. vedada a utilizao de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada. 3 Para fins da aplicao das sanes de suspenso de transferncias voluntrias constantes desta lei comple-mentar, excetuam-se aquelas relativas a aes de educao, sade e assistncia social.

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    Ocorre que tachar uma despesa como obrigatria significa no s reconhecer-lhe sua cogncia, mas necessariamente sua priorida-de em relao a outras despesas que, por excluso, seriam contin-gentes, ou seja, passveis de postergao ou mesmo no execuo, em razo de fatores imprevisveis como frustrao de receitas ou aumento nas outras despesas cogentes. Todavia, como a legislao reconhece esse tratamento privilegiado s despesas reconhecidas como obrigatrias verifica-se a busca contnua por parte da admi-nistrao de incluso de novos gastos nessa categoria com as mais variadas intenes, no somente a de proteg-las do contingencia-mento, mas tambm de se furtar de controles tpicos de despesas discricionrias, como as j mencionadas do art. 25 da LRF. Dessa forma, a administrao ao sopesar o enrijecimento da alocao dos gastos, versus flexibilizao de controles sua execuo, deve ter valorizado melhor o primeiro fator, desde que tivesse mecanismos para controlar a entrada e sada desse sistema.

    Foi essa a estratgia que norteou a edio da MP 387/2007, con-vertida na Lei n 11.578, de 26/11/2007, que em seu art. 1 136, inva-de o mbito reservado s leis complementares, como fixado no art. 165, 9, da Constituio, e, supletivamente, s leis de diretrizes oramentrias, por fora do art. 9, 2, da LRF137. O dispositivo estatui serem despesas obrigatrias os investimentos constantes do Programa de Aceleramento do Crescimento (PAC), aplicando-se-lhes o art. 9, 2, da LRF, desde que assim considerado por rgo administrativo do Poder Executivo Comit Gestor do Programa de Acelerao do Crescimento (CGPAC).

    Dessa maneira atinge-se o melhor dos mundos, a despesa obri-gatria, por fico legal, mas no se sujeita s condicionantes a que se submetem as despesas obrigatrias continuadas, at porque no so despesas correntes, como l qualificado, mas despesas de ca-pital. Cria-se nova modalidade de transferncia de capital, legal, mas por deciso estritamente administrativa, isenta do controle

    36 Art. A transferncia obrigatria de recursos financeiros pelos rgos e entidades da Unio aos rgos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municpios para a execuo de aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), cuja execuo pelos entes federados seja de interesse da Unio, observar as disposies desta medida provisria. Pargrafo nico. Aplica-se transferncia de recursos financeiros de que trata o caput o disposto no do art. 9 da Lei Complementar n 0, de de maio de 000.

    37 Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias. No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramen-trias.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 221

    congressual. Essa velada inteno foi identificada por Osvaldo M. Sanches em nota tcnica sobre a MP 387/07:

    Que constitui um aspecto singular o fato do par-grafo nico do art. 1 da MP estabelecer que se apli-ca TRANSFERNCIA OBRIGATRIA DE RE-CURSOS FINANCEIROS o disposto no 2 do art. 9 da LRF, que estabelece: 2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela LDO. Aqui cabem pelo menos trs consideraes, ou seja:

    1) tendo em vista as restries fixadas no art. 62 da Lei Maior, apontadas no item precedente, , no mnimo, questionvel que uma medida pro- visria (usurpando o papel expressamente atri- budo pela LRF LDO) possa criar ou estende- ruma forma de proteo diferenciada aos gas- tos de uma categoria que no se acha explicitada nos anexos das LDOs, que detalham as obriga- es constitucionais e legais (como forma de de- zinstrumentalizar disposies da LRF), nem, tampouco, ressalvada em qualquer parte do tex- to das LDOs de 2007 e 2008;

    2) na medida em que o dispositivo da MP esta- belecido sem restries de valor em relao ao seu possvel impacto sobre o equilbrio fiscal (note-se que o PAC envolve aplicaes no mon- tante de R$ 503,9 bilhes em infraestrutura no quadrinio), articula uma forma disfarada de alterao no texto das LDOs de 2007 e 2008, por instrumento imprprio. Observe-se que o art. 2 da MP bastante vago ao definir o papel do Co- mit Gestor, no indicando quando, de que for- ma e sob quais limites tal seleo ser feita, sem esquecer que isso constitui uma expropriao s prerrogativas do Congresso Nacional (de definir in concreto sobre as prioridades para a aplica o dos recursos do Errio);

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    3) na forma como se acha redigido o dispositivo, poder-se- estender a proteo criada pela MP a toda a programao do PAC, ao alvitre do Co- mit Gestor, composto por integrantes de livre escolha do chefe do Poder Executivo (que pode, a qualquer momento, reformular o Ato que o instituiu). Isso dever levar ampliao dos contingenciamentos sobre as outras alo- caes, especialmente sobre as derivadas de emendas aprovadas pelo Parlamento. (SAN- CHES, 2007)

    A Lei de Converso n 11.578, de 26/11/2007, corrigiu parcialmen-te o equvoco, decorrente de acordo parlamentar em face da reao contrria do Congresso Nacional a tal disparate. Ao ser oposto veto presidencial somente ao pargrafo nico do art. 1, mantido seu ca-put, que considera transferncias obrigatrias aquelas que o CGPAC assim o considerar. O argumento constante da exposio de motivos do veto indica veladamente a deturpao do conceito de cogncia no gasto e da real inteno de seus autores, nos seguintes termos:

    No entanto, a matria j extensivamente regulada na legislao vigente, como a Lei n 11.439, de 29 de dezembro de 2006 (Lei de Diretrizes Orament-rias 2007), a Lei n 11.451, de 7 de fevereiro de 2007 (Lei Oramentria de 2007), a Lei n 10.933, de 11 de agosto de 2004 (Plano Plurianual 2004/2007), a Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, alm da prpria Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), no conve-niente a manuteno do dispositivo, devido possi-bilidade de ocorrer dvidas em sua interpretao e na sua consequente aplicao. (Mensagem n 901, de 26/11/2007).

    A inteno da iniciativa do Poder Executivo v-se dessa forma maculada de inconstitucionalidade flagrante como argutamente diagnosticado por Osvaldo M. Sanches ao pretender transfor-mar a programao do PAC, institudo pelo Decreto n 6.025, de 22/1/2007, em despesa obrigatria:

    a) Que o art. 1 da medida provisria articula, sem qualquer definio legal, uma nova categoria de execuo da despesa, ou seja, a TRANSFERNCIA OBRIGATRIA DE RECURSOS FINANCEIROS

  • Temas de Interesse do Legislativo | 223

    sem indicar sua distino em relao s DES-PESAS OBRIGATRIAS ou s TRANSFERN-CIAS VOLUNTRIAS, legalmente caracterizadas na LRF , invadindo o mbito reservado s leis complementares (consoante estabelece o art. 165, 9 da Constituio) e, supletivamente, Lei de Dire-trizes Oramentrias. Essa forma diferenciada teria de estar prevista na Lei n 4.320/64, nas disposies complementares do Decreto-Lei n 200/67, na Lei Complementar n 101/00 ou na LDO do exerccio. Assim, no cabe lei ordinria instituir categorias diferenciadas de despesa e, muito menos, s medi-das provisrias, tendo em vista a proibio expressa contida no art. 62, 1 da Lei Maior, que estabelece: 1 vedada a edio de medidas provisrias so-bre matria: I relativa a: (...) d) planos plurianu-ais, diretrizes oramentrias, oramento e crditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, 3; II (...); III reservada lei com-plementar.

    Cumpre observar que o legislador, tanto no texto constitucional, quanto na Lei de Responsabilidade Fiscal, foi bem especfico ao se reportar-se s trans-ferncias obrigatrias e s voluntrias. No primei-ro caso (Lei Maior), nos arts. 159 e 212, ao dispor sobre as receitas partilhadas com os demais entes da federao; no segundo (LRF), tendo o cuidado de conceituar as despesas obrigatrias de carter continuado (art. 17) e as transferncias voluntrias (art. 25), deixando abertura para um s instrumen-to, a LDO (art. 9, 2), com seu carter de norma especial, explicitar situaes dignas de ressalva. (SANCHES, 2007)

    O fato de o Poder Executivo vir a transformar em transfern-cia obrigatria investimentos de ntido carter discricionrio, por que no dizer, poltico eleitoral, para fugir das exigncias da LRF em relao s transferncias voluntrias e, especialmente as da le-gislao eleitoral, Lei n 9.504, de 30/9/1997138, como demonstram

    38 Art. 73. So proibidas aos agentes pblicos, servidores ou no, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:(...)VI nos trs meses que antecedem o pleito:

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    os Decretos n 6.326, de 27/12/2007, 6.276, de 28/11/2007, 6.394, de 12/3/2008, que j liberaram das exigncia eleitorais quase 1.800 aes do PAC.

    O hbito de determinar artificialmente a obrigatoriedade da des-pesa, conforme discricionariedade do agente pblico, tornou-se recor-rente no mbito do governo federal, a exemplo do disposto no art. 50 da MP 432139, de 27/5/2008, que institui medidas de estmulo liqui-dao ou regularizao de dvidas originrias de operaes de crdito rural e de crdito fundirio e d outras providncias. Seu art. 50 con-sidera obrigatrias as transferncias da Unio para outros entes da Federao que sofram calamidade pblica ou situao de emergncia, conforme assim considerar o ministro da Integrao Nacional.

    Dessa forma, subtraem-se prerrogativas do Congresso Nacional em benefcio de uma pretensa agilidade na execuo oramentria e financeira, ainda que custa de controles do gasto pblico e do orde-namento ptrio em termos de legalidade, legitimidade e moralidade.

    a) realizar transferncia voluntria de recursos da Unio aos Estados e Municpios, e dos Estados aos Municpios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigao formal preexis-tente para execuo de obra ou servio em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situaes de emergncia e de calamidade pblica;

    39 Art. 50. So obrigatrias as transferncias da Unio aos rgos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municpios para a execuo de aes de defesa civil destinadas ao atendimento de reas afetadas por desastre que tenha gerado o reconhecimento de estado de calamidade pblica ou de situao de emergncia. Compete ao ministro de Estado da Integrao Nacional aferir a caracterizao da situao de calamidade ou de emergncia e a impossibilidade de o problema ser resolvido pelo ente da Federao, bem como definir a abrangncia das aes a serem adotadas.

  • 10Mecanismos de controle na criao de gastos no direito estrangeiro

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    No nosso objetivo aqui neste captulo fazer um estudo de direito comparado, mas apenas referir-se, ainda que bre-vemente, a alguns documentos internacionais e diplomas legislativos de outros pases quanto ao controle parlamentar na ge-rao de despesas obrigatrias continuadas, caso norte-americano e europeu comunitrio, ou no controle da gerao pelos parlamen-tos de despesas ou reduo de receitas, casos francs e alemo. A nfase conferida ao estudo dos modelos europeu e norte-americano deve-se a influncia por eles desempenhada na evoluo de nosso prprio ordenamento. Seria leviano pretender-se como direito com-parado as anlises aqui expostas em rpidas passagens; como nos lembra Miguel Reale (1991, p. 583), por direito comparado muito mais se entende do que a mera comparao de textos legislativos, considerando-se necessariamente fatores morais, econmicos, his-tricos, psicolgicos e outros que permitem apreender o grau de eficcia social das normas forneas.

    Exemplo do prestgio desempenhado pelo direito europeu sobre nosso direito financeiro v-se estampado nas vedaes presentes no art. 61 e 63 da Constituio de 1988, j exaustivamente anali-sadas neste estudo, disposies impensveis no modelo presiden-cialista norte-americano. Por outro lado, desse ltimo trouxemos, como j mencionado, o controle das despesas obrigatrias conti-nuadas, agora j na forma de nus compartilhado por todos os Po-deres constitudos, e no mais s como trava para o Legislativo, ou at inao do Judicirio, como ocorre em ordenamentos europeus, onde a iniciativa financeira exercida quase que exclusivamente pelo Executivo.

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    O modelo de responsabilidade fiscal adotado no Brasil a par-tir da LRF, inspirado no modelo neo-zelands, com detalhes nor-te-americanos, funda-se na disciplina fiscal e no consenso poltico sobre sua necessidade para a estabilidade poltica e socioeconmica de longo prazo. Pases que adotaram esse modelo de regramento fiscal hoje so vrios, como a prpria Nova Zelndia, Brasil, Cana-d em algumas provncias, Bulgria, Chile, Estnia, Noruega, Peru, Sucia, Finlndia, Irlanda e Luxemburgo.

    George Kopits em uma anlise desses regimes fiscais implan-tados nos ltimos anos e a perspectiva de sua adoo tambm na Hungria, afirma:

    A FRF is usually grounded in a broad social and political consensus especially if its introduction was prompted by the onset of a financial crisis and in some countries the framework is enshrined in a high-level agreement or legislation. In Brazil, for example, the fiscal responsibility statute was actively supported by major political forces, and enacted as a so-called organic law with a two-thir-ds majority. This ensures survival of the legislation over several political cycles.

    ()

    With the support of a broad political consensus, adoption of the FRF could have similar results in Hungary as it did in other countries. In these countries, after a few years, the FRF contributed to a major cultural change toward de-politicising fiscal policy, partly comparable to the earlier de-politicisation of monetary policy. This, of course, only applies to the fiscal policy envelo-pe (i.e., in terms of the overall budgetary outco-me), but not, for example, to the composition of expenditure or the progressivity of tax rates, which should always remain open to legislative debate. In Brazil, Bulgaria, Chile or Sweden, politicians do not question not even during election campaigns the necessity of bringing fiscal expenditure pro-posals in line with the FRF. (KOPITS, 2007)

    A questo aqui tratada ocorre em larga escala mundial, o Esta-do-providncia contemporneo gera em todos os rinces encargos

  • Temas de Interesse do Legislativo | 229

    permanentes para a prpria sociedade a que deve assistir. O dile-ma do crescente acmulo de obrigaes assumidas pelos Estados se faz sentir tanto nas naes mais desenvolvidas, a exemplo daque-las pertencentes Comunidade Europeia, Estados Unidos, Japo ou Austrlia, como de sociedades emergentes, a exemplo do BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China) e outros.

    O crescimento contnuo dos gastos pblicos vivenciado pelos pases desenvolvidos no sculo XX pode ser visualizado na tabela abaixo (CES, 2005, Cap. II, p. 61).

    Tableau 8: La monte des dpenses publiques: un phnomne gneralis

    (total des penses publiques, en % du PIB)

    1880-1885* 1910-1913* 1938 1950 1973 1990-1992*

    Allemagne 10,0 17,7 42,4 30,4 42,0 46,1

    France 11,2 8,9 23,2 27,6 38,8 51,0

    Japon 9,0 14,2 30,3 19,8 22,9 33,5

    Pays-Bas nd 8,2 21,7 26,8 45,5 54,1

    Royaume-Uni 9,9 13,3 28,8 34,2 41,5 51,2

    Etats-Unis nd 8,0 19,8 21,4 31,1 38,5

    nd: non disponible> * : date variable dun pays lautre. Ces chiffres ne peuvent donner quune ide globale, par manque de sries homogne longu terme dans les difefrents pays.Source: Angus maddison, Lconomie mondiale, 1820-1992, OCDE, 1995.

    Segundo a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico OCDE (2007, p. 4), os gastos obrigatrios (mandatory spending) so os gastos pblicos governados por frmula ou crit-rios fixados pela legislao permanente mais do que pelas leis ora-mentrias peridicas. A seguir, examinaremos o tratamento dado questo do controle parlamentar de gastos obrigatrios nos Estados Unidos, Alemanha, Frana e na Comunidade Europeia.

    importante ressaltar, antes de entrarmos no estudo propria-mente de ordenamentos forneos, que nosso modelo deve sempre ser visto dentro da tica de um regime fortemente presidencialista e de federalismo fraco, mais prximo do norte-americano do que do parlamentarista europeu, ainda que muitas disposies constitu-cionais e legais brasileiras tenham se inspirado no modelo europeu, acabando por moldar um tipo muito prprio de relaes interpode-res e mesmo fiscal.

    10.1 Estados Unidos

    Inicialmente, cabem esclarecimentos acerca do processo legislativo norte-americano, o qual difere em parte do brasileiro. L ambas as

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    Casas tem funes e poderes estritamente iguais, exceto pelo fato de as leis tributrias terem seu incio pela Cmara e ser atribudo ao Senado o papel exclusivo de aprovar tratados internacionais e certas nomea-es do presidente dos EUA. Por fora constitucional, art. 1, seo I, a iniciativa das leis privativa dos membros do Poder Legislativo, sendo estes grandemente influenciados por seus eleitores e grupos de presso como corporaes, associaes, sindicatos, cmaras e outros, embasa-dos no direito constitucional de petio. Tambm legislativos estaduais podem oferecer memoriais ao Congresso.

    Na atualidade, as comunicaes do Poder Executivo norte-americano tem sido a mais prolfera fonte de propostas legislativas, ainda que no possa diretamente apresentar projeto de lei. Manoel Gonalves Ferreira Filho assinala essa prtica do processo legisla-tivo estadunidense:

    Em O esprito das leis, a iniciativa das leis re-servada ao Legislativo. Nenhum outro poder, nem o Executivo, nem o Judicirio, em hiptese algu-ma pode apresentar projetos que alterem o direito existente, ou apresentar, aprovao das cmaras, a sugesto de normas jurdicas novas. Como sa-bido, a nica interferncia admitida pelo mestre de La Brde no processo de elaborao das leis por parte de poder outro que o Legislativo a manifes-tada pelo voto.

    Essa reserva no se baseava apenas em razes siste-mticas. Como j se salientou, Montesquieu e os te-ricos do sculo XVIII no viam na elaborao de leis uma criao de direito novo, mas simplesmente a declarao de um direito j vigente, a descoberta de um direito nsito nos costumes. Ora, para essa decla-rao, a contribuio essencial era a do testemunho dos representantes, jamais a opinio ou a imaginao dos incumbidos de executar ou de aplicar a lei.

    Tal concepo se encontra perfeitamente expressa na Constituio dos Estados Unidos, que no atri-bui ao Executivo, o presidente, o poder de apresen-tar ao Congresso projetos de lei. Todavia, o observa-dor atento da vida constitucional americana hoje forado a convir que apenas formalmente no o presidente o iniciador da maior parte da legislao

  • Temas de Interesse do Legislativo | 231

    editada nos ltimos decnios. De fato, embora no possa o chefe do Executivo, ou qualquer dos depar-tamentos deste, apresentar deliberao do Con-gresso projetos de lei, indiretamente, aquele o faz j que projetos pelo Executivo sempre encontram se-nadores ou deputados benevolentes, que os encam-pam e apresentam em seu nome prprio, como se de sua autoria fossem.

    Da decorre que, embora formalmente falando, nos Estados Unidos, o presidente no tenha iniciativa de leis, nada menos de 80% da nova legislao, como ao tempo do New Deal, se origina da Casa Branca ou de entidades governamentais. (FERREIRA FILHO, 2007, p. 141 e 142)

    Usualmente, o presidente dos EUA, ou membros de seu gabinete, ou dirigentes de agncias governamentais encaminham proposta de lei para o presidente (speaker) da Cmara ou ao presidente do Senado. A Constituio exige do presidente, apesar da separao de poderes, recomendar ao Congresso medidas que considere necessrias, sendo que muitas dessas proposies so encaminhadas junto com o docu-mento do incio da seo legislativa denominado Estado da Unio. As recomendaes so distribudas s comisses permanentes que te-nham atribuio legislativa da matria, que so usualmente apresen-tadas como projeto por seus presidentes, como recebidas ou alteradas, se assim entender. A mais importante das comunicaes executivas a proposta oramentria do presidente. Os rgos e agncias governa-mentais possuem, cada uma, assessorias legislativas para elaborao de propostas e requerimento de emendas aos projetos em tramitao.

    As transferncias federais de recursos se do por meio principal-mente de despesas mandatrias, correspondentes a 80% dos valores transferidos, e consistem em cerca de 25 programas que obedecem a frmulas (critrios) baseados em ndices socioeconmicos, que preveem como sero distribudos os recursos pelos Estados e Muni-cpios. Outros 600 programas no mandatrios, consomem os 20% restantes, possuindo geralmente frmulas. Dos valores transferi-dos 90% so programas no competitivos, vo diretamente para os Estados eleitos pelas frmulas, j os 10% restantes exigem que os Estados demonstrem maior capacidade para realizar o gasto. As transferncias federais destinam-se em sua maior parte (62% em 1997) a pagamentos para indivduos como seguro social e sade.

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    Atualmente, mais da metade dos gastos federais, US$1.7 trilhes vo para entitlements e outros gastos em mandatory programs alm dos juros da dvida, de difcil compresso. Tais gastos mandatrios so em sua maioria pagamentos a beneficirios individuais, mas tambm o so para empresas ou entidades sem fins lucrativos. Os pagamentos so governados por frmulas dispostas em lei e no so restringidas pelas leis anuais de apropriao. A participao dos gastos obrigat-rios nos gastos totais federais elevou-se de 42% em 1984 para 49% em 1994 e agora em 2004 atingiram 54%, conforme Relatrio do United States Government Accountability Office GAO (2006, p. 6).

    O modelo geral do regime de responsabilidade fiscal estatudo pela LRF se inspirou principalmente no exemplo neo-zelands da Fiscal Responsability Act, que enfatiza a transparncia na gesto pblica e atribuio de responsabilidade especfica ao gestor e mecanismos de cobrana permanentes da accountability governamental. Todavia, como assinala Wder de Oliveira (2005, p. 736), o regime de controle fiscal pela compensao especfica na gerao de despesas obrigat-rias continuadas fixado pela LRF mostra traos semelhantes com as regras norte-americanas do pay-as-you-go, ou Paygo.

    Nossas despesas obrigatrias continuadas se assemelham aos en-titlements, como conceituado pelo The Congressional Budget Act, de 1974. So autorizaes, por meio de lei, para efetuar pagamen-tos ou destinar recursos oramentrios a qualquer pessoa ou enti-dade governamental. Assim, a lei fixa no o montante de gastos a se-rem realizados, mas as condies que devem ser preenchidas pelos interessados para poderem exigir o bem, servio, ou transferncia de recursos. Todavia, os crescentes dficits fiscais norte-americanos pem em dvida a eficcia do sistema de controle de gastos obriga-trios l existentes.

    O modelo implantado nos Estados Unidos a partir de 1990, com a edio do Budget Enforcement Act (BEA), consistiu em um conjunto de novas regras oramentrias e fez parte de um pacote de medi-das que visava reduzir o crescente dficit norte-americano, dentre as quais estava o processo Paygo. Voltado para restringir futuras de-cises oramentrias do Congresso e do presidente, o Paygo no se confunde com o processo de contingenciamento oramentrio escla-rece Robert Keith (2007, p. 4) pois no constrange gastos discricio-nrios, que so autorizados pelas treze leis de apropriao editadas anualmente pelo Congresso norte-americano, uma para cada comis-so de apropriao. Ele diz respeito to s aos gastos tributrios e gastos diretos, ou mandatrios, dentre os quais se destacam os enti-tulamentos (entitlements) e requer que as legislaes sobre receitas

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    e despesas obrigatrias aprovadas no ano sejam, em seu conjunto, neutras quanto ao dficit oramentrio norte-americano.

    Assim, vrias reformas legislativas foram realizadas no siste-ma oramentrio norte-americano, a comear pelo Congressional Budget and Impoundment Control Act de 1974, o Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act, de 1985 e 1987, denominada Gramm-Rudman Hollings Act (GRH I e II) e o Budget Enforcement Act (BEA), de 1990, que criou o Paygo propriamente dito. O BEA foi introduzido no sistema oramentrio norte-americano pelo fra-casso das metas fiscais fixadas pelas GRH de 1987, provocado pelo excessivo crescimento das gastos obrigatrios. Assim, o mecanismo do Paygo foi, em sua origem, parte do pacote oramentrio da Om-nibus Budget Reconciliation Act de 1990. Planejado para ter trmi-no no ano fiscal de 1995, foi sendo estendido primeiro at 1998 e depois at o ano fiscal de 2002, no sendo mais reeditado por falta de consenso poltico, os democratas entendem que deva abranger os gastos obrigatrios e tributrios, com os republicanos excluindo os ltimos, conforme Robert Keith (2007, p. 7).

    O BEA representou uma evoluo em relao ao GRH no senti-do de migrar da fixao pura e simples de limites para os dficits, medidas de difcil aplicao e restritas aos gastos discricionrios. Inicialmente, como acentua Wder de Oliveira (2003, p. 23) distin-guiu claramente despesas obrigatrias (leis permanentes) das dis-cricionrias (leis de apropriao oramentria).

    Todavia, cada uma das Casas possui em seus Regimentos normas prprias do Paygo, o Senado desde 1993 e a Cmara, que no tinha uma norma prpria, adotou em 5/1/2007 a clusula X da Regra XXI (H. Res. 6)140. O Senado revisou sua regra do Paygo em 17/5/2007, como parte do acordo de conferncia do FY2008 Budget Resolution (Section 201 of S. Con. Res. 21).

    Lembra Robert Lee Jr. (1998, p. 242), aps 1990, os membros do Congresso conscientizaram-se de que quaisquer proposies em ter-mos de cortes em tributos ou aumento de gastos no poderiam ser advogados sem levar em conta seus efeitos sobre o dficit global.

    0 Rule XXI, 0 It shall not be in order to consider any bill, joint resolution, amendment, or conference report if the provisions of such measure affecting direct spending and revenues have the net effect of increasing the deficit or reducing the surplus for either the period comprising the current fiscal year and the five fiscal years beginning with the fiscal year that ends in the following calendar year or the period comprising the current fiscal year and the ten fiscal years beginning with the fiscal year that ends in the following calendar year. The effect of such measure on the deficit or surplus shall be determined on the basis of estimates made by the Committee on the Budget relative to: (a) the most recent baseline estimates supplied by the Congressional Budget Office consistent with section 57 of the Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 985 used in considering a concurrent resolution on the budget; or (b) after the beginning of a new calendar year and before consideration of a concurrent resolution on the budget, the most recent baseline estimates supplied by the Congressional Budget Office consistent with section 57 of the Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 985.

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    Philip Joyce (1996, p. 321) destaca que a mesma pergunta feita queles proponentes de novas despesas: Como voc compensar o impacto dessa legislao? Ocorre que no modelo norte-americano tal compensao no se d necessariamente no projeto de lei que afeta o resultado fiscal, mas no conjunto de gastos.

    Para Wder de Oliveira (2004, p. 24), o mecanismo do Paygo no exige a compensao para aumento de despesas com programas mandatrios ou reduo de receitas decorrentes de mudana na eco-nomia inflao, recesso, crescimento do nmero de beneficirios ou de qualquer outro fator externo que afetem os programas mandat-rios e as receitas sob as condies das leis vigentes. Tampouco requer que cada projeto de lei que disponha sobre despesas obrigatrias ou receitas seja neutro do ponto de vista do dficit oramentrio. So-mente o efeito lquido de todas as legislaes dessa natureza aprova-das durante a sesso legislativa que deve ser compensado.

