Bonates_Ideologia da casa prpria sem casa prpria

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    26-Oct-2015

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MARIANA FIALHO BONATES IDEOLOGIA DA CASA PRPRIA... SEM CASA PRPRIA O Programa de Arrendamento Residencial na cidade de Joo Pessoa-PB Dissertao apresentada ao Programa de Ps-graduao em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como parte dos requisitos para obteno do ttulo de Mestre em Arquitetura e Urbanismo. Orientadora: Profa. Dra. Angela Lcia de Arajo Ferreira Natal-RN Agosto-2007 MARIANA FIALHO BONATES IDEOLOGIA DA CASA PRPRIA... SEM CASA PRPRIA O Programa de Arrendamento Residencial na cidade de Joo Pessoa-PB Banca Examinadora: Profa. Dra. Angela Lcia de Arajo Ferreira Orientadora PPGAU-UFRN Prof. Dr. Nabil Georges Bonduki Examinador externo FAU-USP Prof. Dr. Marcelo Tinoco Examinador interno PPGAU-UFRN Prof. Dra. Maria do Livramento Clementino Examinadora interna PGCS-UFRN Natal-RN Agosto-2007 Aos meus pais, por terem me ensinado o valor do conhecimento. minha irm, por me mostrar a importncia da tranqilidade. AGRADEO, professora Dra. Angela Lcia de Arajo Ferreira, pela orientao, ao CNPq, pela bolsa de estudos por quase dois anos, a Gustavo Pires de Oliveira, a Marcus Vincius Queiroz e a Luana Cruz, por terem me ajudado com parte da pesquisa de campo, aos construtores, gerente da administradora dos imveis do PAR e aos tcnicos da CAIXA, pelas informaes e entrevistas concedidas, ao secretrio de Habitao da Prefeitura Municipal de Joo Pessoa e aos tcnicos de todas as instituies pesquisadas, pelas valiosas informaes e entrevistas concedidas, a todos os arrendatrios, por terem me cedido um pouco do seu tempo para responder aos questionrios, ao professor Dr. Flvio Henrique, pela orientao estatstica, professora Edileuza Gonalves de Arajo, pela correo gramatical, a Janilson Torres, pela programao visual das capas, a Mrcio Moraes Valena, pela pacincia, pelo apoio, e pela contribuio acadmica por meio das nossas discusses sobre a temtica, enfim, a todos que direta ou indiretamente contriburam para a elaborao deste trabalho. SUMRIO RESUMO.............................................................................................................. 06 ABSTRACT.......................................................................................................... 07 LISTA DE FIGURAS............................................................................................ 08 LISTA DE QUADROS.......................................................................................... 13 LISTA DE TABELAS........................................................................................... 14 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS.............................................................. 17 INTRODUO..................................................................................................... 19 PARTE I: O PAR NA POLTICA HABITACIONAL BRASILEIRA 1 PRINCPIOS BSICOS DA HABITAO............................................................ 251.1 Noes preliminares acerca da mercadoria moradia........................................... 271.2 Os agentes participantes da produo habitacional............................................. 321.3 As formas de atuao do Estado......................................................................... 371.4 O papel do Estado na produo habitacional....................................................... 40 2 PANORAMA GERAL DAS POLTICAS HABITACIONAIS BRASILEIRAS ENTRE 1937 E 2006............................................................................................ 472.1 Poltica de aluguel e da casa prpria na poltica habitacional brasileira.............. 492.2 Caractersticas da produo das polticas habitacionais entre as dcadas de 1930 e 1980.......................................................................................................... 552.3 A poltica habitacional a partir de 1987................................................................ 61 3 PROGRAMA DE ARRENDAMENTO RESIDENCIAL PAR............................... 843.1 Compreendendo o PAR....................................................................................... 863.2 Implementao do PAR no panorama nacional................................................... 120 PARTE II: O PAR E A PRODUO HABITACIONAL EM JOO PESSOA-PB 4 A PRODUO DE MORADIAS NA CIDADE DE JOO PESSOA ENTRE 1935 E 2006, SOB A TICA DAS POLTICAS HABITACIONAIS................................ 1454.1 A produo de moradias na cidade de Joo Pessoa sob a tica das polticas habitacionais: dos IAPs ao BNH........................................................................... 1474.2 A produo de moradias na cidade de Joo Pessoa sob a tica das polticas habitacionais ps-BNH at 1989.......................................................................... 1534.3 A produo de moradias na cidade de Joo Pessoa sob a tica das polticas habitacionais a partir de 1990.............................................................................. 156 5 O PAR EM JOO PESSOA................................................................................. 1995.1 Caractersticas quantitativas da produo do PAR na Paraba........................... 2015.2 Caractersticas operacionais do PAR em Joo Pessoa....................................... 2065.3 Caractersticas qualitativas da produo do PAR em Joo Pessoa.................... 2095.4 Agentes participantes do PAR em Joo Pessoa.................................................. 226 CONSIDERAES FINAIS................................................................................. 253 REFERNCIAS.................................................................................................... 266 ANEXOS.............................................................................................................. 273 RESUMO A poltica habitacional brasileira caracteriza-se pela disseminao da ideologia da casa prpria. Em 1999, foi criada uma forma diferente de acesso moradia no pas, atravs do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), que um arrendamento mercantil, ou leasing; no entanto, o novo programa continuou difundindo a ideologia da casa prpria, j que, no final do contrato, dada ao arrendatrio a opo de compra. Este trabalho visa a compreender o papel do PAR no cenrio das polticas habitacionais, no perodo ps-BNH, por intermdio de um estudo de caso na cidade de Joo Pessoa-PB. A partir da delimitao da rea, foi possvel tambm estudar o programa em relao dinmica do crescimento urbano. Alm disso, a anlise do PAR foi dividida em duas vertentes analticas: a primeira trata dos aspectos operacionais do programa; a outra voltada para os aspectos locacionais e arquitetnicos das habitaes. Os aspectos operacionais se referem forma de funcionamento, considerando-se os elementos do PAR que o diferenciam dos demais programas de habitao do pas. Os aspectos locacionais e arquitetnicos se referem, respectivamente, localizao dos conjuntos no espao urbano e aos aspectos tipolgicos e construtivos das moradias financiadas. Assim, torna-se possvel traar o panorama da produo de conjuntos habitacionais e as caractersticas da produo promovida pelo PAR, observando-se suas especificidades e seus impactos na cidade. Palavras-chave: Programa de Arrendamento Residencial; Forma de Acesso Moradia, Caractersticas Locacionais e Arquitetnicas. ABSTRACT Brazilian Housing policy has always promoted homeownership. In 1999, a new form of housing promotion was set up in the country with the PAR (Programa de Arrendamento Residencial, or residential rental programme). This is a sort of leasing, in which a right to buy is granted at the end of contract. Again, with this, the final objective is homeownership. This dissertation aims at further understanding the role of PAR in the wake of the countrys housing policies of the post-BNH period, analysing the case of Joo Pessoa, capital city of Paraba state. By focusing in the city, it has been possible to analyse also the impact of the programme in the dynamics of the citys urban development. Accordingly, the analysis of PAR seeks to understand the programmes operational aspects as well as its location, urban and architectural aspects. The operational aspects refer to how the programme is operated, considering the differences to the other housing programmes in the country. The urban and architectural aspects refer to location, typology and construction characteristics of housing estates produced under the scheme. This study gives a general view of the countrys recent housing policy and programmes and the specific characteristics of PAR, observing also its impacts in the city development. Keywords: Housing Policy; Home Ownership; Rental Housing; Architectural and Urban Features. LISTA DE FIGURAS FIGURA 1 Distribuio percentual dos domiclios particulares permanentes urbanos por condio de ocupao entre 1940 e 1990 50FIGURA 2 Anncio do Jornal do Brasil sobre o aluguel do BNH (20-06-72) 54FIGURA 3 Anncio do Jornal ltima Hora sobre o aluguel do BNH (06-10-83 54FIGURA 4 Conjunto habitacional do PSH Jos Alexandre Filho em Poo Jos de Moura, na Paraba 73FIGURA 5 Programa Carta de Crdito em Caapava, So Paulo 74FIGURA 6 Placa fixada em um condomnio fechado, financiado pelo Carta de Crdito Associativo, na cidade de Joo Pessoa 82FIGURA 7 Cartilhas distribudas pela CAIXA para explicar populao de uma forma mais simples o funcionamento do programa 92FIGURA 8 Placa fixada no edifcio do Residencial Ribeira I e Ribeira II na cidade do Natal-RN 94FIGURA 9 Esquema de relaes entre os agentes envolvidos no processo do PAR 105FIGURA 10 Quantidade de recursos alocados para o PAR entre 1999 e julho de 2005 (o ano o de assinatura do contrato) 121FIGURA 11 Quantidade de unidades habitacionais financiadas pelo PAR entre 1999 e julho de 2005 (o ano o de assinatura do contrato) 121FIGURA 12 Implantao do conjunto Laador 129FIGURA 13 Relao entre pblico e privado no conjunto Laador 129FIGURA 14 Conjunto Jos Bonifcio 131FIGURA 15 Conjunto Valo Velho II 131FIGURA 16 Conjunto Barro Branco II 132FIGURA 17 Conjunto Santa Etelvina II A 132FIGURA 18 Implantao do conjunto Residencial Galpagos 133FIGURA 19 Vista externa dos blocos habitacionais do conjunto Galpagos 134FIGURA 20 Planta baixa das unidades habitacionais do conjunto Galpagos 134FIGURA 21 Conjunto Costa Dourada 135FIGURA 22 Conjunto Residencial Jos Bernardes 135FIGURA 23 Conjunto formado por unidades geminadas em Macei 135FIGURA 24 Entrada do Residencial Izabel Urquiza 136FIGURA 25 Entrada do conjunto Residencial Barbosa Lima Sobrinho 136FIGURA 26 Blocos pintados de diferentes cores no Residencial Izabel Urquiza 137 LISTA DE FIGURAS (continuao) FIGURA 27 Delimitao dos bairros da cidade de Natal 138FIGURA 28 Entorno do Residencial Ribeira I 139FIGURA 29 Entorno do Residencial Ribeira II 139FIGURA 30 Residencial Ribeira I 140FIGURA 31 Residencial Ribeira II 140FIGURA 32 Antigo Hotel So Paulo, hoje mais um conjunto do PAR chamado Edifcio So Paulo 142FIGURA 33 Antigo Hotel Central e possvel edifcio a ser financiado pelo PAR 142FIGURA 34 Produo habitacional entre 1935 e 1963 em Joo Pessoa 148FIGURA 35 Vista da fachada frontal (norte) do 18 andares 148FIGURA 36 Planta baixa do pavimento tipo que abriga o setor residencial do edifcio 18 andares 149FIGURA 37 Produo habitacional entre 1967 e 1986 em Joo Pessoa 152FIGURA 38 Parte do conjunto Brisa Mar ainda sem pavimentao nos dias atuais 152FIGURA 39 Tipo habitacional do conjunto Brisa Mar nos dias atuais, com as caractersticas da arquitetura original ainda bastante preservadas 153FIGURA 40 Vista frontal do tipo PB.23 geminada e duplex do conjunto Mangabeira I, nos dias atuais, com as caractersticas da arquitetura original ainda bastante preservadas 153FIGURA 41 Produo habitacional entre 1987 e 1989 em Joo Pessoa 155FIGURA 42 PAIH Edificaes do conjunto Mangabeira VII, localizado em Mangabeira (regio sudeste) 162FIGURA 43 Planta baixa do pavimento tipo dos edifcios do conjunto Mangabeira VII (rea privativa=51,38m) 162FIGURA 44 PEP Conjunto gua Azul, localizado no bairro de gua Fria (regio sudeste) 165FIGURA 45 Planta baixa do pavimento tipo do conjunto gua Azul (apartamento com rea privativa igual a 46,65m) 165FIGURA 46 Produo habitacional entre 1990 e 1992 em Joo Pessoa 166FIGURA 47 PEP Conjunto IV Centenrio, localizado no bairro Cidade Universitria (regio sudeste) 166FIGURA 48 Vista dos edifcios do conjunto Mangabeira Portal do Seixas, em Mangabeira (regio sudeste) 172FIGURA 49 Vista dos edifcios do conjunto Celso Mariz, localizado em Mangabeira (regio sudeste) 172 LISTA DE FIGURAS (continuao) FIGURA 50 Planta baixa esquemtica das habitaes do Portal do Seixas 172FIGURA 51 Projeto Mariz II, em Mangabeira (regio sudeste) 173FIGURA 52 Planta baixa das casas produzidas pela FAC 173FIGURA 53 Fachada das casas produzidas pela FAC 173FIGURA 54 Planta baixa esquemtica das habitaes financiadas pelo PHS 174FIGURA 55 Fachada das habitaes financiadas pelo PHS 174FIGURA 56 Residencial Fraternidade, no bairro Funcionrios IV (regio sul) 175FIGURA 57 Residencial Cidadania, no bairro de Valentina (regio sudeste) 175FIGURA 58 Reformas promovidas em 2006 ou 2007 no Condomnio Amizade 175FIGURA 59 Walter Forte B vista externa no bairro do Geisel (regio sudeste) 178FIGURA 60 Walter Forte B vista interna 178FIGURA 61 Produo habitacional entre 1995 e 1998 em Joo Pessoa 179FIGURA 62 Conjunto pra morar, no Distrito Mecnico (regio sudoeste) 182FIGURA 63 Planta baixa do pra morar 182FIGURA 64 PAR Residencial Estado de So Paulo, localizado no bairro Pedro Gondim (regio leste) 185FIGURA 65 PAR Residencial Maria Apolnia, localizado no bairro Jos Amrico (regio sudeste) 185FIGURA 66 Solar Tambauzinho, localizado no bairro de Tambauzinho (regio leste) 186FIGURA 67 Produo habitacional entre 1999 e 2002 em Joo Pessoa 187FIGURA 68 Planta baixa do Loteamento Parque Sul I, no bairro Groto (regio sul) 190FIGURA 69 Casa do Loteamento Parque Sul I, no bairro Groto (regio sul) 190FIGURA 70 PAR Residencial Srgio Queiroz, no bairro Valentina (regio sudeste) 192FIGURA 71 PAR Residencial Ara, no bairro Geisel (regio sudeste) 192FIGURA 72 Produo habitacional entre 2003 e 2006 em Joo Pessoa 193FIGURA 73 Nmero de unidades habitacionais financiadas pelo PAR, no Brasil e na Paraba, entre 1999 e julho de 2005 (o ano o de assinatura do contrato) 202FIGURA 74 Nmero de unidades habitacionais financiadas pelo PAR entre 1999 e dezembro de 2006 nas cidades da Paraba (o ano o de assinatura do contrato) 204 LISTA DE FIGURAS (continuao) FIGURA 75 Quantidade de recursos alocados entre 1999 e dezembro de 2006 nas cidades da Paraba (o ano o de assinatura do contrato) 204FIGURA 76 Produo habitacional entre 1999 e 2006 do PAR em Joo Pessoa. 212FIGURA 77 Residencial Litoral Sul, no bairro Jardim So Paulo (Bancrios) (regio sudeste) 216FIGURA 78 Planta baixa do Residencial Litoral Sul 216FIGURA 79 Residencial Via Norte II, localizado no Alto do Cu (norte/nordeste) 216FIGURA 80 Planta baixa do Residencial Via Norte II 216FIGURA 81 Residencial Cristo Redentor I, localizado no bairro do Cristo (regio sul) 217FIGURA 82 Residencial Victoria, localizado no bairro do Cristo (regio sul) 217FIGURA 83 Residencial Raquel de Queiroz, localizado no bairro Cidade Universitria (regio sudeste) 217FIGURA 84 Planta baixa do Residencial Cristo Redentor I igual planta do Residencial Victria e Raquel de Queiroz 217FIGURA 85 Residencial Jardim Tropical localizado no bairro Jos Amrico (sudeste), com varanda 220FIGURA 86 Planta baixa do Residencial Jardim Tropical 220FIGURA 87 Residencial Jardins do Sul localizado no bairro gua Fria (sudeste), sem varanda 220FIGURA 88 Planta baixa do Residencial Jardins do Sul 220FIGURA 89 Residencial Maria Apolnia, localizado no bairro Jos Amrico (regio sudeste) e organizado na forma de condomnio fechado 222FIGURA 90 Residencial Srgio Queiroz, localizado em Valentina (regio sudeste) e organizado na forma de loteamento 222FIGURA 91 Residencial Ara, localizado no Geisel (regio sudeste), na forma de condomnio fechado 222FIGURA 92 Residencial Emdio Sarmento, localizado no Geisel (regio sudeste), unidades do tipo duplex, na forma de condomnio fechado 222FIGURA 93 Prainha e playground no Residencial Maria Apolnia 223FIGURA 94 Quadra e salo de festas do Residencial Maria Apolnia 223FIGURA 95 Planta baixa do Residencial Ara 223FIGURA 96 Planta baixa do Residencial Srgio Queiroz 223FIGURA 97 Conjunto de casas da Rua Joo Suassuna 228 LISTA DE FIGURAS (continuao) FIGURA 98 Casaro 27 da Rua Joo Suassuna 228FIGURA 99 Casaro 13 da Rua Joo Suassuna 228FIGURA 100 Edifcio Dom Joo, localizado no bairro de Manara e construdo pela RD Incorporaes 230FIGURA 101 Edifcio Porto Gurupi, localizado no bairro de Manara e construdo pela Conserpa 230FIGURA 102 Residencial de elevado padro, localizado no bairro de Manara e construdo pela mega Construtora 230FIGURA 103 Percentual do nvel de satisfao dos arrendatrios em relao aos servios prestados pela administradora 238FIGURA 104 Percentual do nvel de escolaridade dos arrendatrios 239FIGURA 105 Percentual do tipo de ocupao dos arrendatrios 240FIGURA 106 Percentual da composio familiar dos arrendatrios 241FIGURA 107 Percentual do tipo de ocupao domiciliar anterior dos arrendatrios 243FIGURA 108 Percentual do nmero de arrendatrios que buscaram outras formas de financiamento da casa prpria 243FIGURA 109 Percentual de arrendatrios que consideram vantajosa a facilidade de desistir do imvel a qualquer momento 245FIGURA 110 Percentual de arrendatrios que consideram vantajosa a mobilidade residencial 245FIGURA 111 Percentual da expectativa dos arrendatrios em relao ao programa ao final dos 15 anos de contrato 246FIGURA 112 Percentual de arrendatrios que participam das reunies de condomnio 247FIGURA 113 Percentual do nvel de satisfao dos arrendatrios em relao aos servios de transporte pblico 248FIGURA 114 Percentual do nvel de satisfao dos arrendatrios em relao aos servios gerais 249FIGURA 115 Percentual de arrendatrios que utilizam os equipamentos coletivos 251 LISTA DE QUADROS QUADRO 1 Sntese das principais caractersticas tipolgicas, construtivas e locacionais identificadas na produo habitacional dos IAPs e do BNH 60QUADRO 2 Programas do governo de Fernando Collor de Mello e suas respectivas fontes de recursos 66QUADRO 3 Programas do governo de Itamar Franco e suas respectivas fontes de recursos 68QUADRO 4 Programas do governo de Fernando Henrique Cardoso e suas respectivas fontes de recursos 71QUADRO 5 Programas do governo de Lula e suas respectivas fontes de recursos 77QUADRO 6 Dados comparativos entre os programas habitacionais Carta de Crdito Individual, Carta de Crdito Associativo e o PAR 81QUADRO 7 Principais transformaes legislativas do PAR ao longo do seu desenvolvimento 89QUADRO 8 Diferenas do leasing para o financiamento convencional e a locao 91QUADRO 9 Caractersticas dos dois grupos do Programa de Arrendamento Residencial 111QUADRO 10 Manual de especificaes mnimas para as habitaes do PAR, por regio, considerando-se as caractersticas, o programa de necessidades e a rea til privativa 118QUADRO 11 Manual de especificaes mnimas para as habitaes do PAR, por regio, considerando-se apenas os equipamentos comunitrios 119QUADRO 12 Sntese dos principais programas federais, estaduais e municipais atuantes a partir da dcada de 1990 160QUADRO 13 Sntese das empresas construtoras envolvidas com o PAR e a respectiva construo (1999-2005) 229QUADRO 14 Sntese das principais caractersticas tipolgicas, construtivas e locacionais identificadas na produo habitacional dos IAPs, do BNH, do programa PAIH e do PAR 263 LISTA DE TABELAS TABELA 1 Investimentos em habitao, distribudos por programas (em milhes), entre 2003 e julho 2005 80TABELA 2 Simulaes da possibilidade de saldo residual, aps o fim do contrato de 15 anos 97TABELA 3 Valor mximo de aquisio das unidades do PAR por estado brasileiro 115TABELA 4 Quantidade de recursos alocados para o PAR entre 1999 e julho de 2005 (o ano de assinatura do contrato) 121TABELA 5 Nmero de unidades habitacionais financiadas pelo PAR entre 1999 e julho de 2005 (o ano de assinatura do contrato) 121TABELA 6 Perfil do nmero de unidades habitacionais financiados pelo PAR entre 1999 e julho de 2005 (o ano de assinatura do contrato) 122TABELA 7 Produo das unidades habitacionais do PAR por regio entre 1999 e julho de 2005 (o ano de assinatura do contrato) 124TABELA 8 Distribuio percentual da produo habitacional do PAR nas cidades brasileiras entre 1999 e 2003 124TABELA 9 Valor das unidades habitacionais do PAR por regio entre 1999 e 2003 (o ano de assinatura do contrato) 126TABELA 10 Dimenso dos conjuntos do PAR por regio entre 1999 e 2003 (o ano de assinatura do contrato) 127TABELA 11 Resumo do nmero de unidades nos conjuntos habitacionais produzidas em Joo Pessoa entre 1937 e 1986 150TABELA 12 Resumo do nmero de unidades nos conjuntos habitacionais produzidas em Joo Pessoa entre 1937 e 1989 156TABELA 13 Crescimento das favelas e de seus domiclios no municpio de Joo Pessoa 157TABELA 14 Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes pblicos entre 1990 e 1992 161TABELA 15 Recursos do governo federal disponibilizados pela CAIXA para a produo de moradias entre 1990 e 1992 para os agentes privados 163TABELA 16 Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes privados entre 1990 e 1992 164TABELA 17 Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes pblicos entre 1993 e 1994 167TABELA 18 Recursos do governo federal disponibilizados pela CAIXA para a produo de moradias entre 1995 e 1998 168TABELA 19 Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes pblicos entre 1995 e 1998 171 LISTA DE TABELAS (continuao) TABELA 20 Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes privados entre 1995 e 1998 176TABELA 21 Recursos do governo federal disponibilizados pela CAIXA para a produo de moradias entre 1999 e 2002 180TABELA 22 Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes pblicos entre 1999 e 2002 181TABELA 23 Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes privados entre 1999 e 2002 183TABELA 24 Recursos do governo federal disponibilizados pela CAIXA para a produo de moradias entre 2003 e dezembro de 2006 188TABELA 25 Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes pblicos entre 2003 e meados de 2006 190TABELA 26 Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes privados entre 2003 e dezembro de 2006 191TABELA 27 Volume especfico de recursos alocados pelo governo federal (em milhes), atravs da CAIXA, em Joo Pessoa entre 1990 e 2006 195TABELA 28 Resumo do perfil da produo de moradias efetuada pelos agentes pblicos e privados em Joo Pessoa entre 1990 e 2006 196TABELA 29 Quantidade de recursos alocados para produo habitacional, em milhes, na Paraba entre 1999 e 2006 203TABELA 30 Relao da quantidade de unidades e conjuntos em Joo Pessoa e Campina Grande 204TABELA 31 Valor mdio das unidades dos conjuntos habitacionais financiados pela PAR (1999-2005) 205TABELA 32 Taxas financeiras dos conjuntos financiados pelo PAR em Joo Pessoa (1999-2005) 209TABELA 33 Caractersticas gerais dos conjuntos habitacionais financiados pela PAR em Joo Pessoa (1999-2005) 211TABELA 34 Caractersticas arquitetnicas dos conjuntos habitacionais financiados pelo PAR (1999-2005) 214TABELA 35 Remunerao da empresa administradora pernambucana obtida com a administrao dos condomnios do PAR em Joo Pessoa 235TABELA 36 Resultado do nvel de satisfao dos arrendatrios em relao aos servios prestados pela administradora 238TABELA 37 Resultado do nvel de escolaridade dos arrendatrios 239TABELA 38 Resultado do tipo de ocupao dos arrendatrios 240TABELA 39 Resultado da composio familiar dos arrendatrios 241 LISTA DE TABELAS (continuao) TABELA 40 Resultado do tipo de ocupao domiciliar anterior dos arrendatrios 243TABELA 41 Resultado do nmero de arrendatrios que buscaram outras formas de financiamento da casa prpria 243TABELA 42 Resultado do nmero de arrendatrios que consideram vantajosa a facilidade de desistncia do imvel a qualquer momento 245TABELA 43 Resultado do nmero de arrendatrios que consideram vantajosa a mobilidade residencial 245TABELA 44 Resultado da expectativa dos arrendatrios em relao ao programa ao final dos 15 anos de contrato 246TABELA 45 Resultado do nmero de arrendatrios que participam das reunies de condomnio 247TABELA 46 Resultado do nvel de satisfao dos arrendatrios em relao ao servio de transporte pblico 248TABELA 47 Resultado do nvel de satisfao dos arrendatrios em relao aos servios gerais 249TABELA 48 Resumo do nvel de satisfao dos arrendatrios com os aspectos construtivos e tipolgicos 250TABELA 49 Resultado do nmero de arrendatrios que utilizam os equipamentos