    Se as alteraes na legislao de despesas e receitas gerarem au-mento no dficit, dever proceder-se ao mecanismo de sequestration, reduo em outros gastos obrigatrios e tributrios, de acordo com o baseline, estimativas da receita, despesa, dficit e dvida, mantidas as condies em vigor, exceto pelas variaes demogrficas e infla-cionrias. Esses ndices so usados, dentre outros fins, pelo Office of Management and Budget (OMB) para fixar os montantes a serem cortados dos programas. Todo projeto deve ter seu impacto oramen-tria mensurado (scoring process). Aps a aprovao de uma nova legislao criando gasto, deve ser publicado seu impacto para fins do Paygo.

    Para Wder de Oliveira (2004, p. 34), esse conjunto poderia ser, em nosso modelo, representado pela margem de expanso das des-pesas obrigatrias, apesar de reconhecer o autor que ainda no dis-pomos de rgos e procedimentos especializados na estimao do impacto e quantificao dessa margem, que se faz de forma aprio-rstica e superficial. Apesar dessas deficincias, apresentamos neste estudo proposta de aprimoramento da sistemtica de compensao utilizando a margem de expanso como alternativa para neutraliza-o fiscal de proposies parlamentares .

    Nossos gastos com pessoal se assemelham aos entitlements, ou entitulamentos, como conceituado pelo The Congressional Budget Act, de 1974, ou seja, so autorizaes, por meio de lei, para efetuar pagamentos ou destinar recursos oramentrios a qualquer pessoa ou entidade governamental. Assim, a lei fixa no o montante de gastos a serem realizados, mas as condies que devem ser preen-

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    chidas pelos interessados para poderem exigir o bem, servio, ou transferncia de recursos.

    A nosso ver, os crescentes dficits norte-americanos pem em dvida a eficcia do sistema de controle de gastos obrigatrios men-cionado, fazem-nos crer que um procedimento genrico como o l vigente est mais propenso a injunes de polticas conjunturais, como a guerra no Iraque, do que subsistemas prprios e segrega-dos, a exemplo do controle de gastos com pessoal adotado por nosso ordenamento. A segregao de limites setorializados permitiriam melhor controle de sua evoluo e limitaria sua extrapolao con-juntural por motivos polticos.

    10.2 Frana

    Nosso art. 63 da Constituio, que veda emendas em projetos de lei de iniciativa exclusiva do presidente da Repblica e dos de-mais Poderes e Ministrio Pblico tem seu paralelo no art. 40 da Constituio francesa141. Esse dispositivo fundamenta o exame de Recevabilit financire dans la procdure lgislative da Assembleia Nacional francesa, a cmara de representantes da Frana e de seu Senado, pois l a cmara alta realiza exame de admissibilidade fi-nanceira, o que, como visto, no efetivado por nosso Senado. O exame realizado pela Comission de Finances, de Lconomie Gn-rale et du Plan, nos termos de o art. 98 de seu Regulamento da As-sembleia Nacional142 e pela Commission des Finances, du Contrle budgtaire et des Comptes conomiques de la Nation do Senado francs, conforme art. 45 do Regulamento do Senado143, que decla-ram no serem admissveis proposies ou emendas parlamentares que reduzam os recursos pblicos ou criem/agravem encargos p-blicos. Tal exame verifica no s as proposies legislativas perma-nentes como as emendas parlamentares s leis de finanas anuais e as de financiamento da seguridade social.

    Art. 0. Les propositions et amendements formuls par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour consquence soit une diminution des ressources publiques, soit la cration ou laggravation dune charge publique.

    Art. 98. Sil apparat vident que ladoption dun amendement aurait les consquences prvues par larticle 0 de la Constitution, le Prsident en refuse le dpt. En cas de doute, le Prsident dcide, aprs avoir consult ; dfaut davis, le Prsident peut saisir le Bureau de lAssemble

    3 Art. 5. Tout amendement dont ladoption aurait pour consquence, soit la diminution dune ressource publique non compense par une autre ressource, soit la cration ou laggravation dune charge publique peut faire . Lirrecevabilit est admise de droit, sans quil y ait lieu dbat, lorsquelle est affirme par . Lamendement est mis en discussion lorsque ne reconnat pas lirrecevabilit .

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    Essa restrio constitucional, j existente nas Constituies an-teriores vigente de 1958, segundo Pierre Mhaignerie (2006, p. 9), presidente da Comisso de Finanas da Assembleia Nacional, resulta na atribuio exclusiva ao Poder Executivo da responsabili-dade pela evoluo do dficit e da dvida pblica, j que s ele est constitucionalmente autorizado a degrad-lo.

    O exame de admissibilidade financeira exercido monocratica-mente pelos presidentes das Comisses de Finanas de ambas as Casas, a partir de um parecer do Bureau de cada comisso, e pas-svel de recurso ao Conselho Constitucional francs cujas decises, informa Mhaignerie (2006, p. 10) confirmaram todas as decises da Comisso de Finanas at 2006.

    O exame de admissibilidade francs mostra-se um misto de exa-me de compatibilidade e adequao oramentria e financeira da CFT com o exame de admissibilidade de emendas s leis oramen-trias, PPA, LDO e LOA, realizado, no mbito congressual, pela Co-misso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), por meio de seu Comit de Admissibilidade de Emendas, inovao da Resoluo n 1/2006-CN, art. 25144.

    A abrangncia do exame de admissibilidade financeira francs maior do que a brasileira, que se restringe a verificar as receitas e despesas pblicas da Unio. L o exame procedido nos termos do art. 40 da Constituio abrange todos os entes que entram no clculo do dficit e dvida pblica: o Estado nacional por seu ora-mento geral, oramentos anexos, de contas especiais e fundos de concorrncia; coletividades territoriais lato sensu (comunas, de-partamentos e regies) incluindo todos os estabelecimentos pbli-cos e de cooperao intercomunal, a administrao da seguridade social e os estabelecimentos pblicos administrativos. A ttulo de comparao, aqui em nosso exame at o presente no foi poss-vel estender o exame a Estados e Municpios ou fundos sociais relevantes como o FGTS ou FAT, qui outros segmentos pblico/privados como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) ou outras agncias oficiais de fomento, exce-to pelos valores diretamente vinculados a crditos oramentrios que tenham natureza primria, como equalizao de preos e en-cargos financeiros do oramento das agncias oficiais de fomen-

    Art. 5. Ao Comit de Admissibilidade de Emendas compete propor a inadmissibilidade das emendas apre-sentadas, inclusive as de relator, aos projetos de lei oramentria anual, de diretrizes oramentrias e do plano plurianual. Pargrafo nico. Os relatrios das matrias de que trata o caput no podero ser votados pela CMO sem votao prvia do relatrio do comit, salvo deliberao em contrrio do Plenrio da CMO.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 237

    to, como Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal e Banco da Amaznia e outras.

    Como assinalado por Michel Bouvier et all (2004, p. 324), o direi-to legislativo francs tambm tem tentado dar soluo ao impasse aqui examinado, a exemplo do procedimento voltado para o estudo do incidences budgetaires et financires des dispositions lgislatives et rglementaires. Todavia, os autores reconhecem que os estudos realizados pelo Mission d Evaluation et de Contrle (MEC), para a verificao desses incidentes oramentrios e financeiros, perma-necem distantes do contedo financeiro das decises adotadas. A falta de resultados prticos dos trabalhos leva os autores a indaga-rem se possvel um real controle oramentrio na Frana.

    10.3 Alemanha

    A Repblica Federal da Alemanha no possui uma legislao de responsabilidade fiscal nos termos neo-zelands, norte-americano, ou brasileiro, todavia possui um procedimento legislativo semelhan-te ao nosso exame de compatibilidade e adequao oramentria e financeira. Apesar de formalmente bicameral, o processo legisla-tivo mais significativo ocorre exclusivamente na Cmara Federal, Bundestag, sendo enviado ao Conselho Federal, Bundesrat, somente os projetos de lei que tenham impacto nos Estados da Federao alem, Lnder, algo em torno de 50% a 60% das proposies enca-minhadas pelo Executivo, que com a grande reforma constitucional de 2006 espera-se seja reduzido para 35 a 45%. Objees formula-das pelo Bundesrat legislao aprovada pelo Bundestag podem ser aceitas ou rejeitadas pelo Bundestag, aps isso deve ser sancionada pelo chanceler alemo. A disparidade entre as Casas pode ser aqui-latada pelos oramentos de cada um dos rgos, o oramento de 2005 do Bundesrat significou 3,6% do executado pelo Bundestag.

    A iniciativa legislativa no processo alemo essencialmente do Po-der Executivo, 2/3 de todas as leis dele se iniciam. Se a proposio for originria do Bundestag deve ter apoiamento de 5% dos parlamentares ou apresentao por grupo poltico, ou seja, partido ou bloco partid-rio. O Bundestag o corpo central do processo legislativo e onde toda a legislao federal aprovada. Aps aprovadas pelo Bundestag, as proposies so enviadas ao Bundesrat, cmara com representantes indicados pelos Estados, onde sua apreciao variar conforme o con-tedo da legislao. Para projetos de iniciativa do prprio Bundesrat, devem ser aprovados por maioria absoluta de seu Plenrio, em moes apresentadas por pelo menos um Estado, que voltam ao Executivo e so encaminhados com parecer ao Bundestag.

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    O Regimento Interno do Bundestag, 96, atribui Comisso de Oramento a tarefa de examinar as proposies e emendas que te-nham impacto oramentrio e financeiro em tramitao na Casa. A Comisso de Oramento, conforme Schreiner e Linn (2006, p. 39), considerada como a mais poderosa das comisses permanentes, no s a ela atribuda a funo de apreciar a pea oramentria do governo federal, inclusive questes relativas sua execuo, como tambm a de examinar todas as leis que envolvam gastos, denomina-das de leis financeiras. Esse exame algo se assemelha ao nosso exame de compatibilidade e adequao oramentria e financeira. Se a lei tem impacto no oramento, criando uma nova despesa ou reduzindo uma receita, a ela cabe avaliar se as medidas propostas so compat-veis com o contexto oramentrio como um todo. Frequentes so as convocaes de autoridades do Executivo para justificarem ou expla-narem acerca do impacto oramentrio das proposies.

    Se a Comisso de Oramento decidir pela incompatibilidade e for confirmada pelo Plenrio do Bundestag, a proposio deve ser arqui-vada. Esse exame visto como uma forma de evitar o exerccio pelo Poder Executivo da prerrogativa a ele concedida pelo art. 113 da Lei Fundamental de Bonn145, que a ele faculta impedir a entrada em vi-gor de lei que aumente gastos ou reduza receitas. Ele pode requerer ao Bundestag que a reconsidere como financeiramente injustificvel. Em verdade, at 2006, o governo federal nunca tinha usado dessa prerrogativa, o que foi confirmado pelo consultor da Comisso de Oramento do Bundestag, por e-mail, Bernhard Krawietz.

    Na prtica, meios para cobrir novas despesas ou perdas de re-ceitas so discutidas pelos membros do Bundestag com represen-

    5 Artikel 3. Zustimmung der Bundesregierung bei Ausgabenerhhungen oder Einnahmeminderungen. (Art. 3. Aprovao do governo federal para todo aumento de despesas ou diminuio de receitas.) () . Gesetze, welche die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Ausgaben des Haushaltsplanes erhhen oder neue Ausgaben in sich schlieen oder fr die Zukunft mit sich bringen, bedrfen der Zustimmung der Bundesregierung (. A lei que aumente a despesa oramentria proposta pelo governo federal ou que implique ou venha acarretar novas despesas deve ser aprovada pelo governo federal.) . Das gleiche gilt fr Gesetze, die Einnahmeminderungen in sich schlieen oder fr die Zukunft mit sich bringen. (. O mesmo se aplica lei que implique ou acarrete reduo de receita.)3. Die Bundesregierung kann verlangen, da der Bundestag die Beschlufassung ber solche Gesetze aussetzt. (3. O governo federal pode exigir do Bundestag a postergao da votao dessa lei.) . In diesem Fall hat die Bundesregierung innerhalb von sechs Wochen dem Bundestage eine Stellungnahme zuzuleiten. (O governo federal possui ento um prazo de seis semanas para fazer conhecido seu parecer ao Bundestag.)() Die Bundesregierung kann innerhalb von vier Wochen, nachdem der Bundestag das Gesetz beschlossen hat, verlangen, da der Bundestag erneut Beschlu fat. (() Dentro de quatro semanas aps a adoo da lei, o go-verno federal pode solicitar ao Bundestag que se pronuncie de novo.)(3) . Ist das Gesetz nach Artikel 78 zustande gekommen, kann die Bundesregierung ihre Zustimmung nur innerhalb von sechs Wochen und nur dann versagen, wenn sie vorher das Verfahren nach Absatz Satz 3 und oder nach Absatz eingeleitet hat. ((3) . Adotada a lei em definitivo, nos termos do art. 78, o governo federal dispe de um prazo de seis semanas para recusar sua aprovao sujeita a observar previamente o procedimento previsto nos pargrafo e 3, item e ao pargrafo.) ). Nach Ablauf dieser Frist gilt die Zustimmung als erteilt. (Expirado esse prazo a aprovao considerar-se- assegurada.)

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    tantes do Ministrio das Finanas, enquanto tramita a proposio, conforme Schreiner e Linn (2006, p. 40). As consequncias finan-ceiras examinadas pelo Ministrio das Finanas consideram o pla-no financeiro de mdio prazo, as alteraes da legislao fiscal e as estimativas de receitas fiscais, que so enviadas pelo governo federal ao Bundestag duas vezes por ano, em maio e novembro.

    O Ministrio das Finanas deve informar as consequncias finan-ceiras de todas as proposies em andamento no Bundestag, mesmo de iniciativa parlamentar, acerca do qual a Comisso de Oramento se pronuncia sob a forma de recomendao perante a Assembleia Ple-nria do Bundestag. O exame de adequao formal e somente pro-nunciado aps a concordncia do Ministrio das Finanas. Na histria da Alemanha, aps 1947, nunca ocorreu pronunciamento negativo da Comisso de Oramento com relao a proposies do Executivo.

    Conforme Schreiner e Linn (2006, p. 85), em todos os projetos de lei enviados pelo governo devem constar item prprio relativo aos efeitos financeiros no oramento pblico, onde devem constar seu custo de execuo, as despesas oramentrias excludas seu custo de execuo, inclusive seus efeitos sobre as autoridades locais. Deve discriminar as despesas e sua fonte de financiamento, alm de ou-tros custos na economia como um todo.

    Assinalam Schreiner e Linn (2006, p. 126) que durante o pro-cesso oramentrio que so fixados os limites fsicos e financeiros para contratao de pessoal pelo governo, inclusive os nveis sala-riais, fazendo com que a definio do oramento de pessoal seja o mais contencioso de todos os debates oramentrios.

    Vrias disposies constitucionais demonstram a preocupao do constituinte alemo com o equilbrio fiscal-econmico.

    Michel Fromont (2007, p. 227 ), assinala restringir-se o federalismo alemo praticamente a seus aspectos administrativos e financeiros vis-to que a competncia legislativa mais relevante reside na Federao.

    O art. 109 da Lei Fundamental146 exige o equilbrio oramen-trio da Unio e dos Estados. Todas as leis federais que criem

    6 Artikel 09. Haushaltswirtschaft in Bund und Lndern (Art. 09. Gesto oramentria da Federao e dos Esta-dos) (...). () Bund und Lnder haben bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. (() A Federao e os Estados, em suas polticas oramentrias, devem levar em conta as exigncias do equilbrio global da economia.)

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    para os Estados obrigaes financeiras devem ser aprovadas pelo Bundesrat, por fora do art. 104a(4) da Lei Fundamental147.

    10.4 Comunidade Europeia

    O carter mandatrio do gasto questo que exsurge igualmente nos ordenamentos comunitrios, nova instncia jurisdicional entre os nacionais e os internacionais, cujo exemplo mais emblemtico e pioneiro tem-se na Comunidade Econmica Europeia.

    No mbito do direito comunitrio europeu, a questo do que despesa obrigatria e o que discricionria j resultou em muito conflito aberto entre o Conselho e o Parlamento europeus. Conforme Maufort (2008), o Tratado assinado em Luxemburgo em 22/4/1970, propiciou ao Parlamento Europeu alguns poderes oramentrios e desenhou pela primeira vez no direito comunitrio europeu a dis-tino entre gastos obrigatrios e discricionrios. Embora o art. 203 do Tratado da Comunidade Econmica Europeia no use esses termos ele distingue entre gastos que necessariamente resulte des-te Tratado ou de normas dele decorrentes daqueles no necessa-riamente dele decorrentes. O tratamento distinto dado tem signi-ficado institucional diverso, determinando a separao de poderes oramentrios de alocao dos recursos entre o Conselho Europeu, Poder Executivo na Comunidade Europeia, e quando oriundo do Parlamento Europeu, Poder Legislativo da mesma Comunidade.

    Disso resulta que o Conselho Europeu tem a ltima palavra nas despesas compulsrias, enquanto o Parlamento Europeu a tem quanto s despesas discricionrias. A racionalidade funda-se no fato de que os formuladores do Tratado quiseram proteger a funo legislativa assegurada ao Conselho da intromisso pelo Parlamento

    7 Artikel 0a. [Verteilung der Ausgaben auf Bund und Lnder, lnderbergreifende Finanzkorrekturen] (Reparti-o das despesas entre a Federao e os Estados, retificao financeira que se estendem a vrios estados) () Handeln die Lnder im Auftrage des Bundes, trgt der Bund die sich daraus ergebenden Ausgaben. (Se o Estado agir por delegao da Federao, essa suportar as despesas dela decorrente.)(3) . Bundesgesetze, die Geldleistungen gewhren und von den Lndern ausgefhrt werden, knnen bes-timmen, da die Geldleistungen ganz oder zum Teil vom Bund getragen werden. (Lei federal que determinar sobre prestaes pecunirias forem executadas pelos Estados pode podem dispor que elas sejam suportadas na totalidade ou em parte pela Federao.). Bestimmt das Gesetz, da der Bund die Hlfte der Ausgaben oder mehr trgt, wird es im Auftrage des Bundes durchgefhrt. (Se nessa lei mais da metade das despesas couberem Federao essa lei ser executada por delegao.)() Bundesgesetze, die Pflichten der Lnder zur Erbringung von Geldleistungen, geldwerten Sachleistungen oder vergleichbaren Dienstleistungen gegenber Dritten begrnden und von den Lndern als eigene Angelegenheit oder nach Absatz 3 Satz im Auftrag des Bundes ausgefhrt werden, befrfen der Zustimmung des Bundesrates, wenn daraus entstehende Ausgaben von den Lndern zu tragen sind. (As leis federais que impem aos Estados obrigao de fornecer um tero dos benefcios pecunirios, ou seu valor assegurado, ou services comparatives, e que tenham de ser executados pelos Estados de acordo com seu interesse ou por delegao da Federao, de acordo com o pargrafo 3, item , requerida a aprovao pelo Bundesrat quando as despesas incorridas sejam encargo dos Estados.)

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    Europeu. Eles buscaram impedir que o Parlamento usasse seu po-der oramentrio de forma a impedir a execuo dos textos legisla-tivos votados pelo Conselho. Tal conformao permite ao Conselho o direito ltima palavra em despesa compulsria.

    A aplicao da norma a partir do oramento europeu de 1975 engendrou peridica fonte de conflito entre o Parlamento Europeu e o Conselho. Houve muitas postergaes causadas por desacordos gerados pelo dissenso se uma despesa deveria ser classificada como compulsria ou discricionria. O Conselho tentou prorrogar o cam-po de despesa compulsria, na qual tem a ltima palavra, e o Parla-mento europeu tentou fazer o mesmo para despesa discricionria, que pode vetar quando da redao final do oramento. Necessrio mostrou-se a fixao de regras para tornar possvel distinguir clara-mente entre as duas categorias de despesa.

    O Conselho Europeu, o Parlamento Europeu e a Comisso da Comunidade Econmica Europeia buscaram ento uma soluo para as diferenas. As negociaes entre eles resultaram na Decla-rao Conjunta de 30/6/1982, onde foi definido o conceito de des-pesa compulsria como aquela despesa que a autoridade oramen-tria obrigada a prever no oramento de forma a permitir que a Comunidade cumpra com suas obrigaes, interna e externamente, de acordo como os Tratados e atos adotados em comum acordo.

    Embora a declarao tenha clarificado a distino entre despesa compulsria e despesa discricionria, o conflito continuou, condu-zindo em vrias ocasies o processo oramentrio a um estado de paralisao completa durante vrios meses e resultando em disputas perante o Tribunal de Justia, com o atraso na aprovao do ora-mento ou mesmo rejeio do oramento pelo Parlamento Europeu.

    Acordos interinstitucionais surgiram em fins dos anos oitenta entre o Conselho, o Parlamento e a Comisso, para superar as difi-culdades que periodicamente surgiram. Concludos em 1988, 1993, 1999 e 2006, esses Acordos formularam detalhes de cooperao in-terinstitucional e a classificao de despesa compulsria e despesa discricionria respectivamente. Como resultado, acalmou-se o di-logo durante o processo oramentrio anual comunitrio.

    O Acordo Interinstitucional de 6 de maio de 1999 determinou a separao dos oramentos para as vrias reas de despesa e pela natureza do gasto, onde, por exemplo, so compulsrias as despesas decorrentes de tratados internacionais de pesca, certos custos com pessoal, gastos judiciais como indenizaes e a reserva monetria. J so discricionrios despesas com Fundos estruturais, patrocnio fi-nanceiro nos campos de energia, indstria e investigao, e despesas

  • operacionais, como o custeio da administrao. O Acordo Interinsti-tucional de 17 de maio de 2006 renovou o princpio de alocao por oramento conforme a natureza, redefinindo alguns desses ttulos.

    Graas aos Acordos, a tenso interinstitucional foi em parte redu-zida pelo regramento detalhado dos gastos e planejamento plurianual alm de reunies informais mais frequentes entre o Conselho, o Par-lamento e a Comisso europeus durante o processo oramentrio.

  • 11rgos de controle da gerao de despesas obrigatrias continuadas

  • Temas de Interesse do Legislativo | 245

    O legislador ao instituir o regime da responsabilidade fiscal pela edio da LRF j antecipou as dificuldades que advi-riam da instaurao desse novo modelo de gesto das fi-nanas pblicas ao exigir transparncia e disciplina fiscal pela ob-servncia de inmeros limites e procedimentos, em especial para despesas obrigatrias continuadas. Para compor os conflitos e lacu-nas legais desse regime de gesto pblica, determinou a instituio do Conselho de Gesto Fiscal no art. 67 da LRF148.

    O Poder Executivo encaminhou o PL 3.744/2000, que se encontra desde 2000 na Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP) da Cmara dos Deputados, ainda sem manifesta-o daquela comisso. Identifica-se desinteresse por parte do Po-der Executivo em avanar nas discusses sobre o projeto, em parte motivada pela resistncia desse Poder em partilhar foros decisrios sobre polticas pblicas com os demais Poderes, critrio de compo-sio do Conselho j fixado previamente pela LRF.

    8 Art. 67. O acompanhamento e a avaliao, de forma permanente, da poltica e da operacionalidade da gesto fiscal sero realizados por conselho de gesto fiscal, constitudo por representantes de todos os Poderes e esferas de governo, do Ministrio Pblico e de entidades tcnicas representativas da sociedade, visando a:I harmonizao e coordenao entre os entes da Federao;II disseminao de prticas que resultem em maior eficincia na alocao e execuo do gasto pblico, na arrecadao de receitas, no controle do endividamento e na transparncia da gesto fiscal;III adoo de normas de consolidao das contas pblicas, padronizao das prestaes de contas e dos rela-trios e demonstrativos de gesto fiscal de que trata esta lei complementar, normas e padres mais simples para os pequenos Municpios, bem como outros, necessrios ao controle social;IV divulgao de anlises, estudos e diagnsticos. O conselho a que se refere o caput instituir formas de premiao e reconhecimento pblico aos titulares de Poder que alcanarem resultados meritrios em suas polticas de desenvolvimento social, conjugados com a prtica de uma gesto fiscal pautada pelas normas desta lei complementar. Lei dispor sobre a composio e a forma de funcionamento do conselho.

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    Ademais, enquanto no criado esse Conselho, a LRF em seu art. 50, 2 149, atribui ao rgo central de contabilidade da Unio, Se-cretaria do Tesouro Nacional (STN/MF) a elaborao das normas gerais de contabilizao das contas nacionais. A ausncia da citada lei fez com que a STN assumisse o papel de divulgador das normas gerais da LRF, tanto no mbito da Unio como nacional. H de se reconhecer a relevncia dessa tarefa de sistematizao, centraliza-o e divulgao de relatrios de todos os entes.

    O Conselho de Gesto Fiscal seria de grande relevncia, a nosso ver, na soluo de conflitos de interpretao de dispositivos da LRF. Serviria como rgo normatizador dos sistemas de controle, tanto interno quanto externo, da administrao nas trs esferas da Fede-rao, seara onde hoje vige significativa divergncia a respeito de inmeros preceitos da LRF, em especial quanto s excluses e inclu-ses nos limites para gasto com pessoal fixados nos arts. 19 e 20.

    Exemplo das resistncias s mudanas de comportamento no trato de rgos coletivos deliberativos sobre despesas obrigatrias continuadas pode tambm ser avaliado pelo fato de, at a presen-te data, no ter sido institudo, ou pelo menos iniciado o processo legislativo, o Conselho Federal de Poltica de Administrao e Re-munerao de Pessoal, rgo suprapoderes e de natureza tcnica, como o Conselho de Gesto Fiscal mencionado, previsto no caput do art. 39 da Constituio, decorrente da EC 19, de 1998, embora suspenso cautelarmente em 2/8/2007 na ADI n 2.135 por vcio no processo legislativo decorrente da falta de qurum qualificado para aprovao do dispositivo.150 Com sua instituio, criar-se-ia um foro para exame e avaliao dos inmeros pleitos na rea de gastos com pessoal, de forma sistemtica e tcnica, sem afastar a apreciao posterior pelas Casas do Congresso Nacional da convenincia e oportunidade das medidas propugnadas. O que se v hoje no m-bito do Poder Executivo uma sucesso de medidas provisrias, tratando de forma imediata e pontual despesas que podem perpetu-ar-se por dcadas, caso das despesas com pessoal.

    Mas a inao tambm se apresenta na observncia de determi-naes legais para constituio, ou mera atribuio, a rgos, no prprio Executivo, da tarefa de avaliar e manifestar-se previamente sobre as propostas de atos que resultem em criao ou aumento de despesa obrigatria de carter continuado, entendida aquela que

    9 Art. 50, A edio de normas gerais para consolidao das contas pblicas caber ao rgo central de contabilidade da Unio, enquanto no implantado o conselho de que trata o art. 67.

    50 Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro conselho de poltica de administrao e remunerao de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 247

    constitui ou venha a se constituir em obrigao constitucional ou legal da Unio, como determinado pelo art. 121 da LDO/2009, a exemplo de suas anteriores.

    A atribuio a rgos especficos da tarefa de avaliar, sob o prin-cpio da alteridade oramentria, a criao ou projeto de criao de gastos obrigatrios pela administrao, no pode ser o mesmo que autoriza a criao desse gasto, sob pena de tornar incua a medida. Tal medida, criao de rgo externo administrao para contro-le na gerao de despesas obrigatrias continuadas, j vem obtendo efetividade, desde 2006, com a obrigatoriedade do exame prvio das proposies oriundas do Poder Judicirio submeterem-se ao Conse-lho Nacional de Justia, art. 82, IV, da LDO/2008, e do Ministrio Pblico da Unio ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico.151

    Observe-se que esses dois rgos colegiados, por j opinarem so-bre as propostas oramentrias e os crditos adicionais do Poder Ju-dicirio e Ministrio Pblico, arts. 15, 1, e 61, 15, 62, 6, da LDO/2008, encontram-se municiados das informaes necessrias apreciao das proposies que contenham despesas obrigatrias continuadas do Judicirio e MPU. A mencionada resistncia encon-trada no Poder Executivo criao ou atribuio a rgos de instru-mentos de controle do processo de gerao de despesas obrigatrias continuadas aqui tambm se faz presente no Judicirio e Ministrio Pblico, a exemplo dos pleitos levantados, e atingidos em parte, nas ltimas LDOs por rgos desses Poderes de se eximirem do controle, tanto do CNJ como do CNMP. Dessa forma, o STF conseguiu ver-se excepcionado do controle do CNJ quanto criao de despesas com pessoal sob o argumento de ser ele o rgo superior do Poder Judici-rio e no se sujeitar ao controle do CNJ. Tal interpretao mostra-se, a nosso ver, equivocada, pois sendo duas esferas distintas, jurisdicio-nal e administrativa, no haveria superposio de funes.

    No caso do CNMP, a interferncia alcanou as raias do absurdo como expressamente disposto no art. 87 IV, da LDO/2008, que sub-mete o Ministrio Pblico da Unio ao controle do CNMP e logo aps, no pargrafo primeiro do mesmo artigo, excetua, ipsis litteris, o prprio Ministrio Pblico da Unio desse mesmo controle.152

    5 Art. 8, IV parecer sobre o atendimento aos requisitos deste artigo, do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, de que trata o art. 03-B e 30-A da Constituio, tratando-se, respec-tivamente, de projetos de lei de iniciativa do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio.

    5 LDO/008. Art. 87, IV parecer, de carter opinativo sobre o mrito e o atendimento aos requisitos deste artigo, do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, de que tratam os arts. 03-B e 30-A da Constituio, em se tratando, respectivamente, de projetos de lei de iniciativa do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio. No se aplica o disposto no inciso IV deste artigo aos projetos de lei referentes ao Supremo Tribunal Federal e ao Ministrio Pblico da Unio.

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    O extico dispositivo foi parcialmente retificado na LDO/2009, art. 82, IV, ao excetuar somente o Ministrio Pblico Federal em seu pargrafo primeiro.

    No mbito do Legislativo, como j anteriormente analisado, o con-trole da gerao de gastos obrigatrios continuados permanece atri-buio da Comisso de Finanas e Tributao na Cmara dos Depu-tado, ainda que seu reflexo se faa sentir no processo oramentrio, tarefa atribuda constitucionalmente Comisso Mista de Oramen-to e Fiscalizao Financeira do Congresso Nacional. As alternativas soluo dessa dicotomia so avaliadas no captulo seguinte.

    J no mbito do Poder Executivo poder-se-ia cogitar de se atri-buir Controladoria Geral da Unio, rgo central do sistema de controle interno, a atribuio da verificao dos pressupostos de admissibilidade dos anteprojetos do Executivo que criem gastos obrigatrios continuados e Receita Federal do Brasil a dos gastos tributrios, tarefa hoje j por ela desempenhado.

    LDO/009. Art. 8, No se aplica o disposto no inciso IV do caput aos projetos de lei referentes ao Supremo Tribunal Federal e ao Ministrio Pblico Federal.

  • 12Aprimoramentos no processo de controle da gerao de despesas obrigatrias continuadas

  • Temas de Interesse do Legislativo | 251

    Entre os elementos presentes no exame de admissibilidade procedido pela CFT quanto compatibilidade e adequao da proposio encontra-se a verificao da observncia do art. 17 da LRF. O dispositivo, com o fito de preservar o equilbrio fiscal de longo prazo, disciplina rigidamente a criao ou aumento de despesas obrigatrias continuadas, que, por conceito nsito no prprio caput do artigo, consideram-se aquelas criadas por meio de lei, medida provisria ou ato normativo que criam obrigao para o ente estatal por um perodo de mais de trs exerccios financeiros.

    Como se pode ver de seu pargrafo segundo, h de se verificar se a proposio apresenta-se neutra quanto ao resultado primrio con-tido nas metas fiscais fixadas pela LDO. Se no for neutra, ou seja, gerar desequilbrio nas contas pblicas, sob o aspecto primrio, de-ver apresentar estimativa do impacto oramentrio e financeiro e sua respectiva compensao, que dever estar contida j no prprio texto legal a ser editado.

    Como visto anteriormente, essa forma de compensao apresen-ta-se como um nus de difcil superao para o autor. Aumentar receitas permanentes ou reduzir outras despesas obrigatrias con-tinuadas no se mostra de fcil consecuo, em especial no m-bito parlamentar, sujeito a controle popular a cada mandato, seja de quatro em quatro anos, ou na melhor hiptese, de oito em oito anos. Convenhamos, de difcil absoro a tarefa de justificar a seus eleitores que, em nome de um princpio abstrato de equilbrio nas finanas pblicas, ainda que tangvel para o eleitor na inflao ou desemprego cotidiano, deve ele, representante da vontade popu-lar, reduzir algum benefcio ou aumentar alguma exao em razo

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    de sua iniciativa legal. Ainda que seja de comum apreenso o fun-damento racional de que a liberdade de cada um encontra limite na do outro, o mesmo no tem aplicao imediata na esfera financeira pblica, onde de difcil mensurao, ou falta vontade poltica de faz-lo, o custo de oportunidade ou os ganhos marginais da novas aes pblicas, onde vicejam free-riders153.

    As dificuldades prticas da observncia de mecanismo to drsti-co em termos de compensao j podiam ser aferveis ainda quando da tramitao da LRF no Congresso Nacional, como atesta Wder de Oliveira:

    Devido urgncia impingida tramitao do PLRF (Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal), e in-suficincia do tempo dedicado, no Congresso, para analisar e debater as regras de gerao de despesas obrigatrias concebidas no projeto (um processo in-dito em nossa legislao), as discusses sobre elas permaneceram em um plano subalterno durante as discusses transcorridas no Congresso Nacional, razo pela qual as suas consequncias foram per-cebidas apenas por alguns poucos. Somente alguns congressistas tinham conscincia da dimenso das restries que as novas regras iriam impor a certos programas sociais e poltica de pessoal, se a lei viesse a ser aplicada estritamente em conformidade com sua concepo inicial. A regulao da ideia central do mecanismo de compensao no foi for-mulada sobre conceitos claros nem acompanhada de regras de implementao e outros instrumentos capazes de garantir o seu cumprimento.

    Enquanto o projeto de Lei de Responsabilidade Fis-cal ainda tramitava no Congresso j se podia prever que as regras de gerao de despesas obrigatrias seriam impraticveis, na forma como estavam sen-do construdas e divulgadas, e levantariam uma s-rie de problemas de interpretao e aplicao. (OLI-VEIRA, 2005, p. 35)

    53 Por free-rider (o carona) tm-se aquele que obtm uma vantagem sem suportar o seu custo. O custo marginal do passageiro clandestino nulo, contudo se todos praticassem o free-riding, o transporte pblico seria inviabili-zado. So ainda exemplos dados pela doutrina: o assalariado que no faz greve mas se beneficia dos resultados decorrentes da ao sindical, o sonegador que se beneficia dos servios pblicos.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 253

    Ressalte-se que esse mecanismo de compensao tpica, espe-cfica e atual no observado sequer pelo Poder Executivo, titular constitucional do poder de iniciativa legislativa privativa na maioria das matrias financeiras, como pode se aquilatado do art. 61 e 63 da Constituio, preferindo em geral atribuir genrica e abstratamente Margem de Expanso de Despesas Obrigatrias tal nus.

    Se as dificuldades impostas pela LRF vieram a aumentar o blo-queio das iniciativas parlamentares em matria financeira, j obsta-culizadas pela reserva constitucional de iniciativa presidencial dos arts. 61 e 63, o mesmo no repercutiu no Poder Executivo. Esse no s deixa de compensar nos termos da LRF, como pressiona o Congresso Nacional a no observ-la. Tal afirmao pode ser evi-denciada na tramitao do PL n 1.650/2007, de iniciativa daquele Poder e que Dispe sobre a apurao do imposto de renda na fonte incidente sobre rendimentos de prestao de servios de transporte rodovirio internacional de carga auferidos por transportador aut-nomo pessoa fsica, residente na Repblica do Paraguai, considera-do como sociedade unipessoal nesse pas. Na mensagem presiden-cial, seu autor sequer menciona a LRF ou a necessidade de estimar o impacto oramentrio e financeiro da renncia de receita, muito menos sua compensao.

    A proposio tramitou em regime de urgncia constitucional, nos termos do art. 64, 1, da Constituio. A CFT, em 11/3/2008, pronunciou-se favorvel proposio, nos termos de emenda da adequao aprovada. A emenda seguiu exatamente o propugnado pelo art. 14 da LRF, compensando a renncia de receita no Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF) da proposio original, cujo im-pacto anual estimado pelo Relator da CFT seria de R$ 20 milhes, com o aumento da alquota de Imposto sobre Produtos Industriali-zados (IPI), nos seguintes termos:

    Inclua-se o seguinte art. 3 ao Projeto de Lei n 1.650, de 2007, renumerando-se os demais:

    Art. 3 A tabela constante da Nota Complementar NC (24-1) ao Captulo 24 da Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (TIPI), aprovada pelo Decreto n 6.006, de 28 de dezembro de 2006, passa a vigorar com a seguinte redao:

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    Classes Valor (reais/vintena)I 0,623

    II 0,734

    III-M 0,819

    III-R 0,926

    IV-M 1,032

    IV-R 1,139

    No Plenrio da Cmara dos Deputados, o relator da CCJC, sem qualquer considerao em seu relatrio e voto, pronunciou-se, es-crevendo mo sobre a concluso de seu voto, antes favorvel emenda, agora pela inconstitucionalidade e injuridicidade da emenda da CFT. Sendo terminativo esse parecer, como j visto anteriormente, provocou o arquivamento da emenda e no-apre-ciao de seu mrito e encaminhada a proposio ao Senado para sua apreciao, sem qualquer compensao.

    O Poder Executivo vem-se utilizando de estratagemas para reali-zar pseudo compensaes, como diagnosticado por Nilson Assis:

    Os mecanismos de compensao introduzidos pela LRF, quer seja aquele descrito no art. 14 ou o cons-tante no art. 1.710, em conjunto com as restries determinadas para a criao e/ou majorao de benefcios ou servios de seguridade social do art. 24, indicam que o legislador procurou detalhar condies e regras, principalmente com o objetivo oportuno de evitar interpretaes inadequadas. A exigncia de que as medidas de compensao cons-tassem do mesmo ato que criasse ou aumentasse a despesa, por exemplo, dificultaria a gerao de des-pesas obrigatrias. O que ocorre, de fato, que essa determinao legal, aliada carncia de aprofun-damento em conceitos e aspectos prticos do meca-nismo de compensao, introduzido pela LRF, men-cionada na seo anterior, faz com que uma srie de outros instrumentos, no expressamente definidos na lei, venham sendo utilizados com o objetivo de compensar os aumentos de despesas obrigatrias de carter continuado.

    Dentre as alternativas criadas, podem ser citados: o contingenciamento de dotaes oramentrias,

  • Temas de Interesse do Legislativo | 255

    o remanejamento de despesas, o crescimento de ar-recadao decorrente do crescimento esperado da economia e a utilizao da margem de expanso de despesas obrigatrias de carter continuado. Na ver-dade, os trs primeiros instrumentos mencionados se tornaram a tnica na edio de medidas provisrias, particularmente aquelas que definem o aumento de salrio mnimo, a partir de 2002. De qualquer forma, todas as alternativas de compensao podem ser cla-ramente exemplificadas, pelas mensagens enviadas, em anexo, ao Congresso. Utiliza-se destes artifcios, inclusive fazendo-se meno a artigos da LRF, para aparentemente embasar-se em um dispositivo legal, eximindo-se, entretanto, do real rigor determinado pela mesma lei. Esse rigor impe expressamente que a compensao seja promovida obrigatoriamente por meio da edio de legislao que reduza a des-pesa obrigatria permanente ou aumente alquotas, amplie a base de clculo, majore ou crie tributo ( 3 do art. 17). (ASSIS, 2007, p. 19)

    Como visto, a criatividade do Executivo em termos de compensa-o inesgotvel. Afinal, ele o detentor constitucional da iniciativa reservada no processo oramentrio. Assim, fica a pergunta: como pode o parlamentar compensar proposies por ele apresentadas se distante est da iniciativa legislativa em matria financeira?

    A resposta deve ser primeiro buscada na LRF, que, em seu art. 1, fixa normas gerais de finanas pblicas voltadas para a responsabi-lidade na gesto fiscal.154 As regras do regime de responsabilidade fiscal devem ser aplicadas s trs esferas do governo, a cada um de seus poderes e a todos os rgos e entidades da administrao p-blica, como fixado no mesmo art. 1 155.

    5 Art. Esta lei complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio. A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resul-tados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

    55 Art. (...)(...) As disposies desta lei complementar obrigam a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. 3 Nas referncias:I Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, esto compreendidos:a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico;b) as respectivas administraes diretas, fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes;

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    Aparentemente redundante, em verdade o dispositivo traz em seu bojo a ideia inovadora, pelo menos para o ordenamento brasi-leiro, de que o equilbrio nas finanas pblicas obrigao de Todos os Poderes constitudos e no somente do Executivo, considerado como guardio do cofre, em tese protetor do Tesouro.

    Assim, tambm, os Poderes Legislativo e Judicirio e o Minis-trio Pblico so partcipes e corresponsveis pela boa gesto dos recursos pblicos. Essa nova expresso de exerccio partilhado do poder financeiro estatal visa afastar estigma antigo onde um Poder tutela o Tesouro e os outros dele se beneficiam, atribuindo-lhes uma imagem de perdulrios e inconsequentes. Todavia, as prerrogativas devem ser acompanhadas de responsabilidade, ou de outra forma, se exigido dos demais Poderes um comportamento fiscalmente responsvel, igualmente a eles deve ser facultado interferir na ges-to do Errio.

    A questo, como j mencionada, vincula-se iniciativa finan-ceira, em regra restrita ao Poder Executivo. Todavia, iniciada essa, pode o Congresso atuar de forma plena, como o caso da trami-tao das leis de diretrizes oramentrias, oportunidade sui gene-ris no processo legislativo brasileiro para o parlamento atuar, por muitos criticada em razo de seu vis parlamentarista, como julga Ricardo Lobo Torres:

    Sucede que a Lei de Diretrizes Oramentrias trouxe mais distores e desajustes que vantagens. Trans-plantada de pases de sistema parlamentarista no poderia se adaptar com facilidade ao presidencia-lismo brasileiro. Serviu apenas para consolidar o injustificvel alargamento da competncia do Le-gislativo, o que tem causado graves danos ordem financeira, como se constatou pelos resultados da Comisso Parlamentar de Inqurito aberta em 1993 para apurar os escndalos da Comisso Mista do Oramento. As diretrizes bsicas para a elaborao da proposta oramentria sempre foram objeto de despacho do presidente da Repblica, que fixava, nos regimes constitucionais anteriores, os tetos para as diversas despesas. De sorte que a transferncia de tais diretrizes para o Congresso soa falsamente, j que o prprio presidente da Repblica quem ela-bora o projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias e no tem ela a funo reguladora da atividade admi-

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    nistrativa que possui nos modelos europeus parla-mentaristas. (TORRES, 1993, p. 59)

    Se a LDO em 1993 mostrava-se, poca, como algo estranho ao regime presidencialista brasileiro, hoje, ao se comemorarem vinte anos da Constituio cidad, est incorporada definitivamente nas relaes interpoderes, tendo trazido ao longo desses vinte anos im-portante colaborao no trato dos recursos pblicos e permitido a interveno do Poder Legislativo no mbito das finanas pblicas como um todo, inclusive inspirando a LRF em vrios dispositivos. Assim, o momento para a concretizao da interveno parlamen-tar normatizadora da gesto financeira pblica ocorre a cada exer-ccio, quando da apreciao das LDOs pelo Congresso Nacional.

    Essa viso compartilhada por Afonso Gomes de Aguiar, que as-sinala para a importncia das LDOs como recurso til participa-o parlamentar na formulao de polticas pblicas nos seguintes termos:

    No previu a Lei n 4.320/64 a elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias. A obrigatoriedade da ela-borao dessa lei, nas trs reas do governo federal, estadual e municipal, uma inovao e imposio da Constituio Federal em vigor (art. 165, II). Na verdade, foi a Carta Constitucional da Repblica de 1988 o primeiro texto constitucional ptrio a tra-tar da elaborao desta lei. Na prtica, o objetivo maior a ser alcanado com a institucionalizao da Lei de Diretrizes Oramentrias o de oferecer a oportunidade de permitir que o Poder Legislativo participe, de forma atuante juntamente com o Poder Executivo, na construo do Plano de Trabalho do Governo a ser posto em concreto, atravs da execu-o da Lei Oramentria Anual. Tratar, a LDO, do estabelecimento, pelo Poder Legislativo, das regras de orientao obrigatria para a elaborao do or-amento anual. (AGUIAR, 2005, p. 48)

    Dessa forma, as LDOs mostram-se adequadas para se trans-formarem no foro de discusso e implementao de mecanismos de controle na gerao de despesas obrigatrias continuadas e de gastos tributrios. O modelo da LRF para controle das despesas obrigatrias continuadas exige a migrao de um controle gen-rico para um pontual e tpico na prpria norma geradora. Os li-mites amplos, como j tentados na rea de gastos com pessoal na

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    forma de modelo genrico de fixao de limites por ente da Federa-o, tanto em nvel constitucional como legal, mostrou-se de difcil controle e, por consequncia, ineficaz. Limites distantes do proces-so oramentrio, sem a identificao de seu impacto diretamente na pea oramentria confirmaram ser facilmente transponveis.

    O arcabouo mais elementar da estrutura jurdico-econmica do regime da responsabilidade fiscal j est montado. Nosso ordena-mento avanou em termos de transparncia e accountability, mas ainda h muito que se aprimorar nessa senda. Como j dito, as des-pesas obrigatrias tm o seu montante potencialmente determinado por disposies legais ou constitucionais, enquanto as discricion-rias so fixadas em conformidade com a disponibilidade de recursos financeiros. Reconhea-se que muitas das discricionrias sejam de difcil compresso, a exemplo do custeio da mquina burocrtica, como servios essenciais, gua, energia, segurana e outros. Ainda assim, essa distino fundamental no processo de fixao e acom-panhamento do resultado primrio, parmetro utilizado por nosso ordenamento para as metas fiscais fixadas pelas LDOs.

    Como j mencionado, os gastos pblicos so tambm classifi-cados em financeiros, em sua maioria amortizao e encargos da dvida, juros e financiamentos, e no-financeiros, os denominados gastos primrios, dentre os quais se destacam os dispndios com pessoal, benefcios previdencirios e assistenciais, custeio da admi-nistrao e investimentos. O resultado primrio encontrado da equao entre receitas primrias e despesas primrias.

    A LRF tornou obrigatrio o estabelecimento de meta de resul-tado primrio, a ser alcanado durante a execuo do oramento, e instituiu processo operacional de viabilizao do cumprimento dessa meta fiscal, art. 9, por meio da reavaliao bimestral das projees de receitas e despesas e limitao de empenho, no deno-minado contingenciamento, instrumento de controle oramentrio que reduz temporria ou definitivamente o montante das autoriza-es de despesas constantes da lei oramentria anual.

    A limitao de empenho no pode ser aplicada a todas as aes governamentais. As despesas obrigatrias constituem valores que devem ser executados, no podendo ser reduzidos, mesmo no caso de ser necessria a reduo geral de despesas como meio de se al-canar o resultado primrio fixado na LDO. Alm das aes que constituem obrigao legal ou constitucional da Unio, o 2 do art. 9 da LRF exclui da aplicao daquele ajustamento as despesas que forem ressalvadas na lei de diretrizes oramentrias.

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    Assim, para fiscalizar a correta aplicao do processo de limita-o de empenho, que abranger todos os Poderes e o Ministrio P-blico, tornou-se necessrio identificar quais aes constituem obri-gao constitucional ou legal da Unio. Ento, como distinguirmos nos dias atuais aquelas despesas obrigatrias vinculativas daquelas variveis ou discricionrias? Como visto, na esfera federal, desde a Lei 9.995/2000, LDO/2001, em observncia ao art. 17 da LRF, as leis de diretrizes oramentrias contm anexo que indicam o rol de despesas obrigatrias por fora constitucional ou legal, incluindo outras no passveis de contingenciamento, ainda que em sua ori-gem discricionria.

    No sentido de aperfeioar o mecanismo de controle das despesas obrigatrias continuadas sugere-se a adoo de novo indicador de resultado primrio (RP) para identificar no s as despesas j cons-titudas RP-0 financeiras, RP-1 primrias obrigatrias ou RP-2 pri-mrias discricionrias, RP-3 primrias que no afetam o resultado fiscal (investimentos do PPI) , mas tambm aquelas dotaes des-tinadas a reservas constitudas para gastos obrigatrios que ainda esto por ser aprovados.

    Assim, no caso dos gastos com cargos a serem criados no exer-ccio de 2009 ou reestruturao de carreiras no mesmo exerccio, as dotaes correspondentes aos limites existentes no Anexo V da LOA/2009 seriam alocados na programao dos rgos com o RP-5 reserva para gastos obrigatrios. Tal discriminao j na prpria programao evitaria de se criar subttulos prprios como os atual-mente propostos pela LDO/2008 em seu art. 12, XVI, hoje restrito ao Poder Executivo, cuja prtica seria estendida a todos os Poderes.156

    A identificao precisa das dotaes para futuros gastos obriga-trios permitiria melhor acompanhamento da apropriao desses mesmos gastos, com a entrada em vigor de sua legislao ao longo do exerccio financeiro, visto que essas dotaes j fariam parte da programao de trabalho a ser afetada pela legislao.

    12.1 Modelo de controle antecipado na gerao de despesas obriga-trias continuadas

    Na busca do preconizado equilbrio das contas pblicas, a LRF es-tabelece critrios e mecanismos para prevenir riscos e corrigir desvios, criando mecanismos para garantir que qualquer novo gasto perma-nente, seja como despesa obrigatria continuada ou gasto tributrio,

    56 XVI concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, inclusive decorrente de reviso geral dos servidores pblicos civis e dos militares das Foras Armadas, criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, que, no caso do Poder Executivo, constar do oramento do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

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    deva ser neutro sob o prisma fiscal. Para tanto, determina a necessria compatibilidade da gerao do novo gasto com os instrumentos de pla-nejamento expressos no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e na Lei Oramentria Anual (LOA).

    Papel fundamental ao regime de responsabilidade fiscal foi atri-budo s LDOs. A comear pela fixao das metas fiscais anuais em valores correntes e constantes para um perodo de trs anos. O conte-do do Anexo de Metas Fiscais est descrito no art. 4, 1, 2 e 4, que tambm determina, em seu inciso V, a incluso do demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.157

    A LDO/2009 apresenta o Anexo IV.12 a ttulo de Demonstrativo da Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continua-do, que figura como anexo a este estudo (Anexo 4). A apresentao da margem de expanso das despesas de carter continuado pela LDO, despesas estas definidas no artigo 17 da LRF, no exaure o controle pretendido pela LRF com a criao do instrumento das metas fiscais anuais fixadas pelas LDOs, como fica claro no art. 5 da LRF158.

    Dessa forma, existe um vnculo entre o Demonstrativo da Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias Continuadas presente nas LDOs e nos PLOAs. O Demonstrativo da LDO deve constar da pro-gramao de trabalho constante da lei oramentria anual, ou seja, as despesas nele previstas devem j ter seu espao oramentrio assegurado nas dotaes consignadas aos crditos oramentrios.

    O princpio basilar estatudo pela LRF e reafirmado pelas subse-quentes LDOs est na fixao de metas fiscais e a verificao per-manente de sua fiel observncia pelos agentes pblicos. Nessa sis-temtica, a LDO/2009 elege inicialmente, art. 2, a meta fiscal a ser atingida, para o exerccio de 3,8% do PIB.159

    57 Art. A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no do art. 65 da Constituio e:I dispor tambm sobre:a) equilbrio entre receitas e despesas; Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes. O Anexo conter, ainda:(...)V demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.

    58 Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias e com as normas desta lei complementar:I conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o do art. ;II ser acompanhado do documento a que se refere o 6 do art. 65 da Constituio, bem como das medidas de compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado;

    59 Art. A elaborao e aprovao do Projeto de Lei Oramentria de 009 e a execuo da respectiva lei deve-ro ser compatveis com a obteno da meta de supervit primrio para o setor pblico consolidado, equivalente

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    Fixada a meta fiscal, passa a LDO/2009 a disciplinar, a exemplo das LDOs anteriores, como dever ser controlada a criao de despe-sas obrigatrias continuadas para no afetarem essas metas, devem assim demonstrar, j em sua fase de elaborao legislativa, preventi-vamente, sua neutralidade fiscal ao conterem sua estimativa de im-pacto oramentrio e financeiro e respectiva compensao. Observe-se que as disposies tanto se aplicam para crescimento da despesa como para diminuio da receita, para normas cogentes tanto quan-to autorizativas.160

    A LDO/2009, por determinao do art. 4, 2, V, da LRF, con-tm o Anexo IV Metas Fiscais IV. 12 Demonstrativo da Mar-gem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continua-do (Anexo 4 deste estudo). Como pode ser facilmente identificado, o demonstrativo apresentado vago e impreciso. Partindo de uma receita permanente j executada no exerccio anterior qual se atri-bui um crescimento, dito permanente, como aquele proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo ou majora-o ou criao de tributo ou contribuio ( 3 do art. 17 da LRF) acrescido do crescimento real da atividade econmica, dado que se refere elevao da grandeza econmica ou numrica sobre a qual se aplica uma alquota para se obter o montante a ser arrecadado, assim como os efeitos da legislao sobre a arrecadao total. Esse ltimo elemento na composio da variao da denominada recei-ta permanente no foi previsto na LRF, mas vem sendo aplicado pelo governo federal desde 2002. Assim, para estimar o aumento de receita, foi levado em considerao para 2009 o aumento resultante da variao real do Produto Interno Bruto (PIB), estimado em 5,0% para o perodo de 2008, o crescimento do volume de importaes,

    a 3,80% (trs inteiros e oitenta centsimos por cento) do Produto Interno Bruto (PIB), sendo ,0% (dois inteiros e vinte centsimos por cento) para os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e 0,65% (sessenta e cinco cen-tsimos por cento) para o Programa de Dispndios Globais, conforme demonstrado no Anexo de Metas Fiscais constante do Anexo IV desta lei.