coletivos 251 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS BC Banco Central BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BNH Banco Nacional de Habitao CEF Caixa Econmica Federal CAIXA Caixa Econmica Federal CEHAP Companhia de Habitao Popular COHABs Companhias de Habitao COHEP Cooperativa Habitacional do Estado da Paraba CONSO Carteiras de Operaes de Natureza Social COOPHAB Programa Cooperativas FAC Fundao de Ao Comunitria FAR Fundo de Arrendamento Residencial FAS Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social FCP Fundao da Casa Popular FDS Fundo de Desenvolvimento Social FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio FICAM Programa de Financiamento da Construo, Concluso, Ampliao ou Melhoria de Habitao de Interesse Social FINSOCIAL Fundo de Investimento Social FHC Fernando Henrique Cardoso FMI Fundo Monetrio Internacional FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FUNDASE Fundo Especial para o Desenvolvimento do Programa Habitacional do IPASE GIDUR Gerncia de Filial de Desenvolvimento Urbano GILIE Gerncia de Filial de Alienar Bens Mveis e Imveis hab/ha Habitantes por hectare IAPs Institutos de Aposentadoria e Penses IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IDEME Instituto de Desenvolvimento Municipal e Estadual da Paraba INOCOOPs Institutos de Orientao s Cooperativas Habitacionais IPASE Instituto de Previdncia e Assistncia aos Servidores do Estado LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS (continuao) IPEP Instituto de Previdncia do Estado da Paraba MAS Ministrio da Ao Social OGU Oramento Geral da Unio ONGs Organizaes no-governamentais PBQP-H Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade Habitacional PAIH Plano de Ao Imediata para a Habitao PAR Programa de Arrendamento Residencial PEP Programa Empresrio Popular PMJP Prefeitura Municipal de Joo Pessoa PMN Prefeitura Municipal do Natal PNH Poltica Nacional de Habitao PNHIS Plano Nacional de Habitao de Interesse Social PHS Programa Habitacional Solidrio PROTECH Programa de Difuso Tecnolgica para Construo de Habitao de Baixo Custo PROHAP Programa de Habitao Popular PSH Programa de Subsdio Habitao RM Regio Metropolitana SBPE Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo SEAC Secretaria Especial de Ao Comunitria SEDU Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano SEHAB Secretaria da Habitao e Desenvolvimento Urbano do Municpio de So Paulo SEPURB Secretaria de Poltica Urbana SFH Sistema Financeiro da Habitao SNHIS Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social sm Salrio mnimo TR Taxa de Referncia uh Unidade habitacional Introduo _____________________________________________________________________ 20 O Estado brasileiro, at 1986, buscou diferentes equacionamentos para os problemas da moradia por meio de polticas habitacionais promovidas por trs instituies principais, a saber: os Institutos de Aposentadoria e Penses (IAPs), a Fundao da Casa Popular (FCP) e o Banco Nacional de Habitao (BNH). A natureza da atuao de cada uma dessas instituies estatais se diferenciou no tocante forma de acesso moradia promovida, assim como s caractersticas tipolgicas, construtivas e de implantao dos respectivos conjuntos financiados no espao urbano. No entanto, a crise econmica deflagrada nos primeiros anos da dcada de 1980 influenciou a poltica de habitao ento vigente, implementada pelo BNH. O efeito dessa crise se concretizou, na poltica habitacional, na forma de vrios problemas baixa liquidez do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), alto nvel de inadimplncia, movimentos de muturios organizados nacionalmente, etc. , os quais, em conjunto, resultaram no fechamento do banco, em 19861. Diante de tal fato, a questo habitacional no Brasil passou a ser gerida por outro banco, a Caixa Econmica Federal (CAIXA), que tinha essa atividade como uma funo secundria na sua estrutura de funcionamento. Como conseqncia, inicialmente, a poltica de habitao sofreu transformaes estruturais que comprometeram sua eficincia. A respeito disso, Gordilho-Souza (2002, p.132) afirma que se assistiu, nesse primeiro momento, ausncia de uma poltica de habitao clara e sistemtica do Governo Federal, fato que gerou o agravamento das necessidades de moradia e, por conseguinte, o crescimento do nmero de favelas, invases a prdios pblicos, etc. A ausncia de uma poltica de habitao clara e sistemtica repercutiu tambm na instabilidade das propostas voltadas para o enfrentamento dos problemas da moradia no pas. A cada novo mandato presidencial, surgiam novas polticas, na mesma medida em que se criavam e se extinguiam programas habitacionais, todos, por sinal, voltados para o atendimento ao sonho da casa prpria. Entre 1993 e 1998, os programas foram predominantemente voltados para a melhoria das condies de habitabilidade ou para a concesso de crdito direto aos cidados, enquanto a produo de conjuntos para a populao de baixa renda ficou relativamente arrefecida. Apenas em 1999, surge o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), como uma forma de reativar a produo de conjuntos e, segundo Valena (2001), reduzir o nvel 1 Para maiores informaes a respeito desses problemas, ver Valena (1992; 1999) e Azevedo (2001). Introduo _____________________________________________________________________ 21de inadimplncia na poltica problema recorrente desde o perodo do BNH , atravs de instrumentos legais previstos. Ademais, o programa se destaca por apresentar uma forma diferente de acesso moradia, por meio de uma operao financeira chamada arrendamento mercantil, ou leasing, em que o imvel de propriedade fiduciria da CAIXA, e o arrendatrio paga uma taxa de arrendamento mensal por um perodo de 15 anos, conforme entendimento geral, para poder tornar-se proprietrio desse imvel. Por se tratar de uma forma diferente de acesso moradia, as caractersticas da produo do PAR sugerem duas vertentes de questionamentos: uma relacionada com os aspectos operacionais e outra com os aspectos tipolgicos, da forma de construo e da localizao dos conjuntos financiados. Essas vertentes dizem respeito a questes como estas: em que medida essa forma de acesso o arrendamento residencial incorpora novos elementos para enfrentar o problema habitacional? e qual a implicao do PAR para a implantao dos conjuntos no tecido urbano e para as caractersticas tipolgicas das unidades habitacionais? Ao longo da poltica habitacional brasileira, foram utilizadas formas distintas de acesso moradia: desde a poltica de aluguel at a poltica da casa prpria. Porm, esta ltima foi usualmente disseminada entre as instituies competentes. As configuraes locacionais, tipolgicas e construtivas presenciadas na produo estatal tambm se modificaram no decorrer dos anos. Os IAPs, por exemplo, construram novas habitaes com caractersticas da arquitetura modernista, e seus conjuntos foram implantados tanto nas reas centrais quanto nas franjas da malha urbana (ou em reas suburbanas), ao passo que o BNH, em geral, produziu conjuntos de baixo padro arquitetnico e construtivo, implantados seguindo o modelo perifrico de expanso, conforme os estudiosos do assunto. Partiu-se, aqui, do pressuposto de que o PAR consiste em uma forma diferente de acesso moradia diferenciada em relao poltica da casa prpria e em relao poltica de aluguel, aglutinando elementos de ambas. O formato operacional do programa requereu que a CAIXA assumisse novas responsabilidades, passando a exercer novo papel administrativo na organizao e na coordenao de uma srie de aes e de agentes. Isso resultou na produo de unidades habitacionais de melhor padro, com caractersticas de insero urbana e tipologia diferentes daquelas constituintes da produo realizada pelas polticas implementadas anteriormente, pelos IAPs e pelo BNH. Um exemplo do aspecto tipolgico diz respeito peculiaridade do PAR, que atua em duas frentes de ao: construindo novas moradias e reformando e revitalizando edifcios localizados nas reas centrais para adapt-los ao uso residencial, o que, por si s, j se constitui em uma diferena na forma de produo do programa. Introduo _____________________________________________________________________ 22Esta dissertao tem, assim, como principal objetivo, compreender o papel do PAR no cenrio das polticas habitacionais, no perodo ps-BNH, por intermdio de um estudo de caso na cidade de Joo Pessoa-PB. O cumprimento desse objetivo se desenvolve de maneira integrada com outros objetivos, ditos especficos, quais sejam: compreender o contexto das polticas e programas habitacionais no qual o PAR foi criado; analisar as caractersticas operacionais, que englobam a forma de financiamento, os agentes participantes, entre outras, identificando as especificidades do programa; identificar a forma tipolgica e de implantao dos conjuntos do PAR; compreender o desenvolvimento da produo de moradias em Joo Pessoa, inserindo o programa nessa perspectiva. Observa-se que, embora apresente se como um programa inovador e diferente, o PAR pouco discutido e explorado no meio acadmico. Diferentemente, o perodo do BNH suscitou muitos estudos sobre a questo habitacional. Entretanto, aps o fechamento do citado banco e, em especial, aps a virada da dcada de 1990, a freqncia desses estudos diminuiu, de modo que h um hiato na literatura acadmica sobre essa questo. Da mesma forma, a escassez de trabalhos que abordam a produo estatal de moradias no perodo ps-BNH na capital paraibana motivou a escolha da cidade de Joo Pessoa como rea de estudo. Foi realizado, assim, uma pesquisa acerca do desenvolvimento urbano da capital paraibana entre 1987 e 2006, tendo como foco a produo estatal de conjuntos habitacionais para a populao de menor poder aquisitivo, elaborando-se um quadro sistematizado dessa produo, que possibilitou uma anlise comparativa com a produo do PAR na cidade. Alm da escassez de material sobre o assunto, outra dificuldade enfrentada neste trabalho refere-se escolha metodolgica. Como diria Pierre Muller (1990, p.88, traduo livre), no existe um quadro metodolgico standard de anlise de polticas pblicas2. Ainda segundo esse autor, h trs vertentes de enfoques para o estudo das polticas pblicas, cada qual utilizando instrumentos conceituais e metodolgicos diferentes. Desses trs enfoques, utilizou-se aqui aquele que procura determinar em que a poltica pblica estudada modificou o tecido social, no qual ela procurou intervir, e em que medida os efeitos esto de acordo com as expectativas dos decisores3 (MULLER, 1990, p.89, traduo livre). claro que a adoo desse enfoque foi realizada de modo muito cuidadoso e guardadas as devidas propores, pois esta dissertao objetiva compreender um programa habitacional, e no o conjunto das polticas pblicas. 2 Il nexiste ps de cadre mthodologique standard de lanalyse des politique publiques. 3 Il sgit alors de dterminer em quoi la politique publique tudie a modifi l tissu social quelle cherchait affecter et dans quelle mesure ces effets sont conformes aux attentes des dcideurs. Introduo _____________________________________________________________________ 23Tendo em vista a problemtica acima exposta, tentou-se resolver essa questo empregando procedimentos e diferentes tcnicas de pesquisa, quais sejam: a pesquisa bibliogrfica, a pesquisa documental e a pesquisa de campo. De forma bem sucinta, a pesquisa bibliogrfica forneceu o embasamento necessrio para a compreenso do processo de produo habitacional do ponto de vista terico e histrico, tanto no nvel nacional quanto no municipal. A pesquisa documental foi realizada basicamente nos rgos pblicos envolvidos com a produo do parque habitacional na Paraba e, especialmente, na capital paraibana aps 1987. As principais instituies pesquisadas so os agentes assinalados a seguir: a Companhia de Habitao Popular (CEHAP), o Instituto de Previdncia do Estado da Paraba (IPEP), a Fundao de Ao Comunitria (FAC), a Prefeitura Municipal de Joo Pessoa (PMJP) e a Caixa Econmica Federal, todos localizados em Joo Pessoa. Deve-se ressaltar tambm a pesquisa em fontes estatsticas do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica) para dar suporte ao estudo acerca da forma de acesso moradia no pas ao longo do sculo XX. Essa pesquisa documental contribuiu para a caracterizao quantitativa e qualitativa dos conjuntos produzidos, atravs das fontes documentais coletadas nas instituies referidas. Esses dados incluem os tipos de programas habitacionais utilizados, o nmero de habitaes construdas, a localizao e os projetos arquitetnicos desenvolvidos pelos agentes. A pesquisa documental tambm abrangeu a coleta dos dados referentes produo do PAR no Brasil, dos documentos jurdicos e da legislao que rege o PAR, realizada nas instituies (CAIXA, PMJP e administradora do programa), mas tambm em sites institucionais (do Senado, do Ministrio das Cidades e da CAIXA). Em paralelo, a pesquisa de campo teve como principal finalidade averiguar como o programa vinha se desenvolvendo na prtica, observando-se as dificuldades enfrentadas e as opinies dos agentes participantes. Foi fundamentada na realizao de oito entrevistas semi-estruturadas com representantes da prefeitura, da CAIXA, da administradora dos imveis e de alguns construtores que participam do processo produtivo do PAR. Alm disso, foram realizadas 195 entrevistas por questionrio com os arrendatrios. Tambm faz parte da pesquisa de campo o levantamento fotogrfico da produo (observando-se as caractersticas tipolgicas e de insero urbana), a observao sistemtica do cotidiano dos arrendatrios e a observao do espao urbano onde esto situados os conjuntos do PAR, a fim de se verificar a dinmica no interior e no exterior deles. Muitos dados da pesquisa documental e de campo, especialmente os que fazem parte do levantamento realizado na CAIXA, as entrevistas e os questionrios, foram tratados estatisticamente atravs dos softwares Excel e SPSS Win, configurando-se um estudo quantitativo-descritivo. De posse Introduo _____________________________________________________________________ 24desses dados, este trabalho , ento, produto de uma pesquisa quantitativa, porm sem deixar de ser qualitativa. Para apresentar os resultados da pesquisa, a dissertao foi dividida em duas partes, respectivamente: O PAR na poltica habitacional brasileira e O PAR e a produo habitacional em Joo Pessoa-PB. A primeira parte composta por trs captulos, os quais, em conjunto, oferecem um panorama conceitual e contextual do problema da habitao no Brasil Nesse sentido, o primeiro captulo aborda os conceitos relativos produo da mercadoria moradia; o segundo busca contextualizar, em nvel nacional, o desenvolvimento da produo de moradias via polticas pblicas de habitao; e o terceiro se dedica ao PAR, inserindo-o no contexto da poltica habitacional. importante salientar que no nosso objetivo esgotar toda a temtica acerca dos conceitos e contextos em torno da questo da habitao e da ideologia, apenas aprofundar o estudo do PAR. A segunda parte compreende os dois ltimos captulos, sendo baseada em dados quantitativos obtidos nas fontes documentais e na pesquisa de campo, os quais se referem produo de moradias na cidade de Joo Pessoa. Assim, o quarto captulo contextualiza a produo estatal de moradias via polticas pblicas, na capital paraibana, inserindo a produo do PAR nesse cenrio; e o quinto consta de um estudo de caso sobre o desenvolvimento prtico do PAR em Joo Pessoa. Por fim, com essa estruturao, foi possvel identificar a evoluo da produo de conjuntos habitacionais no Brasil e, particularmente, em Joo Pessoa, contribuindo para a compreenso global do funcionamento do Programa de Arrendamento Residencial e, em paralelo, para a compreenso da questo da moradia no pas, nos dias de hoje. Por fim, discusses tericas apontam que a habitao uma necessidade bsica do ser humano e tambm uma mercadoria inserida na lgica capitalista de produo. Os processos de produo e de consumo dessa mercadoria, todavia, apresentam uma srie de particularidades que a diferenciam das demais mercadorias. Algumas dessas particularidades so: a inevitvel relao com o espao urbano e a complexidade da produo habitacional. Esta ltima exige uma grande quantidade de insumos, como tambm de agentes, e demanda um prolongado tempo de produo. Essas particularidades influenciam diretamente no alto preo da mercadoria moradia, o que impossibilita que grande parcela da populao tenha acesso a esse bem, sendo, portanto, necessria a interveno estatal no processo de produo habitacional. De forma mais aprofundada, as caractersticas da mercadoria moradia e a forma de atuao do Estado so abordadas a seguir, no Captulo 1. Captulo I ______________________________________________________________________ 26 A dissertao inicia com este captulo, o qual aborda questes tericas que permeiam o estudo da habitao e das polticas habitacionais. Mais especificamente, trata das caractersticas da mercadoria moradia e de sua produo, alm dos agentes que participam do processo produtivo, destacando o papel do Estado responsvel pelas polticas habitacionais, cuja trajetria ser descrita ao longo do trabalho, como forma de contextualizar a insero do Programa de Arrendamento Residencial no cenrio das polticas de habitao no Brasil. Foram tambm consideradas aqui polticas habitacionais de duas naturezas a poltica da casa prpria e a poltica de aluguel , para, nos captulos seguintes, compreender-se a natureza do PAR. Este primeiro captulo baseia-se, portanto, numa pesquisa bibliogrfica, visando melhor compreenso das caractersticas do processo de produo estatal de conjuntos habitacionais, tendo como pano de fundo a poltica habitacional brasileira e como foco o PAR, alm do desenvolvimento urbano de Joo Pessoa, os quais sero analisados nos captulos posteriores. Captulo I ______________________________________________________________________ 27 1.1 NOES PRELIMINARES ACERCA DA MERCADORIA MORADIA A habitao exerce um papel essencial tanto para o indivduo quanto para a sociedade em geral, pois o local propcio para a reproduo social do indivduo, para a convivncia familiar, alm de ser um espao privilegiado para o consumo de mercadorias, ou seja, a moradia fundamental vivncia e convivncia humana, conforme argumenta Valena (2003). Por a habitao constituir-se em uma necessidade bsica na qual se desenvolvem as atividades condicionadas cultura de seus usurios, por ser um espao ntimo do indivduo, Jorge (2005) diz que uma casa no uma tenda, isto , apenas um abrigo, como entende Lemos (1996). Para o ltimo autor, alm de palco permanente do cotidiano de seus usurios, a habitao , sobretudo, um invlucro seletivo e corretivo das manifestaes climticas, oferecendo abrigo e as mais variadas possibilidades de proteo e segurana. A importncia da habitao como abrigo e como palco permanente das atividades do indivduo, alm das razes subjetivas que a circundam (local da intimidade, da segurana, etc.), fizeram dela um direito universal do homem, em 1948, garantido no Art. 25 da Declarao Universal dos Direitos Humanos: Toda pessoa tem o direito de um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, o direito segurana, em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistncia em circunstncias fora de seu controle. O direito moradia4, um direito humano bsico, tambm foi reafirmado na Declarao de Vancouver, fruto da 1. Conferncia das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos HABITAT I , realizada em 1976, quando foi indicada a responsabilidade dos governos por aes visando a assegurar esse direito (LORENZETTI, 2001, p.5). Em 1996, em Istambul (Turquia), foi realizada a 2. Conferncia das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos HABITAT II , que discutiu questes relativas habitabilidade e incorporou o direito moradia na Agenda Habitat. Em nvel nacional, no ano de 2000, o direito moradia passou a ser reconhecido como um direito social, pela Constituio, atravs da Emenda Constitucional n. 26/00: so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a 4 O direito moradia com condies mnimas de habitabilidade, como infra-estrutura, dimenses adequadas, etc. Captulo I ______________________________________________________________________ 28previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados na forma desta Constituio. No entanto, mais do que uma necessidade bsica, conforme foi mencionado, a habitao uma mercadoria inserida na lgica capitalista de produo. Assim como acontece com as demais mercadorias, na produo da habitao a acumulao do capital se concretiza atravs do sistema de aluguel ou venda: o capital investido na casa persegue, como qualquer outro capital, o lucro. O capitalista s se interessar em construir casas se ele puder recuperar e ampliar seu capital atravs delas (BLAY, 1985 p.15). Por outro lado, a habitao tambm pode ser produzida para fins no-capitalistas, isto , atravs de todas as formas de autoconstruo de moradia, que tm como trao comum o fato de no ser a acumulao de capital o que orienta a produo, mas a produo de valores de uso (RIBEIRO, 1997, p.123). Em todo caso, independentemente da forma de produo (se capitalista ou no-capitalista), quando um operrio possui somente uma casa, o fato de esta ser habitada por ele prprio impede que ela se converta em capital, conforme explica Engels (1974, p.44-45): La casita del trabajador no se convierte em capital ms que si es alquilada a um tercero, com lo cual el trabajador se apropria de uma parte del trabajo de este tercero, em concepto de alquileres. Pero al habitarla l mismo impide, precisamente, que la casa se convierta em capital, de la misma manera que la levita que le compro al sastre deja de ser capital em el mismo momento em que me la pongo. importante ressaltar que toda moradia, seja ela produzida de forma capitalista ou no-capitalista, tem a prerrogativa de se converter em mercadoria e, por conseguinte, em capital, a partir do momento em que deixa de ser valor de uso e se torna valor de troca. Considerando apenas a produo capitalista da mercadoria moradia, esta entendida por Blay (1985, p.20), dentro da teoria das necessidades sociais, em um sistema econmico regido livremente pela procura e oferta. Isso significa que h um problema de difcil soluo na produo habitacional: embora haja oferta da mercadoria habitao, grande parcela da sociedade no dispe de meios para adquiri-la, uma vez que essa mercadoria apresenta um elevado valor agregado e, portanto a populao de renda mais baixa no constitui demanda solvvel, por no ter o necessrio poder de compra para adquirir ou alugar uma habitao com mnimas condies de habitabilidade. Diante disso, considervel o contingente da populao mundial que no possui um lugar para morar ou que mora em condies de extrema precariedade, de modo que, nesses casos, a moradia se transformou em um problema social (dificuldade de acesso) e urbanstico (inadequabilidade habitacional). Alm do elevado valor agregado da mercadoria moradia, o fato de uma poro da populao estar margem do mercado de produo de moradias conseqncia da desigual distribuio da renda, fruto do sistema capitalista de produo: Captulo I ______________________________________________________________________ 29Se existe dficit habitacional porque grande parte da populao urbana brasileira est excluda do mercado da produo de moradias. So duas as razes: de um lado, uma distribuio profundamente desigual da renda gerada na economia e, de outro lado, as condies que regem a produo capitalista de moradias no Brasil, que impem um elevado preo ao direito de habitar na cidade (RIBEIRO & PECHMAN, 1983, p.9). O elevado preo da habitao fruto das condies particulares que regem a produo capitalista ou no-capitalista, mas tambm das condies particulares que regem o consumo da mercadoria moradia. Essas especificidades do processo de produo e consumo transformam a habitao em uma mercadoria especial, com caractersticas prprias, que sero descritas a seguir. Iniciando pelas caractersticas da produo da habitao, Ribeiro (1997, p.80) cita algumas: Por um lado, a moradia uma mercadoria imvel e durvel, j que a produo/circulao/consumo realizam-se num mesmo espao e que sua vida econmica e til tende a estender-se durante um longo perodo de tempo. Por outro lado, trata-se de um bem no homogneo, ou pelo menos cuja uniformizao e padronizao so problemticas. Das caractersticas acima citadas, a relao da mercadoria moradia com o espao pode ser considerada uma das mais importantes, uma vez que a existncia de um terreno uma pr-condio para a produo da habitao. Essa relao de dependncia da habitao com o solo, na cidade, gera obstculos para o desenvolvimento do processo produtivo habitacional, assinalado por Ribeiro (1997) como problema fundirio. O problema fundirio se fundamenta basicamente no fato de o solo urbano ser parcelado. Como conseqncia, a produo ser necessariamente