    60 Art. 0. Os projetos de lei e medidas provisrias que importem ou autorizem diminuio da receita ou aumen-to de despesa da Unio no exerccio de 009 devero estar acompanhados de estimativas desses efeitos, para cada um dos exerccios compreendidos no perodo de 009 a 0, detalhando a memria de clculo respectiva e correspondente compensao. O Poder Executivo encaminhar, quando solicitado pelo presidente de rgo colegiado do Poder Legislativo, no prazo mximo de 60 (sessenta) dias, a estimativa da diminuio de receita ou do aumento de despesa, ou oferecer os subsdios tcnicos para realiz-la. O Poder Executivo atribuir a rgo de sua estrutura administrativa a responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, no mbito desse Poder.Art. . As propostas de atos que resultem em criao ou aumento de despesa obrigatria de carter continuado, entendida aquela que constitui ou venha a se constituir em obrigao constitucional ou legal da Unio, alm de aten-der ao disposto no art. 7 da Lei Complementar n 0, de 000, devero, previamente sua edio, ser encaminha-das aos rgos a seguir para que se manifestem sobre a compatibilidade e adequao oramentria e financeira:I no mbito do Poder Executivo, aos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda, que se manifestaro conjuntamente; eII no mbito dos demais Poderes, aos rgos competentes, inclusive os referidos no do art. desta lei.

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    de 14,49%, e outras variveis que no so mencionadas com a justi-ficativa de terem menor impacto no conjunto das receitas. Fatores esses flagrantemente conjunturais, utilizados para justificar o finan-ciamento de despesas permanentes.

    O uso da margem de expanso j realizado h vrias LDOs para compensao de despesas obrigatrias continuadas, como pode ser aquilatado pelo art. 18, 3, da LDO/2009 que prev a margem como fonte para compensao de despesas dos Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio.161

    A margem de expanso vem sendo exaustivamente utilizada como fonte para compensao pelo Poder Executivo em medidas provisrias, conforme pode se verificar a seguir, a ttulo de exemplo so listadas as MPs mais recentes que dela fizeram uso:

    MPV n 416, de 23/1/2008 Altera a Lei n 11.530, de 24 de outubro de 2007, que institui o Programa Na-cional de Segurana Pblica com Cidadania (PRO-NASCI), e d outras providncias.

    EM n 00007 MJ/MP/MDS/SG-PR de 23/1/2008 (...) 12. Para fins de cumprimento do que dispe o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000), cumpre ressaltar que as despesas decorrentes dos auxlios financeiros sero atendidas dentro da mar-gem de expanso das despesas obrigatrias de car-ter continuado, prevista no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias de 2008, Lei no 11.514, de 13 de agosto de 2007.

    MPV n 411, de 28/12/2007 Dispe sobre o Pro-grama Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem), institudo pela Lei no 11.129, de 30 de junho de 2005, altera a Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e d outras providncias.

    6 Art. 8. Os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio tero, como parmetro para as despesas classificadas nos grupos de natureza de despesa 3 Outras Despesas Correntes, Investimentos e 5 Inverses Financeiras, em 009, para fins de elaborao de suas respectivas propostas oramentrias, o conjunto das dotaes fixadas na Lei Oramentria de 008, com as alteraes decorrentes dos crditos suplementares e especiais, aprovados at 30 de junho de 008. 3 A compensao de que trata o art. 7, , da Lei Complementar n 0, de 000, quando da criao ou aumento de despesas obrigatrias de carter continuado, no mbito dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio, poder ser realizada a partir do aproveitamento da margem de expanso prevista no art. , , inciso V, da mesma lei complementar, desde que observados:I o limite das respectivas dotaes constantes da Lei Oramentria de 009 e de crditos adicionais;II os limites estabelecidos nos arts. 0 e , pargrafo nico, da citada lei complementar; eIII o anexo previsto no art. 8 desta lei.

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    EMI n 74/2007/MEC/SG-PR/MTE/MDS/MF/MP/MJ/SEDH-PR 28/12/2007 (...) 20. Para fins de cumprimento do que dispe o art. 17 da Lei Com-plementar n 101, de 4 de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), cumpre ressaltar que as despesas decorrentes desta proposta de medi-da provisria sero atendidas dentro da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter con-tinuado, prevista no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias de 2008, Lei n 11.514, de 13 de agosto de 2007, bem como esto consigna-das nos projetos de lei do Plano Plurianual 2008 2011 e de Lei Oramentria Anual de 2008. As es-timativas fsico-financeiras do Programa constam do anexo desta exposio de motivos.

    MPV n 384, de 20/8/2007 Cria o Programa Na-cional de Segurana Pblica com Cidadania (PRO-NASCI), e d outras providncias. Convertida na Lei n 11.530, de 2007.

    EMI n 00139 MJ/MP/MDS/SR-PR/C.CIVIL-PR 20/8/2007 (...) 17. Para fins de cumprimento do que dispe o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fis-cal LRF (Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000), cumpre ressaltar que as despesas decorren-tes dos auxlios financeiros sero atendidas dentro da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado, prevista no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias de 2008, Lei n 11.514, de 13 de agosto de 2007.

    MPF n 373, de 24/5/2007 Dispe sobre a conces-so de penso especial s pessoas atingidas pela hansenase que foram submetidas a isolamento e internao compulsrios. Convertida na Lei n 11.520, de 2007.

    EMI n 00016 MPS/MP/MF/MS/MDS/SEDH/C.Civil 22/5/2007 (...) 16. Para fins de cumprimento do que dispe o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000), as despesas decorrentes do pagamento da

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    Penso Vitalcia sero atendidas dentro da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado, prevista no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias de 2007, Lei n 11.439, de 29 de dezembro de 2006.

    Como pode ser visto, a margem para expanso das despesas obri-gatrias continuadas efetivamente j serve de fonte para compensa-o, nos termos do art. 17 da LRF. Assim, oferece-se uma compen-sao, ainda que no especificada nos demonstrativos da margem de expanso aprovada na LDO/2008, melhor do que simplesmente mencionar o impacto oramentrio-financeiro total do aumento do salrio mnimo em 2008 sobre as despesas da Unio estimado em R$ 5,303 bilhes, como o faz a MP 412, sem qualquer meno compensao para esse impacto (vide EMI n 0003 /MTE/MF/MP/MPS, de 28/2/2008).

    Wder de Oliveira elabora crtica inao poltica na deter-minao do uso da margem de expanso como instrumento de compensao para despesas obrigatrias continuadas no seguin-tes termos:

    Em seis anos de vigncia da LRF, o processo formal de apresentao da margem de expanso, no mbito federal, se sofisticou, mas ainda est longe de alcan-ar a finalidade para a qual foi instituda: constituir limite para a gerao de novas despesas obrigatrias. Tomando como parmetro o que vem ocorrendo no mbito da Unio, pode-se afirmar que o controle da gerao de despesas obrigatrias de carter continu-ado institudo na Lei de Responsabilidade Fiscal, absolutamente ineficaz, nenhuma medida de com-pensao, seja pelo aumento permanente de receita ou reduo permanente de despesa, foi inserida no ato normativo que criou a despesa. Somente a reforma do texto da LRF poder conduzir a alguma mudana efe-tiva, em mbito nacional, nesse processo de controle de gerao de despesas obrigatrias de carter conti-nuado. (OLIVEIRA, 2007, p. 81)

    Fica a questo: por que as proposies parlamentares tambm no podem se utilizar dessa margem para, aps realizada a esti-mativa do impacto oramentrio e financeiro do projeto de lei,

  • Temas de Interesse do Legislativo | 265

    poderem encontrar seu espao oramentrio e pretenderem ter sua incluso no ordenamento ptrio?

    Ressalte-se que imensa maioria das proposies legislativas so iniciadas por parlamentares, ou seja, a falta de instrumento hbil compensao do impacto oramentrio e financeiro das proposi-es mostra-se inconstitucional quando suprime o exerccio legife-rante do Poder Legislativo, sem ser fundada em disposio consti-tucional ou sem ofertar mecanismos alternativos.

    A sistemtica proposta, de j na LDO serem eleitas as proposies que tero dotaes consignadas na proposta oramentria para 2009, tornando-as neutras sob o prisma fiscal, nada mais seria do que apli-car a mesma sistemtica hoje adotada para mais de 81% das despe-sas obrigatrias continuadas, representadas pelos gastos com pessoal e benefcios previdencirios, aqueles corrigidos em razo do valor do salrio mnimo, e que so compensados por meios indiretos, que no o oferecimento imediato na proposio de cancelamento compensa-trio. Aplicar-se-ia o art. 17, 1, primeira parte, j considerando-as na fixao das metas fiscais, por constarem da margem de expanso e terem sido consideradas na proposta oramentria.

    Verifica-se que o texto do Anexo IV Metas Fiscais IV. 12 De-monstrativo da Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado mostra-se extremamente vago e indefinido no s quanto s receitas como quanto s despesas obrigatrias continuadas que podero se apropriar da dita margem de expan-so delas. Entender-se que a margem s pode contemplar despesas j criadas dar sentido que retira qualquer eficcia da norma, algo inaceitvel sob o prisma hermenutico. O que o legislador no res-tringiu, no cabe ao intrprete faz-lo.

    Estudos tm recomendado o uso do demonstrativo para novas despesas obrigatrias, o que vem sendo considerado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), pelo menos admitida sua discusso ao agraciar esse pensamento com prmios em seus Concursos de Mo-nografias, anualmente realizado, e que contemplou duas recentes monografias voltadas para a LRF e o uso da Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias, primeiro lugar no IX Prmio e em se-gundo no XII Prmio.

    Wder de Oliveira prope a Margem de Expanso como uma reserva para proposies legislativas que tenham impacto e que por ela seriam absorvidas, propondo inclusive todo um procedimento legislativo para a verificao e compensao, como se identifica:

    Assim, se uma nova lei (ou medida provisria) crian-do despesas obrigatrias for aprovada, o governo, no

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    dispondo de fundos de reserva, ter que deixar de exe-cutar despesas discricionrias para poder cumprir a nova obrigao legal. Mas esse o procedimento que sempre foi utilizado para lidar com a elevao das despesas obrigatrias num ambiente de arrecadao estvel e endividamento limitado (cortar despesas discricionrias), e, portanto, se utilizada a margem de expanso desse modo, o status quo ante ter sido mantido pela LRF.

    No h controle sobre a utilizao da margem de expanso. Desse modo, ela no seria efetiva nem mesmo como limite para o montante agregado do impacto financeiro-oramentrio das inmeras proposies das quais podem derivar aumento de despesas obrigatrias a serem executadas no exerc-cio financeiro ao qual se refere (vide o Anexo II). possvel que estejam sendo apreciadas no Congres-so, e gestadas no Poder Executivo, simultaneamen-te, inmeras medidas provisrias e projetos de lei relacionados a despesas obrigatrias (e tambm a renncia de receitas, que repercute sobre a margem de expanso) cujos autores indicam como fonte de compensao a margem de expanso. (...)

    Pode-se denominar o montante remanescente de Disponibilidade Real de Recursos Final. Esse seria o montante de recursos disponvel para fazer face a aumentos de despesas obrigatrias de carter continuado derivados de propostas a serem aprova-das pelo Congresso, ou de medida provisrias, a ser estabelecido em anexo da LDO.

    A margem de expanso constituiria uma reserva no oramento (tal como a reserva de contingncia), em programao especfica, que seria deduzida medi-da que fosse sendo necessria a alocao de recursos para aes novas (ou j existentes), em decorrncia de legislaes aprovadas no decorrer do ano.

    Poderia ser alocada parte dessas reserva diretamente s Casas do Poder Legislativo, aos Tribunais do Poder Judicirios, ao Ministrio Pblico, e ao Tribunal de

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    Contas, que tm autonomia para elaborar e executar seus oramentos, em consonncia com os parme-tros fixado na LDO, para aumentos de despesas obri-gatrias derivados da edio de atos administrativos normativos desses rgos, com efeitos apenas no seu prprio mbito. (...)

    Todos os anos, quando da apreciao do projeto de lei de diretrizes oramentrias e da margem de ex-panso pelo Congresso Nacional ser o momento apropriado para avaliar quais propostas de altera-o legislativa relacionadas a despesas obrigat-rias e legislao tributria devem ser aprovadas. (OLIVEIRA, 2005, p. 45, 56 e 64)

    Afirma Nilson Assis quanto ao uso da Margem de Expanso como reserva de recursos:

    A ideia original da LRF, contudo, no objetivava apenas limitar a expanso de despesas j existentes. A inteno era permitir que a lei de diretrizes or-amentrias definisse limites e condies para que novas despesas fossem criadas. Esses limites seriam ento materializados em uma margem de expanso apresentada em um demonstrativo no Anexo de Me-tas Fiscais, como determinado no inciso V, do 2, do art. 4 da LRF.

    Sendo assim, conclui-se que a margem de expan-so tem por objetivo dar transparncia previso de aumento de despesas obrigatrias de carter con-tinuado e permitir a comprovao do atendimento da primeira das condies de validade dos atos que venham a gerar despesas dessa natureza: no afetar as metas fiscais. O termo margem de expanso bastante adequado para caracterizar uma espcie de proviso, que se deve considerar ao se estabelecer metas de despesas e resultados, para fazer face s expectativas de aumento de despesa. (...)

    A terminologia saldo, na verdade, vem reforar a ideia da Margem de Expanso utilizada equivoca-damente como mecanismo de compensao, discu-tida na subseo 4.4. Se j h previso de quaisquer

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    despesas obrigatrias de carter continuado, deri-vadas de legislao em tramitao no Congresso ou nas Cmaras e Assembleias Legislativas ou outros atos administrativos normativos, essas despesas j deveriam estar includas antes do resultado da Margem de Expanso. (...)

    Durante o processo de elaborao da lei de diretri-zes oramentrias j se estimam aumentos para algumas despesas que, se j conhecidas, devem ser deduzidas da margem de expanso, ainda que dependam de aprovao pelo Legislativo. Dos de-monstrativos apresentados nos anexos a partir da LDO/2001 podem ser evidenciados os aumentos re-lativos a novas despesas com pessoal e crescimento vegetativo de gastos sociais.

    Entretanto, se o conhecimento do impacto finan-ceiro-oramentrio constitui a razo para deduzi-los, devem-se deduzir da Disponibilidade Real de Recursos Final quaisquer valores que derivem de legislaes, ainda a serem aprovadas, mas cuja esti-mativa de impacto financeiro-oramentrio j seja conhecida (ODOCC). (ASSIS, 2007, p. 31, 43 e 53)

    Como visto anteriormente, o uso da Margem pelos Poderes Le-gislativo e Judicirio e Ministrio Pblico j vem sendo adotada pelas LDOs, a exemplo do art. 18, 3, da LDO/2009. Todavia, o Poder Legislativo, entendido em sua atividade finalstica, legife-rante, ainda no teve oportunidade de igualmente fazer uso da Margem para suas proposies, o que poder ocorrer durante o processo da apreciao do PLDO/2009, com a consignao de pro-posies especficas no Anexo IV.12.

    A fixao pela LDO da possibilidade de constituio de reser-va para futura compensao com despesas obrigatrias continua-das no tem se mostrado vivel, haja vista disposio nesse sentido existente no art. 14 da LDO/2008162 e que no foi observada quan-do da aprovao da lei oramentria para 2008, Lei n 11.647, de

    6 Art. . A Reserva de Contingncia, observado o inciso III do art. 5 da Lei Complementar n 0, de 000, ser constituda, exclusivamente, de recursos do Oramento Fiscal, equivalendo, no Projeto de Lei Oramentria de 008, a no mnimo % (dois por cento) da receita corrente lquida e a % (um por cento) na lei, sendo pelo menos metade da Reserva, no projeto de lei, considerada como despesa primria para efeito de apurao do resultado fiscal. No ser considerada, para os efeitos do caput deste artigo, a eventual reserva: (...)

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    24/3/2008, pois l inexiste tal reserva no rgo 90.000 (Reserva de Contingncia).163

    Resta a questo: a quem compete fixar as prioridades? A respos-ta, entendemos, pode ser dada por duas alternativas: pelo controle antecipado ou terminal. Por controle antecipado, leia-se durante o processo legislativo ordinrio, papel hoje j desempenhado pela Comisso de Finanas e Tributao na Cmara dos Deputados, qual poderia ser acrescentada outra comisso do Senado Federal, desde que regimentalmente lhes fosse feita tal atribuio, a exem-plo da Comisso de Assuntos Econmicos (CAE). A compensao, nesse caso, seria oriunda de reserva de recursos fixados j na lei oramentria, opo que sofre resistncias como visto anteriormen-te. A outra alternativa, terminal, seria a conjugao do controle da gerao de despesas obrigatrias continuadas com o controle do processo oramentrio, agora no mbito do Congresso Nacional, a partir de parecer de sua Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, rgo constitucionalmente designado para o exame da pea oramentria, nos termos de seu art. 166164.

    Mas, e se a proposio no for aprovada durante o exerccio finan-ceiro em que foi criada a reserva de recursos? Ora, inmeras so as dotaes que no so executadas, visto que nossa lei oramentria autorizativa. Nosso parmetro deve ser o Anexo V das leis oramen-trias, que j desempenha a funo de reserva para proposies que aumentem os gastos com pessoal. O mecanismo criado pelas LDOs para os gastos com pessoal tem se mostrado razovel e vivel, sendo aprimorado a cada nova LDO. Porque no ocorreria o mesmo para as proposies com outra finalidade, mas com objeto de mesma na-tureza, tambm despesas obrigatrias continuadas?

    Como demonstrado, o regime da responsabilidade fiscal, instau-rado pela LRF a partir de 2000, trouxe a consolidao do papel a ser desempenhado pelas leis de diretrizes oramentrias na gesto das finanas pblicas nas trs esferas da Federao, em especial na fi-xao de metas fiscais e controle das despesas obrigatrias continu-adas e gastos tributrios, cuja sistemtica foi estabelecida pela LRF

    III para atender expanso de despesa obrigatria de carter continuado no considerada na estimativa do projeto de lei oramentria;

    63 Como pode ser verificado no endereo: http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/ orca-mento/OR008/red_final/Vol/90_reserv_conting.pdf

    6 Art. 66. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. Caber a uma comisso mista permanente de senadores e deputados:I examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo presidente da Repblica;

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    em seus arts. 14 e 17. As LDOs apresentam-se como instrumento de participao responsvel do Poder Legislativo nessa gesto.

    O PLDO/2009, por determinao do art. 4, 2, V, da LRF, con-tm o Anexo IV Metas Fiscais IV. 12 Demonstrativo da Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado. Esse Anexo est passvel de alterao por emendas parlamentares, consideradas emendas de texto, e, portanto, isentas de limites, nos termos da Resoluo n 1/2006-CN, art. 142165.

    No Demonstrativo da Margem de Expanso podem ser acres-centadas proposies que j tenham sua estimativa de impacto or-amentrio e financeiro para fins de sua incluso obrigatria j na proposta oramentria para 2009, tornando a proposio adequada em termos oramentrios e financeiros por sua neutralidade fiscal, em decorrncia de j ter sido considerado seu impacto nas metas fiscais para 2009 e dois exerccios subsequentes.

    Haveria de ser acrescido dispositivo no prprio texto do PLDO/2009 determinando a necessria incluso na proposta oramentria para 2009 das proposies que venham a ser consignadas no Anexo IV.12 da LDO/2009. Alternativamente, se no acolhida a primeira opo, determinar-se-ia a consignao na lei oramentria de reserva para expanso de despesas obrigatrias de carter continuado a ser desti-nada exclusivamente cobertura de despesas geradas pelas proposi-es que venham a ser aprovadas no exerccio de 2009.

    Deve-se ter em considerao, contudo, que a utilizao do saldo da margem de expanso para provisionar recursos necessrios cobertura de aumento de despesas obrigatrias de carter continu-ado, gerado pela proposio legislativa includa no Anexo, acarreta-r diminuio de recursos disponveis para cobertura de aumentos de despesas discricionrias (investimentos e custeio), pois a sobra de receitas permanentes evidenciadas naquele Anexo no se destina apenas a custear despesas obrigatrias.

    Para solucionar o uso desses recursos disponveis poderia ser facultado ao Poder Executivo remanejar as dotaes, via crdito adicional aberto por decreto, caso no viessem essas proposies a serem aprovadas pelo Congresso Nacional at julho do exerccio seguinte.

    No se pode olvidar de alertar para a necessidade de o Congresso Nacional instituir procedimento especfico de controle da utilizao dessa reserva, lembrando-se que o exame de compatibilidade e ade-quao oramentria e financeira das proposies em tramitao

    65 Art. . Ficam excludas dos limites de que tratam os arts. , , 7, e 9, caput, as emendas exclusi-vamente destinadas receita, ao texto da lei, ao cancelamento parcial ou total de dotao, renncia de receitas e aos relatrios preliminares.

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    no Congresso Nacional no se apresenta como matria estranha Comisso Mista de Oramento e Fiscalizao Financeira (CMO), como prev o art. 2o, 2o, da Resoluo n 1/2006-CN166.

    Alvissareira apresenta-se a recente adoo pelo Congresso Na-cional, no PLDO/2009, da compensao sistmica aqui propug-nada. Na redao aprovada foi includo no art. 13 dois novos pa-rgrafos167 determinando a consignao de reserva, na proposta oramentria e em sua respectiva lei, para apropriao ao longo da execuo oramentria de 2009. Tais recursos seriam a compensa-o de projetos de lei que viessem a ser aprovados no exerccio de 2009. Assim, estaria assegurada sua neutralidade fiscal, nos termos do art. 17 da LRF.

    Lamentavelmente, o dispositivo foi motivo de veto presidencial na Lei 11.768/08, LDO/2009, sob argumentos de j existir um de-monstrativo da margem de expanso das despesas obrigatrias e de que haveria discriminao quanto aos projetos de lei oriundos do Executivo.168 Quanto afirmao da existncia do demonstrativo esse mostra-se, at o presente, como inadequado compensao, j quanto destinao dos recursos exclusivamente a projetos de par-lamentares, nada no dispositivo sustenta tal assertiva. As Consulto-rias de Oramento da Cmara dos Deputados e do Senado Federal apresentaram os seguintes esclarecimentos aos vetos:

    Aps a LRF, o Poder Legislativo ficou praticamente impossibilitado de editar leis que aumentem des-

    66 Art. , A CMO poder, para fins de observncia do disposto no art. 7 da Lei Complementar n 0, de 000, observados os Regimentos Internos de cada Casa, antes da votao nos respectivos plenrios, ser ouvida acerca da estimativa do custo e do impacto fiscal e oramentrio da aprovao de projetos de lei e medidas provisrias em tramitao.

    67 Art. 3, 3 O Projeto de Lei Oramentria de 009 e respectiva lei consignaro recursos, no montante mnimo de 0,% (um dcimo por cento) da receita corrente lquida, destinados constituio de reserva para atender a expanso das despesas obrigatrias de carter continuado, considerada como despesa primria para efeito da apurao do resultado fiscal. A reserva constituda nos termos do 3 deste artigo ser considerada como compensao, durante o exerccio financeiro de 009, pelo rgo tcnico legislativo responsvel pelo exame de adequao oramentria e financeira dos projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional, conforme critrios previamente fixados por esse rgo, que comunicar ao Poder Executivo as proposies que vierem a ser consideradas adequadas oramentria e financeiramente, para fins de abertura do crdito adicional correspondente.

    68 A Lei Complementar n 0, de de maio de 000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece, no art. 7, as condies necessrias para que se promova a criao e/ou expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. Em funo do disposto nesse dispositivo legal, o Poder Executivo encaminha anualmente, no Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias, um anexo contendo o demonstrativo da margem de expanso das despesas obrigatrias. Dessa forma, no h sentido em se criar, previamente, reserva de dotaes oramentrias primrias especficas para a expanso e/ou criao de despesas obrigatrias de carter continuado, diferente dos mecanis-mos estabelecidos na LRF.Ademais, pela redao dada ao do art. 3, essa reserva s poderia ser utilizada pelo Poder Legislativo, caracterizando uma diferenciao no tratamento entre os Poderes, no que tange observao do disposto no art. 7 da LRF.Essas razes demonstram a contrariedade ao interesse pblico, motivo pelo qual se sugere oposio de veto ao referido dispositivo. (Mensagem n 6, de /8/008).

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    pesas obrigatrias ou que impliquem renncia de receita, vez que no dispe de meios para indicar fontes compensatrias. Em vista dessa dificulda-de, foi proposta a criao de reserva que viesse a viabilizar, ainda que de forma tmida, a atuao legislativa. A alocao dos recursos que compem a reserva no implica discriminao de proposi-es em face de sua origem, mas apenas atribuir competncia a rgo legislativo para apropriar os recursos.

    No procede, portanto, a afirmao de que a reserva instituda pelos 3 e 4 do art. 13 da LDO/2009 se destine exclusivamente ao Poder Legislativo, visto que a compensao prevista no art. 17 da LRF diz respeito a proposies de toda e qualquer origem.

    O tema relacionado s formas pelas quais se pode dar a compensao determinada pelo art. 17 da LRF j foi, inclusive, motivo de inmeros estudos, a exemplo da Nota Tcnica COFF n 4/20082, se-gundo a qual o mecanismo de compensao tpi-ca, especfica e atual no vem sendo cumprida. O Poder Executivo tem-se utilizando de estratagemas para realizar compensaes meramente formais.

    Se a LRF praticamente bloqueia iniciativas parla-mentares em matria financeira, j obstaculizadas pela reserva constitucional de iniciativa presiden-cial dos arts. 61 e 63, o mesmo no ocorre com o Poder Executivo. O Executivo no s deixa de ree-quilibrar o oramento nos estritos termos da LRF, mas tambm pressiona o Congresso Nacional para aprovar projetos de seu interesse. Esse fato eviden-cia-se na tramitao do PL n 1.650/2007. A men-sagem presidencial sequer menciona o atendimento da compensao preconizada na LRF, tampouco estima o impacto oramentrio e financeiro da re-nncia de receita, menos ainda sua compensao.

    Os mecanismos de compensao introduzidos pela LRF, nos artigos 14, 17 e 24, mostram que as me-didas de compensao devem constar do mesmo

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    ato que cria ou aumenta a despesa. Com esse desi-derato, o governo geralmente indica, genericamen-te, como fonte o crescimento de arrecadao ou a margem de expanso de despesas obrigatrias de carter continuado, abstendo-se da indicao de medidas concretas e especficas, a exemplo da edi-o da legislao que reduza a despesa obrigatria permanente.

    A reserva prevista no dispositivo vetado no atri-bui os recursos exclusivamente a projetos de ini-ciativa parlamentar. D ao processo legislativo o papel de aplicar critrios para a escolha das pro-posies s quais os recursos devam ser destina-dos. Algo prximo do processo oramentrio onde proposies competem pela alocao dos recursos previamente fixados, conforme critrios eleitos ex ante. (CONGRESSO NACIONAL, 2008)

    Assim, o modelo de compensao sistmica e setorializada, hoje adotado para os gastos com pessoal, como descrito exaustivamente neste estudo, e que julgamos mais apropriado a nossa cultura pol-tico-legislativa, deve esperar mais por um exerccio para ser nova-mente tentado.

    A adoo de reserva de recursos para compensao das proposi-es criando despesas obrigatrias continuadas e gastos tributrios permitiria dar racionalidade ao exame de compatibilidade e ade-quao oramentria e financeira realizado pela CFT, permitindo a manuteno, de forma coerente, da dicotomia hoje existente entre processo legislativo e oramentrio.

    A consequncia da adoo de tal reserva seria a concreta migra-o do demonstrativo da margem de expanso das despesas obriga-trias de carter continuado e das renncias de receitas das leis de diretrizes oramentrias para a lei oramentria. Tal deslocamento tem por paradigma as autorizaes para aumentos com gastos com pessoal. No caso, ainda que o art. 169 determinasse que as autori-zaes constassem das LDOs enquanto as dotaes permaneceriam na lei oramentria, as LDOs as delegaram s leis oramentrias. Tal normativo, ainda que passvel de arguio de sua inconstitu-cionalidade em uma leitura estrita do texto constitucional, obteve sucesso por agregar em uma s pea legislativa as duas condicio-nantes, autorizao e dotao. O que se prope que esse modelo

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    de autorizao e dotao se estenda a outras formas de despesas obrigatrias continuadas e gastos tributrios.

    Na lei oramentria para o exerccio financeiro de 2009, Lei n 11.897, de 30/12/2008, foi aprovada, na Reserva de Contingncia, do-tao especfica para a compensao de renncias de receitas ou gas-tos tributrios nos seguintes termos: 90.000 Reserva de Contingncia 0999.0E61.0001 Reserva para Compensao de Projetos de Lei que Fixem Desoneraes de Receitas Sujeitos a Deliberaes de rgo Co-legiado do Poder Legislativo, Durante o Exame de Compatibilidade Oramentrio-Financeira, com dotao de R$ 94 milhes.

    H de se reconhecer ser o valor consignado para compensa-o diminuto em face das proposies que tramitam pelas Casas do Congresso Nacional. Todavia, representa um incio, marco de uma incipiente conexo entre os processos legislativo ordinrio e o processo oramentrio. Resta assegurar critrios razoveis para partilha desses recursos quando de sua deciso de alocao pela Comisso de Finanas e Tributao, norma ainda no disciplina-da. Como norte preliminar so apresentadas consideraes em Es-tudo Tcnico da COFF/CD n 14/2008, de 9/12/2008. No estudo, a ttulo inicial, so propostos critrios como:

    Para que o requerimento seja acolhido deve a propo-sio atender os seguintes requisitos:

    Tratar-se de proposio que tenha por objeto deso-nerao de receita, com a consequente reduo de receita da Unio;

    No apresentar vcio de iniciativa, ou seja, no in-cidir nas matrias privativas do presidente da Re-pblica e dos demais Poderes e Ministrio Pblico;

    J ter sido apreciada por todas as comisses perma-nentes temticas da Casa, incluindo-se as do Sena-do em caso de iniciativa de senador, com delibera-o pela aprovao em todas elas;

    Mostrar-se compatvel com as normas do ciclo or-amentrio Lei do Plano Plurianual, Lei de Dire-trizes Oramentrias e demais normas financeiras pertinentes;

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    Apresentar a devida estimativa de impacto ora-mentrio-financeiro elaborado ou homologado por rgo tcnico da Unio, como fixado pela Lei de Diretrizes Oramentrias; e

    O impacto oramentrio-financeiro no poder ser superior a 25% da dotao total constante da Re-serva para Compensao consignada na lei ora-mentria anual correspondente. (SANTA HELENA, 2008, p. 10)

    12.2 Modelo de controle terminal na gerao de despesas obrigat-rias continuadas e gastos tributrios

    O regime da compensao pontual e especfica da LRF, verificvel caso a caso, com a imediata compensao pela reduo de despe-sas permanentes ou aumento de receitas permanentes, apresenta-se aparentemente o mais coerente e eficaz. Todavia, esse modelo no vem sendo observado, inclusive pelo prprio Poder Executivo, em tese, guardio do Tesouro. Tal modelo tem-se mostrado de difcil im-plementao pelas naturais resistncias dos beneficiados pelo status quo, dificultando a reduo de despesas vinculadas ou aumento de receitas no mesmo diploma legal. O nus poltico de se dar a com-pensao na prpria norma concessiva do aumento de gasto obri-gatrio mostrou-se por demais elevado para ser praticado. A prxis parlamentar definitivamente no recepcionou esse procedimento.

    Como alternativa ao mecanismo de controle da criao de despe-sas obrigatrias continuadas e gastos tributrios previstos na LRF, arts. 14 e 17, de natureza antecipatria e de admissibilidade e ao exame de adequao oramentria e financeira hoje atribudo CFT, poder-se-ia adotar um exame congressual hbrido inserto no processo oramentrio, algo como um processo legislativo ora-mentrio-ordinrio. Seria atribudo comisso mista permanente prevista no art. 166, 1, da Constituio, a Comisso Mista de Pla-nos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), o papel de ltima barreira antes do envio sano do Poder Executivo.

    Dessa forma, ambas as Casas apreciariam a admissibilidade em termos constitucionais e o mrito das proposies a ela sujeitas e ao trmino do processo legislativo, antes do envio sano presiden-cial, nos termos do art. 66 da Constituio, seria verificado pela CMO a adequao da proposio em termos oramentrios e financeiros quanto sua neutralidade fiscal, fontes de financiamento e outras

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    condicionantes que seriam, com o tempo desenvolvidas, agora j no mbito congressual.

    O exame se circunscreveria a verificar a existncia ou no de re-cursos suficientes para a implementao das medidas propugnadas pela proposio. Para tanto, como hoje ocorre na CFT, deveria vir a proposio manejada com a estimativa de seu impacto em ter-mos oramentrios e financeiros, sendo atualizada na CMO, se esta assim entendesse necessrio, como j feito pela CFT. No caso de renncias de receitas verificar-se-ia sua compensao com o acrs-cimo de outras receitas.

    Verificada a inexistncia de neutralidade fiscal, haveria algo como uma suspenso do processo legislativo ou uma vacatio legis, enquan-to no encontrado o espao oramentrio para a nova despesa ou no realizada compensao da renncia de receita, o que se pode dar pela excluso da receita prevista na LDO e correspondente proposta oramentria, como j analisado no Captulo 7 deste estudo.

    No ltimo caso, fica a questo: a quem se atribuiria a competn-cia para tal verificao, ao Legislativo ou ao Executivo? Poderia ser o Legislativo, se pensado em termos de transparncia, ou o Executi-vo, se avaliado pelas informaes tcnicas disponveis.

    A CMO, nica comisso congressual temtica permanente com foro constitucional, tem no art. 166 da Constituio sua origem e compe-tncia. Essa comisso tem sua criao original da Emenda n 1, de 1969 e propiciou rito clere tramitao das peas legislativas pr-prias do processo oramentrio, PPA, LDO e LOA, bem como de seus crditos adicionais. O que se visualiza a possibilidade desse mesmo rgo tcnico realizar o exame de compatibilidade e adequao or-amentrio-financeiro das proposies que j tenham sido aprovadas por ambas as Casas em seu processo bicameral. Assim, criar-se-ia uma condio suspensiva para envio sano presidencial da demonstra-o da existncia dos necessrios recursos oramentrios.

    Com a adoo desse procedimento, ao fim do processo legisla-tivo, no haveria interferncia no exame de mrito, pois esse no se confunde com a compatibilidade e adequao da mesma pro-posio como suas condicionantes financeiras. Assim, pode-se ter uma proposio que tenha elevado grau de mrito, mas no tenha disponibilidade oramentria ou contrarie momentaneamente dis-positivos da legislao financeira, em sua maioria de natureza tem-porria, e que possa vir a ser compatvel com a posterior alterao dessas normas financeiras.

    Somente aps includos os gastos novos ou excluda a receita da lei oramentria anual que teriam as normas poder cogente de obrigar

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    o Estado. A lei s se aperfeioaria com a autorizao para o gasto na lei oramentria. Tal mecanismo j existe para gastos com pessoal, art. 169 da Constituio, que exige, para a aprovao do aumento com pessoal, a prvia autorizao na LDO e a correspondente dota-o na lei oramentria, cujo Anexo V o detentor das autorizaes para gastos do exerccio subsequente e vinculante das dotaes con-signadas na programao de trabalho da lei oramentria. Tal hiato oramentrio j vem sendo imposto em inmeros projetos de lei de alterao de carreiras ou criao de cargos, que possuem dispositivos suspendendo a eficcia da norma enquanto no autorizada expressa-mente pela LDO e inexistir a respectiva dotao oramentria.

    Exemplo de dispositivo legal dessa natureza pode-se identificar na Lei n 11.416, de 15/12/2006, que dispe sobre as Carreiras dos Servidores do Poder Judicirio da Unio, que em seu art. 31 prev: A eficcia do disposto nesta Lei fica condicionada ao atendimento do 1 do art. 169 da Constituio Federal e das normas pertinentes da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. O aumento concedido naquela lei aos servidores do Poder Judicirio federal foi parcelado em etapas graduais semestrais, desde junho de 2006 a dezembro de 2008.

    A jurisprudncia que vem sendo fixada pelo Superior Tribunal de Justia, da obrigatoriedade do provimento dos cargos constantes dos editais de concursos pblicos, como mencionado no Captulo 6 deste estudo, s refora para a necessidade do provisionamento dos recursos necessrios aos futuros provimentos decorrentes da criao dos cargos, j quando da edio da lei.

    Assim, no mais apenas problema administrativo a execuo de certos servios e a entrega de determinadas prestaes, seno que se transformou o oramento no plano final de distribuio dos escassos recursos financeiros e fator de justia social. Dessa forma, o controle na gerao e adimplemento das obrigaes estatais , sim, funo de todos os Poderes e parcela necessria do exerccio das funes legislativa, administrativa e judiciria.

    Como ressalta Giovani Bigolin (2004), a exigibilidade de direitos, em especial aqueles considerados fundamentais de segunda gera-o, direitos sociais positivos, encontra limites nas foras do Errio, conforme a reserva do possvel. Em lapidar aresto, o min. Celso de Mello (RE 436.996-AgR, rel., DJ de 3/2/2006) reconhece residir, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo, a prerrogati-va de formular e executar polticas pblicas. Revela-se possvel, no entanto, ao Poder Judicirio determinar, ainda que em bases excep-cionais, especialmente nas hipteses de polticas pblicas definidas

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    pela prpria Constituio, sejam estas implementadas pelos rgos estatais inadimplentes, cuja omisso por importar em descumpri-mento dos encargos poltico-jurdicos que sobre eles incidem em carter mandatrio mostra-se apta a comprometer a eficcia e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de estatura constitucional.

    Portanto, se o processo oramentrio deve observar, alm das vinculaes de receitas, pelo lado da despesa, os compromissos as-sumidos pelo Estado por intermdio da legislao ordinria, como relaes estatutrias e contratuais com seus servidores, a assuno de obrigaes no mbito do sistema financeiro (juros e amortizao) ou decorrentes de decises judiciais (precatrios), dentre outros, o processo legislativo deve tambm observar as reais possibilidades financeiras do Errio.

    Poder-se-ia argumentar que o oramento mostra um corte no mo-mento presente sujeito s mudanas econmico-sociais conjunturais que possam vir a alterar-lhe sua capacidade de fazer frente aos com-promissos antes assumidos. Realmente, tal objeo tem fundamento, mas tambm a legislao dita permanente tambm sujeita est a al-teraes por normas supervenientes. Por mais obrigatria e continu-ada que seja a obrigao criada pela norma permanente, essa no se torna um clusula ptrea por ter sido inserida no ordenamento em carter definitivo, mas no perptuo, sempre estar sujeita a mudan-as em razo de convenincias de natureza polticas ou econmicas.

    A inverso da lgica presente nas polticas pblicas de primeiro verificar-se a necessidade da ao para depois identificar-se sua fon-te de financiamento perversa para o conjunto de aes desenvolvi-das pelo Estado. O ente pblico deve satisfazer as demandas sociais baseado em critrios, e uma dessas condicionantes so, indubitavel-mente, as possibilidades do Tesouro, e, em ltima instncia a capa-cidade da sociedade como um todo de mant-las. O oramento tra-duz essas possibilidades, ainda que momentaneamente, em termos de um foro para discutir quais e em quanto devem ser tais polticas satisfeitas. O concurso de credores que se apresentam com seus ttulos hbeis, expressos em termos de normas legais ou contratu-ais, dizem respeito ao grau de discricionariedade com devero ser satisfeitas, as primeiras tendo precedncia sobre as segundas.

    Por fora do subsistema constitucional-oramentrio impresso no contexto ps-1988, o processo de apreciao dos projetos de lei relativos ao PPA, LDO e LOA difere do processo legislativo de apreciao das demais leis. Alm de conter prazos definidos para sua apresentao e apreciao, exige um conjunto de restries es-

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    peciais a que se submete o processamento de emendas e a aprova-o da lei oramentria.

    A competncia da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), fixada constitucionalmente, da apreciao das matrias oramentrias e financeiras excludente em relao s de-mais comisses temticas permanentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, s quais somente permitido apresentar emendas.

    A CMO no pode apreciar outra matria diferente daquela pre-vista na Constituio em numerus clausus. No tem, assim, possibi-lidade de alterar leis que criam despesas obrigatrias continuadas, ou de leis que alterem a receita, mesmo quando estas contrariem os limites oramentrios. Apesar de prevista no art. 165, 2, da Constituio169 a atribuio s leis de diretrizes oramentrias de apreciarem as alteraes da legislao tributria, nunca essa atri-buio foi exercida em sua plenitude, restringindo-se a disciplinar a apreciao das estimativas de receitas na prpria lei oramentria. Portanto, ainda que o constituinte de 1988 tentasse trazer para o processo oramentrio a questo tributria a exemplo do processo oramentrio francs ou italiano, com suas leis de finanas anuais, onde se alteram alquotas, alteram-se fatos geradores e outros ele-mentos da tributao a prtica do processo legislativo brasileiro no acolheu tal disciplinamento.

    No existe qualquer sistematizao entre os projetos que trami-tam nas comisses temticas das Casas do Congresso e os projetos de leis oramentrias, ainda que a Comisso de Finanas e Tributa-o da Cmara dos Deputados proceda ao exame de compatibilida-de e adequao financeira e oramentria dos projetos de legislao permanente com impacto oramentrio-financeiro. Tal processo, como visto anteriormente, ainda v-se incipiente e carente de maior aprimoramento quanto sua eficcia por sofrer de hiato temporal entre seu exame e sua sano. D-se em regra no incio do processo legislativo, logo aps o exame de mrito das comisses permanentes da Cmara dos Deputados. Ademais, o processo no se funda em disposio constitucional vigente.

    Tal hiato, temporal e normativo, dificulta a implantao do mo-delo de controle dos gastos obrigatrios de carter continuado e de gastos tributrios nsito nos arts. 14 a 17 da Lei de Responsabilida-de Fiscal, Lei Complementar n 101, de 2000. O processamento se-parado dos temas financeiro-oramentrios, de iniciativa privativa

    69 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramen-tria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.

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    do Executivo, impede que os autores parlamentares, ou dos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico, tenham oportunidade de oferecer despesas ou receitas como compensao ao acrscimo de gasto, ou renncia receita, pretendidos nos proje-tos de lei de sua iniciativa, alm de dificultar o exame do real impacto da proposio, ainda sujeita a mudanas conjunturais antes de seu envio sano presidencial. Resulta disso que todos os demais Pode-res, sem exceo, ficam ao sabor do interesse do Executivo e no de um real controle do equilbrio fiscal entre obrigaes e recursos para satisfaz-los, esse sim, interesse da sociedade com um todo.

    H de ser resgatado o princpio do equilbrio de longo prazo das finanas pblicas presente no art. 66 da Constituio de 1967, deba-tido no Captulo 4 deste estudo, que exigia a demonstrao das fontes de financiamento logo no nascedouro das obrigaes legais. Princpio esse, lamentavelmente, abandonado quando da imposio da autorit-ria EC n 1/1969. Tal medida v-se condizente com os rumos tomados poca: amordaamento do Legislativo e Judicirio, em nome de uma agilidade na administrao, que nem sempre se mostra a mais fiscal-mente responsvel, como demonstrado em vrias passagens deste es-tudo. As Casas Legislativas, ainda que se possa argumentar pela falta de suficientes conhecimentos tcnicos, espelham os anseios e dilemas da sociedade, como nenhum outro Poder constitudo.

    Para tentar-se suplantar o impasse aqui exposto devem ser per-quiridas alternativas legislativas, as quais, a nosso ver, devem pas-sar obrigatoriamente pelo foro constitucional em razo do processo legislativo bicameral ser nele fixado de forma expressa.

    O carter terminativo concedido ao exame de compatibilidade e adequao oramentria e financeira poderia ser atribudo no mais a uma comisso temtica permanente de uma das Casas, como no presente desempenhado pela Comisso de Finanas e Tributao, mas delegado, por disposio constitucional expressa, Comisso Mista de Planos Oramentos Pblicos e Fiscalizao, ou outro r-go congressual que viesse a ser criado. A vantagem de atribuir-se CMO essa tarefa, entendemos, tributa-se possibilidade de conci-liar nela os dois processos legislativos: ordinrio e oramentrio.

    Todavia, poderia ser levantado o inconveniente do excesso de po-deres concentrados em um s rgo legislativo parcial como uma comisso tcnica, ainda que congressual. Poder-se-ia arguir que s os soberanos Plenrios de cada uma das Casas ou do Congresso Nacional devem possuir tal poder terminativo. Dessa forma, ao se prever o exame de adequao da legislao proposta, sempre deve haver a faculdade de recorrer-se ao Plenrio.

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    A ideia de proposio legislativa tramitar somente por comis-ses no inovadora. Os regimentos de ambas as Casas do Con-gresso Nacional j preveem tal possibilidade ao permitirem a tra-mitao de proposies em carter conclusivo, na denominao regimental na Cmara dos Deputados ou terminativo no Senado, ou seja, sem irem aos Plenrios da Casas, desde que assim o sejam distribudas, a exemplo do art. 24, II, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados170. Tal apreciao autorizada pela Cons-tituio em seu art. 58, 2, I171.

    Prope-se a constitucionalizao do regime de responsabilida-de fiscal pela introduo de pargrafo no art. 167, a exemplo do art. 66 da Constituio de 1967. O novo dispositivo determinaria que todo projeto de lei ou medida provisria que crie ou aumente despesa ou reduza receita da Unio somente ser editado se apre-sentada sua estimativa de impacto oramentrio e financeiro e correspondente compensao, ressalvados aqueles aprovados pelo Congresso Nacional por maioria absoluta. Nesse sentido, de lege ferenda, prope-se alterao do texto constitucional dando nova redao aos arts. 66, 166 e 167 da Constituio Federal, determi-nando a adequao oramentria e financeira de todo projeto de lei ou medida provisria que crie ou aumente despesa ou reduza receita da Unio. A seguir prope-se texto a ttulo prospectivo:

    70 Art. . s comisses permanentes, em razo da matria de sua competncia, e s demais comisses, no que lhes for aplicvel, cabe: I discutir e votar as proposies sujeitas deliberao do Plenrio que lhes forem distribudas; II discutir e votar projetos de lei, dispensada a competncia do Plenrio, salvo o disposto no do art. 3 e excetuados os projetos: a) de lei complementar; b) de cdigo; c) de iniciativa popular; d) de comisso; e) relativos a matria que no possa ser objeto de delegao, consoante o do art. 68 da Constituio Federal; f) oriundos do Senado, ou por ele emendados, que tenham sido aprovados pelo Plenrio de qualquer das Casas; g) que tenham recebido pareceres divergentes; h) em regime de urgncia;

    7 Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero comisses permanentes e temporrias, constitudas na forma e com as atribuies previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criao. (...) s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe: I discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do Plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa;

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    As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 60 da Constituio Fe-deral, promulgam a seguinte emenda ao texto cons-titucional:

    Art. 1 A Constituio Federal passa a vigorar com as seguintes alteraes:

    I D-se a seguinte redao ao 5 do art. 62:

    5 A deliberao de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mrito das medidas provisrias depender de juzo prvio sobre o atendimento de seus pressupos-tos constitucionais e adequao orament-ria e financeira, nos termos do 5 do art. 167.

    II Inclua-se pargrafo no art. 66 com a re-dao que se segue:

    Art. 66. .........................................

    8 O projeto de lei no ser envia-do Presidncia da Repblica, nos termos do caput deste artigo, antes de a comisso mista permanente a que se refere o art. 166, 1, verificar sua adequao oramentria e fi-nanceira, nos termos do 5 do art. 167, com recurso para o Congresso Nacional.

    III Inclua-se inciso no 1 do art. 166, com a redao que se segue:

    Art. 166. .........................................

    1 .....................................................

    III verificar a adequao oramen-tria e financeira dos projetos de lei e medidas provisrias, nos termos do 5 do art. 167.

    IV Inclua-se pargrafo no art. 167 com a redao que se segue:

  • Temas de Interesse do Legislativo | 283

    Art. 167. .........................................

    5 Todo projeto de lei ou medida provisria que crie ou aumente despesa ou reduza receita da Unio somente ser edita-do se apresentada sua estimativa de impacto oramentrio e financeiro e correspondente compensao, ressalvados aqueles aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.

    A minuta proposta de emenda Constituio d nova redao aos arts. 62, 66, 166 e 167 da Constituio Federal, determinando a adequao oramentria e financeira de todo projeto de lei ou medida provisria que crie ou aumente despesa ou reduza receita da Unio.

    Para o exame da observncia do princpio constitucionalizado da responsabilidade fiscal, prope-se que a comisso mista perma-nente prevista no art. 166 da Constituio, Comisso Mista de Ora-mento e Fiscalizao Financeira (CMO), rgo tcnico do Congres-so Nacional que hoje j tem a atribuio de apreciar as matrias oramentrio-financeiras previstas no art. 166, passe tambm a verificar a adequao oramentria e financeira das proposies legislativas.

    A matria seria apreciada, somente em grau de recurso, pelo Ple-nrio do Congresso Nacional em sesso conjunta. Hoje esse exame conclusivo na esfera congressual j realizado por proposies le-gislativas com carter oramentrio-financeiro, a exemplo dos Avi-sos do Tribunal de Contas da Unio, que so apreciados exclusiva-mente pela CMO, salvo recurso ao Plenrio do Congresso Nacional, nos termos do art. 123 da Resoluo CN n 1/2006172. Se no apro-vado pela CMO o projeto de lei no seria enviado Presidncia da Repblica, ou seja, ficaria suspensa sua tramitao no aguardo dos recursos necessrios a sua perfectibilizao. Observe-se, o projeto de lei no seria rejeitado ou aprovado, seria sim suspenso em sua tramitao. J a medida provisria teria sua eficcia suspensa, re-guladas as relaes jurdicas por meio de decreto legislativo, como hoje j previsto no art. 62, 3, da Constituio173.

    A adoo desse modelo hbrido de processo legislativo, bicame-ral em seu mrito e congressual quanto adequao oramentria

    7 Art. 3. O parecer da CMO sobre relatrio que tratar de informaes encaminhadas pelo Tribunal de Contas da Unio, de que trata o art. , III, b, ter carter terminativo, salvo recurso ao Plenrio do Congresso Nacional.

    73 3 As medidas provisrias, ressalvado o disposto nos e , perdero eficcia, desde a edio, se no forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogvel, nos termos do 7, uma vez por igual perodo, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relaes jurdicas delas decorrentes.

  • e financeira, reconhea-se, mostra-se de certa forma exgena nos-sa tradio legislativa bicameral; todavia, introduziria um sistema eficaz, espera-se, de controle das finanas pblicas nas trs esferas da Federao, com sua repetio nas Constituies estaduais, onde inclusive no h necessidade da esfera congressual por ser o Legis-lativo unicameral.

  • Concluses

  • Temas de Interesse do Legislativo | 287

    A elevao do Brasil no rating ao grau de grupo de investimen-to pela agncia de classificao Standard & Poors, seguido por outras agncias, fato inusitado em nossa Histria, diz algo acerca da disciplina fiscal instaurada pelo regime de respon-sabilidade fiscal disciplinado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Resta consolidar esse modelo de gesto das finanas pbli-cas brasileiras com sua constitucionalizao e aprimoramento da prtica legislativa e administrativa na observncia dos procedimen-tos e limites l fixados. Aprimorar tambm significa reformar aquilo cuja experincia demonstrou ser inaplicvel nossa realidade, a exemplo da exigncia de compensao especfica e pontual como a fixada nos arts. 14 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

    Condies econmicas conjunturais, favorveis ou no, podem apresentar-se estimuladoras de solues fceis e indutoras da tenta-o de relaxar-se a disciplina fiscal, sob os mais variados argumen-tos, como da desnecessidade de supervits elevados em razo do crescimento acelerado ou, pelo contrrio, necessidade do aumento desmesurado nos gastos pblicos para estmulo da atividade eco-nmica. Tal assertiva ficou demonstrada pela recente aprovao na Cmara dos Deputados do PLP n 132/2007. A proposio, de iniciativa do Poder Executivo, sob presso de governadores e pre-feitos, ao alterar o art. 23, 3, da LRF, restringiu as punies para o desrespeito dos limites com pessoal aos rgos e entidades e no mais ao ente federativo, habilitando Estados e Municpios que ex-trapolem os limites da LRF a receberem transferncias voluntrias da Unio e a realizarem operaes de crdito com aval da Unio.

  • 288

    O tema do controle de despesas obrigatrias continuadas e de gastos tributrios extremamente sensvel, tanto para o Estado, pela magnitude dos nmeros e consequente repercusso nas contas pblicas, quanto para os agentes pblicos envolvidos, sejam polti-cos ou administrativos, por sua repercusso poltica e financeira. O Estado contemporneo, instrumento da justia distributiva e ini-gualvel provedor de bens e servios para a sociedade, instado permanentemente a aumentar suas obrigaes e prestaes de ser-vios, em especial o Estado brasileiro fundado na Constituio de 1988 com seu extenso catlogo de direitos, negativos ou positivos, fundamentais ou sociais, individuais, coletivos ou difusos.