descontnua no espao, ao longo de um tempo demasiadamente longo, tornando-se extremamente difcil a aplicao permanente de capitais na construo como tambm a adoo de mtodos industriais (RIBEIRO, 1997). Outro problema fundirio a exigncia de novas reas5 para a produo da habitao, que requer fixidez geogrfica. Entretanto, o solo urbano no passvel de reproduo, sendo preciso constantemente a busca por novos espaos. Esses problemas, portanto, limitam a produo habitacional em grande escala, pois dificultam o processo de industrializao e o barateamento da construo. importante salientar, ainda, que a produo da habitao necessita no apenas de terra para sua implantao, mas principalmente de solo que seja infra-estruturado. A infra-estrutura (incluindo tambm a existncia de equipamentos e servios coletivos e acessibilidade), juntamente com os fatores naturais do stio e, principalmente, os elementos locacionais (objetos imobilirios, por exemplo), so variveis que influenciam o preo do solo e o processo produtivo. Essas variveis locacionais constituem alguns dos 5 Vale salientar, ainda, que a produo da moradia significa a implantao de um novo objeto imobilirio na cidade, o qual pode ocasionar uma srie de impactos sociais, ambientais, etc. Captulo I ______________________________________________________________________ 30motivos que provocam a diviso social no espao, fruto, ainda, da agregao de rendas (diferenciais e de monoplio) que regulam os preos dos terrenos. A diviso social do espao, por sua vez, resulta na segregao espacial entre ricos e pobres. Influencia a tipologia e o padro construtivo das habitaes e influenciada por eles, resultando na heterogeneidade da produo habitacional e contribuindo para o custo final da mercadoria moradia. Na prtica, geralmente a habitao social se localiza em uma rea no valorizada pelo mercado imobilirio, tem pequenas dimenses e utiliza materiais simples, contrariamente s caractersticas da habitao voltada para os grupos de renda mais alta. Em funo dessa diversidade, aliada dificuldade da produo em larga escala (na maior parte das vezes), a habitao uma mercadoria que permite uma grande variedade de designs arquitetnicos, o que pode tambm influenciar o preo final dessa mercadoria. Verifica-se, portanto, que o espao urbano determinante para a produo de moradias. Isso explica, em parte, o motivo pelo qual a habitao social no pas foi predominantemente implantada nas reas perifricas da cidade, como ser discutido em captulo posterior. As periferias geralmente eram reas onde o parcelamento do solo proporcionava amplas faixas de terras sem infra-estrutura, justificando o seu baixo custo. Com essas caractersticas, tornava-se possvel a produo em larga escala, com mtodos de industrializao, visando ao barateamento da construo para atender populao de renda mais baixa. Alm da relao com o espao urbano, o processo de produo da mercadoria habitao complexo, pois se desenvolve em um extenso perodo de tempo e engloba um grande nmero de materiais de construo e de agentes envolvidos, requerendo desde trabalhadores especializados at aqueles menos qualificados. J as particularidades do processo de consumo referem-se especialmente ao tempo de uso. A habitao difere quanto ao tempo de consumo, pois, enquanto a maioria das demais mercadorias apresenta um tempo til menor, o uso da moradia geralmente prolongado. Tambm dado o seu alto valor agregado, ela muda de proprietrio com pouca freqncia. Valena (2003 p.167) afirma que o consumo da habitao indivisvel, ou seja, no se pode consumir um pedacinho do terrao hoje, da sala amanh, etc.. Esse consumo da moradia, por sua vez, realizado de maneiras diferentes para cada classe social, conforme explicado por Lemos (1996 p.10): [...] na casa pobre, a quantidade de superposies dentro de um mesmo ambiente incrvel e basta imaginarmos a moradia simples e to comum de um cmodo s. Tudo feito por todos num mesmo cenrio promscuo. Na casa rica, o contrrio. Nela, h uma dependncia para cada atividade. Captulo I ______________________________________________________________________ 31Mesmo diante de todas essas particularidades do processo de produo e consumo da mercadoria moradia (destacando-se as dificuldades inerentes a esses processos), a habitao cumpre um papel fundamental no contexto econmico. Segundo Corra (1989), a produo habitacional amortece as crises cclicas da economia atravs do investimento de capital e da criao de numerosos empregos, motivo pelo qual essa produo tem o apoio do Estado capitalista, que, por sua vez, est fortemente repleto, atravs de seus componentes, de interesses imobilirios, assim como os incorporadores imobilirios. Todas as caractersticas acima citadas referem-se s habitaes em geral, produzidas de forma capitalista ou no-capitalista, independentemente. De forma mais especfica, a produo de moradias pode ser classificada em trs tipos distintos: Produo estatal de moradias Para efeito deste trabalho, como produo estatal de moradias considerada apenas a produo capitalista impulsionada pelas polticas de habitao, construindo conjuntos habitacionais financiados para a populao com menores rendimentos, que pode ser classificada como classe de renda baixa ou mdia baixa. Contudo, vale salientar que as polticas habitacionais tambm beneficiaram a populao de classe de renda mdia a alta, concedendo crdito imobilirio (geralmente com uso de recursos da caderneta de poupana). Essa ltima vertente, porm, no abordada nesta dissertao. Produo privada formal a produo capitalista representada pelo mercado imobilirio formal, composto pelas empresas privadas da construo civil ou pelos incorporadores imobilirios privados, para a construo, em geral, de edifcios multifamiliares destinados populao enquadrada como classe de renda mdia a alta. Muitas dessas habitaes, porm, foram financiadas pelo poder pblico, via financiamento, logo tambm se enquadram na poltica habitacional brasileira. A produo privada formal pode ser considerada uma produo excludente, pois s se insere nesse mercado quem tem condies econmicas para pagar por sua moradia, ou seja, uma populao qualificada como, no mnimo, classe de renda mdia. Ento, a parcela da populao que no tem poder de compra necessariamente teria de se enquadrar na produo estatal. No entanto, embora seja uma responsabilidade do Estado prover habitao, especialmente para a populao de renda baixa, segundo Bonduki (2002, p.128), o poder pblico incapaz de formular e implementar uma poltica habitacional consistente e induz, como conseqncia, a formao, expanso e consolidao de solues informais de produo de moradia. Assim, como a moradia uma necessidade fundamental para todo e qualquer ser humano e existe ainda uma parcela da sociedade que no foi contemplada com a produo governamental nem tampouco se insere no mercado imobilirio (populao Captulo I ______________________________________________________________________ 32mais carente financeiramente), surge uma outra forma de produo da habitao: a produo informal. Produo informal (e/ou irregular) Pode ser capitalista ou no-capitalista, sendo uma produo margem do mercado imobilirio formal, a qual produz habitaes informais, geralmente representadas pelas favelas, cortios, vilas rentistas, autoconstruo em loteamentos irregulares, etc.: [] grande parte da ocupao do espao, nas grandes cidades, realizou-se informalmente, ou seja, revelia dos sistemas formais de produo da moradia e das normas urbansticas, conformando espaos de ocupao aleatria, densos, deficientes de infra-estrutura, portanto em condies de habitabilidade precria (GORDILHO-SOUZA, 2000, p.51). A produo informal compreende, ainda, as habitaes que apresentam problemas de ordem jurdica (da propriedade da terra), entre as quais se inserem tambm habitaes da populao de maior poder aquisitivo, embora em menor proporo. Entre a populao mais pobre, os problemas de informalidade de ordem jurdica se caracterizam, em geral, pela construo de moradias localizadas em reas invadidas, seja em reas privadas ou pblicas, como margens de rios, manguezais, etc. Conforme Gordilho-Souza (2000, p.51), nas grandes cidades brasileiras, a informalidade e a ilegalidade da ocupao tm sido uma das marcas no processo de urbanizao contempornea, ampliando-se particularmente na ltima dcada, quando h um retorno intensivo de ocupaes do tipo favela. Nada obstante o interesse em melhor compreender esses tipos de produo habitacional, delimitou-se como rea de estudo deste trabalho apenas a produo estatal dos conjuntos habitacionais, geralmente financiados para a populao de menor renda aqui considerada como habitao social e o seu mais abrangente leque de opes de acesso moradia, ou seja, abordando tanto a produo estatal da casa prpria como a produo estatal para aluguel e, ainda, a produo para arrendamento, promovida pelo governo federal. Em seguida, sero discutidos os principais agentes participantes da produo imobiliria. 1.2 OS AGENTES PARTICIPANTES DA PRODUO HABITACIONAL Os principais agentes atuantes no processo produtivo habitacional brasileiro so, de acordo com Azevedo (1982), os incorporadores ou promotores imobilirios, os proprietrios urbanos, os escritrios de planejamento e projetos, as empresas da construo civil, as agncias financeiras, as corretoras de imveis e, por fim, os compradores. Alm desses, h o Estado, que se envolve na questo da habitao sobretudo por meio das Captulo I ______________________________________________________________________ 33polticas habitacionais, em princpio criando condies que facilitem o acesso moradia quela parcela da sociedade excluda do mercado imobilirio por no ter capacidade de pagamento. Cada um desses atores imobilirios est vinculado a um tipo de capital: capital de incorporao, do construtor, de emprstimo ou capital imobilirio, segundo a classificao adotada por Ribeiro (1997). De um modo geral, importante mencionar que, desses agentes, a figura do promotor imobilirio, juntamente com o crdito a longo prazo com regulamentao estatal, consistiram em um importante passo para a dinamizao da produo capitalista da habitao em larga escala no territrio brasileiro (AZEVEDO, 1982). Por esse motivo, sero particularmente abordados nesta seo. O promotor imobilirio, tambm conhecido como incorporador, surgiu no momento histrico em que a moradia passou a ser produzida como uma mercadoria, inserida no sistema capitalista de produo. Para que isso ocorresse, foi necessria a separao entre a propriedade fundiria (proprietrios urbanos) e o capital imobilirio, antes concentrados nica e exclusivamente na figura do rentista, que, simultaneamente, era o proprietrio do terreno e o produtor. Outra condio essencial para o surgimento do sistema de incorporao no Brasil foi, no incio do sculo XX, o desenvolvimento do crdito bancrio, seja pelas agncias financeiras, seja pelos institutos de previdncia, por exemplo. Ribeiro (1997, p.97), ao definir teoricamente o incorporador, afirmou ser este um agente suporte do capital comercial necessrio produo e circulao da moradia, com a particularidade de dirigir o processo de produo. Sua ao pode ser orientada por um duplo objetivo: a apropriao do lucro e sobrelucro de comercializao tcnicas para aumentar a velocidade de realizao do negcio ou o preo de venda do imvel e o sobrelucro da localizao tcnicas de valorizao fundiria (RIBEIRO, 1997, p.99). Por outro lado, do ponto de vista emprico, Ribeiro (1997, p.93-94) identificou onze atividades atribudas ao agente incorporador, quais sejam: a) concepo e estruturao do empreendimento (aspectos tcnicos, legais, fsicos, econmicos, financeiros, operacionais, etc.); b) anlise da situao do mercado; c) escolha do terreno e sua valorizao para compra; d) mobilizao do capital necessrio operao: obteno do financiamento para o consumo final, obteno do financiamento para construo; e) contratao dos projetos de arquitetura e engenharia e suas respectivas aprovaes; f) contratao da urbanizao (caso seja necessrio); g) promoo e venda das unidades habitacionais; h) contratao dos promotores; i) fiscalizao da execuo dos servios; j) entrega das unidades, responsabilidades finais pelo empreendimento e individualizao das propriedades, concomitantemente com a efetivao do financiamento ao adquirente, atravs de hipotecas, caues de contratos de venda e quitaes de crdito; k) provimento (em combinao com os agentes financeiros) da administrao jurdica dos contratos garantidores dos emprstimos at sua liquidao. Captulo I ______________________________________________________________________ 34Baseando-se nessas atividades, Azevedo (1982, p.73) resumiu a atividade de incorporao da seguinte forma: Em termos bastante simplificados o que faz o incorporador o seguinte: adquire de um proprietrio urbano um terreno; em seguida imagina uma determinada utilizao habitacional para o mesmo e procura um escritrio de planejamento e projetos a fim de transformar suas idias em projetos executivos. O passo seguinte ser conseguir, quando necessrio, junto s Agncias Financeiras e aos futuros compradores, recursos complementares que, agregados ao seu prprio capital, permitiro a contratao de uma empresa construtora encarregada de executar a obra. Uma vez terminada a construo, uma corretora de imveis incumbida da comercializao. Por fim as residncias so vendidas aos compradores imobilirios, que para efetuarem a compra utilizam, alm de uma pequena parcela de recursos prprios, emprstimos a longo prazo fornecidos por Agncias Financeiras especializadas. Em suma, o incorporador pode exercer parcial ou totalmente as atividades acima listadas, de modo que ele seja o responsvel por organizar e articular uma srie de atividades, bem como um grande nmero de agentes envolvidos no processo produtivo, visando obteno de lucros e sobrelucros no desenvolvimento do processo. Ainda sob uma tica emprica, Ribeiro (1997, p.93) identifica os incorporadores como sendo: investidores imobilirios; os incorporadores definidos na Lei no. 4.592/64; as cooperativas habitacionais; as instituies de previdncia e assistncia social, como as do Banco do Brasil, Clubes Militares, de funcionrios pblicos e outras; as fundaes; as CEHABs6; as sociedades de economia mista. Alm desses, Corra (1989) identifica tambm como promotores imobilirios os grandes bancos e o Estado. Na prtica, muitos desses agentes acima listados exercem algumas atividades de incorporao, especialmente do ponto de vista administrativo, no sendo necessariamente agentes incorporadores. Os agentes discriminados podem atuar em trs submercados distintos, classificados por Ribeiro (1997) como o submercado das cooperativas e companhias estaduais de habitao, o submercado normal e o submercado monopolista. Cada submercado, por seu turno, apresenta pblicos-alvos distintos (classe de renda mdia baixa, mdia e renda mdia alta, respectivamente) e atua espacialmente de forma desigual, intensificando a segregao socioespacial atravs da segregao residencial. Com base nos agentes listados por Ribeiro (1997) como sendo incorporadores empricos, a seguir sero identificados alguns desses agentes que se envolveram (ou esto envolvidos) na produo de moradias via polticas pblicas de habitao, ao longo do sculo XX, na cidade de Joo Pessoa-PB. Esses agentes foram aqui denominados agentes 6 Companhias estaduais de habitao Captulo I ______________________________________________________________________ 35pblicos participantes da promoo imobiliria. Vale salientar que, assim como os incorporadores, esses agentes tambm organizam e articulam uma srie de atividades prprias e de outros agentes. Iniciando pelos Institutos de Aposentadoria e Penses, estes foram os primeiros rgos estatais a tratar da questo habitacional via construo de moradias para uma determinada parcela da populao. Esses institutos, criados na dcada de 1930, tiveram importncia fundamental na proviso do crdito imobilirio7. No entanto, como no eram rgos especficos para tratar do problema habitacional eram rgos responsveis pela previdncia social , em 1946 foi criada a Fundao da Casa Popular, com a finalidade de tratar exclusivamente da questo da moradia no pas. A atuao desses dois agentes nacionais IAPs e FCP no foi suficientemente eficaz no enfrentamento da questo, motivo pelo qual eles foram extintos em 1964, com a criao do Banco Nacional de Habitao. No obstante, uma das categorias dos institutos, o Instituto de Previdncia e Assistncia aos Servidores do Estado (IPASE)8, assegurou suas atividades na rea at 1977, quando finalmente foi fechado. O BNH atuou basicamente por meio das Companhias de Habitao (COHABs) e dos Institutos de Orientao s Cooperativas Habitacionais (INOCOOPs), ambos financiados com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), na construo de conjuntos habitacionais para a populao de baixa e mdia rendas9. Alm desses rgos, os estados brasileiros contavam com outros agentes pblicos envolvidos com a produo do parque habitacional de seus respectivos territrios, como os institutos de 7 Embora tenham sido criados desde o incio da dcada de 1930, apenas em 1937 os IAPs incorporaram a funo habitacional ao quadro de atividades desenvolvidas; antes tinham a atribuio exclusiva da previdncia social (aposentadorias e penses) e da assistncia mdica. 8 O IPASE, rgo voltado previdncia, foi criado em 1938, com a funo de gerir os recursos oriundos das contribuies dos servidores e da Unio, destinados ao custeio de diversos benefcios, como penso, aposentadorias, etc. Alm do seu objetivo primordial de realizar o seguro social do funcionrio pblico civil da Unio (principalmente conceder penso vitalcia, penso temporria e peclio), o IPASE podia realizar as mais diversas operaes que fossem julgadas convenientes para alcanar maior rentabilidade na gesto dos recursos, como operaes de seguros privados, capitalizao, financiamentos para aquisio de moradias, emprstimos e outras formas de assistncia econmica (informaes disponveis em: . Acesso em: 21-12-05). Em outras palavras, assim como os IAPs, o IPASE se envolvia em outras atividades, a fim de arrecadar mais recursos e manter atualizados seus ativos. Com o advento da poltica do BNH, em 1965 o IPASE se adaptou ao Sistema Financeiro da Habitao (SFH) e, em 1967, foi criado o Fundo Especial para o Desenvolvimento do Programa Habitacional do IPASE (FUNDASE) (FINEP, 1985). No entanto, em 1977, o instituto foi extinto e incorporado ao Regime Geral de Previdncia Social (informaes disponveis em . Acesso em: 21-12-05). Devido ao extenso intervalo compreendido entre sua criao e sua extino, o IPASE produziu habitaes, contemporaneamente produo dos IAPs e FCP e do BNH. 9 O BNH tambm foi responsvel por conceder financiamentos para a populao de classe de renda mdia e mdia alta, atravs de recursos oriundos do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimos (SBPE), ou seja, da caderneta de poupana. O INOCOOP tambm utilizou esse fundo. Captulo I ______________________________________________________________________ 36previdncia estaduais e algumas fundaes. No estado da Paraba, por exemplo, destaca-se o Montepio, que posteriormente se transformou no Instituto de Previdncia do Estado da Paraba (IPEP). O Montepio dos Funcionrios Pblicos da Paraba foi criado em 1913, com a funo de promover a previdncia social para os funcionrios estaduais. Em 1942, esse rgo sofreu alteraes e foi institudo, em seu lugar, o Montepio do Estado da Paraba (MEP), que foi mantido inalterado at 1970, quando o ento governador da Paraba, Joo Agripino, novamente modificou sua estrutura, transformando-o no IPEP, como atualmente conhecido10. Finalmente, no ano de 2003, o IPEP foi extinto e sua carteira de habitao transferida para a Companhia de Habitao Popular (CEHAP)11. J a CEHAP a companhia de habitao estadual da Paraba, autorizada em 1965 atravs da Lei estadual n. 3328 (FINEP, 1985). Durante a vigncia do BNH, a CEHAP atuou com bastante vigor, financiando um grande volume de habitaes, atravs das Carteiras de Operaes de Natureza Social (CONSO), principalmente. Atualmente, embora em menor proporo, ela continua participando da produo do parque habitacional paraibano. Assim como o IPEP e a CEHAP, a Fundao de Ao Comunitria (FAC) um rgo especfico do estado da Paraba. Apesar de ter sido criada em 1987, durante o governo estadual de Tarcsio Burity, essa instituio sucedeu Fundao Social do Trabalho (FUNSAT), criada em 1983. No entanto, sua produo s adquiriu importncia a partir da segunda metade da dcada de 1990, quando passou a ser orientada por um programa habitacional. Alm dos agentes acima mencionados, h, ainda, a participao de bancos na produo habitacional, como o caso da Caixa Econmica Federal (CEF ou, como tambm chamada, CAIXA). Ela atua essencialmente como agncia financeira, mas tambm vem atuando de outra forma na produo, por meio do Programa de Arrendamento Residencial, como ser abordado mais tarde. Enfim, importante ressaltar que todos esses agentes pblicos supracitados so responsveis por organizar e coordenar, parcial ou totalmente, muitas das atividades prprias do sistema de incorporao: escolha do terreno, concepo e estruturao do empreendimento, fiscalizao e execuo dos servios, promoo da construo, venda das unidades e, principalmente, gesto do capital de circulao, mobilizando financiamentos tanto para o setor da construo quanto para a populao. Por terem como pblico-alvo 10 Informaes disponveis em: . Acesso em: 15-12-05. 11 Informaes disponveis em: . Acesso em: 15-12-05. Captulo I ______________________________________________________________________ 37preferencial uma populao de renda mais baixa, esses agentes pblicos produzem habitaes de baixo custo, para fazer frente capacidade de pagamento dessa parte da sociedade. Portanto, de modo geral, eles no objetivam a apropriao do lucro de localizao, tida como uma das principais metas da ao dos incorporadores (s vezes, esses agentes pblicos no objetivam nem mesmo o lucro de comercializao). Em razo desse fato, nesta dissertao no foram considerados os IAPs, a FCP, o Montepio, o IPEP, a CEHAP, a FAC e o INOCOOP como incorporadores, uma vez que no possuem a principal caracterstica da incorporao a busca pelo lucro , apesar de estarem enquadrados no submercado das cooperativas e companhias estaduais de habitao e se aproximarem das atividades de agentes imobilirios. Aqueles agentes foram tratados como meros organizadores de atividades de produo habitacional e coordenadores de outros agentes participantes dessa produo, motivo pelo qual foram aqui denominados apenas agentes pblicos. 