    A concretizao desses inmeros direitos tem um custo, o custo das polticas pblicas para eles voltadas, representando dispndios estatais a serem, de alguma forma, financiados pela mesma socie-dade, de forma direta, via despesas oramentrias, ou indiretas, via renncias de receitas. O aumento crescente desses gastos tem sido at o presente compensados pela proporcional evoluo da carga tri-butria, modelo em esgotamento. O instrumento de instituio des-ses direitos subjetivos pblicos, nas mais variadas reas, como sade, previdncia, assistncia social e outras, se d, em regra, por inter-mdio de normas legais portadoras de determinaes cogentes para o Estado. O impacto dessas normas cogentes h de ser previamen-te estimado e compensado, sob pena de retornarmos a priscas eras quando o equilbrio fiscal se fazia no momento do pagamento ou pelo efeito inflacionrio ou, ainda, obrigaes eram escamoteadas para serem posteriormente reconhecidas, agora com incomensurveis en-cargos para o ente pblico nos famosos esqueletos financeiros.

    A Constituio de 1988 trouxe em seu corpo a ideia da copar-ticipao de responsabilidades e prerrogativas entre os Poderes constitudos, verdadeira poliarquia, onde o princpio da responsa-bilidade, seja ela poltica ou fiscal, significa o alicerce do equilbrio institucional, base do estado de direito.

    Como visto, gastos com pessoal e benefcios previdencirios e as-sistenciais compem a imensa maioria dessa categoria privilegiada de dispndios que, aps criada, dificilmente v-se questionada ou, quase nunca, extinta. Benefcios esses que, por sua evidente natureza alimentar e social, aliada a sua amplitude financeira, tm profundo impacto nas polticas pblicas, no s por seu custo, como por seu retorno eleitoral, fator considervel em uma democracia representa-tiva. No caso de gastos com pessoal, os interessados confundem-se com os prprios controladores, por serem, em regra, oriundos dos mesmos rgos detentores das dotaes que serviro para financiar o

  • Temas de Interesse do Legislativo | 289

    gasto. Gasto esse expresso em prestaes de natureza alimentar, por-tanto preferenciais e de carter existencial, que, criado, repercutir por dcadas, talvez sculos, comprometendo geraes.

    O uso de medidas provisrias para criao de cargos ou reestru-turao de carreiras, cujas medidas exigem necessrio planejamen-to antecedente s alteraes no perfil da administrao de recursos humanos, mostra-se inadequado em virtude da natureza extraor-dinria e carter imediato dessas normas anmalas, onde pouco se discute e tudo se acorda, face a peculiar premncia que deveria qualific-las, mas que, raramente as caracteriza.

    Outra faceta distorcida da gerao de gastos obrigatrios ou tri-butrios aparece quando a Unio, pela edio de legislao federal, agrega obrigaes ou promove a renncia de receitas dos entes subnacionais, sem qualquer estimativa ou compensao para essas esferas, erodindo os esforos fiscais desses entes. Urge fixarem-se limites constitucionais gerao de tais encargos heternomos, semelhana da vedao constitucional s desoneraes fiscais hete-rnomas estatuda em seu art. 151, III.

    Condenvel o desvirtuamento do instituto das despesas obriga-trias continuadas pela criao artificial de despesas obrigatrias, como considerar investimentos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), essencialmente investimentos discricionrios, exclusivamente para subtrair-se a controles aplicveis s transfe-rncias voluntrias.

    pergunta posta, se possvel o controle prvio das despesas obri-gatrias continuadas e gastos tributrios, responde-se que sim, desde que haja vontade poltica, no s para implement-lo, mas tambm para mant-lo. A cultura e tcnica de controle desses gastos ainda se mostra incipiente em face das complexidades apresentadas por um modelo em implantao, para o qual os rgos de todos os Poderes constitudos ainda no se qualificaram plenamente. Todavia, exem-plos promissores podem ser arrolados como o do exame prvio do Conselho Nacional de Justia das proposies do Poder Judicirio ou do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, das proposies do Ministrio Pblico da Unio. Fiscalmente injustificada a resistncia apresentada pelos rgos superiores desses Poderes a esse controle.

    A atribuio de competncias a rgos especficos nos Poderes constitudos de exame e controle na formulao de proposies contendo despesas obrigatrias continuadas aprimorar os instru-mentos alocativos da legislao permanente desde seu incio. Tal medida, apesar de presente nas ltimas trs LDOs no foi devida-mente concretizada. A especializao se justifica pela singularidade

  • 290

    do exame de compatibilidade e adequao oramentrio-financei-ro. Exame esse de sutil diferenciao em relao ao exame do mri-to da proposio, inmeras vezes com ela confundida, equvoco em que incidem mesmo experientes tcnicos, qui polticos sujeitos a permanente tenso alocativa oriunda dos inmeros legtimos inte-resses expressos pela sociedade no Parlamento.

    Prope-se, como medida de planejamento e controle das despe-sas obrigatrias continuadas a instituio do Conselho de Gesto Fiscal, rgo suprapoderes e de natureza tcnica, como previsto no art. 67 da LRF e nunca institudo. Criar-se-ia um foro para exame e avaliao dos inmeros pleitos sociais de forma sistemtica e tc-nica, sem afastar a apreciao posterior pelas Casas do Congresso Nacional da convenincia e oportunidade das medidas propugna-das, alm do disciplinamento das lacunas hoje existentes na aplica-o do regime de responsabilidade fiscal advindo da LRF.

    Premente se faz a materializao efetiva da sistemtica de con-trole introduzida pela LRF em seus arts. 15 a 17. Os mecanismos de controle dos gastos com pessoal previstos no art. 169 da Consti-tuio, secundados pelos arts. 18 a 23 da LRF, com as necessrias adaptaes que as flexveis LDOs podem veicular. Nesse sentido, h de ser reconhecer a evoluo no controle dos gastos obrigatrios e tributrios proporcionado pelas disposies constantes das LDOs federais, em permanente aprimoramento.

    A experincia fornea de controle de gastos obrigatrios e tribu-trios inspirou nosso modelo, em especial a norte-americana, toda-via, l igualmente verifica-se resistncia sua prtica e quo difcil se apresenta sua manuteno, haja vista a crescente dissociao en-tre os recursos e os gastos estatais naquelas paragens.

    O sistema de controle de gastos com pessoal adotado pelo art. 169 da Constituio, e expandido pela LRF para todas as despe-sas obrigatrias e tributrias, vem sendo aprimorado pelas subse-quentes leis de diretrizes oramentrias. A migrao do controle das autorizaes da LDO, como fixado pela Constituio, para as leis oramentrias, mostrou-se eficaz e paradigmtico a outros gas-tos obrigatrios. O modelo de controle sistmico, mas centralizado, como o dos gastos com pessoal pode ser multiplicado em outras reas de gasto como benefcios previdencirios e assistenciais ou gastos tributrios. O primeiro pelo uso da margem de expanso das despesas obrigatrias continuadas presentes nas LDOs, o segundo pelo demonstrativo de isenes de receitas administradas e previ-dencirias constantes igualmente das LDOs.

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    A migrao do controle tpico e individualizado, de estimativa e compensao na prpria norma geradora de despesas obrigatrias continuadas e gastos tributrios, para mecanismos setoriais e sist-micos, a exemplo do atual controle de gastos com pessoal, entende-mos, facilitar a compensao do aumento de despesas veiculadas pelas normas. A concentrao das alteraes de legislao em uma s pea, a exemplo dos gastos com pessoal, permitiria o controle no s da norma em si, mas das polticas pblicas adotadas para determinado setor ou modalidade de gasto, como, por exemplo, al-teraes nos benefcios previdencirios e assistenciais ou subsdios tributrios ou financeiros para determinados setores econmicos.

    Alternativamente, h a possibilidade de consignar-se nas leis or-amentrias reserva para posterior apropriao ao longo do exer-ccio a ttulo de compensao pelas proposies veiculadoras de despesas obrigatrias continuadas ou gastos tributrios.

    A tentativa de materializao de modelo de compensao sis-tmico pelo Congresso Nacional, pela incluso de dispositivo na LDO/2009 de determinao para a constituio de reserva de recur-sos na proposta e na respectiva lei oramentria para ser apropriado, como forma de compensao, pelos projetos de lei que criem despesa obrigatria continuada ou gastos tributrios no exerccio de 2009, mostrou-se infrutfera em nvel de LDO, pelo veto presidencial ao dis-positivo. Todavia, foram acolhidos pelo Executivo na LDO/2009 aper-feioamentos no tocante ao controle dos gastos com pessoal como a fixao de dotao oramentria mnima, correspondente a, no m-nimo, metade da autorizao para alterao nos gastos com pessoal para o exerccio, impedindo a autorizao de janelas de gasto com pessoal na lei oramentria no exerccio de sua criao. Tal critrio busca evitar que o impacto real ao longo dos exerccios subsequentes seja subestimado quando de sua autorizao. Outra medida coerente a atribuio exclusiva a rgos pblicos da Unio da competncia para estimar o impacto oramentrio e financeiro de proposies que criem gastos ou reduzam receitas da Unio.

    Alvissareira mostra-se a sano na lei oramentria para o exer-ccio financeiro de 2009, Lei n 11.897, de 30/12/2008, na Reserva de Contingncia (90.000.0999.0E61.0001), de dotao especfica para a compensao de projetos de lei que fixem desoneraes de recei-tas sujeitos a deliberao de rgo colegiado do Poder Legislativo, durante o exame de compatibilidade oramentrio-financeira, com dotao de R$ 94 milhes. Ainda que se reconhea ser o valor muito aqum do necessrio, representa um marco de incipiente conexo entre os processos legislativo ordinrio e o processo oramentrio.

  • 292

    Resta assegurar critrios razoveis para partilha desses recursos quando de sua deciso de alocao pela Comisso de Finanas e Tributao, norma ainda no editada.

    Finalmente, h de ser constitucionalizado em definitivo o regime de responsabilidade fiscal, j expresso de forma parcial nos arts. 169 e 195, 5, do texto constitucional, por meio de insero em seu prprio corpo de disposio que exija disciplina fiscal quando do processo legislativo, tanto no ordinrio, dos projetos de lei, como no extraordinrio, das medidas provisrias. A inspirao para sua constitucionalizao de forma ampla pode ser haurida do art. 66 da Constituio de 1967, princpio lamentavelmente abandonado pela autoritria Emenda Constitucional de 1969.

    Para dar-se materialidade ao princpio da responsabilidade fiscal, agora alado ao nvel constitucional, h de se aproximar o processo legislativo oramentrio do legislativo ordinrio, at interpenetr-los em um liame fiscal. Essa aproximao estimularia o exame pelo Poder Legislativo da formulao de polticas pblicas de longo pra-zo, evoluindo de sua atual participao de mero agente marginal da apropriao de recursos por meio de emendas oramentrias, que, em regra, contemplam despesas discricionrias, ocasionais e pon-tuais. Tal desideratum poder ser alcanado por um exame de ade-quao oramentrio-financeiro realizado antecipadamente, com a constituio de reservas para compensao ao longo do exerccio j na lei oramentria, ou, ao final do processo legislativo, por co-misso parlamentar mista de oramento ou outra especificamente constituda para tal tarefa.

    O carter terminativo concedido ao exame de compatibilidade e adequao oramentria e financeira poderia ser atribudo no mais a uma comisso temtica permanente das Casas, como no pre-sente desempenhado pela Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados, mas delegado, por disposio constitucio-nal expressa, Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), rgo congressual que j tem por competncia apreciar todas as leis do ciclo oramentrio. A alterao do tex-to constitucional, concedendo nova redao aos arts. 62, 66, 166 e 167, permitiria CMO verificar a observncia da exigncia da disciplina fiscal, enquanto no compensado o impacto do projeto de lei ou medida provisria, no seria editada a norma correspondente e sustada a eficcia de medida provisria irregularmente editada. Essa exigncia poderia ser levantada se assim deliberasse a maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, que apreciaria a ma-tria em decorrncia de recurso interposto por interessado.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 293

    Como analisado neste estudo, o equilbrio fiscal de longo prazo passa necessariamente pelo aprimoramento do processo legisla-tivo no sentido da aproximao de seus procedimentos geradores de despesas obrigatrias continuadas e de gastos tributrios com o processo oramentrio.

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  • Anexos

  • Temas de Interesse do Legislativo | 309

    1. ANEXO V DA LEI N 11.768 LDO/2009 DESPESAS QUE NO SERO OBJETO DE LIMITAO DE EM-PENHO, NOS TERMOS DO ART. 9, 2, DA LEI COMPLEMEN-TAR N 101, DE 4 DE MAIO DE 2000

    I) DESPESAS QUE CONSTITUEM OBRIGAES CONSTITU-CIONAIS OU LEGAIS DA UNIO:

    1. Alimentao Escolar (Medida Provisria n 2.178-36, de 24/8/2001);

    2. Auxlio Famlia na Condio de Pobreza Extrema, com Crianas de Idade entre 0 a 6 anos, para Melhoria das Con-dies de Sade e Combate s Carncias Nutricionais (Lei n 10.836, de 9/1/2004);

    3. Ateno Sade da Populao nos Municpios Habilitados em Gesto Plena do Sistema e nos Estados Habilitados em Gesto Plena/Avanada (Lei n 8.142, de 28/12/1990);

    4. Ateno Sade da Populao nos Municpios No-Habilita-dos em Gesto Plena do Sistema e nos Estados No-Habilita-dos em Gesto Plena/Avanada (Lei n 8.142, de 28/12/1990);

    5. Atendimento Assistencial Bsico nos Municpios Brasileiros (Lei n 8.142, de 28/12/1990);

    6. Atendimento Populao com Medicamentos para Tratamen-to dos Portadores HIV/AIDS e outras Doenas Sexualmente Transmissveis (Lei n 9.313, de 13/11/1996);

    7. Benefcios do Regime Geral de Previdncia Social;

  • 310

    8. Bolsa de Qualificao Profissional para Trabalhador (Medida Provisria n 2.164-41, de 24/8/2001);

    9. Contribuio Previdncia Privada;

    10. Cota-Parte dos Estados e DF Exportadores na Arrecadao do IPI (Lei Complementar n 61, de 26/12/1989);

    11. Dinheiro Direto na Escola (Medida Provisria n 2.178-36, de 24/8/2001);

    12. Equalizao de Preos e Taxas no mbito das Operaes Ofi-ciais de Crdito e Encargos Financeiros da Unio;

    13. Financiamento de Programas de Desenvolvimento Econmi-co a Cargo do BNDES (art. 239, 1, da Constituio);

    14. Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsi-ca e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEB (Emenda Constitucional n 53, de 19/12/2006);

    15. Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polti-cos (Fundo Partidrio) (Lei n 9.096, de 19/9/1995);

    16. Complementao da Unio ao Fundo de Manuteno e Desen-volvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profis-sionais da Educao FUNDEB (Emenda Constitucional n 53, de 19/12/2006);

    17. Incentivo Financeiro a Municpios Habilitados Parte Vari-vel do Piso de Ateno Bsica PAB, para a Sade da Famlia SUS (Lei n 8.142, de 28/12/1990);

    18. Incentivo Financeiro a Municpios Habilitados Parte Vari-vel do Piso de Ateno Bsica PAB, para Assistncia Farma-cutica Bsica (Lei n 8.142, de 28/12/1990);

    19. Incentivo Financeiro aos Municpios e ao Distrito Federal Habilitados Parte Varivel do Piso de Ateno Bsica para Aes de Vigilncia Sanitria (Lei n 8.142, de 28/12/1990);

    20. Incentivo Financeiro aos Estados, Distrito Federal e Munic-pios Certificados para a Epidemiologia e Controle das Doen-as (Lei n 8.142, de 28/12/1990);

    21. Indenizaes e Restituies relativas ao Programa de Garantia da Atividade Agropecuria Proagro, incidentes a partir da vigncia da Lei n 8.171, de 17 de janeiro de 1991;

    22. Pagamento do Benefcio Abono Salarial (Lei n 7.998, de 11/1/1990);

    23. Pagamento de Benefcio de Prestao Continuada Pessoa Idosa LOAS (Lei n 8.742, de 7/12/1993);

  • Temas de Interesse do Legislativo | 311

    24. Pagamento de Benefcio de Prestao Continuada Pessoa Por-tadora de Deficincia LOAS (Lei n 8.742, de 7/12/1993);

    25. Pagamento do Seguro-Desemprego (Lei n 7.998, de 11/1/1990);

    26. Pagamento do Seguro-Desemprego ao Pescador Artesanal (Lei n 10.779, de 25/11/2003);

    27. Pagamento do Seguro-Desemprego ao Trabalhador Domsti-co (Lei n 10.208, de 23/3/2001);

    28. Transferncia de Renda Diretamente s Famlias em Condies de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei n 10.836, de 9/1/2004);

    29. Pessoal e Encargos Sociais;

    30. Sentenas judiciais transitadas em julgado, inclusive as consi-deradas de pequeno valor;

    31. Servio da dvida;

    32. Transferncias a Estados e Distrito Federal da Cota-Parte do Salrio-Educao (art. 212, 5, da Constituio);

    33. Transferncias constitucionais ou legais por repartio de receita;

    34. Transferncias da receita de concursos de prognsticos (Lei n 9.615, de 24/3/1998 Lei Pel);

    35. Auxlio-Alimentao (art. 22 da Lei n 8.460, de 17/9/1992);

    36. Auxlio-Transporte (Medida Provisria n 2.165-36, de 23/8/2001);

    37. Subveno econmica aos consumidores finais do sistema el-trico nacional interligado (Lei n 10.604, de 17/12/2002);

    38. Subsdio ao gs natural utilizado para gerao de energia ter-meltrica (Lei n 10.604, de 17/12/2002);

    39. Contribuio ao Fundo Garantia-Safra (Lei n 10.700, de 9/7/2003);

    40. Complemento da atualizao monetria dos recursos do Fun-do de Garantia do Tempo de Servio FGTS (Lei Comple-mentar n 110, de 29/6/2001);

    41. Manuteno da polcia civil, da polcia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como assistncia financeira a esse ente para execuo de servios pblicos de sade e educao (Lei n 10.633, de 27/12/2002);

    42. Incentivo Financeiro aos Estados, Distrito Federal e Munic-pios para Execuo de Aes de Mdio e Alto Risco Sanitrio Inseridos na Programao Pactuada de Vigilncia Sanitria (Lei n 8.142, de 28/12/1990);

  • 312

    43. Incentivo Financeiro para a Expanso e a Consolidao da Es-tratgia de Sade da Famlia nos Municpios com Populao Superior a 100 mil habitantes (Lei n 8.142, de 28/12/1990);

    44. Incentivo Financeiro a Estados, Distrito Federal e Municpios para Aes de Preveno e Qualificao da Ateno em HIV/AIDS e outras Doenas Sexualmente Transmissveis (Lei n 8.142, de 28/12/1990);

    45. Pagamento de Renda Mensal Vitalcia por Idade (Lei n 6.179, de 11/12/1974);

    46. Pagamento de Renda Mensal Vitalcia por Invalidez (Lei n 6.179, de 11/12/1974);

    47. Pagamento do Seguro-Desemprego ao Trabalhador Resga-tado de Condio Anloga de Escravo (Lei n 10.608, de 20/12/02);

    48. Auxlio-Reabilitao Psicossocial aos Egressos de Longas In-ternaes Psiquitricas no Sistema nico de Sade (de volta pra casa) (Lei n 10.708, de 31/07/2003);

    49. Assistncia Financeira para Aquisio e Distribuio de Medi-camentos Excepcionais (Lei n 8.142, de 28/12/1990);

    50. Bolsa-Educao Especial paga aos dependentes diretos dos trabalhadores vtimas do acidente ocorrido na Base de Alcn-tara (Lei n 10.821, de 18/12/2003);

    51. Pagamento de Benefcios de Legislao Especial;

    52. Apoio ao Transporte Escolar (Lei no 10.880, de 9/6/2004);

    53. Educao de Jovens e Adultos (Lei no 10.880, de 9/6/2004);

    54. Despesas relativas aplicao das receitas da cobrana pelo uso de recursos hdricos, que se refere os incisos I, III e V do art. 12 da Lei no 9.433, de 8/1/1997 (Lei no 10.881, de 9/6/2004);

    55. Auxlio-Alimentao ao Pessoal Ativo Militar dos Extintos Ter-ritrios (Lei no 10.486, de 4/7/2002);

    56. Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios para Compensao das Exportaes (art. 91 do ADCT);

    57. Indenizao a Anistiados Polticos (Lei n 10.559, de 13/11/2002);

    58. Pagamento de Penso s Pessoas Atingidas pela Hansenase (Lei no 11.520, de 18/9/2007);

  • Temas de Interesse do Legislativo | 313

    59. Ressarcimento s Empresas Brasileiras de Navegao (Leis nos 9.432, de 8/1/1997, 10.893, de 13/7/2004, e 11.482, de 31/5/2007);

    60. Assistncia Pr-Escolar (Lei n 8.069, de 13/7/1990, e Decreto n 977, de 10/9/1993);

    61. Assistncia mdica e odontolgica a servidores, ativos e inati-vos, e dependentes (Lei n 8.112, de 11/12/1990, e Decreto no 4.978, de 3/2/2004);

    62. Financiamentos no mbito dos Fundos Constitucionais de Fi-nanciamento do Norte FNO, do Nordeste FNE e do Cen-tro-Oeste FCO (Lei n 7.827, de 27/9/1989); e

    63. Assistncia jurdica integral e gratuita ao cidado carente (art. 5, inciso LXXIV, da Constituio).

    II) DEMAIS DESPESAS RESSALVADAS, CONFORME O ART. 9, 2, DA LEI COMPLEMENTAR N 101, DE 2000:

    1. Despesas relativas aquisio e distribuio de alimentos des-tinados ao combate fome no mbito do Ministrio do Desen-volvimento Social e Combate Fome;

    2. Despesas com as aes vinculadas funo Cincia e Tecno-logia, excetuadas as subfunes Planejamento e Oramento, Administrao Geral, Normatizao e Fiscalizao, Comuni-cao Social, Defesa Civil e Ateno Bsica, no mbito do Mi-nistrio da Cincia e Tecnologia;

    3. Despesas com as aes vinculadas s subfunes Desenvolvi-mento Cientfico, Desenvolvimento Tecnolgico e Engenharia e Difuso do Conhecimento no mbito da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria EMBRAPA e da Fundao Oswal-do Cruz FIOCRUZ; e

    4. Despesas do programa Segurana de Voo e Controle do Espa-o Areo Brasileiro.

    5. (Vetado)

    6. Contribuies a organismos internacionais

    7. (Vetado)

  • 314

    2. LEI N 11.768, DE 14 DE AGOSTO DE 2008, INCISO I DO ANEXO III DAS INFORMAES COMPLEMENTARES AO PLOA-2009. I CRITRIOS UTILIZADOS PARA A DISCRIMINAO, NA PROGRAMAO DE TRABALHO, DO CDIGO IDENTIFICA-DOR DE RESULTADO PRIMRIO PREVISTO NO ART. 7, 4, DESTA LEI

    I. Introduo

    O art. 7, 4, da Lei n 11.768, de 14 de agosto de 2008, Lei de Diretrizes Oramentrias para 2009 LDO-2009, exige, para todas as categorias de programao da despesa, a inclu-so de cdigo identificador de resultado primrio, a fim de facilitar a apurao do mesmo, assim discriminados:

    I financeira 0;

    II primria obrigatria, quando conste na Seo I do Anexo V da LDO-2009 1;

    III primria discricionria, assim consideradas aquelas no includas na Seo I do Anexo V do LDO-2009 2;

    IV primria discricionria relativa ao Projeto-Piloto de In-vestimentos Pblicos PPI 3; e

    V do Oramento de Investimento das empresas estatais que no impacta o resultado primrio 4.

    Da mesma forma que a despesa, a LDO tambm exige para a receita classificao especfica para a determinao de sua natureza primria ou no primria (financeira). Nesse caso, para cada natureza de receita vinculado cdigo identifica-dor P ou F, conforme sua natureza primria ou no pri-mria (financeira), respectivamente, de acordo com a alnea a do inciso III do art. 9 da LDO-2009.

    Assim sendo, so apresentados a seguir os critrios para clas-sificao, tanto das receitas, quanto das despesas, utilizados no PLO-2009.

    II. Receitas

    As receitas do governo federal podem ser divididas entre pri-mrias e no primrias (financeiras). O primeiro grupo refe-re-se predominantemente a receitas correntes e composto daquelas que advm dos tributos, das contribuies sociais, das concesses, dos dividendos recebidos pela Unio, da cota-parte das compensaes financeiras, das decorrentes do pr-prio esforo de arrecadao das unidades oramentrias (fon-

  • Temas de Interesse do Legislativo | 315

    te 50, excluda a arrecadada pelo Fundo de Compensao das Variaes Salariais FCVS), das provenientes de doaes e convnios e outras tambm consideradas primrias.

    J as receitas no primrias (financeiras) so aquelas que no contribuem para o resultado primrio ou no alteram o endi-vidamento lquido do governo (setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro correspondente, uma vez que criam uma obrigao ou extinguem um direito, ambos de nature-za financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo. So adquiridas junto ao mercado financeiro, decorrentes da emisso de ttulos, da contratao de operaes de crdito por organismos oficiais, das receitas de aplicaes financeiras da Unio (juros recebidos, por exemplo), das privatizaes e outras mais. As fontes de recursos relativas a essas receitas encontram-se discriminadas no Anexo I.

    III. Despesas

    Do mesmo modo que as receitas, as despesas tambm podem ser classificadas em primrias e no primrias (financeiras).

    Consideram-se como despesas financeiras, com cdigo identi-ficador 0 (inciso I do 4 do art. 7), aquelas que no pres-sionam o resultado primrio ou no alteram o endividamento lquido do governo (setor pblico no financeiro) no exerc-cio financeiro correspondente, uma vez que criam um direito ou extinguem uma obrigao, ambas de natureza financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo. Essas despesas correspondem principalmente a:

    pagamento de juros e amortizao de dvidas;

    concesso de emprstimos e financiamentos;

    aquisio de ttulos de crdito;

    aquisio de ttulos representativos de capital j integrali- zado; e

    para fins de programao oramentria, as reservas de con-tingncia, com exceo do montante de no mnimo 1% da Re-ceita Corrente Lquida RCL, considerado primrio, confor-me determinado pelo art. 13 da LDO-2009.

    No PLO-2009, as referidas despesas so representadas pelos grupos de despesa 2 e 6, referentes, respectivamente, a pagamento de juros e amortizao de dvidas e s reservas de contingncia ( exceo de sua parcela primria). Nos GNDs

  • 316

    1, 3, 4 e 5, pelas despesas elencadas no Anexo II desse relatrio.

    As despesas que no se enquadrem no conceito do pargra-fo anterior so denominadas despesas primrias, respons-veis por financiar a oferta de servios pblicos sociedade. A elas atribuda cdigo identificador 1, 2 ou 3 conforme, respectivamente, sua natureza obrigatria, discricionria ou destinada a financiar o Projeto-Piloto de Investimento PPI.

    As despesas obrigatrias so aquelas nas quais o gestor pblico no possui discricionariedade quanto determinao do seu montante, bem como ao momento de sua realizao, por deter-minao legal ou constitucional. Por possurem tais caracters-ticas, essas despesas so consideradas de execuo obrigatria e necessariamente tm prioridade em relao s demais despe-sas, tanto no momento de elaborao do oramento, quanto na sua execuo. Para maior transparncia e anlise orament-ria, as despesas obrigatrias so classificadas com cdigo iden-tificador 1 e esto listadas no Anexo III.

    As despesas discricionrias, por sua vez, so aquelas que per-mitem ao gestor pblico flexibilidade quanto ao estabelecimen-to de seu montante, assim como quanto oportunidade de sua execuo, e so efetivamente as que concorrem para produo de bens e servios pblicos. Tais despesas se referem s que no sejam financeiras, obrigatrias ou pertencentes ao PPI. Essas despesas so classificadas com cdigo identificador 2 e corres-pondem a todas as outras no mencionadas nos Anexos II a IV.

    O montante das despesas constantes do Projeto-Piloto de In-vestimento Pblicos PPI, embora discricionrias, pode ser deduzido da meta de resultado primrio do governo central, da a importncia de diferenci-lo do conjunto das outras des-pesas discricionrias, a partir do cdigo identificador 3. O PPI constitudo por uma carteira de projetos cuja principal caracterstica a constituio de ativos que contribuiro para gerar resultados positivos no futuro, para o setor pblico e para a economia como um todo, superiores ao custo do en-dividamento deles decorrente. As aes pertencentes ao PPI no PLO-2009 e classificadas com cdigo identificador 3 so listadas no Anexo IV.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 317

    ANEXO II DESPESAS FINANCEIRAS DE PESSOAL E OCCDESPESAS FINANCEIRAS DE PESSOAL E OCC

    R$ 1,00

    rgo / Ao

    GND PLO 2009

    Pessoal e Encargos Sociais Diversos rgos 12.166.600.808

    09HB Contribuio da Unio, de suas Autarquias e Fundaes para o Custeio do Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos Federais

    1 11.775.487.914

    20AK Contribuio da Unio, de suas Autarquias e Fundaes para o Custeio do Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos Federais decorrente da criao e/ou Provimento de Cargos ou Funes e Reestruturao de Cargos e Carreiras e Reviso de Remuneraes

    1 391.112.894

    22000 Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento 2.300.000.000

    2130 Formao de Estoques Pblicos PGPM 5 2.300.000.000

    25000 Ministrio da Fazenda 625.333.838

    0023 Cobertura do Resduo resultante de Contratos firmados com o Sistema Financeiro da Habitao

    3 321.227.816

    0463 Remunerao dos Servios prestados por Seguradoras 3 37.014

    0465 Cobertura do Dficit do Seguro Habitacional 3 138.803.475

    0467 Cobertura de Sinistros do Seguro de Crdito FUNDHAB 3 45.000.000

    0617 Remunerao de Agentes Financeiros pela Administrao do FCVS, do Seguro de Crdito e do Seguro Habitacional

    3 120.265.533

    38000 Ministrio do Trabalho e Emprego 11.122.678.702

    0158 Financiamento de Programas de Desenvolvimento Econmico a Cargo do BNDES

    5 11.122.678.702

    42000 Ministrio da Cultura 84.904.972

    006A Estmulo ao Setor Audiovisual mediante Participao em Empresas e Projetos Fundo Setorial do Audiovisual

    5 84.904.972

    53000 Ministrio da Integrao Nacional 7.428.038.614

    0029 Financiamento aos Setores Produtivos da Regio Centro-Oeste 5 1.485.607.658

    0030 Financiamento aos Setores Produtivos do Semirido da Regio Nordeste

    5 2.228.411.649

    0031 Financiamento aos Setores Produtivos da Regio Nordeste 5 2.228.411.649

    0534 Financiamento aos Setores Produtivos da Regio Norte 5 1.485.607.658

    71000 Encargos Financeiros da Unio 20.490.668

    00CF Promoo de Investimentos no Brasil e no Exterior: Fundo Sobera-no do Brasil FSB

    5 1.000.000

  • 318

    003J Exerccio do Direito de Preferncia na Subscrio de Aes em Futuros Aumentos de Capital em Empresas nas quais a Unio Participe como Acionista Minoritria (Lei n 6.404, de 1976)

    5 2.576.860

    0605 Ressarcimento ao Gestor do Fundo Nacional de Desestatizao (Lei n 9.491, de 1997)

    3 16.186.808

    0809 Ressarcimento ao Gestor do Fundo de Amortizao da Dvida Pblica Mobiliria Federal FAD (Lei n 9.069, de 1995)

    3 727.000

    74000 Operaes Oficiais de Crdito 18.713.734.994

    0A37 Financiamento de Projetos de Desenvolvimento Tecnolgico de Empresas

    5 269.200.686

    0A81 Financiamento para a Agricultura Familiar PRONAF (Lei n 10.186, de 2001)

    5 880.000.000

    0A83 Financiamento no mbito do Programa de Incentivo Implemen-tao de Projetos de Interesse Social PIPS (Lei n 10.735, de 2003)

    5 500.000.000

    0A84 Financiamento para Promoo das Exportaes PROEX (Lei n 10.184, de 2001)

    5 1.300.000.000

    0B85 Concesso de Financiamento a Empreendedores Culturais (Lei n 8.313 de 1991)

    5 15.000.000

    0012 Financiamento para Custeio, Investimento, Colheita e Pr-Comer-cializao de Caf

    5 2.672.897.118

    0021 Financiamento para Modernizao da Gesto Administrativa e Fiscal dos Municpios

    5 130.062.538

    006C Financiamento ao Setor Audiovisual - Fundo Setorial do Audiovisu-al (Lei n 11.437, de 2006)

    5 2.953.911

    0061 Concesso de Crdito para Aquisio de Imveis Rurais e Investi-mentos Bsicos - Fundo de Terras

    5 447.260.000

    0118 Financiamento de Embarcaes para a Marinha Mercante 5 2.694.690.260

    0343 Programa de Incentivo Reduo da Presena do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria PROES (MP n 2.192, de 2001)

    5 3.447.464.769

    0353 Financiamento de Projetos do Setor Produtivo no mbito do Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (MP n 2.157-5, de 24 de agosto de 2001)

    5 986.475.535

    0354 Concesso de Emprstimos para Liquidao de Operadoras de Planos Privados de Assistncia Sade (Lei n 9.961, de 2000)

    5 11.351.600

    0355 Financiamento de Projetos do Setor Produtivo no mbito do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (MP n 2.156-5, de 24 de agosto de 2001)

    5 1.479.713.302

    0379 Financiamento na rea de Bens de Consumo 5 308.000.000

    0384 Financiamento na rea de Insumos Bsicos 5 643.340.000

    0410 Financiamento de Projetos de Pesquisa 5 120.000.000

    0411 Financiamento a Pequenas e Mdias Empresas 5 20.000.000

    0427 Concesso de Crdito-Instalao s Famlias Assentadas 5 1.225.000.000

    0454 Financiamento da Infraestrutura Turstica Nacional 5 21.889.355

  • Temas de Interesse do Legislativo | 319

    0461 Concesso de Emprstimos para Liquidao de Sociedades Segura-doras, de Capitalizao e Entidades de Previdncia Complementar Aberta (Lei n 10.190, de 2001 Art. 3)

    5 2.847.600

    0505 Financiamento a Projetos de Desenvolvimento de Tecnologias nas Telecomunicaes

    5 25.000.000

    0569 Financiamento Complementar de Incentivo Produo Naval e da Marinha Mercante

    5 225.956.734

    0579 Concesso de Financiamento a Estudantes do Ensino Superior No-Gratuito

    5 1.277.868.284

    09HX Financiamento de Embarcaes Pesqueiras (Profrota Pesqueira) 5 6.763.302

    Total 52.461.782.596

  • 320

    3. ANEXO V DA LEI ORAMENTRIA ANUAL DA UNIO PARA 2008

    AUTORIZAES ESPECFICAS DE QUE TRATA O ART. 169, 1, INCISO II, DA CONSTITUIO, RELATIVAS A DESPESAS DE PESSOAL

    E ENCARGOS SOCIAIS em R$ 1,00I. CRIAO E/OU PROVIMENTO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNES, BEM COMO ADMISSO OU CONTRATAO DE PESSOAL A QUALQUER TTULO

    3.1.1.1.1.1 DISCRIMINAOCRIAO

    DE CARGOS, EMPRE-GOS E FUN-ES

    (QUAN-TIDADE)

    PROVIMENTO, ADMISSO OU CONTRATAO

    QUANTIDADE

    DESPESA

    NO EXERCCIO DE 2008 ANUALIZADA

    1. Poder Legislativo: 179 1.417 53.419.063 161.088.085

    1.1. Cmara dos Deputados - 364 23.512.505 47.025.009

    1.1.1. Cargos e funes vagos - 364 23.512.505 47.025.009

    1.2. Senado Federal - 573 12.500.000 50.000.000

    1.2.1. Cargos e funes vagos - 573 12.500.000 50.000.000

    1.3. Tribunal de Contas da Unio 179 480 17.406.558 64.063.076

    1.3.1. Cargos e funes vagos - 301 17.190.321 58.298.217

    1.3.2. PL n 7.541, de 2006 179 179 216.237 5.764.859

    2. Poder Judicirio: 19.415 12.604 323.589.895 965.958.355

    2.1. Supremo Tribunal Federal 262 329 10.334.167 20.668.334

    2.1.1. Cargos e funes vagos - 67 862.699 1.725.398

    2.1.2. Lei n 11.617, de 2007 262 262 9.471.468 18.942.936

    2.2. Conselho Nacional de Justia 126 126 4.869.430 9.738.860

    2.2.1. Lei n 11.618, de 2007 126 126 4.869.430 9.738.860

    2.3. Superior Tribunal de Justia 320 459 11.108.451 32.212.979

    2.3.1. Cargos e funes vagos - 139 5.279.746 12.359.608

    2.3.2. PL n 1.581, de 2007 320 320 5.828.705 19.853.371

    2.4. Justia Federal 8.548 3.989 104.712.917 326.082.334

    2.4.1. Cargos e funes vagos - 1.879 39.668.183 164.176.373

    2.4.2. PL n 5.829, de 2005 8.510 2.072 63.935.263 159.501.304

    2.4.3. PL n 4.564, de 2004 38 38 1.109.471 2.404.657

    2.5. Superior Tribunal Militar - 33 1.153.424 2.306.848

    2.5.1. Cargos e funes vagos - 33 1.153.424 2.306.848

    2.6. Justia Eleitoral 174 3.487 100.928.033 218.303.307

    2.6.1. Cargos e funes vagos 3.313 96.380.000 209.207.242

  • Temas de Interesse do Legislativo | 321

    2.6.2. PL n 4.533, de 2004 174 174 4.548.033 9.096.065

    2.7. Justia do Trabalho 7.316 3.380 61.024.388 238.809.353

    2.7.01. Cargos e funes vagos - 531 11.371.423 42.017.761

    2.7.02. PL n 4.942, de 2001 240 240 5.113.660 19.480.123

    2.7.03. PL n 6.600, de 2002 2 2 41.679 158.771

    2.7.04. PL n 6.778, de 2002 130 130 1.299.846 4.951.669

    2.7.05. PL n 2.334, de 2003 58 58 575.311 2.191.604

    2.7.06. PL n 2.549, de 2003 9 9 55.783 212.500

    2.7.07. PL n 2.550, de 2003 1.005 1.005 12.036.738 53.495.276

    2.7.08. PL n 5.357, de 2005 28 30 426.974 1.626.526

    2.7.09. PL n 5.471, de 2005 141 141 10.313.511 39.288.583

    2.7.10. PL n 552, de 2007 539 539 8.337.324 31.760.441

    2.7.11. PL n 1.353, de 2007 147 147 2.656.654 10.120.332

    2.7.12. PL n 1.354, de 2007 98 98 1.590.661 6.059.508

    2.7.13. PL n 1.355, de 2007 11 11 131.509 500.972

    2.7.14. PL n 1.651, de 2007 334 334 5.240.736 19.964.208

    2.7.15. PL n 1.652, de 2007 12 12 239.414 912.031

    2.7.16. PL n 1.653, de 2007 93 93 1.593.165 6.069.048

    2.7.17. PL n 4.858, de 2005 * 962 - -

    2.7.18. PL n 5.238, de 2005 * 1.351 - - -

    2.7.19. PL n 7.508, de 2006 * 215 - - -

    2.7.20. PL n 971, de 2007 * 1.023 - - -

    2.7.21. PL n 972, de 2007 * 918 - - -

    2.8. Justia do Distrito Federal e Territrios 2.669 801 29.459.085 117.836.340

    2.8.1. PL n 3.248, de 2004 2.669 801 29.459.085 117.836.340

    3. Ministrio Pblico da Unio - 2.295 55.657.041 205.778.144

    3.1. Provimento de Cargos e funes vagos - 2.295 55.657.041 205.778.144

    4. Poder Executivo, sendo: 13.375 40.032 515.862.706 2.165.628.023

    4.1. Criao e provimento de cargos e funes 7.501 28.586 317.399.781 1.758.524.586

  • 322

    4.1.1. Auditoria e Fiscalizao, at 2.700 vagas

    317.399.781 1.758.524.586

    4.1.2. Gesto e Diplomacia, at 3.888 vagas

    4.1.3. Jurdica, at 1.850 vagas

    4.1.4. Defesa e Segurana Pblica, at 5.485 vagas

    4.1.5. Cultura, Meio Ambiente e Cin-cia e Tecnologia, at 1.527 vagas

    4.1.6. Seguridade Social, Educao e Esportes, at 10.375 vagas

    4.1.7. Regulao do Mercado, dos Servios Pblicos e do Sistema Finan-ceiro, at 1.041 vagas

    4.1.8. Indstria e Comrcio, Infraestrutura, Agricultura e Reforma Agrria, at 1.720 vagas

    4.2. Substituio de pessoal terceirizado **

    5.874 11.446 198.462.925 407.103.437

    4.2.1. Gesto e Diplomacia, at 89 vagas

    198.462.925 407.103.437

    4.2.2. Defesa e Segurana Pblica, at 144 vagas

    4.2.3. Cultura, Meio Ambiente e Cin-cia e Tecnologia, at 2.237 vagas

    4.2.4. Seguridade Social, Educao e Esportes, at 8.031 vagas

    4.2.5. Indstria e Comrcio, Infraestrutura, Agricultura e Reforma Agrria, at 945 vagas

    TOTAL DO ITEM I 32.969 56.348 948.528.705 3.498.452.607

    * Referem-se a projetos de leis de ratificao da criao de cargos e funes comissionadas efetivada por ato administrativo, cujas despesas j vm compondo a folha de pagamento dos Tribunais Regionais do Trabalho ao longo dos ltimos anos, no implicando em acrscimos de despesa.** Os recursos oramentrios para o provimento de cargos efetivos mediante a substituio de pessoal tercei-rizado no configuram ao especfica e sero oriundos de remanejamento de Outras Despesas Correntes e Capital para Pessoal e Encargos Sociais, medida que essas substituies forem sendo efetivadas.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 323

    AUTORIZAES ESPECFICAS DE QUE TRATA O ART. 169, 1, INCISO II, DA CONSTITUIO, RELATIVAS A DESPESAS DE PESSOAL

    E ENCARGOS SOCIAIS em R$ 1,00

    II. ALTERAO DE ESTRUTURA DE CARREIRAS E AUMENTO DE REMUNERAO

    DISCRIMINAODESPESA

    NO EXERCCIO DE 2008

    3.1.1.1.1.1.1.1.1

    1. Poder Legislativo 1.414.410 1.414.410

    1.1. Tribunal de Contas da Unio: Reviso dos subsdios de ministros e auditores do Tribunal de Contas da Unio e de pro-curadores do Ministrio Pblico junto ao TCU, em decorrncia da aprovao dos Projetos de Lei n 7.297 e 7.298, de 2006, e em observncia ao disposto nos 3 e 4 do art. 73 e art. 130 da Constituio Federal, com efeitos financeiros a partir de 2008.

    1.414.410 1.414.410

    2. Poder Judicirio 129.427.632 129.427.632

    2.1. Reviso do subsdio de ministro do Supremo Tribunal Federal de que trata a Lei n 11.143, de 26 de julho de 2005, bem como os efeitos dessa alterao no Poder Judicirio da Unio Exerc-cio de 2008, sendo:

    126.312.239 126.312.239

    2.1.1. Supremo Tribunal Federal 563.025 563.025

    2.1.2. Conselho Nacional de Justia 100.511 100.511

    2.1.3. Superior Tribunal de Justia 1.253.257 1.253.257

    2.1.4. Justia Federal 26.338.714 26.338.714

    2.1.5. Justia Militar 2.083.778 2.083.778

    2.1.6. Justia Eleitoral 10.596.804 10.596.804

    2.1.7. Justia do Trabalho 80.826.353 80.826.353

    2.1.8. Justia do DF e Territrios 4.549.797 4.549.797

    2.2. Conselho Nacional de Justia: Pagamento de retribuio pecuniria aos membros do Conselho Nacional de Justia e aos juzes auxiliares de que trata o Projeto de Lei n 7.560, de 2007, com efeitos financeiros a partir de 2008.

    3.115.393 3.115.393

    3. Ministrio Pblico da Unio 53.432.332 53.432.332

    3.1. Remunerao dos membros do Conselho Nacional do Minis-trio Pblico, de que trata o Projeto de Lei n 940, de 2007, com efeitos financeiros a partir de 2008.

    1.083.700 1.083.700

    3.2. Alterao do subsdio do procurador-geral da Repblica, referido no art. 37, XI, e art. 39, 4, combinado com o art. 127, 2, e art. 128, 5, I, c, da Constituio, relativo ao exerccio de 2008.

    52.348.632 52.348.632

    4. Poder Executivo: 3.461.367.490 7.408.734.980

    4.1. Reestruturao da remunerao de cargos, funes e carreiras no mbito do Poder Executivo, inclusive servidores integrantes do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo PGPE, institudo pela Lei n 11.357, de 2006, e militares das Foras Armadas.

    3.461.367.490 7.408.734.980

    TOTAL DO ITEM II 3.645.641.864 7.593.009.354

    TOTAL GERAL 4.594.170.569 11.091.461.961

  • 324

    4. ANEXO IV METAS FISCAIS IV. 12 DEMONSTRATIVO DA MARGEM DE EXPANSO DAS DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO(Art. 4, 2, inciso V, da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000)

    A estimativa da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado um requisito introduzido pela Lei Comple-mentar n 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fis-cal (LRF), para assegurar que no haver a criao de nova despesa sem fontes consistentes de financiamento, entendidas essas como aumento permanente de receita ou reduo de outra despesa de carter continuado.

    O aumento permanente de receita definido como aquele pro-veniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo ou majorao ou criao de tributo ou contribuio ( 3 do art. 17 da LRF). A presente estimativa considera como ampliao da base de clculo o crescimento real da atividade econmica, dado que se refere elevao da grandeza econmica ou numrica sobre a qual se aplica uma alquota para se obter o montante a ser arrecadado, assim como os efeitos da legislao sobre a arrecadao total.

    Desse modo, para estimar o aumento de receita, considerou-se o aumento resultante da variao real do Produto Interno Bruto (PIB), estimado em 5,0% para o perodo em pauta, o crescimento do volume de importaes, de 14,49%, e outras variveis com me-nor impacto no conjunto das receitas.

    Por sua vez, considera-se como obrigatria de carter continu-ado a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios (caput do art. 17 da LRF).

    Contabilizou-se tambm o aumento das despesas permanentes de carter obrigatrio que tero impacto em 2009. Tal aumento foi provocado basicamente pela correo real do valor do salrio mni-mo, correspondente ao crescimento real do PIB em 2007 no valor de 5,42%, o qual eleva as despesas com os benefcios previdenci-rios, seguro-desemprego, renda mensal vitalcia, abono salarial e benefcios concedidos com base na Lei Orgnica da Assistncia So-cial (LOAS) em cerca de R$ 5,6 bilhes, bem como o crescimento vegetativo dessas despesas, responsvel pela ampliao em R$ 7,6 bilhes. Alm disso, levou-se em considerao as reestruturaes

  • Temas de Interesse do Legislativo | 325

    de Pessoal j aprovadas que tero impacto no exerccio de 2009, no montante de R$ 1,7 bilho.

    Dessa maneira, o saldo da margem de expanso estimado em, aproximadamente, R$ 7,0 bilhes, conforme demonstrado no qua-dro a seguir:

    Discriminao 2009

    1. Arrecadao efeitos quantidade e legislao 28.813

    2. Transferncias Constitucionais 6.893

    3. Saldo (1-2) 21.920

    4. Saldo j utilizado 14.905

    4.1. Impacto do aumento real do salrio mnimo 5.589

    4.2. Crescimento vegetativo dos gastos sociais 7.589

    4.3. Reestruturaes de Pessoal j aprovadas 1.727

    5. Margem de Expanso (3-4) 7.015

  • 326

    5. NORMA INTERNA DA COMISSO DE FINANAS E TRIBUTA-O DA CMARA DOS DEPUTADOS SOBRE EXAME DE COMPA-TIBILIDADE E ADEQUAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA

    NORMA INTERNA

    Estabelece procedimentos para o exame de compatibili-dade ou adequao oramentria e financeira.

    I DOS PROCEDIMENTOS GERAIS

    Art.1O exame de compatibilidade ou adequao oramen-tria e financeira, de que trata o art. 53, inciso II, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, se far atravs da anlise da conformidade de proposies com o plano plurianual, a lei de diretrizes orament-rias, o oramento anual e normas pertinentes a eles e receita e despesa pblicas.

    1 Para efeitos desta norma entende-se como:

    a. compatvel a proposio que no conflite com as normas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias, da lei oramentria anual e demais disposies legais em vigor e

    b. adequada a proposio que se adapte, se ajuste ou esteja abrangida pelo plano plurianual, pela lei de di-retrizes oramentrias e pela lei oramentria anual.

    2 Sujeitam-se obrigatoriamente ao exame de compati-bilidade ou adequao oramentria e financeira as proposies que impliquem aumento ou diminuio da receita ou despesa da Unio ou repercutam de qual-quer modo sobre os respectivos Oramentos, sua for-ma ou seu contedo.

    3 A anlise de que trata o caput deste artigo estende-se:

  • Temas de Interesse do Legislativo | 327

    I quanto ao plano plurianual, ao do perodo em cur-so, bem como, em seu ltimo ano, ao aprovado para o perodo seguinte;

    II quanto s diretrizes oramentrias, lei que disci-plina o oramento em execuo e, se j tiver sido promulgada, que normatiza o exerccio financei-ro subsequente;

    III quanto ao oramento anual, ao que estiver em execuo, suas alteraes e, quando for o caso, sua projeo para exerccios futuros.

    Art.2 incompatvel ou inadequada a proposio que con-flite com qualquer dos instrumentos ou normas re-feridos no artigo anterior, observadas as questes de hierarquia e reserva legal.

    1 Nos casos em que houver adequao com a lei ora-mentria anual, entender-se- que a proposio com-patvel com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias, ressalvado o disposto no pargrafo ni-co do art. 4.

    2 A previso de vigncia em exerccio futuro de norma que conceda ou amplie incentivo, iseno ou benefcio de natureza tributria ou financeira no sana eventual incompatibilidade ou inadequao oramentria e fi-nanceira da proposio em exame.

    II DOS PROCEDIMENTOS ESPECFICOS

    Art.3 compatvel com o Plano Plurianual a proposio que no conflita com qualquer de suas diretrizes, objetivos e metas.

    Pargrafonico.A proposio de que decorre investimento que necessite mais de um ano para sua realizao s ser com-patvel se a ao estiver prevista no plano plurianual.

  • 328

    Art.4 compatvel com a lei de diretrizes oramentrias a proposio que no conflita com suas disposies, in-clusive metas e prioridades.

    Pargrafonico.A proposio de que decorre aumento de despesa com pessoal s ser compatvel se houver autorizao na lei de diretrizes oramentrias, e dotao oramentria su-ficiente para atender s projees de despesa e aos acrscimos dela decorrentes.

    Art.5 compatvel com o oramento anual a proposio que no conflite com a legislao oramentria, ob-servado o disposto no art. 8 e as demais disposies desta norma interna.

    Art.6 inadequada oramentria e financeiramente a pro-posio que cria ou prev a criao de fundos com re-cursos da Unio.

    Pargrafonico.Ressalvam-se do disposto no caput deste ar-tigo, observadas as demais disposies desta norma interna e desde que a proposio contenha regras precisas sobre a ges-to, funcionamento e controle do fundo, os casos em que:

    I o fundo a ser criado seja de relevante interesse eco-nmico ou social para o pas e,

    II as atribuies previstas para o fundo no puderem ser realizadas pela estrutura departamental da ad-ministrao pblica.

    III DAS DISPOSIES FINAIS

    Art.7Nos casos em que a competncia da comisso limi-tar-se ao exame de compatibilidade ou adequao or-amentria e financeira no caber emenda de mrito nem apresentao de substitutivo.

    Art.8 Ser considerada incompatvel a proposio que aumente despesa em matria de iniciativa exclusiva do presidente da Repblica.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 329

    Art.9Quando a matria no tiver implicaes oramentria e financeira deve-se concluir no voto final que comisso no cabe afirmar se a proposio adequada ou no.

    Art.10.Nos casos em que couber tambm comisso o exame do mrito da proposio, e for constatada a sua incompatibilidade ou inadequao, o mrito no ser examinado pelo relator, que registrar o fato em seu voto.

    Art.11Esta norma interna entra em vigor na data de sua publicao.

    Sala da Comisso, em 22 de maio de 1996.

    Deputado AUGUSTO VIVEIROSDeputado DELFIM NETTO

    Presidente

    Aprovada na 12 Reunio Ordinria, de 29/5/96.

  • 330

    6. NORMA INTERNA DA CFT ESTABELECENDO PROCEDI-MENTOS PARA SUMULAO APROVADA EM 8/5/2008

    NORMA INTERNA

    Estabelece procedimentos para a sumulao de decises reiteradas da Comisso de Finanas e Tributao.

    Art.1A comisso editar, nos termos desta norma, smulas decorrentes de decises reiteradamente adotadas em seus pareceres de mrito e de exame de compatibilida-de e adequao financeira e oramentria das proposi-es a ela submetidas e que tenham por objeto matria semelhante.

    Pargrafonico.Para efeitos desta norma entende-se como reiteradas as decises no mesmo sentido adotadas pela maioria dos pareceres que tratem do mesmo assunto nas ltimas duas sesses legislativas.

    Art.2 As smulas tero carter de orientao na elaborao dos pareceres a serem aprovados pela comisso, deven-do ser expressamente justificada sua no observncia em matrias semelhantes.

    Art.3O projeto de smula somente poder ser apresentado por membro efetivo ou suplente em exerccio na co-misso.