1.3 AS FORMAS DE ATUAO DO ESTADO Alm dos agentes acima listados, destaca-se, ainda, o papel do Estado na produo habitacional. Todavia, antes de se buscar compreender esse papel, faz-se necessrio compreender as diferentes formas de atuao do poder pblico, as quais influenciam diretamente as caractersticas da produo. De forma bastante simplista, podem-se considerar, mundialmente, dois modelos principais de interveno do Estado: o keynesiano, de Bem-Estar-Social (welfare state) e o neoliberal, de formato globalizado, com a ideologia de Estado Mnimo. O primeiro atuou entre os primeiros anos do sculo XX at aproximadamente o final da dcada de 1970, quando se deflagrou a crise do fordismo e, aos poucos, foi sendo criado um novo modo de regulao, baseado na globalizao, o que propiciou o cenrio ideal para a atuao do Estado neoliberal at os dias atuais. Todavia, essas duas formas de interveno do Estado se manifestaram com especificidades, no caso brasileiro, como se ver adiante. Aqui se discute a real implantao de um Estado de Bem-Estar-Social. Segundo Lipietz (1988) o que ocorreu foi um modelo de fordismo perifrico, em que o welfare state se estruturou de forma parcial e fragmentada. Esse modelo, nacionalmente denominado Estado desenvolvimentista12, designa a interveno do poder pblico entre a dcada de 12 Bonduki (1997) utiliza o termo central-desenvolvimentista para caracterizar a forma de atuao do Estado brasileiro vigente at o incio da dcada de 1990. Abrucio e Couto (1996), por sua vez, utilizam nacional-desenvolvimentista, para se referirem a essa mesma forma de interveno Captulo I ______________________________________________________________________ 381930 e o final da dcada de 1980 , cuja caracterstica principal era alavancar o processo de desenvolvimento econmico, tendo em vista o desenvolvimento industrial, atravs da criao de empresas estatais pelo poder pblico, portanto intervindo fortemente na economia do pas. Alm disso, de acordo com Bonduki (1997), esse modelo se caracterizava pelo autoritarismo e a centralizao da gesto. Contou tambm com forte interveno na sociedade, seguindo muitas caractersticas de um Estado keynesiano, como as polticas implementadas durante o governo Vargas, voltadas aos trabalhadores urbanos formais, procurando atender suas necessidades quanto a habitao, assistncia mdica, previdncia social e regulamentao de leis trabalhistas. Partindo dessa premissa, para Farah (1985, p.76), a partir da dcada de 1930 (at 1964, aproximadamente), o poder pblico procurou construir a imagem de um Estado benfeitor (responsvel pelo bem-estar de todos os cidados), embora, na realidade, no se tratasse de um welfare state. Na rea habitacional, essa forma de interveno estatal foi marcada por uma poltica pblica de habitao centralizada ou seja, uma poltica federal que difundia um tipo de interveno universal para a populao de renda mais baixa , a qual se expandiu para todas as cidades do pas, independentemente das especificidades regionais. Essa poltica apresentou longa durao, podendo ser dividida em dois momentos histricos distintos: quando foi esboada, entre 1937 e 1964, com a atuao dos IAPs e da FCP, e quando se consolidou, entre 1964 e 1986, com a atuao do BNH. A atuao de cada um desses agentes perpassou vrias gestes governamentais sem ser extinta (havia a prtica de aes contnuas), o que indica a soberania da poltica habitacional, que, hierarquicamente, estava em um patamar superior s vontades polticas e aos governos. Pelos motivos explicitados, pode-se dizer que a poltica habitacional dessa conjuntura era ainda uma poltica de Estado. A produo de moradias promovida pelo Estado desenvolvimentista tinha como um dos objetivos a estruturao do setor da construo civil, a fim de dinamizar a economia. Alm disso, promoveu-se a ideologia da casa prpria como forma de controle social. Tambm foi estimulado por esse modelo o processo de expanso das cidades brasileiras, por meio da predominante implantao dos conjuntos habitacionais nas reas perifricas. A crise do modelo de interveno do Estado desenvolvimentista se configurou em seguida crise do sistema fordista, que resultou numa crise econmica generalizada. Nesse contexto, o Brasil foi induzido a aderir a uma srie de determinaes internacionais governamental, apesar de considerarem sua vigncia at o incio da dcada de 1980. Neste trabalho, contudo, achou-se prudente utilizar apenas a palavra desenvolvimentista (referindo-se ao termo empregado pelos dois autores) e adotando-se como intervalo de tempo as dcadas de 1930 at o final dos anos 1980, uma vez que a dcada de 1990 j aqui considerada como inserida no contexto do desenvolvimento neoliberal. Captulo I ______________________________________________________________________ 39por organismos internacionais, como o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial, o que levou a uma profunda reestruturao econmica, atravs de abertura do mercado, parcerias pblico-privado, privatizaes, desregulao e liberalizao do Estado13. Portanto, o pas passou a adotar os paradigmas da poltica neoliberal, constituindo uma forma de interveno prpria de um Estado neoliberal. Na rea habitacional, a implementao dos ditames neoliberais significou a extino do BNH, em 1986, e uma transformao estrutural da poltica de habitao, que passou de uma poltica de Estado para uma poltica de governo, isto , a cada novo mandato presidencial ela sofreu uma srie de alteraes, tornando-se extremamente instvel. Outro fato que contribuiu para a descontinuidade das polticas habitacionais foi a descentralizao das aes do poder pblico, agora pulverizadas nas trs esferas de governo federal, estadual e municipal , garantindo aos estados e, principalmente, aos municpios mais autonomia, principalmente na criao de programas desenvolvidos com recursos prprios. A descentralizao no significa uma omisso do governo federal frente s aes sociais, mesmo porque, devido presso social, elas acabam sendo incorporadas nova dinmica do governo assumida pelas esferas subnacionais (ABRUCIO e COUTO, 1996). Embora o neoliberalismo defenda a reduo das responsabilidades sociais do Estado, isso no ocorreu exatamente no caso brasileiro, especialmente em se tratando do PAR, como ser explicado no Captulo III. Quanto questo territorial, diferentemente do modelo anterior, no modelo de interveno do Estado neoliberal muitos conjuntos habitacionais (como os do PAR) esto implantados de forma fragmentada no tecido urbano, mesmo porque as cidades se expandiram de tal forma que se criou um espao cheio de vazios urbanos. As linhas de crdito no formato individual (amplamente estimuladas) tambm contriburam para a implantao fragmentada na cidade. Verifica-se, ento, que a poltica de habitao sofreu uma srie de transformaes e passou por um processo de reestruturao para se adequar ao novo formato poltico e econmico, agora regido pelo neoliberalismo. No obstante, uma caracterstica prevalece entre a poltica habitacional do Estado desenvolvimentista e a do Estado neoliberal: continua-se enfrentando o problema da moradia, mas tambm, de modo indireto, o poder pblico, via poltica de habitao, permanece visando ao desenvolvimento 13 As polticas ligadas desregulamentao e liberalizao permitem que o mercado passe a atuar livremente, quebrando a soberania do pas, pois as ordens passam a ser ditadas a partir de acordos internacionais e/ou a partir de deliberaes de organismos internacionais (FMI, Banco Mundial, etc.) (OLIVEIRA, 2002). Captulo I ______________________________________________________________________ 40econmico e aos interesses capitalistas a produo habitacional uma forma de combater as crises cclicas da economia, colaborando para a manuteno do sistema. A interveno do Estado brasileiro no equacionamento das necessidades de moradia da populao tem sido, com isso, ineficiente: agravam-se as condies sociais com o aumento das desigualdades sociais e da pobreza, em particular, a urbana. Todo esse panorama ilustra as diferentes formas de atuao do Estado em especial do caso brasileiro e sua relao com as polticas habitacionais. Resta compreender o papel do Estado nas polticas pblicas de habitao. 1.4 O PAPEL DO ESTADO NA PRODUO HABITACIONAL Como foi dito no incio deste captulo, o direito moradia assegurado por legislao internacional e nacional, motivo pelo qual o Estado brasileiro, independentemente da sua forma de interveno, tem a responsabilidade de prover habitao para todos. Se o atendimento ao direito moradia uma responsabilidade do Estado, este tem que estimular mecanismos para garantir populao o acesso a esse benefcio. A forma mais comumente adotada pelo poder pblico para enfrentar as necessidades de moradia foi e continua sendo atravs das polticas pblicas de habitao. Segundo Jean Claude Thoenig (apud MULLER, 1990, p.23, traduo livre), uma poltica pblica se apresenta sob a forma de um programa de ao prprio a uma ou a vrias autoridades pblicas ou governamentais14. Ela constituda por cinco elementos identificados por Thoenig (apud MULLER, 1990, p.29) e aqui resumidos: um conjunto de medidas concretas; um quadro de decises ou formas de alocao de recursos cuja natureza mais ou menos autoritria um quadro geral de ao, que permite distinguir uma poltica pblica de medidas isoladas; um pblico formado de indivduos, grupos ou organizaes cuja situao afetada pela poltica; um quadro de alvos ou objetivos a atingir. 14 Une politique publique se prsente sous la forme dun programme daction propre une ou plusieurs autorits publiques ou gouvernementales. Captulo I ______________________________________________________________________ 41Pode-se dizer que existe uma poltica pblica porque existe um problema a se resolver15 (MULLER, 1990, p.35, traduo livre). Em outras palavras, existe um grupo de pessoas que enfrenta um certo tipo de problema, e o poder pblico vai tentar resolv-lo atravs de um conjunto de aes, alocando recursos para esse fim. No caso da poltica habitacional, especificamente da brasileira, existem as necessidades habitacionais ou os problemas da moradia a serem resolvidos, os quais podem ser de carter qualitativo ou quantitativo. O primeiro tipo corresponde aos problemas fundirios, de qualidade de vida dos moradores e de habitabilidade das moradias, como a infra-estrutura, enquanto o segundo se refere questo de compensar a falta de moradia (dficit habitacional) por meio da construo e composio de um estoque habitacional. Em consonncia com os conceitos franceses sobre polticas pblicas, a poltica habitacional pode ser entendida como uma ao pblica contnua e ampla para o enfrentamento dos problemas de moradia, conforme Gordilho-Souza (2000, p.59). De acordo com Valena (2003, p.170), sem a mediao ou interveno do Estado, a maioria dos indivduos no pode se tornar consumidora de habitao, processo que se d atravs do mercado de compra e venda de imveis residenciais e de aluguis. nesse sentido que entra o Estado no enfrentamento do problema habitacional, por meio da poltica de habitao, podendo atuar em dois planos de ao: interveno na demanda com a criao de uma demanda solvvel, e interveno na oferta, com a construo direta das moradias e a adoo de medidas para facilitar as realizaes imobilirias e diminuir seu preo (CASTELLS, 2000, p.237). A ao na demanda corresponde criao de mecanismos legais e institucionais que facilitem o acesso moradia. Esses mecanismos podem ser tanto legislao de controle de aluguel (como as leis de inquilinato) como a concesso de facilidades de crdito para a compra de moradias sociais ou os emprstimos com juros relativamente baixos para pessoas sujeitas a frmulas do tipo poupana-moradia (CASTELLS, 2000, p.238). O crdito habitacional dinamiza o mercado, contribuindo essencialmente para o ciclo do processo produtivo da habitao: primeiro, serve para o incorporador ou construtor produzir a habitao; segundo, serve para o comprador imobilirio adquiri-la. A importncia do financiamento, por sua vez, est no fato de que a habitao possui um elevado valor agregado, conforme j foi discutido e, para amortizar esse preo, a maior parte dos assalariados necessita de vrios anos para efetivar a compra do imvel, que s se torna 15 [] il y a une politique publique parce quil y a un problme rsoudre. Captulo I ______________________________________________________________________ 42possvel via crdito habitacional. Ou seja, esse crdito gera lucros para o capital financeiro, atravs da amortizao do capital emprestado a uma taxa de juros, cobrados ao longo dos anos correspondentes ao contrato de crdito. No entanto, como o valor agregado da mercadoria moradia bastante alto, uma grande parcela da populao no tem capacidade de pagamento, mesmo com o auxlio do crdito imobilirio: a importncia da contribuio inicial e dos juros a serem reembolsados exclui uma massa importante da populao, com rendas baixas, enquanto os membros das camadas sociais superiores gozam das facilidades de crdito para efetuar investimentos especulativos comprando apartamentos com finalidade social (CASTELLS, 2000, p.238). Se uma grande parcela da populao no pode ter acesso moradia, mesmo com o apoio do Estado voltado demanda, necessrio que o Estado tambm atue no lado da oferta, para resolver o problema. Em outras palavras, para suprimir essa lacuna, o Estado deve promover a construo de novas moradias, destinadas principalmente construo de habitao social aquela moradia voltada populao que no tem como se inserir no mercado imobilirio e que, no Brasil, hoje constituda por famlias com renda mensal inferior a trs salrios mnimos (faixa de renda atualmente contemplada com programas habitacionais subsidiados). Geralmente, uma parcela dessas habitaes construdas pelo poder pblico pode ser subsidiada, se no totalmente, pelo menos parcialmente16. Essa forma de ao do Estado na proviso habitacional, contudo, gera problemas, pois, segundo Azevedo (1982, p.113), se subsidia em demasia, compromete drasticamente a produo de casas; se busca um mnimo de eficcia atravs do retorno de parte do capital aplicado exclui uma considervel parcela da populao dos programas tradicionais de habitao popular. No caso brasileiro, essa ltima alternativa foi (e continua sendo) a forma mais adotada, pois compromete menos o errio pblico e beneficia mais os interesses capitalistas, motivo pelo qual a poltica habitacional brasileira no tem sido eficiente no equacionamento do dficit habitacional, transformando-se em uma poltica elitista. Em suma, a poltica habitacional visa produo de moradias, concede subsdios ou crdito habitacional para os de renda baixa, mas tambm oferece financiamentos para a populao de maior renda, os quais, no caso brasileiro, geralmente so conseguidos atravs dos recursos das cadernetas de poupana (Sistema Brasileiro de 16 De forma geral, o subsdio habitacional no foi bem aceito no Brasil, cujo modelo de poltica foi assentado sobre um sistema especializado no crdito habitacional (ARRETCHE, 1990, p.23). Porm, alguns programas mais recentes j so contemplados parcialmente com subsdios e contrapartidas, como ser discutido adiante. Captulo I ______________________________________________________________________ 43Poupana e Emprstimo SPBE). Tais aes podem ser orientadas tanto para a promoo de uma poltica da casa prpria quanto para uma poltica de aluguel subsidiada. Estas, por sua vez, atendem interesses polticos e econmicos diversificados, como se ver adiante. 1.4.1 A POLTICA DA CASA PRPRIA E A POLTICA DE ALUGUEL Ao longo deste captulo, vem se afirmando que a produo habitacional exerce um papel de destaque no modo de produo capitalista, pois promove a acumulao de capital atravs da produo da mercadoria moradia, contribuindo para o desenvolvimento econmico (CORRA, 1989). A casa prpria, em particular, traz consigo uma srie de implicaes sociopolticas e econmicas as quais esto intrinsecamente relacionadas com os interesses capitalistas. As implicaes econmicas dizem respeito importncia da produo habitacional na dinamizao do ramo da construo civil e de materiais de construo, conseqentemente na dinamizao da economia. Alm da construo civil, a casa prpria tambm vantajosa financeiramente, pois impulsiona o ramo do crdito imobilirio voltado, especificamente, aos compradores dos imveis, o que favorece as agncias financeiras. As implicaes sociais e polticas, todavia, so explicadas por Harvey (apud GOTTDIENER, 1993, p.137), quando se refere propriedade da casa, [] como um meio pelo qual as reivindicaes do trabalhador foram divididas em preocupaes relativas ao trabalho e preocupaes referentes qualidade de vida, em que esta recebe a maior nfase da parte do Estado (socializao do capital). Finalmente, o fato de uma poro importante da classe trabalhadora possuir uma propriedade quebra ainda mais a conscincia de classe e faz com que o grupo de proprietrios da classe trabalhadora se alie aos capitalistas e contra aqueles que vivem de aluguel. Analisando-se as palavras de Harvey, percebe-se que, do ponto de vista das implicaes polticas, a produo da casa prpria visa manuteno do status quo. Atravs da casa prpria, procura-se estabelecer representaes sociais, disseminando-se nos trabalhadores os valores prprios da classe dominante: Se para os mais ricos a casa prpria pode ser importante por aspectos simblicos e subjetivos, como satisfao prpria, garantia de estabilidade e criao de um ambiente domstico compatvel com o gosto, status social e cultural da famlia, para os pobres, alm desses elementos, a opo pela casa prpria torna-se o refgio seguro contra as incertezas que o mercado de trabalho e as condies de vida urbana reservam ao trabalhador que envelhece (BONDUKI, 2002, p.310). Assim, a propriedade privada insere na mentalidade do proprietrio a sensao de segurana, pois, caso ele seja demitido, ainda assim ter onde morar. Alm da segurana, a casa prpria reproduz os valores burgueses, como a questo do status: um proletrio que adquire a sua casa prpria passa a acreditar que est progredindo no Captulo I ______________________________________________________________________ 44emprego e ascendendo socialmente. A propriedade privada utilizada como instrumento visando preservao do patrimnio da classe dominante tambm um valor burgus reproduzido, pois incute no trabalhador a importncia de tambm ser proprietrio da casa prpria. Assim, como escreve Harvey (1982, p.13), [], a vulgarizao da casa prpria, individualizada, vista como vantajosa para a classe capitalista porque ela estimula a fidelidade de pelo menos uma parte da classe operria ao princpio da propriedade privada, alm de promover a tica de um individualismo possessivo bem como a fragmentao dessa classe em classes de habitao constitudas de inquilinos e proprietrios. Isso d classe capitalista uma bem-vinda alavanca ideolgica a ser usada contra a propriedade pblica e exigncias de nacionalizao, porque fcil dar a estas a aparncia de que elas pretendem tirar dos trabalhadores as suas casas prprias. Outra representao social gerada pela poltica da casa prpria destina-se, especificamente, para aquele trabalhador que obteve a sua propriedade a partir de subsdios estatais. Esse trabalhador, por sua vez, acredita que o governo eficiente, e se alia ao Estado, mantendo a ordem social. por isso que, para Azevedo (1982, p.100), a maioria dos programas habitacionais brasileiros teria uma importncia mais simblica mostrar a preocupao do governo com os pobres do que propriamente uma busca de maior eficincia na construo de casas populares. Todas essas abstraes sociais levam a uma submisso do trabalhador ao princpio da casa prpria, todavia h, ainda, mais um fato relacionado ideologia da casa prpria e que contribui para a manuteno da ordem social, como o financiamento habitacional: um trabalhador hipotecado at o pescoo , na maioria dos casos, um bastio da estabilidade social e os esquemas para promover a casa prpria para a classe trabalhadora h muito tempo que reconheceram este fato bsico (HARVEY, 1982, p.13). Ou seja, a promoo da casa prpria est intrinsecamente relacionada com o crdito habitacional, como j foi dito, e o financiamento da propriedade privada manipula, de certa forma, o trabalhador, que fica receoso de perder sua moradia, alm das complicaes que o descumprimento das prestaes do financiamento gera: perda da casa, nome comprometido em cadastros de cobrana, etc. Vale salientar tambm que o financiamento geralmente se desenvolve por muitos anos e, portanto, obriga o trabalhador a morar naquela habitao tambm por longos perodos, impedindo uma mobilidade residencial. De forma geral, o crdito habitacional aprisiona o trabalhador a uma condio socioeconmica por muito tempo, ao passo que, para as agncias financeiras, um mecanismo de gerar lucros por meio dos juros (muitas vezes, exorbitantes) tambm por muito tempo. Enfim, diante de todas essas vantagens econmicas e polticas proporcionadas pela casa prpria classe capitalista, esta criou a ideologia da casa prpria, que, segundo Peruzzo (1984), o meio pelo qual as classes capitalistas procuram conservar o status quo, Captulo I ______________________________________________________________________ 45alm de ser utilizado para barganha junto s camadas populares urbanas. A propriedade privada , na verdade o bastio dos interesses capitalistas, em primeiro plano, motivo pelo qual a poltica da casa prpria foi mais difundida no Brasil, no mundo afora e, at mesmo, na Inglaterra, que sempre possuiu uma poltica de aluguel social consistente. Por outro lado, a partir de uma viso social, a casa prpria tambm vantajosa para o trabalhador (no apenas para os capitalistas), pois proporciona certa segurana, alm da possibilidade de se tornar um investimento futuro: a casa prpria pode, a qualquer momento, mudar o seu valor de uso para efetivar-se como valor de troca e, com isso, o proprietrio pode vender e/ou alugar sua mercadoria moradia, a fim de gerar uma renda. Em suma, a difuso da propriedade privada gera menos vantagens aos trabalhadores do que classe capitalista (produtores imobilirios e agncias financeiras), uma vez que os ltimos se apropriam no apenas dos aspectos econmicos, mas tambm dos aspectos polticos (manuteno do status quo, principalmente). J para os trabalhadores-proprietrios, a poltica da casa prpria proporciona, como aspecto positivo, o atendimento de uma das reivindicaes da fora de trabalho (a moradia), a segurana de ter sua prpria moradia e a possibilidade de vend-la ou alug-la, obtendo uma renda. A outra forma de acesso moradia via polticas pblicas de habitao atravs da poltica de aluguel, que foi uma soluo adotada com freqncia nos pases europeus, especialmente em pases como a Gr-Bretanha e a Sucia, gerando resultados satisfatrios quanto ao equacionamento do problema habitacional. O exemplo da poltica habitacional inglesa [] demonstra-nos que o sistema de aluguel subsidiado uma alternativa vivel dentro do prprio capitalismo, j que tem sido capaz de promover oferta de unidades residenciais de acordo com suas carncias [], e de permitir acesso a elas em funo das unidades numricas e locacionais de cada famlia []. Traz tambm a vantagem de permitir ao trabalhador uma mobilidade residencial alm de dar ao governo um importante instrumento de planejamento urbano [] e econmico [] (GUGLIELMI, 1985, p.80, grifo acrescido). No Brasil, todavia, a poltica de aluguel teve menor repercusso que a da casa prpria. No obstante, o aluguel a forma de acesso moradia muito comum por parte da populao de renda baixa, que no tem condies financeiras para se enquadrar em um financiamento habitacional, seja pela falta de capital, seja pelas exigncias burocrticas17 das prprias agncias financeiras, que excluem mais ainda essa populao. Para Bolaffi (1986), defensor da produo habitacional em escala, a poltica de aluguel traz mais desvantagens (do ponto de vista ideolgico, social e operacional) do que vantagens: 17 Os pretendentes a muturios no podem ter problemas financeiros, como dvidas, etc. Captulo I ______________________________________________________________________ 46Em primeiro lugar, [], ao alugar as casas estaremos negando uma aspirao legtima da populao at porque ela sabe que a longo prazo a amortizao mais conveniente do que o aluguel. Em segundo lugar o aluguel implicar numa profunda alterao da relao do morador com o seu imvel. Em se tratando de casa alugada, os moradores no tero para com ela a mesma atitude de conservao, melhoria e at ampliao que hoje caracteriza os muturios das casas adquiridas. Finalmente, temos de reconhecer, o Estado brasileiro por demais burocratizado, cartorial e incompetente para administrar aluguis eficientemente (BOLAFFI, 1986, p.30). Bolaffi (1986) cita, ainda, outra desvantagem de ordem econmica para a adoo de uma poltica de aluguel. Para ele, o sistema de aluguel pode ser to oneroso quanto o sistema da casa prpria para os usurios, pois o montante de recursos necessrios para a edificao de casas no ser modificado pela forma de comercializao venda ou aluguel dos imveis edificados. De qualquer forma, esses investimentos tero de ser amortizados, seja na forma de aluguel seja naquela de venda (BOLAFFI, 1986, p.30). Em outras palavras, para a classe capitalista (basicamente os produtores imobilirios), a poltica de aluguel traz como aspecto positivo a acumulao de capital, seja atravs da produo da moradia alugada, seja atravs do prprio aluguel. J para a classe trabalhadora, ela oferece o acesso moradia e a mobilidade residencial, no podendo deixar-se de falar dos casos de aluguel subsidiado, que facilita mais ainda o acesso habitacional. Apesar disso, verifica-se que, tanto do ponto de vista do trabalhador quanto da classe capitalista, a casa prpria ainda proporciona mais benefcios que a produo da casa alugada. No entanto, embora demonstre certa insatisfao pela poltica de aluguel, Bolaffi (1981) acredita que o mito da casa prpria tambm no adequado ao caso brasileiro. interessante ressaltar que, em menor escala, e mais especificamente no caso brasileiro, alm da poltica da casa prpria e da poltica de aluguel, numa interseo das duas, recentemente surgiu mais uma forma de acesso moradia, o leasing habitacional, efetivado atravs do Programa de Arrendamento Residencial. No se pode deixar de comentar que o leasing residencial uma alternativa que j vinha sendo adotada pelos bancos. No entanto, na poltica de habitao do governo federal, o PAR consiste num dos poucos exemplos de leasing, motivo pelo qual se diferencia no contexto das polticas pblicas habitacionais, sendo adotado nesta dissertao18. Com o aporte terico levantado neste captulo, o prximo trata do desenvolvimento da poltica habitacional brasileira no pas, como forma de contextualizar o cenrio que propiciou a criao do PAR. 18 No se considerou o leasing residencial promovido por fora da poltica habitacional. Captulo II _____________________________________________________________________ 48 Neste captulo descreve-se o contexto em que as polticas habitacionais se desenvolveram no pas e enumeram-se as principais caractersticas quantitativas19 e qualitativas de tais polticas. Em outras palavras, trata-se aqui, sob uma perspectiva histrica, da evoluo da produo de moradias em nvel nacional, impulsionada pelas polticas pblicas de habitao vigentes entre as dcadas de 1930 e 2000. Essa descrio imprescindvel, uma vez que, para se compreender o cenrio contemporneo e, sobretudo, as polticas habitacionais (entre as quais se insere atualmente o Programa de Arrendamento Residencial), necessrio resgatar o passado, tratando da evoluo da produo de habitaes at os dias de hoje. Essa descrio possibilitou constatar que a casa prpria foi a principal forma de acesso moradia promovida pelas polticas pblicas brasileiras no perodo considerado, no entanto, entre os programas criados aps o fechamento do BNH, um se destacou devido diferena quanto forma de acesso moradia o leasing habitacional do PAR. Para a elaborao deste captulo, a reviso bibliogrfica foi complementada consultas a dados secundrios nas fontes estatsticas do IBGE. Os dados coletados foram importantes para se verificar a evoluo da condio de ocupao dos domiclios brasileiros ao longo do desenvolvimento das polticas habitacionais brasileiras e a influncia da poltica da casa prpria nessa evoluo. Com o panorama apresentado neste captulo foi possvel verificar, portanto, como se insere a discusso sobre o PAR no contexto das polticas de habitao no Brasil. 19 As caractersticas qualitativas dizem respeito aos aspectos tipolgicos, aos aspectos construtivos e forma de implantao dos conjuntos no espao urbano. Captulo II _____________________________________________________________________ 49 2.1 POLTICA DE ALUGUEL E DA CASA PRPRIA NA POLTICA HABITACIONAL BRASILEIRA A produo estatal de moradias no Brasil, at 1986, foi resultado, em grande parte, da ao dos agentes pblicos, orientados por polticas habitacionais que foram desenvolvidas principalmente por trs instituies federais, a saber: os Institutos de Aposentadoria e Penses (1937-1964); a Fundao da Casa Popular (1946-1964); e o Banco Nacional de Habitao (1964-1986). O conjunto de aes desses rgos constitui o modelo desenvolvimentista de interveno do Estado, conforme j foi citado no primeiro captulo. No entanto, depois do fechamento do BNH, de 1986 at 2006, no houve uma poltica habitacional clara e sistemtica, mas apenas programas habitacionais do governo federal, elaborados ao longo de vrios mandatos presidenciais e operacionalizados pela Caixa Econmica Federal. No obstante, de forma geral, entre essas polticas e programas habitacionais, havia uma caracterstica comum: a difuso de uma poltica calcada especialmente na propriedade privada, contribuindo, em parte, no modo predominante de acesso moradia nos centros urbanos do pas. Com base no levantamento dos dados censitrios do IBGE, expresso na Figura 1, percebeu-se a evoluo da condio de ocupao dos domiclios ao longo do desenvolvimento das polticas habitacionais20. Essa evoluo constituiu-se num processo paradoxal, pois, enquanto o nmero de casas alugadas decresce ao longo dos anos, o nmero de casas prprias aumenta, o que parece ser uma das conseqncias da forte presena do incentivo da casa prpria desenvolvido pelas polticas habitacionais brasileiras. bem verdade que a difuso da casa prpria foi tambm muito estimulada pela disseminao da autoconstruo nas favelas e loteamentos irregulares. Para compreender essa transformao de uma forma de acesso moradia baseada sobretudo na casa alugada para uma forma de acesso baseada na casa prpria, descreve-se a seguir, sob uma perspectiva histrica, a evoluo das polticas de habitao, 20 Levantamento realizado a partir dos dados encontrados no endereo eletrnico do instituto: http://www.ibge.gov.br, acessado no dia 21-03-06. Captulo II _____________________________________________________________________ 50privilegiando o tipo de acesso moradia promovido por cada uma delas durante sua interveno. 40491146,2476,850,542,66,959,9230,629,4660,1830,779,0466,8922,0811,0401020304050607040 50 60 70 80 90PrprioAlugadoDemais Figura 1: Distribuio percentual dos domiclios particulares permanentes urbanos por condio de ocupao entre 1940 e 1990 Fonte: Dados coletados no Instituto Brasileiro de Estatstica, Departamento de Censos21 Nota: A denominao Demais refere-se aos domiclios cedidos e outro tipo. Nota: Elaborao da autora Como j comentado no captulo anterior, a primeira ao efetiva do poder pblico na produo de moradias ocorreu a partir da dcada de 1930, quando surgiram os IAPs, primeiras instituies pblicas a tratar da questo da habitao nos centros urbanos, embora de forma restrita, pois atendiam somente s necessidades dos seus associados, que se dividiam em categorias profissionais especficas martimos (IAPM); bancrios (IAPB); comercirios (IAPC); industririos (IAPI); condutores de veculos e empregados de empreses de petrleo (IAPETEC) e estivadores (IAPE), entre outros. Esses institutos surgiram durante o Governo Vargas, num contexto em que o Estado passava a imagem de benfeitor e buscava ampliar as suas bases de legitimidade, em particular no meio urbano, atravs da criao de polticas voltadas ao atendimento das principais necessidades dos trabalhadores, como a casa prpria, os servios de assistncia mdica, a previdncia social e as condies gerais de trabalho. Tendo isso em vista, foi nesse perodo que se passou a disseminar mais fortemente a ideologia da propriedade privada da casa, apesar de os institutos tambm terem desenvolvido uma poltica de aluguel: Assim, primeira vista, surpreende o fato de os IAPs terem optado por alugar, e no vender, os conjuntos edificados para seus associados. Introduzida pelas instrues normativas do IAPI, a locao das moradias em 21 http://www.ibge.gov.br/ (21-03-06). dcadas (1940 1990) distribuio percentual (%) Captulo II _____________________________________________________________________ 51conjuntos (Plano A) acabou sendo adotada por todos os institutos: a grande maioria dos conjuntos construdos a partir do final da dcada de 30 foram destinados ao aluguel de trabalhadores vinculados aos IAPs (BONDUKI, 2002, p.106). O Plano A no se destinava apenas locao, mas tambm venda de unidades habitacionais em conjuntos adquiridos ou construdos pelos institutos. Por se tratar da construo de conjuntos, esse plano adquiriu maior destaque frente aos demais (financiamentos de unidades isoladas, com aes pontuais, por exemplo), uma vez que a produo de conjuntos marcava e transformava, de certa forma, a paisagem urbana. Segundo Bonduki (2002, p.107), em algumas cidades brasileiras foram construdos grandes conjuntos residenciais, que simbolizavam e expressavam de forma concreta, em grandiosas construes, a ao governamental, refletindo a preocupao do Estado em promover a imagem de benfeitor. Ainda segundo esse mesmo autor, a produo do Plano A apresentou seu melhor desempenho produtivo entre 1946 e 1950, perodo que foi marcado por outros fatos igualmente importantes para a questo habitacional, como a criao da FCP, em 1946. Essa fundao continuou disseminando uma poltica da casa prpria, embora tambm apresentasse atribuies relacionadas com a locao de unidades habitacionais, que teve pouca ou nenhuma repercusso22: [], a FCP adotou a construo de casas de locao como alternativa de acesso moradia, mas, de maneira geral, seus programas privilegiavam a casa prpria, sobretudo em conjuntos habitacionais. Possibilitando o acesso propriedade, aspirao cada vez mais forte entre os trabalhadores, a FCP foi, desde o incio, utilizada com objetivos polticos (BONDUKI, 2002, p.124). Comea, ento, a ser difundida uma ideologia da casa prpria, que levou os brasileiros a alimentarem o sonho de adquirir a propriedade da casa. Outros fatores que contriburam para a crescente importncia da casa prpria na sociedade foram a promulgao da Lei do Inquilinato, de 1942, e a grave crise habitacional que se instaurou no perodo da Segunda Guerra e nos anos seguintes. Esses fatos provocaram a diminuio das unidades para locao. Como conseqncia, ainda na dcada de 1940, a produo informal (e/ou irregular) de moradias cresceu, sendo impulsionada pela autoconstruo da casa prpria, tipo de produo que viria a contribuir para o processo de periferizao e favelizao das cidades. 22 No foram encontradas referncias a unidades habitacionais financiadas pela FCP destinadas a locao, favorecendo-se a disseminao da poltica da casa prpria. Captulo II _____________________________________________________________________ 52Em suma, diante desses acontecimentos, associados s vantagens que a propriedade privada oferece quanto segurana e estabilidade residencial, a casa prpria assumiu um significado crescente na sociedade, marcando profundamente a estrutura de acesso moradia no pas, transformao que foi desencadeada na dcada de 1940 e se refletiu nos anos seguintes. Do ponto de vista quantitativo, entre 1940 e 1950, o nmero de domiclios prprios cresceu 6,20%, enquanto o nmero de domiclios alugados diminuiu 2,00% (Figura 1). Essa dinmica aumento de casas prprias em oposio diminuio de casas alugadas levou ao quase equilbrio quantitativo entre as duas formas de acesso moradia no ano de 1950 (as casas alugadas correspondiam a 47% e as casas prprias a 46,2% do total). A dcada de 1950 se tornou, portanto, emblemtica, pois consistiu em um perodo de transio entre os dois tipos de acesso habitao de domiclios predominantemente alugados a domiclios prprios. Em razo dessa inverso na forma de acesso moradia, houve naturalmente uma inverso de valores em que a casa prpria assumiu uma maior importncia no imaginrio da sociedade. Por esse motivo, Blay (1978, p.81) afirma: Creio que neste perodo que se inicia com clareza a grande inverso que marca at hoje a mentalidade do trabalhador urbano brasileiro: o importante ter uma casa prpria, ela garante a fixao na cidade. Conseguir um emprego difcil, instvel, precrio. A casa, porm, a proteo para os momentos de desemprego, a certeza de ter um teto enquanto se busca um novo trabalho. importante lembrar que, ainda na dcada de 1950, foi concluda a construo do conjunto Residencial Pedregulho (produzido pelo Departamento de Habitao Popular do Rio de Janeiro), cujas unidades habitacionais seriam alugadas aos funcionrios da ento Prefeitura do Distrito Federal. Essa proposta foi defendida pela diretora do citado departamento, a engenheira Carmen Portinho, mesmo em um cenrio que privilegiava a construo de casas prprias (BONDUKI, 1999). Finalmente, em 1960, a transformao se efetivou, pois o nmero de domiclios prprios foi superior ao dos domiclios alugados, representados por 50,5% e 42,6%, respectivamente (Figura 1). O Banco Nacional de Habitao, que entrou em vigor a partir de 1964, continuou disseminando a poltica da casa prpria e contribuiu para sedimentar ainda mais a ideologia da propriedade privada, por meio de uma expressiva produo, que marcou a histria da poltica habitacional no Brasil, devido grande quantidade de moradias produzidas para comercializao. Com o advento do BNH, a questo da moradia, que estava sob a responsabilidade dos IAPs e da FCP, passou a ser comandada unicamente pelo banco, que Captulo II _____________________________________________________________________ 53detinha o controle do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) formado por recursos provenientes do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimos (SBPE), a partir de 1966-1967. Criados durante o regime militar, num perodo de fortes tenses sociais, consensual, entre os autores que abordam o tema, que o principal objetivo do BNH no consistiu na produo de habitaes propriamente dita: visavam-se objetivos econmicos, como dinamizar a economia do pas, por meio da gerao de renda e empregos, alm da capitalizao de empresas nacionais, bem como objetivos polticos, como o controle da ordem social e a legitimao do poder do Estado, em que entra o papel da ideologia da casa prpria, conforme constatado nos discursos polticos da poca: A soluo do problema da casa prpria tem esta particular atrao de criar o estmulo de poupana que, de outra forma, no existiria, e contribui muito mais para a estabilidade social do que o imvel de aluguel. O proprietrio da casa prpria pensa duas vezes antes de se meter em arruaas ou depredar propriedades alheias e torna-se um aliado da ordem (CAMPOS apud AZEVEDO & ANDRADE, 1982, p.59). Portanto, visando alcanar os objetivos polticos e econmicos, a produo do BNH se caracterizou pela construo em larga escala de novas moradias, financiadas a longo prazo, e pelo estabelecimento da ideologia da propriedade privada. A construo em larga escala foi tambm uma herana do urbanismo modernista, empregado na produo dos IAPs, e que visava racionalizao e industrializao da produo. Em suma, a dcada de 1960, assim como as seguintes, assistiram ao rpido incremento de casas prprias, enquanto o nmero de habitaes alugadas foi paulatinamente decrescendo (Figura 1). Entretanto, at mesmo a forte poltica da casa prpria empreendida pelo BNH apresentou problemas de comercializao de algumas unidades habitacionais, de modo que o banco introduziu uma nova forma de acesso moradia, propondo tambm um regime de locao em 1972 e em 1983, embora, em ambos os casos, tenha havido pouca repercusso. A locao era por tempo limitado (at 30 meses) e, no contrato, constavam o valor e a forma de pagamento, para que, no final do prazo, o locatrio ingressasse no regime da casa prpria (FINEP, 1985), sistema que tinha alguma semelhana ao implantado posteriormente, no final da dcada de 1990, com o Programa de Arrendamento Residencial. Ento, pode-se dizer que essa possibilidade do BNH consistiu numa primeira tentativa de uma poltica de arrendamento residencial no pas, prenunciando o PAR (Figuras 2 e 3). Captulo II _____________________________________________________________________ 54 Figura 2: Anncio do Jornal do Brasil sobre o aluguel do BNH (20-06-72) Fonte: FINEP (1985, p.96) Figura 3: Anncio do Jornal ltima Hora sobre o aluguel do BNH (06-10-83) Fonte: FINEP (1985, p.97) Na primeira metade da dcada de 1970, registrou-se um grande crescimento econmico, ao passo que o final do decnio foi marcado por uma crise financeira generalizada no pas, cujas conseqncias refletiram na dcada seguinte, causando a falncia da poltica habitacional do BNH, pois o seu desempenho dependia do quadro econmico do pas23. Diante do panorama de crise, em 1986 o BNH foi extinto e as suas atividades transferidas para um outro banco, a CAIXA, que passou a gerenciar o SFH e parte da estrutura do banco extinto, responsabilizando-se, portanto, pelos financiamentos habitacionais. Nesse momento de transio das atividades de um rgo para outro, a poltica de habitao passou por um processo de reestruturaes, para se adequar nova ordem mundial da poltica de formato neoliberal. A atuao do poder pblico passou a seguir a tendncia mundial do neoliberalismo, que refletiu, no Brasil, na ausncia de uma poltica habitacional federal mais sistematizada, promovendo-se uma srie de programas de habitao desarticulados entre si, operacionalizados pela CAIXA. Mesmo nesse novo cenrio, a poltica da casa prpria prevaleceu, tornando a propriedade privada uma das maiores aspiraes da populao brasileira. Enfim, observando-se as polticas de habitao implementadas, verifica-se que a produo habitacional estatal no Brasil iniciou-se com uma poltica de aluguel e uma poltica da casa prpria, ambas promovidas simultaneamente pelos IAPs. Posteriormente, passou a haver apenas uma poltica, essencialmente da casa prpria, promovida pela FCP e pelo BNH. Alm das diferenas de acesso, as diferentes polticas de habitao (dos IAPs, da 23 O BNH operava com recursos do FGTS e do SBPE. Com a crise econmica, muitas pessoas sacaram seus fundos e poupanas, comprometendo o sistema. Alm disso, a crise afetou o valor das prestaes, gerando uma srie de problemas com os muturios e o aumento da inadimplncia. Captulo II _____________________________________________________________________ 55FCP e do BNH) nos centros urbanos geraram, por sua vez, diversificados padres habitacionais, que, de forma especfica, marcaram as paisagens urbanas ao longo de mais de meio sculo de desenvolvimento das poltica de habitao. Vale salientar que essa pluralidade de solues arquitetnicas, tipolgicas, construtivas e de implantao dos conjuntos no espao urbano foi, em grande parte, fruto do pblico-alvo de cada poltica. As aes dos IAPs destinavam-se a categorias profissionais especficas com carteira assinada, algumas, inclusive, pertencentes classe de renda mdia alta, como a categoria dos bancrios. Esse foi um dos motivos que levou as habitaes a apresentarem uma qualidade superior das demais produes da FCP e do BNH. J o BNH (via FGTS), atendeu populao de menor renda. Em suma, essa pluralidade de solues ser discutida, no item seguinte, em funo da poltica de cada sistema IAPs, FCP e BNH. 2.2 CARACTERSTICAS DA PRODUO DAS POLTICAS HABITACIONAIS ENTRE AS DCADAS DE 1930 E 1980 Como foi mencionado acima, o padro tipolgico e construtivo das habitaes e o modelo de implantao dos conjuntos no espao urbano promovidos por cada uma das instituies manifestaram-se de formas diferentes, seja em funo do pblico-alvo, do momento histrico em que atuaram ou at mesmo da forma de acesso moradia casa prpria ou casa alugada. Assim, em razo do momento histrico em que o IAP foi criado o apogeu do movimento moderno no pas , sua produo habitacional se caracterizou por conjuntos fortemente influenciados pelos preceitos modernistas, tanto do ponto de vista urbanstico quanto do ponto de vista da tipologia, da arquitetura e da construo. Urbanisticamente falando, diante da estrutura das cidades na poca, os conjuntos dos IAPs eram implantados em bairros contguos aos centros urbanos. Haifa Sabbag (1985, p.46), porm, afirma que quase todos os conjuntos habitacionais dos IAPs esto bem situados na cidade, contando com equipamentos comunitrios. O IAPC e o IAPB, por exemplo, foram aqueles que mais se preocuparam com a localizao de seus empreendimentos, implantando muitos de seus conjuntos em reas centrais (BONDUKI, 2002, p.161). Mas tambm implantaram conjuntos em bairros suburbanos nas franjas da malha urbana. Alem disso, os conjuntos dos IAPs incluram muita rea verde, fato constatado, principalmente, nos conjuntos localizados nas grandes cidades brasileiras. Um outro aspecto digno de nota que, no modelo adotado pelos IAPs, modificava-se a noo de pblico e privado, rompendo-se as fronteiras que os separavam e Captulo II _____________________________________________________________________ 56criando-se a noo de que no se habita apenas a casa e sim um conjunto de equipamentos e servios coletivos (BONDUKI, 2002, p.148-149). Dessa forma, havia uma preocupao em inter-relacionar o urbanismo com a arquitetura das habitaes construdas. Muitas dessas habitaes estavam inseridas em blocos de edifcios residenciais (sobretudo as edificaes verticais dos IAPBs), os quais passaram a interferir na paisagem urbana. Segundo Bonduki (2002), esses mesmos edifcios multifamiliares acabaram sendo instrumentos de propagao da arquitetura modernista; no obstante, a soluo da casa unifamiliar trrea, situada em loteamento convencional, parece ter tido melhor aceitao entre os beneficiados. De forma geral, a arquitetura das habitaes produzidas pelos institutos era considerada de excelente qualidade esttica, e, em grande medida, adotou os preceitos da arquitetura modernista, como o pilotis, o terrao-jardim, a planta livre, a fachada livre e as janelas na horizontal. Tambm se adotou a preocupao com outros elementos formais, como a volumetria e a esttica, bem como a valorizao dos elementos locais, destacando-se o cobog. Aliado s qualidades estticas, a produo dos IAPs incentivou, ainda, o barateamento das construes, atravs da racionalizao, industrializao e verticalizao (blocos multifamiliares), a fim de construir habitaes de qualidade, porm em grande escala, para, com isso, beneficiar um maior contingente de pessoas, portanto visando a um objetivo social. Ademais, a produo dos IAPs seguiu algumas diretrizes, que foram formuladas por Rubens Porto, arquiteto responsvel pela normatizao, fiscalizao e aprovao dos procedimentos dos institutos. As diretrizes adotadas so as seguintes (BONDUKI, 2002, p.150-153): A edificao de conjuntos habitacionais isolados do traado urbano existente []; A construo de blocos []; A limitao da altura dos blocos (no devero ultrapassar quatro pavimentos) []; O uso de pilotis []; A adoo de apartamentos duplex []; Os processos de construo racionalizados e a edificao de conjuntos autnomos []; A articulao dos conjuntos habitacionais com planos urbansticos []; A entrega da casa mobiliada de forma racionalizada. Ainda conforme Bonduki (2002), a tipologia das habitaes seguia um padro que procurava evitar os corredores coletivos nos pavimentos, sendo comumente adotada a soluo da circulao vertical servindo dois apartamentos por andar e repetindo-se sistematicamente ao longo dos blocos por duas, trs ou quatro vezes, dependendo do comprimento deste. importante mencionar, ainda, que a qualidade arquitetnica dos conjuntos dos IAPs foi resultado da combinao de trs variveis: pblico-alvo, contexto histrico e forma de financiamento. Primeiramente, os conjuntos se destinavam basicamente a uma Captulo II _____________________________________________________________________ 57populao que tinha renda e que era mais exigente, como consumidora, quanto qualidade das habitaes. A segunda varivel foi, indubitavelmente, o contexto histrico e a predominncia dos princpios modernistas no urbanismo e na arquitetura dos conjuntos. Por ltimo, a forma de financiamento tambm foi uma importante varivel: a poltica de locao do Plano A, principal forma de acesso s moradias nos conjuntos habitacionais, representou uma vitria dos que se opunham casa prpria e influenciou positivamente nos projetos dos conjuntos e a qualidade da sua execuo (BONDUKI, 2002, p.140). No caso da FCP, verifica-se que a produo foi orientada basicamente para a construo de unidades unifamiliares com as seguintes caractersticas: Independentemente da modalidade da construo, direta ou por empreitada, os projetos arquitetnicos foram sempre desenvolvidos pela Fundao da Casa Popular. As unidades em cada conjunto eram normalmente homogneas, considerando-se popular a residncia de at 70m, quando se tratasse de projeto de um piso, e de um mximo de 60m, com dois pisos. Geralmente eram de trs quartos, pois se visava a uma clientela de famlia numerosa24 (AZEVEDO & ANDRADE, 1982, p.26-27). Alm disso, Bonduki (2002, p.162), afirma que a FCP buscou ao menos no terreno das intenes solues mais apropriadas s diferentes realidades regionais, rompendo com a centralizao de projeto que caracterizava os IAPs. Infelizmente, no mbito da literatura acadmica, pouco se conhece acerca das caractersticas da produo dessa fundao sob o aspecto tipolgico, o aspecto construtivo e da forma de implantao dos seus conjuntos no espao urbano, o que dificulta uma descrio mais aprofundada neste trabalho. No obstante, pode-se afirmar que, no caso da poltica da FCP, a maior preocupao passou a ser com os valores sociais da casa prpria e, por conseguinte, com o fortalecimento da ideologia da propriedade privada. Quanto ao BNH, muitos estudos foram realizados sobre a sua atuao, os quais deixam claro que a produo habitacional desse perodo se caracterizou por grandes transformaes tanto na tipologia e no padro construtivo das habitaes construdas quanto na forma de implantao dos conjuntos no espao urbano. Do ponto de vista da forma de implantao, os conjuntos habitacionais (aqui entendidos como os conjuntos financiados pelo FGTS e, em especial, aqueles das COHABs) foram geralmente instalados nas periferias, onde se encontravam extensas reas que permitiam a construo em escala e o custo do solo era mais baixo, uma vez que se transformava terra rural em terra urbana. O processo de periferizao tambm se desenvolveu em funo do crescimento e adensamento das cidades e do processo de especulao imobiliria daquele momento 24 Diferentemente da(s) COHAB(s), a Fundao da Casa Popular dispunha de grande variedade de tipos de casas e projetos, quase sempre em funo das condies locais (AZEVEDO & ANDRADE, 1982, p.26-27). Captulo II _____________________________________________________________________ 58histrico, os quais impunham forte presso no sentido de se deslocarem os grandes conjuntos para as franjas da malha urbana. Assim, a produo do BNH, em paralelo com a autoconstruo da casa prpria, contribuiu diretamente para o processo de expanso perifrica das cidades brasileiras, consolidando esse modelo de implantao. Para Bolaffi (1992, p.58), essa crescente expanso, [] aumenta as distncias, encarece os investimentos para a implantao de servios pblicos, eleva os custos de operao e de manuteno e reduz o aproveitamento per capita dos equipamentos existentes. Enquanto pores do solo urbano parcial ou totalmente atendidas permanecem ociosas, contingentes cada vez maiores da populao se