    Art.4O presidente da comisso designar relator, que apre-sentar seu parecer em vinte sesses aps sua desig-nao, nos termos do art. 52, III c/c o art. 52, 1 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD).

    Art.5Os pareceres relativos a projetos de smula sero apre-ciados pelo plenrio da comisso e aprovados por maioria simples em turno nico, nos termos do art. 56, 2 do RICD.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 331

    Art.6A smula poder ser revogada desde que observado o rito fixado nesta norma.

    Art.7Esta norma interna entra em vigor na data de sua pu-blicao.

    Sala da Comisso, em 7 de maio de 2008.

    Deputado PEDRO EUGNIO Presidente

  • 332

    7. PROJETOS DE LEI COM NATUREZA AUTORIZATIVA E PARECERES DE ADEQUAO DA CFT

    PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N 158/04 do Sr. Zequinha Marinho que autoriza o Poder Executivo a criar o Polo de Desen-volvimento do Araguaia e instituir o Programa Especial de Desen-volvimento Integrado do Araguaia.RELATOR: deputado PEDRO NOVAISPARECER: pela inadequao financeira e oramentria.RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.

    PROJETO DE LEI N 1.895-B/03 do Sr. Zonta que autoriza o Poder Executivo a instituir o Programa Florestal Trabalho e Renda em todo o Territrio Nacional, ajustado ao Programa Fome Zero, do governo federal.RELATOR: deputado FBIO RAMALHOPARECER: pela inadequao financeira e oramentria.RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.

    PROJETO DE LEI N 6.291-B/02 do Sr. Chico da Princesa que fica o Poder Executivo autorizado a criar o Fundo de Reserva con-tra riscos e danos causados por poluio gentica ambiental, riscos a sade humana causados por organismos vivos geneticamente mo-dificados, os chamados alimentos transgnicos, s contaminaes qumicas e por agrotxicos.RELATOR: deputado FBIO RAMALHOPARECER: pela inadequao financeira e oramentria.RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.

    PROJETO DE LEI N 3.521/04 do Senado Federal (PLS n 516/03) que autoriza o Poder Executivo a criar a Fundao Universidade Federal do Cariri (UFCARIRI).RELATOR: deputado JOS PIMENTELPARECER: pela incompatibilidade e inadequao financeira e or-amentria.RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.

    PROJETO DE LEI N 5.781-B/05 do Senado Federal (PLS n 16/05) que autoriza o Poder Executivo a criar a Universidade Federal do Vale do Rio Doce, na cidade de Governador Valadares, no Estado de Minas Gerais.RELATOR: deputado CARLOS WILLIAN

  • Temas de Interesse do Legislativo | 333

    PARECER: pela incompatibilidade e inadequao financeira e or-amentria.RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.

    PROJETO DE LEI N 4.550-A/04 do Sr. Carlos Nader que auto-riza o Poder Executivo a implantar aparelhos com sistema de raio x para inspecionar todos os objetos, bolsas e sacolas que entrarem nas penitencirias e d outras providncias. (Apensados: PLs ns 5.457/05, 5.904/05 e 7.034/06).RELATOR: deputado JOO DADOPARECER: pela inadequao financeira e oramentria do Proje-to, dos PLs ns 5.457/05 e 5.904/05, apensados, e do Substitutivo da Comisso de Segurana Pblica e Combate ao Crime Organiza-do, e pela no implicao da matria com aumento ou diminuio da receita ou da despesa pblicas, no cabendo pronunciamento quanto adequao financeira e oramentria do PL n 7.034/06, apensado.RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.

    PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N 111/03 do Sr. Carlos Alberto Rosado que autoriza o Poder Executivo a criar a Regio Administrativa Integrada de Desenvolvimento da Chapada do Apo-di e institui o Programa Especial de Desenvolvimento da Chapada do Apodi.RELATOR: deputado MAX ROSENMANNPARECER: pela compatibilidade e adequao financeira e ora-mentria do Projeto e da emenda da Comisso da Amaznia, Inte-grao Nacional e de Desenvolvimento Regional e, no mrito, pela aprovao do Projeto, da emenda da CAINDR, com emenda.RESULTADO: rejeitado, unanimemente, o parecer. Designado rela-tor-substituto o deputado Fernando Coruja, que proferiu o novo pa-recer pela incompatibilidade e inadequao financeira e oramen-tria do Projeto e da emenda da Comisso da Amaznia, Integrao Nacional e de Desenvolvimento Regional. Em votao, aprovado, unanimemente, o novo parecer. O parecer do deputado Max Rosen-mann passou a constituir voto em separado.

    PROJETO DE LEI N 2.819/03 do Sr. Carlos Mota que autoriza o Poder Executivo a instituir a Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri e d outras providncias. (Apensados: PLs ns 3.614/04 e 4.300/04).RELATOR: deputado ROBERTO BRANT

  • 334

    PARECER: pela inadequao financeira e oramentria do Projeto e do PL n 3.614/04, apensado, e pela adequao financeira e ora-mentria do PL n 4.300/04, apensado.RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.

    PROJETO DE LEI N 3.087-A/04 do Sr. Luis Carlos Heinze que autoriza a equalizao de taxas de juros nos financiamentos que es-pecifica, inerentes s atividades desenvolvidas no mbito da bovino-cultura de corte, da bubalinocultura de corte, ou da equinocultura.RELATOR: deputado FLIX MENDONAPARECER: pela incompatibilidade e inadequao financeira e or-amentria.RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.

    PROJETO DE LEI N 1.126-A/99 do Sr. Enio Bacci que autoriza auxlio-recluso a presos provisrios. (Apensado: PL n 2.687/00)RELATOR: deputado JOO LEOPARECER: pela inadequao financeira e oramentria do Projeto, do PL n 2.687/00, apensado, e do Substitutivo da Comisso de Se-guridade Social e Famlia.RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.Altera a lei que dispe sobre os planos de benefcios da Previdncia Social para estender o auxlio recluso aos dependentes do preso provisrio o desde que no receba remunerao da empresa, nem estiver em benefcio de qualquer auxlio, abono ou aposentadoria.

    PROJETO DE LEI N 657-B/03 do Sr. Bab que autoriza o Po-der Executivo a instituir a Universidade Federal do Oeste do Estado do Par e d outras providncias.RELATOR: deputado ROBERTO BRANTPARECER: pela inadequao financeira e oramentria.RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.Autoriza a criao de uma Universidade Federal no interior do Es-tado do Par, com sede no Municpio de Santarm, voltada para o desenvolvimento econmico e sociocultural da regio.

    PROJETO DE LEI N 331/03 do Poder Executivo que autoriza a Unio a conceder indenizao a Jos Pereira Ferreira.RELATOR: deputado JOS PIMENTELPARECER: pela adequao financeira e oramentria.RESULTADO: Aprovado, unanimemente, o parecer.

  • Temas de Interesse do Legislativo | 335

    Autoriza a Unio a conceder indenizao a Jos Pereira Ferreira, no valor de R$ 52.000,00, por haver sido submetido condio de escravo e sofrido leses corporais.

    PROJETO DE LEI N 7.513-A/03 do Senado Federal (PLS n 278/01) que autoriza a criao do Fundo de Apoio Cultura da Carnaba, Funcarnaba, e d outras providncias.RELATOR: deputado JOO CORREIAPARECER: pela inadequao financeira e oramentria.RESULTADO: Aprovado, unanimemente, o parecer.

    PROJETO DE LEI N 525-A/99 do Sr. Lo Alcntara que auto-riza o Poder Executivo a criar o Fundo de Apoio Microempresa, a ser administrado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econ-mico e Social (BNDES), alterando a Lei n 9.491, de 9 de setembro de 1997. (Apensados: PLs ns 547/99, 4.875/01, 614/99, 1.157/99 e 1.666/99).RELATOR: deputado JOS PIMENTELPARECER: pela incompatibilidade e inadequao financeira e ora-mentria do Projeto, dos PLs nos 547/99, 614/99, 1.157/99, 1.666/99, 4.875/01, apensados, e do Substitutivo da Comisso de Economia, Indstria e Comrcio.RESULTADO: Aprovado, unanimemente, o parecer.

    PROJETO DE LEI N 2.950-A/97 do Sr. Abelardo Lupion que altera o art. 16 da Lei n 3.071, de 1 de janeiro de 1916 Cdigo Civil, para incluir os institutos de pesquisa dentre as pessoas jurdi-cas de direito privado, regular a sua constituio pela Unio, com a finalidade de promover a pesquisa cientfica, e autorizar o Poder Executivo a transformar a Empresa Brasileira de Pesquisa Agrope-curia (EMBRAPA) em Instituto de Pesquisa. RELATOR: deputado PAUDERNEY AVELINO PARECER: pela incompatibilidade e inadequao financeira e or-amentria. RESULTADO: Aprovado, unanimemente, o parecer.

  • 336

    8. PREVISO DOS GASTOS TRIBUTRIOS 2009 CONSOLI-DAO POR TIPO DE TRIBUTO E MODALIDADE DE GASTO

    Lei n 11.768, de 14 de agosto de 2008, inciso XI do anexo III das Informaes Complementares ao PLOA-2009. XI efeito, por regio, decorrente de isenes e de quaisquer outros benefcios tri-butrios, indicando, por tributo e por modalidade de benefcio con-tido na legislao do tributo, a perda de receita que lhes possa ser atribuda, em cumprimento ao disposto no art. 165, 6o, da Cons-tituio, considerando-se, separadamente, os valores referentes renncia fiscal do Regime Geral de Previdncia Social;

    Quadro VI PREVISO DOS GASTOS TRIBUTRIOS 2009CONSOLIDAO POR TIPO DE TRIBUTO E MODALIDADE DE GASTO

    (A PREOS CORRENTES) R$ 1,00

    Tributo Previso 2009 (R$)

    Participao (%)

    PIB

    Recei-ta

    Admi-nistra-

    da

    Total dos

    Gastos

    I. Imposto sobre Importao 3.624.692.860 0,11 0,67 3,56

    1. Zona Franca de Manaus e Amaznia Ocidental (Inclusive Bagagem) 2.256.801.567 0,07 0,42 2,21

    2. reas de Livre Comrcio 6.080.254 0,00 0,00 0,01

    3. Mquinas e Equipamentos Aquisies do CNPq 169.288.000 0,01 0,03 0,17

    4. Embarcaes e Aeronaves 213.011.172 0,01 0,04 0,21

    5. Empresas Montadoras 725.804.360 0,02 0,13 0,71

    6. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Semicondutores ni ... ... ...

    7. PATVD Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a TV digital

    ni ... ... ...

    8. Evento Esportivo, Cultural e Cientfico 52.017.507 0,00 0,01 0,05

    9. REPORTO 201.690.000 0,01 0,04 0,20

    II. Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza 36.171.416.019 1,14 6,70 35,48

    II.a) Pessoa Fsica 11.135.204.664 0,35 2,06 10,92

    1. Rendimentos Isentos e No Tributveis 6.425.059.497 0,20 1,19 6,30

    1.1 Indenizao por reciso de contrato de trabalho 1.919.852.486 0,06 0,36 1,88

    1.2 Declarantes com 65 anos ou mais 1.328.714.663 0,04 0,25 1,30

    1.3 Peclio por morte ou invalidez 224.854.517 0,01 0,04 0,22

  • Temas de Interesse do Legislativo | 337

    1.4 Aposentadoria p/ molstia grave ou acidente de trabalho 2.041.003.739 0,06 0,38 2,00

    1.5 Caderneta de poupana 910.634.093 0,03 0,17 0,89

    1.6 Fundo de Investimento em Participaes em Infraestrutura 0 0,00 0,00 0,00

    2. Dedues do Rendimento Tributvel 4.411.355.019 0,14 0,82 4,33

    2.1 Despesas Mdicas 3.103.810.898 0,10 0,57 3,04

    2.2 Despesas com Educao 1.307.544.122 0,04 0,24 1,28

    3. Dedues do Imposto Devido 298.790.148 0,01 0,06 0,29

    3.1 Programa Nacional de Apoio Cultura 3.861.619 0,00 0,00 0,00

    3.2 Atividade Audiovisual 974.710 0,00 0,00 0,00

    3.3 Fundos de Direitos da Criana e do Adolescente 48.041.044 0,00 0,01 0,05

    3.4 Incentivo Formalizao do Emprego Domstico 221.405.999 0,01 0,04 0,22

    3.5 Incentivo ao Desporto 24.506.775 0,00 0,00 0,02

    II.b) Pessoa Jurdica 24.885.551.078 0,78 4,61 24,41

    1. Desenvolvimento Regional 5.061.111.146 0,16 0,94 4,96

    1.1 SUDENE 2.493.859.905 0,08 0,46 0,45

    1.2 SUDAM 2.567.251.241 0,08 0,48 0,52

    2. Fundos de Investimentos 519.765.897 0,02 0,10 0,51

    2.1 FINOR 455.760.437 0,01 0,08 0,45

    2.2 FINAM 60.569.686 0,00 0,01 0,06

    2.3 FUNRES 3.435.773 0,00 0,00 0,00

    3. Desenvolvimento de Empreedimentos Tursticos 0 0,00 0,00 0,00

    4. Programa de Alimentao do Trabalhador 489.991.852 0,02 0,09 0,48

    5. Programa Nac. de Apoio Cultura e Atividade Audiovisual 1.153.803.880 0,04 0,21 1,13

    5.1 Apoio Cultura 1.034.205.735 0,03 0,19 1,01

    a) Deduo do IR Devido 913.668.555 0,03 0,17 0,90

    b) Deduo como Despesa Operacional 120.537.180 0,00 0,02 0,12

    5.2 Atividade Audiovisual 119.598.144 0,00 0,02 0,12

    a) Deduo do IR Devido 63.644.643 0,00 0,01 0,06

    b) Deduo como Despesa Operacional 55.953.501 0,00 0,01 0,05

    6. Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente 213.321.293 0,01 0,04 0,21

    7. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples Nacional 7.760.874.357 0,24 1,44 7,61

    8. PDTI/PDTA 1.743.896 0,00 0,00 0,00

    9. Doaes a Instituies de Ensino e Pesquisa 12.157.550 0,00 0,00 0,01

    10. Doaes a Entidades Civis sem fins Lucrativos 109.492.365 0,00 0,02 0,11

    11. Horrio Eleitoral Gratuito 669.304.806 0,02 0,12 0,66

    12. Assistncia Mdica, Odont. e Farmacutica a Empregados 2.328.723.397 0,07 0,43 2,28

  • 338

    13. Benefcios Previdncirios a Empregados e Fundo de Aposentadoria Individual FAPI 1.881.044.358 0,06 0,35 1,84

    14. Planos de Poupana e Investimento PAIT 21.417.846 0,00 0,00 0,02

    15. Despesas com Pesquisas Cientficas e Tecnolgicas 730.067.320 0,02 0,14 0,72

    16. Entidades Sem Fins Lucrativos 3.313.030.689 0,10 0,61 3,25

    16.1 Imunes 1.360.251.662 0,04 0,25 1,33

    a) Educao 682.336.303 0,02 0,13 0,67

    b) Assistncia Social 677.915.359 0,02 0,13 0,66

    16.2 Isentas 1.952.779.027 0,06 0,36 1,92

    a) Associao Civil 486.052.344 0,02 0,09 0,48

    b) Cultural 40.601.127 0,00 0,01 0,04

    c) Previdncia Privada Fechada 963.473.609 0,03 0,18 0,94

    d) Filantrpica 332.781.280 0,01 0,06 0,33

    e) Recreativa 73.272.189 0,00 0,01 0,07

    f) Cientfica 49.608.137 0,00 0,01 0,05

    g) Associaes de Poupana e Emprstimo 6.990.341 0,00 0,00 0,01

    17. Pesquisa tecnolgica e desenvolvimento de inovao tecnolgica de produtos. 226.457.865 0,01 0,04 0,22

    18. PROUNI 149.024.165 0,00 0,03 0,15

    19. Incentivo ao Desporto 179.218.397 0,01 0,03 0,18

    20. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Semicondutores ni ... ... ...

    21. Tecnologia de Informao TI e Tecnologia da Informao e da Comunicao TIC 65.000.000 0,00 0,01 0,06

    II.c) Retido na Fonte 150.660.277 0,005 0,03 0,15

    1. PDTI/PDTA 12.311.950 0,0004 0,00 0,01

    2. Atividade Audiovisual 84.599.563 0,003 0,02 0,08

    3. Associaes de Poupana e Emprstimo 7.635.147 0,000 0,00 0,01

    4. Pesquisa tecnolgica e desenvolvimento de inovao tecnolgica de produtos. 4.273.616 0,000 0,00 0,00

    5. Promoo de Produtos e Servios Brasileiros 41.840.000 0,001 0,01 0,04

    6. Fundo de Investimento em Participaes em Infraestrutura 0 0,000 0,00 0,000

    III. Imposto sobre Produtos Industrializados 19.832.085.174 0,62 3,67 19,45

    III.a) Operaes Internas 17.030.143.347 0,53 3,15 16,70

    1. Zona Franca de Manaus e Amaznia Ocidental 10.562.111.201 0,33 1,96 10,36

    2. reas de Livre Comrcio 167.556.176 0,01 0,03 0,16

    3. Embarcaes ni ... ... ...

    4. PDTI/PDTA 303.917 0,00 0,00 0,00

    5. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte - Simples Nacional 1.476.707.063 0,05 0,27 1,45

    6. Setor Automobilstico 1.357.256.700 0,04 0,25 1,33

  • Temas de Interesse do Legislativo | 339

    6.1 Empreendimentos Industriais nas reas de atuao da ADENE e ADA 0,00 0,00 0,00

    6.2. Montadoras e Fabricantes de veculos automoto-res instalados nas regies NO, NE e CO 1.057.321.000 0,03 0,20 1,04

    7. Transporte Autnomo Txi 169.814.436 0,01 0,03 0,17

    8. Automveis para Portadores de Deficincia Fsica 27.445.674 0,00 0,01 0,03

    9. Informtica 3.268.811.198 0,10 0,61 3,21

    10. Pesquisa tecnolgica e desenvolvimento de inovao tecnolgica de produtos

    11. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Semicondutores ni ... ... ...

    12. PATVD Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a TV digital

    ni ... ... ...

    13. REPORTO ni ... ... ...

    III. Vinculado Importaob) 1. Zona Franca de Manaus e Amaznia Ocidental (inclusive bagagem)

    2.801.941.827 0,09 0,52 2,75

    2.444.288.939 0,08 0,45 2,40

    0,00 0,00 0,00

    2. reas de Livre Comrcio 4.944.102 0,00 0,00 0,00

    3. Mquinas e Equipamentos Aquisies do CNPq 88.289.000 0,00 0,02 0,09

    4. Embarcaes e Aeronaves 240.380.620 0,01 0,04 0,04

    5. PDTI/PDTA 0 0,00 0,00 0,00

    6. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Semicondutores n.i ... ... ...

    7. PATVD Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a TV digital

    n.i ... ... ...

    8. Evento Esportivo, Cultural e Cientfico 24.039.166 0,00 0,00 0,02

    9. REPORTO n.i ... ... ...

    IV. Imposto sobre Operaes Financeiras 1.144.431.702 0,04 0,21 1,12

    1. PDTI/PDTA 0 0,00 0,00 0,00

    2. Operaes de crdito com fins habitacionais 773.756.466 0,02 0,14 0,76

    3. Operaes crdito recursos Fundos Constitucio-nais 321.798.176 0,01 0,01 0,32

    4. Operaes crdito aquisio automveis destinados: 48.877.059 0,00 0,01 0,05

    4.1 Transporte autonmo de passageiros (TAXI) 48.877.059 0,00 0,01 0,04

    4.2 Pessoas portadoras de deficincia fsica 8.287.574 0,00 0,00 0,00

    5. Desenvolvimento Regional ni ... ... ...

    6. Seguro Rural ni ... ... ...

    V. Imposto s/ Propriedade Territorial Rural 27.204.648 0,00 0,01 0,03

    VI. Contribuio Social para o PISPASEP 5.651.385.134 0,18 1,05 5,54

    1. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples Nacional 2.444.414.291 0,08 0,45 2,40

    2. Embarcaes e Aeronaves 5.974.578 0,00 0,00 0,01

  • 340

    3. Medicamentos 883.364.653 0,03 0,16 0,87

    4. Termoeletricidade 44.269.540 0,00 0,01 0,04

    5. PROUNI 47.840.424 0,00 0,01 0,05

    6. Agricultura e Agroindstria 1.215.699.675 0,04 0,23 1,19

    7. Livros Tcnicos e Cientficos 26.088.523 0,00 0,00 0,03

    8. Informtica-Programa de Incluso Digital Compu-tador para Todos 239.665.581 0,01 0,04 0,03

    9. Biodiesel ni ... ... ...

    10. Bens Novos Destinados ao Ativo Imobilizado de PJ Importadora Estabelecida na Zona Franca de Manaus 1.600.666 0,00 0,00 0,00

    11. Extenso do RECAP aos Estaleiros ni ... ... ...

    12. Mercadorias Zona Franca de Manaus 101.983.360 0,00 0,02 0,10

    13. Importao de matrias-primas, produtos intermedirios e materiais de embalagem Zona Franca de Manaus

    ni ... ... ...

    14. Matrias-primas, produtos intermedirios e materiais de embalagem, produzidos na Zona Franca de Manaus

    ni ... ... ...

    15. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Semicondutores ni ... ... ...

    16. PATVD Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a TV digital

    ni ... ... ...

    17. REID Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura 272.219.093 0,01 0,05 0,05

    18. Petroqumica 85.230.653 0,00 0,02 0,08

    19. Alquotas Diferenciadas ZFM 251.098.190 0,01 0,05 0,25

    20. Evento Esportivo, Cultural e Cientfico 1.288.720 0,00 0,00 0,00

    21. Produtos Qumicos e Farmacuticos ni ... ... ...

    22. Transporte Escolar ni ... ... ...

    23. REPORTO 30.647.189 0,00 0,01 0,03

    24. Papel Jornais e Peridicos ni ... ... ...

    VII. Contribuio Social sobre o Lucro Lquido 6.086.730.904 0,19 1,13 5,97

    1. Doaes a Instituies de Ensino e Pesquisa 4.678.504 0,00 0,00 0,00

    2. Doaes a Entidades Civis sem fins Lucrativos 42.135.175 0,00 0,01 0,04

    3. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples Nacional 3.967.174.152 0,12 0,73 3,89

    4. Pesquisa Tecnolgica e Desenvolvimento de Inovao Tecnolgica de Produtos. 87.146.185 0,00 0,02 0,09

    5. Entidades Sem Fins Lucrativos 1.899.575.008 0,06 0,35 1,86

    5.1 Imunes 785.184.098 0,02 0,15 0,77

    a) Educao 393.868.009 0,01 0,07 0,39

    b) Assistncia Social 391.316.088 0,01 0,07 0,38

    5.2 Assistncia Social 1.114.390.910 0,03 0,21 1,09

  • Temas de Interesse do Legislativo | 341

    a) Associao Civil 280.566.149 0,01 0,05 0,28

    b) Cultural 23.436.369 0,00 0,00 0,02

    c) Previdncia Privada Fechada 547.364.822 0,02 0,10 0,54

    d) Filantrpica 192.092.814 0,01 0,04 0,19

    e) Recreativa 42.295.230 0,00 0,01 0,004

    f) Cientfica 28.635.525 0,00 0,01 0,03

    6. PROUNI 86.021.879 0,00 0,02 0,08

    VIII. Contribuio p/ Financiamento da Seguridade Social 29.418.538.714 0,92 5,45 28,85

    1. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples Nacional 10.055.628.408 0,32 1,86 9,86

    2. Embarcaes e Aeronaves 36.624.870 0,00 0,01 0,04

    3. Medicamentos 4.174.652.815 0,13 0,77 4,09

    4. Termoeletricidade 203.908.182 0,01 0,04 0,20

    5. Entidades Sem Fins Lucrativos 4.721.036.612 0,15 0,87 4,63

    5.1 Imunes 2.006.158.805 0,06 0,37 1,97

    a) Educao 1.006.339.503 0,03 0,19 0,99

    b) Assistncia Social 999.819.302 0,03 0,19 0,98

    5.2 Isentas 2.714.877.807 0,09 0,50 2,66

    a) Associao Civil 716.851.312 0,02 0,13 0,70

    b) Cultural 59.880.323 0,00 0,01 0,06

    c) Previdncia Privada Fechada 1.266.116.451 0,04 0,23 1,24

    d) Filantrpica 490.800.427 0,02 0,09 0,48

    e) Recreativa 108.065.037 0,00 0,02 0,11

    f) Cientfica 73.164.256 0,00 0,01 0,07

    6. PROUNI 219.787.374 0,01 0,04 0,22

    7. Agricultura e Agroindstria 5.364.962.326 0,17 0,99 5,26

    8. Livros Tcnicos e Cientficos 120.660.642 0,00 0,02 0,12

    9. Informtica Programa de Incluso Digital Com-putador para Todos 1.098.841.720 0,03 0,20 1,08

    10. Biodiesel ni ... ... ...

    11. Bens Novos Destinados ao Ativo Imobilizado de PJ Importadora Estabelecida na Zona Franca de Manaus 7.338.886 0,00 0,00 0,01

    12. Extenso do RECAP aos Estaleiros ni ... ... ...

    13. Mercadorias Zona Franca de Manaus 471.847.502 0,01 0,09 0,46

    14. Importao de matrias-primas, produtos intermedirios e materiais de embalagem Zona Franca de Manaus

    ni ... ... ...

    15. Matrias-primas, produtos intermedirios e materiais de embalagem, produzidos na Zona Franca de Manaus

    ni ... ... ...

    16. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Semicondutores ni ... ... ...

  • 342

    17. PATVD Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a TV digital

    ni ... ... ...

    18. REID Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura 1.248.228.309 0,04 0,23 1,22

    19. Petroqumica 391.564.706 0,01 0,07 0,38

    20. Alquotas Diferenciadas ZFM 1.156.372.945 0,04 0,21 1,13

    21. Evento Esportivo, Cultural e Cientfico 5.920.607 0,00 0,00 0,01

    22. Produtos Qumicos e Farmacuticos ni ... ... ...

    23. Transporte Escolar ni ... ... ...

    24. REPORTO 141.162.811 0,00 0,03 0,14

    25. Papel Jornais e Peridicos ni ... ... ...

    IX. Contribuio de Interveno no Domnio Econmico 11.628 0,00 0,00 0,00

    1. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Semicondutores ni ... ... ...

    2. PATVD Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a TV digital

    ni ... ... ...

    3. Evento Esportivo, Cultural e Cientfico 11.628 0,00 0,00 0,00

    Total 101.956.496.783 3,20 18,88 100,00

    Receita Administrada - RFB 540.028.351.102 16,95 100,00 16,95

    PIB 3.186.644.994.468 100,00

  • Coordenao Edies Cmara dos Deputados

    Deapa/Cgraf

    Maio de 2009

    17 x 25,5 cm

    Dutch 823 BT

    Dutch 766 BT e Optima

    Off-set 75 g/m2

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    Produo Editorial

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