instalam em reas no servidas. E enquanto a periferia surge e se amplia, a baixa utilizao dos servios instalados condena o poder pblico incapacidade permanente de resolver um problema que, paradoxalmente, o crescimento econmico e demogrfico somente contriburam para agravar (BOLAFFI, 1992, p.58). Todavia, essa localizao perifrica dos conjuntos do BNH no era o nico problema urbano encontrado nesses conjuntos, conforme reconhece Pedreira (1985, p.66): Implantados, em geral, fora do permetro urbano, alguns deles possuem alta concentrao: contam com mais de 20 mil unidades, alm de exibirem pssima qualidade das obras. Sem qualquer conforto ambiental e paisagstico, esses conjuntos so concebidos apenas como dormitrio, praticamente sem equipamentos de lazer, sade e educao, servios de telefone ou transportes coletivos. Devido grande dimenso dos conjuntos do BNH, aliada ao processo de expanso perifrica, essa poltica gerou uma transformao na estrutura e na paisagem urbana da maioria das cidades brasileiras, com a construo de conjuntos habitacionais preferencialmente formados por casas, muitos dos quais, de to grandes, posteriormente se transformaram em bairros. No que tange aos aspectos tipolgico e construtivo das habitaes financiadas pelo BNH, estes tambm apresentaram problemas. A busca pelo barateamento das construes, obtida com a reduo da rea construda das unidades (tornando-as muito pequenas) e com a qualidade dos materiais utilizados, comprometeu a habitabilidade mnima das habitaes, resultando na rpida deteriorao dos conjuntos (FINEP, 1985; PERUZZO, 1984). Assim, diferentemente do que ocorreu com as construes dos IAPs, o barateamento no teve um aspecto positivo, pois apenas visava reduo do custo das habitaes para se comercializarem produtos compatveis com o poder aquisitivo da populao. Verifica-se, ainda, uma reduo na qualidade esttica das habitaes, motivo pelo qual Bonduki (2002, p.135) afirma que a arquitetura habitacional do BNH sofreu um processo de racionalismo formal desprovido de contedo, consubstanciado em projetos e Captulo II _____________________________________________________________________ 59obras de pssima qualidade, montonos, repetitivos, desvinculados do contexto urbano e do meio fsico e, principalmente, desarticulados de um projeto social. Em suma, nessa conjuntura, a preocupao principal foi o barateamento das construes, para produzir-se em grande escala, relegando a qualidade das habitaes e a habitabilidade para segundo plano, o que provocou uma srie de problemas para os moradores e tambm para as prprias prefeituras, responsveis pela implantao da infra-estrutura. Os governos municipais muitas vezes alegavam falta de recursos e, com isso, os conjuntos permaneciam sem infra-estrutura durante anos. Alm disso, constata-se que, de forma geral, as polticas habitacionais brasileiras, especialmente da FCP e do BNH, disseminaram predominantemente o modelo da casa unifamiliar, situada em loteamento convencional. Em funo disso, criou-se o mito e a cultura de morar em casas e, conseqentemente, produziram-se cidades extremamente horizontais, com um modelo de expanso perifrica25. Hoje, por exemplo, segundo o IBGE (2005), no Brasil, 87,7% dos domiclios so casas, ao passo que apenas 11,7% so apartamentos e 0,6% so comdos (Na regio Nordeste, esse ndice de domiclios unifamiliares ainda mais elevado). Pode-se, portanto, afirmar, de forma resumida, que houve uma diminuio na rea mdia privativa, na qualidade construtiva e na qualidade de implantao das habitaes construdas dos IAPs para o BNH, em funo de um barateamento da construo. De maneira global, pode-se inferir que houve uma gradual inverso de valores e conceitos, que influram nos resultados finais, ao longo do desenvolvimento da poltica habitacional brasileira: com os institutos foi institudo o barateamento das construes, com o objetivo de possibilitar ao maior nmero de pessoas o acesso moradia, enquanto, com a poltica do BNH, o barateamento permaneceu, todavia, sem se preocupar com a habitabilidade das moradias. Outra questo que pode ter influenciado nessa diminuio qualitativa refere-se ao fato de que muitas das habitaes dos IAPs eram alugadas e, por conseguinte, eram de propriedade do Estado, havendo, ento, uma maior preocupao com os aspectos da qualidade tipolgica, da qualidade construtiva e com a forma de implantao das habitaes construdas. Sendo assim, a questo da representao social do poder governamental parece ter sido um ponto relevante, influenciando positivamente a qualidade das habitaes dos institutos. 25 Todavia, importante ressaltar que o SBPE financiou a construo de inmeros edifcios, favorecendo a verticalizao nas grandes cidades brasileiras. Captulo II _____________________________________________________________________ 60Por fim, com o objetivo de melhor visualizarem-se as caractersticas da produo habitacional dos IAPs e do BNH, estas foram resumidas no Quadro 1: QUADRO 1 Sntese das principais caractersticas tipolgicas, construtivas e locacionais identificadas na produo habitacional dos IAPs e do BNH26 Programas e polticas habitacionais no Brasil Caractersticas da produo IAPs BNH (FGTS) Perodo de atuao 1937-1964 1964-1986 perodo getulista Contexto histrico apogeu do Movimento Moderno no Brasil regime militar Tipo de poltica poltica da casa prpria e poltica de locao poltica da casa prpria Implantao modelo suburbano de implantao, embora alguns conjuntos tenham sido implantados em bairros contguos ao centro urbano. Outros, todavia, apresentam localizaes privilegiadas, inclusive, nos centros urbanos. modelo perifrico de implantao Formao dos conjuntos presena de equipamentos comunitrios e muitas reas verdes ausncia de equipamentos comunitrios e at mesmo de infra-estrutura nos conjuntos Transformaes na estrutura urbana sim, embora pequena. Ocupao dos vazios localizados nas franjas da malha urbana sim (expanso da malha urbana) Transformaes na paisagem urbana sim (construo de conjuntos residenciais verticais) sim (construo de conjuntos horizontais de grande porte) Urbanismo x arquitetura inter-relacionados desvinculados do contexto urbano e do meio fsico e, principalmente, desarticulados de um projeto social Tipologia habitacional multifamiliar, como smbolo propagador da arquitetura modernista; e unifamiliar multifamiliar e unifamiliar, este ltimo sendo mais freqente no Nordeste brasileiro. Caractersticas arquitetnicas adoo dos preceitos modernistas, que garantiram excelente qualidade esttica. racionalismo formal desprovido de contedo, cujos projetos montonos, repetitivos apresentavam pssima qualidade arquitetnica. atravs da racionalizao, industrializao e verticalizao. atravs da racionalizao e industrializao, mas tambm da reduo da qualidade da construo Barateamento da construo tinha um objetivo social, por trs do barateamento: proporcionar moradia de boa qualidade para maior nmero de pessoas visava ao barateamento das construes para fazer frente capacidade de pagamento do pblico-alvo Fonte: BONDUKI (2002); AZEVEDO & ANDRADE (1982); BOLAFFI (1992); FINEP (1985); PEDREIRA (1985); e PERUZZO (1984) Nota: Elaborao da autora com base na fonte acima mencionada 26 Optou-se em no colocar as caractersticas da produo habitacional da FCP em razo do desconhecimento de grande parte das caractersticas desse agente, alm da sua produo ter sido pouco significativa numericamente. Captulo II _____________________________________________________________________ 61Vale ressaltar que tais caractersticas tambm foram emblemticas na produo habitacional na cidade de Joo Pessoa-PB, promovida pelos agentes pblicos vinculados poltica habitacional do modelo desenvolvimentista IAPs, IPASE, FCP, Montepio ou IPEP, CEHAP e INOCOOP. 2.3 A POLTICA HABITACIONAL A PARTIR DE 1987 Para se entender o cenrio da poltica habitacional aps o Banco Nacional de Habitao, faz-se necessrio entender o desenrolar dos acontecimentos que levaram ao fechamento do banco em 1986. O fechamento do BNH resultou de um longo processo de transformao de paradigmas na economia mundial e nacional, iniciado no final da dcada de 1970, quando se deu o esgotamento do sistema fordista de produo. A transformao do modo de produo fordista para uma nova forma de acumulao de capital (acumulao flexvel), impulsionada pela poltica neoliberal, afetou diretamente a economia do pas, gerando crises financeiras durante as dcadas de 1980 e 1990, que foram denominadas de dcadas perdidas (VALENA, 1998). Essa transformao do modo de regulao, contudo, no influenciou apenas a economia, mas tambm a produo habitacional. A crise econmica atingiu o SFH, cujo formato operacional dependia do desempenho da economia, e, por conseguinte, influenciou negativamente o modo de funcionamento do BNH. De acordo com Valena (2001), o primeiro momento do processo de extino do citado banco se deu ainda durante o governo Figueiredo (1979-1984), motivo pelo qual esse perodo foi caracterizado pelo autor como de dissoluo27 da poltica habitacional; ou seja, incio da desestruturao de uma era, a era do BNH. Nos anos seguintes, os problemas da poltica se acentuaram e, em 1985, quando Sarney assumiu o cargo de presidente (sinalizando o fim de 21 anos de regime militar), a crise no sistema se concretizou, com o baixo desempenho social, alto nvel de inadimplncia, baixa liquidez do Sistema, movimentos de muturios organizados nacionalmente e grande expectativa de que as novas autoridades poderiam resolver a crise do Sistema sem a penalizao dos muturios (AZEVEDO, 2001, p.11). Todas essas dificuldades que perpassavam o setor habitacional culminaram, em 1986, na extino do BNH, que, como diz Valena (2001), provocou o caos na poltica. Alm 27 Valena (2001) resumiu o desenvolvimento da poltica habitacional nos ltimos anos em quatro palavras: dissoluo, caos, apatia e confuso. Captulo II _____________________________________________________________________ 62do caos, o perodo de 1986 a 1989 foi um perodo de transio na poltica de habitao. Nessa transio, a carteira habitacional e as principais atribuies do BNH foram transferidas para outro banco, a CAIXA. Essa instituio tem natureza financeira e efetiva transaes econmicas, razo pela qual todas as atividades no-financeiras so, para ela, de carter secundrio. Dessa forma, a questo habitacional no consistia numa atividade-fim, mas numa atividade setorial da CAIXA, que tinha (e tem) o objetivo de gerir os recursos que o governo federal aloca para os programas de habitao. Em funo disso, mas tambm pelas caractersticas intrnsecas da agncia, como a busca pelo equilbrio financeiro e retorno do capital aplicado, os programas alternativos voltados para os setores de menor renda (que exigem elevado grau de subsdios e envolvimento institucional) foram dificultados (AZEVEDO, 2000). Hoje, a CAIXA busca novos instrumentos para inserir a populao de renda baixa nos seus programas sem se descuidar dos seus princpios de equilbrio financeiro, como se ver adiante. Ademais, as atribuies do governo na rea habitacional, antes praticamente concentradas no BNH, foram pulverizadas entre vrias outras instituies federais, alm da CAIXA, como o Banco Central, o ministrio urbano do momento28 e a Secretaria Especial de Ao Comunitria (SEAC)29 (SANTOS, 1999). Os governos estaduais e municipais tambm passaram a interagir na produo habitacional estatal, participando, sobretudo, dos programas alternativos e tambm criando novos e diferentes programas de habitao, o que j indicava uma influncia da poltica neoliberal de descentralizao das aes estatais. Em virtude do perfil de funcionamento da CAIXA e das transformaes na estrutura organizacional da poltica habitacional brasileira, no momento subseqente extino do BNH o governo federal tinha prioridades, e a questo habitacional no era uma delas. Assim, esse perodo prolongando-se at o incio do governo de Fernando Collor de Mello foi marcado pela apatia na produo habitacional, ou seja, por um arrefecimento do nmero de financiamentos habitacionais, o que provocou o agravamento dos problemas de moradia da populao brasileira aumento do dficit habitacional, crescimento das favelas, etc. 28 Em um perodo de apenas quatro anos, o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), criado em 1985, transformou-se em Ministrio da Habitao, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MHU), em Ministrio da Habitao e Bem-Estar Social (MBES) e, finalmente, foi extinto em 1989, quando a questo urbana voltou a ser atribuio do Ministrio do Interior (ao qual o BNH era formalmente ligado) (SANTOS, 1999). 29 A Secretaria Especial de Ao Comunitria (SEAC), responsvel pelos programas alternativos do perodo, tambm sofreu uma srie de alteraes ao longo da gesto de Sarney. Captulo II _____________________________________________________________________ 63Se, por um lado, a gesto foi incapaz de formular uma poltica habitacional clara e sistemtica e de modificar o SFH, por outro lado o governo estimulou o desenvolvimento de programas alternativos em relao ao SFH, os quais passaram a prenunciar, pela primeira vez na trajetria da poltica habitacional brasileira, desempenho quantitativo superior ao do sistema convencional (apesar da dificuldade da CAIXA em dinamizar tais programas alternativos) (AZEVEDO, 2000). Entre esses programas alternativos, merece especial destaque o Programa Nacional de Mutires Habitacionais, cujo formato institucional previa o estabelecimento de um convnio entre a SEAC, a instituio conveniada que poderia ser a prefeitura ou um rgo do governo estadual e a Secretaria Comunitria Habitacional, formada pelos participantes de cada projeto (AZEVEDO, 2000). O programa, financiado com recursos oramentrios a fundo perdido, destinava-se s famlias de renda inferior a trs salrios mnimos e oferecia unidades habitacionais em condies mais favorveis do que aquelas construdas pelas COHABs. No entanto, esse programa no obteve o esperado xito, pois, da meta inicial de construo de cerca de 600.000 unidades habitacionais, estima-se que apenas 20.000 foram concludas. Para Azevedo (2000), os principais motivos pelos quais grande parte das unidades financiadas no foi construda foram: m utilizao dos recursos, baixo financiamento unitrio e inflao galopante, que provocou o aumento exorbitante dos preos dos materiais de construo e servios. Apesar do bom desempenho inicial, que gerou impacto na poltica habitacional daquele perodo, o programa no teve longa vida til, face s dificuldades encontradas, terminando juntamente com o mandato do citado presidente, em 1989. A gesto de Sarney tambm foi marcada pela diminuio da atuao das COHABs, que tiveram seus financiamentos bastante restringidos pelo governo central, a fim de contribuir para a diminuio do endividamento de estados e municpios com a Unio (SANTOS, 1999). Outro aspecto responsvel por essa diminuio foi a atuao da CAIXA, que, para se adaptar nova estrutura da poltica habitacional e, concomitantemente, estrutura da poltica neoliberal, terminou, na prtica, no s por transferir iniciativa privada os crditos para a habitao popular, como tambm por diminuir a capacidade dos estados e municpios de disciplinar a questo habitacional (AZEVEDO, 2000). Tais medidas geraram inmeras conseqncias negativas: [] a transformao das COHABs de agentes promotores em simples rgos assessores, e a obrigatoriedade dos muturios finais de assumirem os custos totais dos terrenos e da urbanizao, acarretaram inmeras conseqncias negativas no final dos anos 80, dos quais pode se citar: 1) a paulatina diminuio de poder por parte das Companhias Habitacionais; 2) a elevao do nvel de renda da clientela dos programas tradicionais, que passou a atingir fundamentalmente famlias com rendimentos mensais Captulo II _____________________________________________________________________ 64acima de cinco salrios mnimos; 3) a desacelerao dos programas alternativos (AZEVEDO, 2000, p.13). Em suma, o governo Sarney no foi capaz de formular uma poltica substitutiva poltica do BNH, evidenciando-se uma ausncia de objetivos polticos relacionados questo habitacional no pas. * * * A ausncia de uma poltica habitacional clara e sistemtica continuou mesmo com a virada da dcada. Os anos 1990 foram marcados pelo estabelecimento da poltica neoliberal, que contribuiu para regularizar paulatinamente a conjuntura econmica do pas. Desse modo, com o fortalecimento da nova poltica, o Brasil vai se inserindo no movimento internacional mais amplo de privatizaes, de reduo das responsabilidades econmicas do poder pblico (comparando-se com o modelo desenvolvimentista). Ratificando essa afirmao, ngela Gordilho-Souza (2000, p.57-58) afirma que, desde a extino do BNH tem sido notrio o retraimento do papel do Estado na produo de habitao, particularmente nas polticas federais para a produo de interesse social. A poltica neoliberal tambm se fez presente na inter-relao do pas com os organismos mundiais FMI e Banco Mundial. Assim, dado o alto endividamento externo do incio da dcada de 1980, o Brasil submeteu-se aos organismos mundiais de regulao da economia. Ricardo Antunes (2004, p.131) afirma: No Brasil, se o neoliberalismo comeou com a eleio de Collor, em 1989, foi entretanto no Governo FHC, entre 1994 e 2002, que ele de fato deslanchou. Como em quase toda a Amrica Latina, o desemprego, a precarizao do trabalho e a excluso social proliferaram. E no Brasil de FHC no foi diferente. Com o crescente ndice de desemprego, houve igualmente um crescente empobrecimento da populao brasileira, que se aglutinava cada vez mais em favelas, o que provocou uma sensvel piora nas condies e na qualidade de vida. Por esse motivo, para Ermnia Maricato (1996), a imagem desse momento histrico est associada a violncia, a poluio, a criana desamparada, trfego catico, entre outros inmeros males. O problema da falta de habitao tambm se avolumou nos ltimos anos da dcada de 1980, em conseqncia do processo migratrio, aliado reduo no nmero de financiamentos habitacionais ocorrida no governo Sarney, que provocou o desaquecimento da produo de moradias. Captulo II _____________________________________________________________________ 65Finalizando, pode-se dizer que as dcadas perdidas de 1980 e 1990 assistiram transformao da estrutura de funcionamento da poltica de habitao: de uma poltica de Estado (o modelo desenvolvimentista) para uma poltica de governo, ou seja, uma poltica mais descentralizada e mais instvel, suscetvel a alteraes a cada novo mandato presidencial: um plano de habitao durante o governo Collor, outro no governo Itamar e outro ainda no governo de Fernando Henrique Cardoso. A seguir, sero abordadas, separadamente, as atuaes de cada governo federal e sua interveno no setor habitacional, tendo em vista essa nova estrutura de funcionamento. 2.3.1 GOVERNO COLLOR (1990-1992) Em 1990, Fernando Collor de Mello assumiu a presidncia da Repblica, e os problemas habitacionais se agravaram: foi o momento da confuso implantada na poltica habitacional brasileira, gerada pelo bloqueio das cadernetas de poupana (por 18 meses), que ocasionou graves problemas para o SFH (VALENA, 2001). Segundo Valena (2001), foi tambm durante a gesto de Collor que se intensificou a abertura do mercado e a parceria do governo com a iniciativa privada, em parte devido ao avano da globalizao de formato neoliberal. A base neoliberal das polticas econmicas internas era influenciada pelos rgos financiadores internacionais FMI e Banco Mundial , os quais recomendavam o fortalecimento das instituies financeiras e do mercado imobilirio, estimulando parcerias entre estes, alm de cortes nas despesas pblicas, processos de privatizao e desregulamentao. Por esse motivo, a poltica habitacional desse governo esteve alicerada em financiamentos voltados para os agentes privados. A atuao da CAIXA no poderia ser diferente. Como esclarece Gordilho-Souza (2000, p.58), essa agncia financeira, [] esteve voltada predominantemente, para emprstimos diretos a empresas de construo, sem intermediao da administrao pblica para implantao de infra-estrutura. Isso elevou os custos dos projetos, estreitando o consumo para faixas de renda baixa. Os demais programas para faixas de renda menores foram pouco efetivos e voltados para um atendimento clientelista. Os programas habitacionais dessa gesto passaram a ser controlados pela Secretaria Nacional de Habitao, pertencente ao novo ministrio, o Ministrio da Ao Social (MAS). Sob a responsabilidade do MAS estavam quatro programas, todos financiados pelo FGTS, implantados e operados pela CAIXA, os quais esto expostos no Quadro 2: Captulo II _____________________________________________________________________ 66QUADRO 2 Programas do governo de Fernando Collor de Mello e suas respectivas fontes de recursos Programas Fontes de recursos Plano de Ao Imediata para a Habitao (PAIH); Programa Cooperativas; Programa Empresrio Popular (PEP) PROHAP pblico PROHAP privado PRODURB Programa de Habitao Popular PROAREAS Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) Fonte: VALENA (1999) Nota: Elaborao da autora Gordilho-Souza (2000), tratando das principais linhas de financiamento, diz que o PROHAP foi elaborado para substituir as COHABs, que passavam por dificuldade de restries de crdito, de maneira que o setor privado assumia emprstimos junto CAIXA; o PEP correspondia a uma linha de financiamento destinada s empresas privadas de menor porte; e o PAIH consistia em um programa de construo de conjuntos habitacionais com unidades menores, tipo embrio, com perspectivas de atender a um maior contingente populacional. Todos esses programas seguiram o modelo de distribuio que privilegiava a regio Sudeste, alm de no terem respeitado a distribuio estabelecida pelo Conselho Curador do FGTS, conforme afirmou Azevedo (2000). Assim como muitas polticas implementadas anteriormente, a maioria dos programas dessa gesto baseou-se na busca por uma maior eficcia no sistema financeiro e, portanto, automaticamente excluiu a parcela da populao que no tinha capacidade de pagamento, ou seja, aquela de menor poder aquisitivo. Dessa forma, os programas que obtiveram maior xito foram exatamente aqueles que ofereciam maior lucratividade para o sistema: Estes programas eram realmente os mais lucrativos: PAIH porque o risco envolvido era pequeno; PEP porque o preo final poderia ser livremente estabelecido pelo mercado; e o Programa Cooperativas, como o PEP, porque era destinado a uma clientela de maior poder aquisitivo (famlias cuja renda mensal era superior a 12 salrios mnimos, ou, em fato, mais). []. Todos os programas eram dominados pelos promotores privados (VALENA, 1999, p.1765, traduo livre)30. Ainda de acordo com Valena (2001), em virtude desse modelo de financiamento, adotado com participao massiva da iniciativa privada como promotora do sistema, as unidades habitacionais tornaram-se muito custosas, o que gerou uma 30 It is worth noting, once again, that these programmes were actually the most lucrative: PAIH because little risk was involved; PEP because the final price could be freely establishes in the market; and the cooperative programme, like PEP, because it was targeted at a better-off clientle (families earning up to 12 times the legal minimum wage, or, in fact, more). []. All three programmes were dominated by private promoters. Captulo II _____________________________________________________________________ 67incompatibilidade entre os programas e a clientela-alvo. J as habitaes produzidas nesse perodo seguiram dando continuidade ao modelo implementado pelo ento extinto BNH, conforme afirmao de Bonduki (1997, p.63): Essa lgica atingiu o clmax no governo Collor, marcado pela corrupo, quando se financiou e produziu dezenas de conjuntos habitacionais de pssima qualidade e localizao, construdos por empreiteiras suspeitas, onde quem podia pagar o financiamento no queria l morar, e os que se dispunham a habit-los no tinham renda. Grande parte dessas unidades ficou desabitada ou inacabada, verdadeiro smbolo da decadncia do tradicional Sistema Financeiro de Habitao, principal instrumento do central-desenvolvimentismo. Dentre as unidades desabitadas ou inacabadas, mais de 50 mil no haviam sido comercializadas e outras tantas no tiveram sua construo concluda. Quando comercializadas, parte das moradias foi vendida por valor abaixo do estabelecido inicialmente, gerando grandes prejuzos para o governo federal (SANTOS, 1999). importante ressaltar que o volume de recursos destinados aos financiamentos dos programas acima listados gerou um grande nmero de operaes, entre 1990 e 1991, de maneira que o SFH no suportou essa demanda e, por conseguinte, comprometeu o oramento dos anos seguintes. Aps dezembro de 1991, esse fato impediu a aprovao de novos projetos no mbito do MAS, sendo financiados pela CAIXA, e prejudicou a produo habitacional da gesto governamental seguinte, que, inclusive, extinguiu esses programas e criou novos. Diante desse panorama desfavorvel problemas de comercializao das unidades, inadimplncia e suspenso de novos contratos , agravou-se a crise da moradia no pas. A populao de renda baixa continuou enfrentando seus problemas habitacionais via produo informal (e/ou irregular), ao passo que, para as classes de renda mdia e mdia-baixa, o mercado imobilirio criou uma nova alternativa: a cooperativa habitacional autofinancivel. Segundo Morais (2004), essa alternativa, surgida no incio da dcada de 1990, constituiu em uma forma de produo habitacional com a funo de viabilizar o acesso casa prpria queles que podem arcar concomitantemente com o aluguel e a prestao do imvel. Enfim, as crises econmicas (e tambm de moradia) vivenciadas nessa gesto, aliadas crise de legitimidade, causaram uma insatisfao global da populao, resultando no impeachment do ento presidente Collor e o incio do governo de Itamar Franco, seu vice-presidente. Captulo II _____________________________________________________________________ 682.3.2 GOVERNO ITAMAR FRANCO (1993-1994) O governo de Itamar Franco foi marcado por uma srie de transformaes no cenrio econmico, as quais refletiram diretamente no setor habitacional. Dentre essas transformaes, destaca-se a implantao do Plano de Estabilizao Econmica, ou simplesmente Plano Real31, que, finalmente, controlou a inflao, contribuindo para o fortalecimento da economia. Alm disso, essa gesto se destacou promovendo uma srie de modificaes no SFH e na CAIXA. A reforma desta foi, posteriormente, essencial retomada das operaes na rea habitacional (VALENA, 2001). Os programas tambm foram adaptados: passaram a ser geridos por um novo ministrio, o Ministrio do Bem-Estar Social, e sofreram algumas modificaes estruturais: [] foram redesenhados e passaram a exigir a participao de conselhos com participao comunitria dos governos locais e uma contrapartida financeira desses ltimos aos investimentos da Unio. Tais mudanas aumentaram significativamente o controle social e a transparncia da gesto dos programas em questo, e constituram ponto de inflexo importante na conduo das polticas pblicas na rea de habitao popular (SANTOS, 1999, p.21). A produo habitacional desse perodo at o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso se caracterizou pela apatia, segundo Valena (2001). A produo foi inexpressiva quantitativamente, uma vez que se priorizou a concluso das obras contratadas mas paralisadas durante o governo anterior. A concluso das habitaes inacabadas (geralmente destinadas a uma populao de melhor padro econmico) se fez atravs das linhas de financiamento tradicionais, como o FGTS, recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) e verbas oramentrias, conforme afirmou Azevedo (2000). J a interveno governamental para as classes de renda mais baixa se desenvolveu por meio de dois novos programas, que operavam com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU): o Habitar-Brasil e o Morar-Municpio (Quadro 3). QUADRO 3 Programas do governo de Itamar Franco e suas respectivas fontes de recursos Programas Fontes de recursos Concluso de habitaes Collor32 FGTS, FDS e verbas oramentrias Habitar-Brasil Oramento Geral da Unio (OGU)e recursos do BID Morar-Municpio Oramento Geral da Unio (OGU) Fonte: AZEVEDO (2000) Nota: Elaborao da autora 31 Criado em 1994 pelo ento Ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso (FHC). 32 A Concluso de habitaes Collor foi uma ao visando finalizao dos empreendimentos iniciados durante do governo Collor. O real nome dessa ao, todavia, no foi encontrado. Captulo II _____________________________________________________________________ 69Esses dois novos programas, embora tenham caractersticas semelhantes s de antigos programas do BNH, como o Promorar e o Joo de Barro, marcam uma forma diferente de o Estado intervir na questo da habitao. Ao invs de enfrentar exclusivamente a escassez de moradias, busca-se solucionar problemas de habitabilidade das unidades j construdas, atravs de aes integradas de construo de novas habitaes, urbanizao de favelas, produo de lotes urbanizados e melhorias habitacionais, obedecendo-se a um regime de trabalho de ajuda-mtua ou auto-ajuda, em parceria com os governos estaduais e municipais. Face ao grande nmero de habitaes inadequadas no pas, essa forma de atuao passa a se fortalecer no decorrer dos anos, visando melhoria da qualidade de vida da populao. Em outras palavras, trata-se de programas de cunho mais social, alimentados com recursos da OGU; muito embora o Habitar-Brasil tambm tivesse a possibilidade de canalizao de recursos externos, oriundos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). De modo geral, o Habitar-Brasil e o Morar-Municpio possuam tambm muitas caractersticas comuns: eram capitaneados, na poca, pelo Ministrio do Bem-Estar Social e tinham a participao dos governos estaduais e municipais, atravs de uma contrapartida claramente definida seja financeira (com 10% a 20% do investimento federal), seja colaborando com os custos de urbanizao dos terrenos, de legalizao, elaborao do projeto tcnico, assistncia tcnica, pavimentao de ruas, eletrificao, etc. (AZEVEDO, 2000). Por outro lado, a principal diferena estava na rea de abrangncia dos municpios. Enquanto o Habitar-Brasil se voltava para os de mais de 50 mil habitantes, o Morar-Municpio era destinado queles de menor porte (AZEVEDO, 2000). importante mencionar o fato de que o surgimento desses programas marcou a trajetria da poltica habitacional brasileira ps-BNH, pois inseriu nesse cenrio o problema qualitativo da moradia, alm de eles se diferenciarem da maioria dos outros programas, tradicionalmente alimentados com recursos do FGTS, que exigiam o retorno do capital investido (devido fonte de recursos) e, por isso, dificultavam o atendimento parcela da sociedade de menores rendas, que no tinha como pagar pela sua moradia no sistema de crdito convencional. Com o Habitar-Brasil e o Morar-Municpio, alimentados com recursos da OGU, vislumbrou-se a possibilidade de se atender populao de mais baixa renda, com a intermediao dos governos estaduais e municipais, sistema semelhante quele promovido pela SEAC (Sarney), mas que fora extinto em 1989. interessante observar, por fim, que os referidos programas, notadamente o Habitar-Brasil e o Morar-Municpio, ou foram mantidos ou serviram de base para a formulao de novos programas na gesto posterior, corroborando a mudana no perfil da poltica. Em outras palavras, o Habitar-Brasil foi mantido (provavelmente devido aos Captulo II _____________________________________________________________________ 70contratos com o BID), sofrendo aperfeioamentos e modificaes, e o Morar-Municpio serviu de base para a formulao de outro programa. 2.3.3 GOVERNO FERNANDO HENRIQUE CARDOSO (1995-1998-2002) Dando continuidade poltica neoliberal, o governo de Fernando Henrique Cardoso foi marcado pelo desenvolvimento de reformas constitucionais (reforma do sistema de seguridade social, reforma tributria, entre outras) e pelas privatizaes, o que colaborava para a manuteno da poltica de estabilizao econmico-financeira (VALENA, 1998). A preocupao com a esfera econmica suplementou a preocupao com as necessidades de moradia da populao brasileira, e a apatia continuou no primeiro ano da gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso, pois o governo estimulou, a princpio, apenas o Programa de Concluso de Empreendimentos Habitacionais. Esse programa visava a recuperar investimentos j realizados com recursos do FGTS, ou seja, tinha o objetivo principal de viabilizar a comercializao daqueles conjuntos de habitao cuja construo se iniciou ainda durante o governo Collor (AZEVEDO, 2000). Posteriormente, foram efetuadas modificaes na estrutura da poltica de habitao, motivadas pela formulao do Plano Nacional de Habitao. Uma das primeiras mudanas realizadas por esse governo na rea habitacional foi a extino do Ministrio do Bem-Estar Social e, em substituio, o surgimento da Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB) no mbito do Ministrio do Planejamento e Oramento. A SEPURB foi criada com a finalidade de articular as polticas pblicas, mas tambm elaborar a poltica habitacional para o pas33. Assim sendo, em 1996, aps formulado pela citada secretaria para orientar as aes governamentais relacionadas moradia, o documento Poltica Nacional de Habitao (PNH) foi apresentado na Conferncia de Istambul HABITAT II34. Alm das mudanas estruturais, as aes habitacionais tambm apresentaram novidades no sentido de criao de novos programas e de aperfeioamento de outros. Verifica-se uma mudana positiva no perfil da poltica habitacional ps-BNH, como a adoo de vrias frentes de ao para combater as necessidades habitacionais, a utilizao de mais fontes de recursos, visando a atingir objetivos diferenciados. E, principalmente, verifica-se a continuidade de alguns programas de uma gesto para outra, contribuindo para o 33 importante mencionar que posteriormente a questo habitacional passou para a responsabilidade da Secretaria de Desenvolvimento Urbano (SEDU). 34 O Brasil participou da 2. Conferncia das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos em Istambul, realizada no perodo de 04 a 14 de junho de 1996. Tal evento favoreceu a divulgao das prticas bem-sucedidas no espao urbano brasileiro, especialmente na habitao, que voltou a ter a devida importncia nas discusses acadmicas. Captulo II _____________________________________________________________________ 71fortalecimento de uma poltica de habitao mais estvel. Gordilho-Souza (2000, p.339) assim resume a questo habitacional na segunda metade da dcada de 1990: Em meados desta dcada, registra-se uma ampliao efetiva de investimentos em habitao atravs da CAIXA, que passa a atuar em vrias frentes, com agentes promotores pblicos e privados, bem como com programas dirigidos diretamente ao muturio final, sem intermediaes. Objetivam, alm da produo de novas unidades de habitao e implantao de novos conjuntos, a melhoria das condies de habitabilidade de reas precrias ocupadas e j consolidadas, a recuperao e a construo de unidades isoladas, bem como o financiamento para compra de imveis usados e para a implantao de pequenos estabelecimentos de comrcio local, nesse caso visando gerao de renda nos conjuntos implantados. Seguindo esse panorama, os principais programas voltados para a rea habitacional podem ser divididos em trs grupos a depender da fonte de recursos utilizada, como pode ser observado no Quadro 4. QUADRO 4 Programas do governo de Fernando Henrique Cardoso e suas respectivas fontes de recursos Programas Fontes de recursos Habitar-Brasil Oramento Geral da Unio (OGU)e recursos do BID Programa de Subsdio Habitao (PSH) Morar Melhor Oramento Geral da Unio (OGU) Programa de Concluso de Empreendimentos Habitacionais Pr-Moradia Carta de Crdito Individual e Associativo; Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) Programa de Arrendamento Residencial (PAR) Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade Habitacional (PBQP-H). - Fonte: AZEVEDO (2000); SANTOS (1999); VALENA (2001); levantamento realizado na CAIXA (2003); site do Senado (2006) Nota: Elaborao da autora O primeiro grupo compreende basicamente trs programas, que tinham a finalidade de atuar no financiamento (a fundo perdido ou subsidiado) a estados e municpios para a reurbanizao de reas habitacionais degradadas com melhoria das habitaes existentes/construo de novas habitaes e instalao/ampliao da infra-estrutura dessas reas, ocupadas principalmente pelas camadas populacionais de renda inferior a trs salrios-mnimos mensais (SANTOS, 1999, p.22). Nesse primeiro grupo, destacam-se o Pr-Moradia, o Habitar-Brasil e o Morar Melhor. Mas se pode dizer que o Programa de Subsdio Habitao (PSH), criado depois da PNH, tambm se insere nesse grupo. O Pr-Moradia e o Habitar-Brasil contriburam para a melhoria das condies de habitabilidade daquelas habitaes que ocupam reas urbanas degradadas e onde reside a Captulo II _____________________________________________________________________ 72populao cuja renda familiar mensal de at trs salrios mnimos. Em outras palavras, so programas que atuam mais na reduo do dficit habitacional qualitativo do que na do quantitativo, embora tambm produzam novas unidades em conjuntos. No tocante aos recursos disponibilizados, ambos so desenvolvidos com recursos prprios (de fundos pblicos) e contrapartidas estaduais e municipais. A diferena reside no fato de que o Pr-Moradia opera com recursos alocados pelo FGTS, enquanto o Habitar-Brasil opera com recursos do OGU, alm da possibilidade de canalizao de recursos externos, oriundos do BID. Em funo dessa diferena, como os financiamentos concedidos com recursos provenientes do FGTS tm necessariamente de ser ressarcidos, a fim de se evitar o seu esgotamento, isso faz com que as exigncias financeiras para a aprovao dos financiamentos para o Pr-Moradia sejam muito mais rgidas do que para o Habitar-Brasil, dado que os recursos deste ltimo so concedidos a fundo perdido (SANTOS, 1999). Uma outra diferena o fato de os programas atenderem a cidades com caractersticas distintas: o Habitar-Brasil atende basicamente aos municpios de maior porte, enquanto o Pr-Moradia se estende a todo o territrio, incluindo pequenas cidades brasileiras. O Morar Melhor tem um sistema de funcionamento parecido com o Habitar-Brasil: opera com recursos da OGU; destina-se aos estados, municpios e ao Distrito Federal, que entram com contrapartidas para produo de novas moradias, ou para melhoria das condies de habitabilidade de unidades habitacionais, ou, ainda, para urbanizao de reas; e voltado para famlias com rendimento mensal de at trs salrios mnimos, que vivam em localidades urbanas e rurais. O quarto e ltimo programa inserido no primeiro grupo o PSH, criado no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso (em 2001) e tambm voltado para a populao com renda familiar mensal inferior a trs salrios mnimos. Ele atua mais no dficit quantitativo, atravs da construo de novas unidades habitacionais e operado com recursos provenientes do OGU, juntamente com as contrapartidas estaduais e municipais, ou seja, um sistema de financiamento semelhante ao do Habitar-Brasil. Embora o programa atenda a todo o territrio nacional, as habitaes geralmente so construdas em cidades de menor porte (mdio e pequeno), em cuja periferia ainda seja possvel encontrar extensas reas de terra com preos mais baixos, uma vez que o custo mximo permitido para cada unidade varia atualmente entre R$ 20.000,00 e R$ 30.000,0035. importante mencionar que os subsdios podem variar entre R$ 2.000,00 e R$ 9.000,00. 35 Quando iniciou, o valor mximo de avaliao das unidades habitacionais era bem mais baixo, em torno de R$ 10.000,00 reais. Captulo II _____________________________________________________________________ 73Por atender a uma populao de baixa renda, as habitaes construdas dentro desse grupo so tambm de baixo custo e, por isso, so, em geral, construdas com arquitetura simples e materiais convencionais. Em outras palavras, produzem-se unidades unifamiliares de pequenas dimenses e com telhado aparente (de telha canal) em forma de duas guas, como ilustra a Figura 4. Financiado pelo PSH, o contrato para a construo desse conjunto foi assinado em 2003, contemplando a produo de 55 unidades. Cada unidade formada por varanda, sala, jantar/cozinha, banheiro e um quatro, inseridos em uma rea igual a aproximadamente 36m. Alm disso, cada unidade foi financiada pelo valor de R$ 6.215,91 reais. Figura 4: Conjunto habitacional do PSH Jos Alexandre Filho em Poo Jos de Moura, na Paraba Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2003) O segundo grupo da PNH concede crdito direto aos cidados, por meio de financiamentos de longo prazo para a construo/melhoria de habitaes para a populao (pessoa fsica) de renda mensal variando entre dois (sendo mais comum trs) e quatorze salrios mnimos. Enquadrados nesse grupo, destacam-se como principais programas: o Carta de Crdito, na modalidade Individual ou Associativo, e o Programa de Arrendamento Residencial (este, criado no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso). O Programa Carta de Crdito (antigo PR-CREDI) consiste em um financiamento para pessoas fsicas (forma individual) ou para pessoas fsicas associadas em grupos (forma associativa), visando aquisio da casa prpria. Os grupos da forma associativa podem ser formados por condomnios, sindicatos, cooperativas, associaes, companhias de habitao e at mesmo empresas do ramo da construo civil. Trata-se de um programa voltado para uma populao classificada como classe de renda mdia (em 2005, a faixa de renda atendida variava entre R$ 1.500,00 e R$ 4.900,00, segundo o Ministrio das Cidades, 2005b)36, portanto, prioriza a capacidade de pagamento segundo parmetros de uma linha de crdito bancrio convencional. Tendo o pblico-alvo em vista, 36 Considerando-se que o salrio mnimo em 2005 era de R$ 350,00, a faixa de renda varia entre 4,29 e 14sm. No passado, o programa financiava famlias com renda oscilando entre 3 e 12sm, segundo Gordilho-Souza (2000, p.61). Captulo II _____________________________________________________________________ 74as habitaes financiadas geralmente apresentam um melhor padro construtivo (Figura 5). importante salientar que os recursos do Carta de Crdito so provenientes, sobretudo, do FGTS, das cadernetas de poupana (SBPE), podendo tambm ser de recursos da prpria CAIXA. Figura 5: Programa Carta de Crdito em Caapava, So Paulo Fonte: GALLI (2004) Para este trabalho, o programa Carta de Crdito Associativo adquire uma maior importncia que a forma Individual, pois a primeira forma de financiamento produz habitaes em conjunto, criando-se pequenos condomnios fechados nas cidades. Para Gordilho-Souza (2000, p.61), as principais vantagens desse tipo de financiamento oferecer para os grupos de condomnios a possibilidade da autogesto, sem a intermediao de incorporadoras e com liberdade para escolha do tipo e caractersticas do projeto. O PAR, criado em 1999, , por sua vez, uma forma de produo habitacional destinada populao de renda baixa (at oito salrios mnimos37) para arrendamento residencial de unidades habitacionais, com opo de compra no final do prazo contratado de 180 meses (15 anos). Destina-se s localidades onde o problema habitacional se manifesta mais intensamente, isto , os centros urbanos (capitais, regies metropolitanas e cidades com populao urbana superior a 100 mil habitantes, segundo o Censo Demogrfico 2000, Contagem da Populao 1996 Fonte IBGE). O fato que o PAR surge como uma forma de estimular a produo de conjuntos habitacionais para renda baixa no pas, a qual estava arrefecida desde a produo dos conjuntos promovida durante o governo Collor. Mesmo o Carta de Crdito Associativo, embora produza conjuntos, no se destina especificamente 37 O programa comeou com uma faixa salarial que variava entre trs e oito salrios mnimos, da qual, dentre os que recebiam acima de seis salrios, atendia apenas a profissionais da rea da segurana pblica. Depois, o PAR passou a no considerar mais a faixa mnima, podendo contemplar famlias de at dois salrios mnimos. Captulo II _____________________________________________________________________ 75para esse fim. Em funo do exposto, o PAR merece especial ateno, constituindo-se num estudo de caso neste trabalho. Ademais, o PAR se destaca no contexto das polticas de habitao no perodo ps-BNH por ser o nico programa que vem promovendo uma forma diferente de acesso moradia, ou seja, o arrendamento residencial. Todos os outros programas aqui apresentados, seja do governo Collor, do governo Itamar ou do governo FHC, promoviam o sonho da casa prpria, seguindo a ideologia que j havia sido fortemente implementada durante as polticas do Estado desenvolvimentista. No obstante, o PAR tambm promove a ideologia da casa prpria, conforme ser explicitado adiante, no Captulo III. No tocante aos recursos, para o funcionamento do PAR foi criado um novo fundo, constitudo especialmente para o programa, chamado de Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), que composto por recursos provenientes de vrios outros fundos FAS38, FINSOCIAL39, FDS40, PROTECH41 e tambm do FGTS. Nesse sentido, o PAR se diferencia dos outros programas de habitao do perodo ps-BNH, financiados tradicionalmente com recursos apenas do FGTS ou do OGU. O terceiro e ltimo dos grupos do Plano Nacional de Habitao se refere s polticas facilitadoras da atuao do mercado, as quais atuam no desenvolvimento institucional e na modernizao da legislao que incide sobre o setor habitacional (SANTOS, 1999). Atuam, ainda, na promoo e incentivo qualidade da construo de habitao para os segmentos mais necessitados (paradoxalmente construo de moradias para a classe de renda alta, em que a qualidade um pr-requisito indispensvel para a comercializao da mercadoria habitao). Dentre os programas que pertencem a esse grupo, destacam-se: o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade Habitacional (PBQP-H); o Sistema Financeiro Imobilirio; e o Programa de Alterao na Legislao sobre o Uso do Solo e sobre Questes Ambientais. Enfim, depois da Poltica Nacional de Habitao e dos programas habitacionais a ela vinculados, a produo habitacional no pas volta a se fortalecer (depois do arrefecimento de programas ocorrido durante o governo Itamar) e tambm se verifica uma maior pluralidade de aes envolvendo a estratgia de experimentao de vrios tipos de programas de financiamento, priorizando-se, sobretudo, o ingresso do cidado individualmente ou em grupos cooperativos sem intermediaes de outros agentes, objetivando menores custos de produo e maior amplitude (GORDILHO-SOUZA, 2000, 38 Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social. 39 Fundo de Investimento Social. 40 Fundo de Desenvolvimento Social. 41 Programa de Difuso Tecnolgica para Construo de Habitao de Baixo Custo. Captulo II _____________________________________________________________________ 76p.60). Em outras palavras, no governo Fernando Henrique Cardoso, os programas do segundo grupo, em especial o PAR e o Carta de Crdito Associativo, foram aqueles que mais propiciaram populao o sonho da casa prpria. Alm disso, salienta-se que, dos programas da Poltica Nacional de Habitao, conforme o Relatrio Nacional Brasileiro para a Conferncia Istambul +5 (apud LORENZETTI, 2001), entre 1995 e 2000 o Carta de Crdito Individual foi o programa que apresentou a maior participao no investimento total no setor habitacional, com 60,48%, seguido pelo Carta de Crdito Associativo, com 19,06%. Em suma, o Carta de Crdito o programa que assume maior importncia no contexto da poltica, embora no contemple a populao que sente mais dificuldades para obter um financiamento e uma casa onde morar. 2.3.4 GOVERNO LULA (2003-2006) Em 2003, Luiz Incio Lula da Silva assume a presidncia da Repblica, em meio a um cenrio de muitas especulaes sobre como seria a sua gesto42. Acreditava-se, na poca, que, por se tratar de um poltico de esquerda, ele no daria continuidade poltica econmica do pas e, por conseguinte, isso influenciaria a questo habitacional. No entanto o que aconteceu foi exatamente o contrrio: o governo Lula deu continuidade poltica econmica implementada no governo anterior, mantendo a economia do pas estvel. Assim, como diria Antunes (2004, p.155), Em vez de iniciarmos uma nova era, de desmontagem do neoliberalismo, atolamos e chafurdamos na continuidade do nefasto projeto de desertificao social e poltica do pas, iniciado por Collor, desenvolvido por FHC e agora mantido pelo governo do PT. Alm de manter a poltica econmica, o governo prosseguiu com os principais programas habitacionais da gesto de Fernando Henrique Cardoso, alguns dos quais, porm, foram revisados e aperfeioados; ao passo que outros programas foram criados, como o Crdito Solidrio. Nesse governo tambm se criou uma nova Poltica Nacional de Habitao contendo os seguintes objetivos: i) universalizar o acesso moradia digna; ii) promover a urbanizao, regularizao e insero urbana de assentamentos precrios; iii) fortalecer o papel do Estado na gesto da poltica e na regulao dos agentes privados, dentro de um novo modelo com desconcentrao de funes e articulao de aes, para possibilitar a participao de amplos segmentos da sociedade na sua implantao; iv) tornar a questo habitacional uma prioridade nacional; v) democratizar o acesso terra urbanizada e ao mercado secundrio de imveis; vi) ampliar a produtividade e melhorar a 42 Em 2006, foi reeleito para mais quatro anos de governo (2007-2010). Captulo II _____________________________________________________________________ 77qualidade na produo habitacional; e vii) incentivar a gerao de empregos e renda (MINISTRIO DAS CIDADES, 2005b, p.6). Os objetivos so, portanto, bem amplos, havendo uma preocupao com o acesso moradia, com a questo urbana, mas tambm com a qualidade da produo habitacional e com a economia do pas. O ltimo objetivo da Poltica Nacional de Habitao, inclusive, remete a uma das preocupaes que tambm fez parte da poltica do BNH, que era promover a gerao de emprego para dinamizar a economia do Brasil. Uma mudana promovida pelo governo de Lula foi quanto ao Ministrio responsvel pela questo habitacional e pelas polticas urbana, fundiria e de saneamento. Nessa gesto, a habitao passou a ser comandada pela Secretaria Nacional de Habitao pertencente ao recm-criado Ministrio das Cidades , a qual responsvel pelas aes voltadas ao problema da moradia. Portanto, no mbito desse ministrio que se encontram os onze programas habitacionais do governo, divididos em grupos, de acordo com os recursos alocados, como pode ser observado no Quadro 5. Alm dos programas listados nesse quadro, h, ainda, os programas homlogos porm com recursos provenientes da Caixa Econmica Federal, como a linha de crdito do Carta de Crdito (nas formas Individual e Associativa) que pode ser alimentada tanto pelo FGTS quanto pela prpria CAIXA, ou ainda, pelo SBPE. QUADRO 5 Programas do governo de Lula e suas respectivas fontes de recursos 43 Programas Fontes de recursos Apoio Melhoria das Condies de Habitabilidade de Assentamentos Precrios (antigo Morar Melhor) Apoio ao Poder Pblico para Construo Habitacional destinada s famlias de baixa renda (antigo Morar Melhor) Oramento Geral da Unio (OGU) Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH) Oramento Geral da Unio (OGU), mas tambm com a possibilidade de recursos do FGTS Habitar-Brasil/BID Oramento Geral da Unio (OGU)e recursos do BID Carta de Crdito Individual Carta de Crdito Associativo Programa de Apoio Produo de habitaes Pr-Moradia Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) Programa de Arrendamento Residencial (PAR) Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) Programa Crdito Solidrio Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat (PBQP-H) - Fonte: MINISTRIO DAS CIDADES (2005b) Nota: Elaborao da autora 43 Mais recentemente, no final do primeiro mandato do presidente Lula, foi criado mais um programa, Operaes Coletivas, da Resoluo n.460. Captulo II _____________________________________________________________________ 78No Quadro 5, observa-se que a maioria dos programas habitacionais provm da gesto anterior, caracterizando-se um processo de continuidade dos programas, apesar das revises e reformas realizadas para melhor adequao nova conjuntura do pas. Assim sendo, com o passar dos anos, os programas vo se aperfeioando e se consolidando no cenrio da poltica de habitao. Apesar disso, foram criados novos programas, alm da criao, em 2005, do Sistema e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS e FNHIS, respectivamente), os quais estaro relacionados com um Plano Nacional de Habitao de Interesse Social (PNHIS). Esses instrumentos vm com o objetivo de prover moradias para a populao que no possui poder aquisitivo suficiente que os permita adquirir sem subsdios um imvel em condies mnimas de habitabilidade. Tm, ainda, como meta aumentar a quantidade de investimentos nas faixas de renda situadas em at cinco salrios mnimos, demonstrando uma preocupao com uma poltica de carter mais social o que vem sendo conseguida, em destaque, com os novos programas Crdito Solidrio e Resoluo n.460. O Crdito Solidrio um financiamento que se destina ao atendimento das necessidades habitacionais de famlias organizadas em grupos, assim como o Carta de Crdito Associativo; no entanto o pblico-alvo e as caractersticas de funcionamento so diferentes. O Crdito Solidrio se destina a uma populao de menor poder aquisitivo que a do Associativo, isto , atende preferencialmente quelas famlias que apresentam renda bruta mensal variando entre um e trs salrios mnimos. So tambm admitidas famlias que apresentam at cinco salrios mnimos, porm em menor proporo. J os recursos com que o Crdito Solidrio opera so provenientes do FDS. Outro programa foi o chamado Operaes Coletivas ou Resoluo n.460 para operar junto ao Carta de Crdito, atravs da concesso de subsdios pelo FGTS para a populao de renda mais baixa (aproximadamente at 5 salrios mnimos). Funciona como um financiamento direto s pessoas fsicas, representadas por sindicatos, cooperativas, associaes, condomnios, pessoas jurdicas voltadas produo habitacional, companhias de habitao ou rgos assemelhados, Estados, Municpios, Distrito Federal ou rgos da sua administrao direta ou indireta, com a intervenincia de uma empresa do ramo da construo civil. importante lembrar que os programas esto divididos de acordo com os recursos alocados, que determinam a faixa de renda a que se destinam. Os programas desenvolvidos com recursos da OGU, por exemplo, so aqueles reservados basicamente s famlias cuja renda mensal , em geral, inferior a trs salrios mnimos, isto , parcela da populao que no tem como resolver seus problemas habitacionais e, por isso, necessita de subsdios do Estado. J os programas alimentados pelo FGTS, esto Captulo II _____________________________________________________________________ 79predominantemente voltados ao atendimento das necessidades habitacionais da populao de maiores rendimentos: acima de trs salrios mnimos. H as excees: o Pr-Moradia, a Resoluo n.460 e, em alguns casos, o PSH, desenvolvidos com recursos do FGTS, se destinam populao que recebe at trs salrios mnimos. De acordo com a poltica neoliberal, a parcela da populao que recebe mais de trs salrios mnimos no necessita da ajuda do Estado, pois o prprio mercado imobilirio se encarrega de resolver suas necessidades habitacionais, por isso os programas do FGTS so basicamente programas de crdito imobilirio que no concede grandes facilidades. O FAR e o FDS, por sua vez, alimentam programas que atendem a populao com renda familiar mensal variando entre um e seis salrios mnimos (oito em casos excepcionais), portanto situada em uma faixa que nem de total responsabilidade do Estado nem consegue resolver seus problemas apenas no mbito do mercado imobilirio. Em suma, percebe-se que, mesmo em um cenrio de poltica neoliberal, a maioria dos programas destinada populao de menores rendas, o que teoricamente demonstra a preocupao e o comprometimento do Estado com as questes sociais. Assim o poder pblico estaria desempenhando seu papel neoliberal de tentar resolver o problema de moradia dos mais pobres. No entanto, na prtica, apesar do desempenho acima mencionado como, por exemplo, na criao do SNHIS e da criao de novos programas voltados para a renda mais baixa, a gesto de Lula permaneceu beneficiando aqueles financiamentos mais elitistas, pois so eles que garantem o maior retorno dos investimentos aplicados. O maior montante dos recursos alocados pelo governo foi destinado primeiramente para os programas alimentados pelo FGTS, sobretudo para o Carta de Crdito, que compreende o pblico-alvo de maior poder aquisitivo da poltica, comparando-se com os demais financiamentos. Em seguida, o governo beneficiou o FAR, cujo pblico-alvo classificado como classe de renda mdia baixa e, por fim, os programas alimentados pela OGU, os quais se destinam populao de renda mais baixa. Em suma, a camada social que mais necessita da interveno estatal para solucionar os seus problemas de moradia foi a menos beneficiada financeiramente, mesmo em um governo que tanto proclama a preocupao com as questes sociais (Tabela 1). Diante do exposto, pode-se afirmar que a poltica habitacional atual segue a mesma caracterstica das polticas antecedentes de beneficiar a populao de maiores rendas, em detrimento dos mais pobres. Captulo II _____________________________________________________________________ 80 TABELA 1 Investimentos em habitao, distribudos por programas (em milhes), entre 2003 e julho 2005 OGU FGTS FAR FDS Apoio melhoria Apoio ao poder Habitar-Brasil PSH Carta de Crdito IndividualCarta de Crdito AssociativoApoio ProduoPr-Moradia PAR Crdito Solidrio349.9 761.2 1014.4 7400 - 334 2280.5 - 2125.5 7734 2280. - Fonte: MINISTRIO DAS CIDADES (2005a) Nota: Elaborao da autora Voltando-se a Tabela 1, percebe-se que o Carta de Crdito o carro-chefe da poltica habitacional de Lula, seguido pelo PAR, de maneira que ambos so prioridades da gesto. Como essas linhas de crdito foram as mais beneficiadas pelo governo Lula, esta pesquisa realiza uma anlise comparativa entre os trs programas que relativamente tm mais caractersticas em comum, em especial, por se tratar de formas de financiamentos direto para a populao, sem a intermediao do poder pblico. Os trs programas so: o Carta de Crdito Individual FGTS; o Carta de Crdito Associativo FGTS; e o PAR FAR. Tomou-se por base algumas de suas caractersticas operacionais financeiras, a fim de se avaliarem as vantagens que cada um apresenta (Quadro 6). A partir da anlise comparativa entre os programas, percebe-se que o PAR oferece maiores facilidades, como: o financiamento de 100% do valor do imvel, as baixas taxas de arrendamento e de juros, por um menor tempo de contrato (180 meses), alm de outras que no foram listadas na tabela, como a ausncia de entrada e de intercaladas ao longo do processo de crdito, como ser visto mais adiante. O valor dos imveis tambm inferior ao dos de outros tipos de financiamento, possibilitando o acesso moradia da populao de menores rendimentos. Os demais programas, todavia, apresentam taxas de juros exorbitantes e dificultam o financiamento, pois muitos no financiam a totalidade do valor do imvel. Portanto, entre as variadas formas de crdito habitacional, o PAR que oferece mais facilidades para a populao de renda mais baixa ter acesso moradia e realizar o sonho da casa prpria. Ademais, o PAR apresenta outras particularidades, como: ser um dos poucos programas de construo de conjuntos habitacionais para a classe de renda mdia baixa (h outros que se destinam renda baixa), uma diferente forma de acesso moradia, o leasing habitacional, e uma nova fonte de recursos o FAR. Captulo II _____________________________________________________________________ 81QUADRO 6 Dados comparativos entre os programas habitacionais Carta de Crdito Individual, Carta de Crdito Associativo e o PAR Programas Carta de Crdito Caractersticas dos programas Carta de Crdito Individual-FGTS Carta de Crdito Associativo FGTS PAR Prazos de amortizao no mximo at 360 meses no mximo at 360 meses entre 180 meses (mnimo exigido) e 216 meses Quanto financia? no financia 100% do imvel no financia 100% do imvel financiamento de 100% do valor do imvel Juros juros mnimo de 6% ao ano + TR44 juros mnimo de 6% ao ano + TR a taxa de arrendamento ser reajustada com base no ndice de atualizao do FGTS (TR) Limite de financiamento at R$ 80.000,00 para habitao popular e 100.000,00 para habitao/operaes especiais at R$ 80.000,00 para habitao popular e 100.000,00 para habitao/operaes especiais R$ 28.000,00 a 40.0000,00 Vantagens econmicas descontos nos financiamentos concedidos com recursos do FGTS para pessoas fsicas com rendimento familiar mensal de at R$ 1.500,00 descontos nos financiamentos concedidos com recursos do FGTS para pessoas fsicas com rendimento familiar mensal de at R$ 1.500,00 baixo valor da taxa de arrendamento (0,5 a 0,7% do valor de referncia do imvel) Fonte: Dados obtidos no site do MINISTRIO DAS CIDADES (2005a); normativo da CAIXA-PAR (2006); e contrato do PAR (2006) Nota: Elaborao da autora * * * Faz-se necessrio, ainda, discutir o papel da CAIXA nesse novo cenrio de poltica de habitao descrito nas pginas anteriores. Com o fechamento do BNH e a transferncia de suas atividades e responsabilidades para a CAIXA, esta teve de se readequar para receber a nova estrutura e a nova incumbncia. Feito isso, essa agncia financeira passou a atuar na rea habitacional, apesar de essa ser uma atividade secundria dentro do banco, conforme j mencionado anteriormente. No obstante, para Fortuna (apud SILVA, 2002), esse banco se caracteriza como uma instituio de cunho eminentemente social, concedendo emprstimos e financiamentos a programas e projetos nas reas de assistncia social, sade, educao, 44 Taxa de Referncia (TR) uma atualizao monetria que corresponde taxa de inflao do perodo, que tem por objetivo manter o poder aquisitivo do FGTS e das Cadernetas de Poupana (http://www.fgtsfacil.org.br/fgts/oquee.asp (13-05-07). Captulo II _____________________________________________________________________ 82trabalho, transportes urbanos e esporte, alm da rea habitacional. A prpria CAIXA propaga sua funo social, conforme pode ser observado na Figura 6. Mensagem da Placa: A Caixa Econmica Federal financiou esta obra com recursos do FGTS, patrimnio do trabalhador, cumprindo a sua funo social de contribuir para o bem-estar da comunidade. A mensagem, todavia, no condiz com a realidade, uma vez que o condomnio, onde a placa foi fixada, foi financiado pelo programa Carta de Crdito Associativo, em que os muturios pagam prestaes mensais, acrescidas de juros. Portanto, no se constata uma operao social, mas essencialmente uma operao financeira. Figura 6: Placa fixada em um condomnio fechado financiado pelo Carta de Crdito Associativo na cidade de Joo Pessoa Fonte: Acervo da autora (2006) Adotando-se uma linha de pensamento diferente da de Fortuna, acredita-se, neste trabalho, que a CAIXA no apresenta essa funo social. Na rea habitacional, por exemplo, sua funo se restringe apenas a auxiliar a poltica de habitao, concedendo emprstimos cuja fonte de recursos so fundos pblicos. Como banco, ela impe juros aos financiamentos, apesar de reduzi-los quando se aplicam habitao social, e s concede emprstimos para aqueles que comprovam capacidade de pagamento, isto , o retorno do capital aplicado, seja de pessoas fsicas seja at mesmo dos governos de estado e municpio. Em funo disso, uma grande parcela da populao e das prefeituras excluda dos financiamentos. Para a populao de renda mais baixa excluda dos financiamentos, a CAIXA concede financiamentos aos governos do estado e s prefeituras, que, por sua vez, produzem habitaes sociais e repassam o financiamento para a populao. No entanto, os responsveis pelo emprstimo no banco, no caso dos fundos pblicos, so os governos, que terminam arcando, muitas vezes, com a inadimplncia por parte dos muturios. Portanto, a funo social, na poltica habitacional, fica a cargo dos governos estaduais e municipais, que produzem habitao social com recursos alocados pelo governo federal, ao passo que a CAIXA apenas repassa os recursos de uma esfera governamental para outra e lucra com as taxas de juros. A CAIXA, todavia, no atua apenas dessa forma. Aps o fechamento do BNH, ela passou a atuar com seis linhas de ao principais: Captulo II _____________________________________________________________________ 83 gesto dos financiamentos destinados aos governos estaduais e municipais, por meio de programas como o Habitar-Brasil, o Morar-Municpio, o Pr-Moradia e o PSH; gesto dos financiamentos destinados s Companhias de Habitao, por meio de programas como o PAIH, PROHAP pblico, o Carta de Crdito Associativo, o Habitar-Brasil, etc.; concesso de financiamentos s cooperativas habitacionais, por meio de programas como COOPHAB e Carta de Crdito Associativo; concesso de financiamentos s empresas da construo civil, por meio de programas como PAIH, PEP, PROHAP privado, Carta de Crdito Associativo, PAR, etc. participao mais ativa na produo, por meio do PAR, como ser mais detalhada adiante; e gesto dos financiamentos direto aos cidados (como ocorre com o Carta de Crdito e o PAR). A partir das novas atribuies da CAIXA, percebe-se uma maior gama de possibilidades de frentes de ao contra o problema da falta de moradias, com financiamentos destinados a diferenciados agentes poder pblico, construtoras, cooperativas, companhias de habitao ou moradores. * * * De posse da compreenso da forma de atuao da CAIXA e do desenvolvimento das polticas habitacionais brasileiras, desde os IAPs, passando pelo BNH at o perodo ps-BNH, foi possvel situar o Programa de Arrendamento Residencial no contexto das polticas de habitao, constatando-se que se trata de uma diferente forma de acesso moradia no Brasil o leasing habitacional que merece ser melhor explorado na literatura acadmica. Dessa forma, o Captulo III se concentra nica e exclusivamente nessa forma de promoo habitacional, diferenciada no contexto das polticas de habitao. Captulo III ____________________________________________________________________ 85Este captulo tem como principal objetivo a realizao de uma pesquisa exploratria em torno do objeto PAR. Nele, se discutem as caractersticas operacionais desse programa, bem como as caractersticas locacionais, tipolgicas e construtivas da sua produo, a fim de, compreendendo-se sua natureza, avaliarem-se suas particularidades e avaliar-se tambm se ele realmente constitui uma alternativa vivel no cenrio das polticas pblicas brasileiras. Para isso, foram realizadas, de forma integrada, duas tcnicas de pesquisa: a pesquisa documental e a pesquisa bibliogrfica. A primeira diz respeito anlise dos dados primrios, coletados a partir das informaes contidas na legislao que rege o programa e dos documentos disponibilizados pela CAIXA (normativos, editais, tabelas quantitativas, projetos arquitetnicos, sites, etc.) e pela empresa administradora dos conjuntos do PAR na cidade de Joo Pessoa (contratos, tabelas quantitativas, etc.). Esses dados possibilitaram a compreenso das principais caractersticas do programa e, com base neles, descreve-se, em sua complexidade, a ideologia do PAR e a forma de atuao dos diversos agentes envolvidos (CAIXA, governos estaduais e municipais, empresas construtoras, administradoras e arrendatrios), como tambm se descrevem as caractersticas operacionais do programa, tipolgicas, construtivas e de implantao, no espao urbano, das habitaes financiadas, relacionando-se os dados apresentados s informaes contidas nos captulos anteriores. Os dados numricos disponibilizados pela CAIXA tambm possibilitaram traar-se um perfil quantitativo do programa, ou seja, eles se constituem num panorama do desenvolvimento do PAR no pas. Analisa-se a quantidade de recursos alocados, a quantidade de unidades produzidas, a produo em cada regio do territrio brasileiro, entre outros dados. Para complementar a coleta desses dados que compem a pesquisa documental, buscou-se, ainda, obter informaes, por meio de entrevistas informais, com alguns agentes participantes do processo de produo do PAR. A pesquisa bibliogrfica, que consistiu em um levantamento dos projetos do PAR, teve a finalidade de ilustrar as particularidades dessa produo e como ela vem se manifestando qualitativamente caractersticas tipolgicas e de implantao no espao urbano nas diferentes regies brasileiras. Partiu-se de variadas fontes, como revistas de arquitetura, artigos publicados em congressos e publicaes do governo, de modo que s foi possvel considerar trs regies Sul, Sudeste e Nordeste45. Em suma, neste captulo, traam-se as particularidades e as caractersticas gerais da forma de atuao do PAR. 45 As regies Norte e Centro-Oeste no foram discriminadas, pois no foi encontrado material bibliogrfico a respeito da produo do PAR nessas regies, exceto na internet, que no fornecia dados suficientes para uma melhor anlise. Captulo III ____________________________________________________________________ 86 3.1 COMPREENDENDO O PAR Relembrando o captulo anterior, depois do fechamento do BNH, muitos programas habitacionais foram extintos e outros tantos foram criados, tanto na esfera federal quanto nas esferas estadual e municipal. Surgiram programas de formatos diversificados, ou seja, diferentes alternativas de acesso moradia: alguns programas tiveram por base o sistema de mutiro; outros, em particular os municipais, tiveram por base a locao (geralmente de carter provisrio, enquanto se buscavam alternativas para problemas emergenciais). Foram tambm criados os sistemas de condomnios fechados, financiados para pessoas organizadas em grupos (por exemplo, o Programa Habitacional Solidrio, no nvel estadual, do qual se tratar no prximo captulo) e, mais recentemente, o leasing habitacional. Apesar de consistirem em diferentes alternativas, quase sempre esses programas seguiram uma linha tradicional e conservadora, pois continuaram disseminando a ideologia da casa prpria. Nesse mesmo sentido, o leasing habitacional um programa de iniciativa do governo federal, chamado de Programa de Arrendamento Residencial, que produz conjuntos habitacionais de melhor padro construtivo para a classe de renda mdia baixa46, cujas unidades so arrendadas por um perodo de 15 anos. Portanto, constitui-se em uma diferente alternativa de acesso moradia o arrendamento residencial , mas, conforme foi citado acima, utiliza uma ideologia da casa prpria como meta final, alm da particularidade do emprego do termo aluguel na divulgao do financiamento, como ser observado posteriormente. Basicamente, as diretrizes do programa so (PORTARIA n. 231, 2004): a) fomento de oferta de unidades habitacionais e melhoria das condies do estoque de imveis existentes [], especialmente destinadas a reduzir os domiclios existentes com coabitao familiar e com nus excessivo de aluguel; b) promoo da melhoria da qualidade de vida das famlias beneficiadas; c) interveno habitacional em reas objeto de planos diretores no mbito estadual ou municipal, garantindo sustentabilidade social, econmica e ambiental aos projetos de maneira integrada a outras intervenes ou programas da Unio e demais esferas de governo; d) criao de novos postos de trabalho diretos e indiretos, especialmente por meio da cadeia produtiva da construo civil; 46 Em 2006, o PAR atendia um pblico cuja renda familiar mensal no ultrapassava R$ 2.800,00 reais. Como o salrio mnimo era de R$ 350,00 reais, o pblico-alvo do PAR so famlias que recebem at oito salrios mnimos, portanto, podendo-se considerar como classe de renda mdia baixa. (normativo da CAIXAPAR, 2006). Captulo III ____________________________________________________________________ 87e) aproveitamento de imveis pblicos ociosos em reas de interesse habitacional; e f) atendimento aos idosos ou portadores de deficincias fsicas, previamente identificadas, pela adoo de projetos ou solues tcnicas que eliminem barreiras arquitetnicas ou urbansticas, bem como pela execuo de equipamentos comunitrios voltados ao atendimento desse segmento da populao. Antes de se iniciar uma discusso mais aprofundada sobre o PAR, faz-se necessrio traar um breve perfil histrico desse programa, com base na legislao a ele referente, uma vez que a pesquisa documental o fio condutor deste captulo47. Assim sendo, o PAR foi criado pela Medida Provisria n. 1.823, de 29 de abril de 1999, no mbito da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU) da Presidncia da Repblica. Essa medida provisria foi reeditada 24 vezes entre 1999 e 2001, antes de ser transformada em lei Lei Ordinria n. 10.188, de 12 de fevereiro de 2001. Entre a primeira Medida Provisria e a primeira Lei Ordinria, todavia, pouca coisa mudou: acrescentou-se um pargrafo ao artigo 3, enquanto outros artigos sofreram pequenas correes, com o acrscimo de algumas palavras. Com a mudana da gesto governamental, a partir de 2003, com o governo Lula, o Programa de Arrendamento Residencial, assim como outros programas habitacionais, sofreu algumas alteraes para se adequar ao mais recente cenrio poltico do pas (Quadro 7). Surgiu, ento, nova legislao para o PAR, constituda por um conjunto de leis, decretos e portarias, alm dos j existentes normativos da CAIXA, que sofreram revises. Esses normativos visam regulamentao das caractersticas e das normas de execuo do financiamento, definindo, por exemplo, a implantao dos conjuntos no espao urbano, as caractersticas tipolgicas e construtivas das habitaes, dentre outras. Com as alteraes, no primeiro mandato do presidente Lula, em 2004, o recm-criado Ministrio das Cidades tornou-se o agente gestor e assumiu as funes da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano. A CAIXA, que acumulava a funo de agente gestor, passou a se constituir, em 2004, o agente executor e o agente gestor, respectivamente, para fins de executar o programa e gerir o Fundo de Arrendamento Residencial. Ainda em 2004, as principais mudanas foram: a possibilidade da substituio do valor da taxa de arrendamento48 por, no mximo, 80% da mdia do valor de locao cobrado no mercado, na localidade em que o empreendimento implantado; a legalizao 47 Utilizou-se aqui a legislao referente ao PAR indicada no site da CAIXA e do Ministrio das Cidades. No entanto, h ainda as resolues do Conselho Curador do FGTS e os documentos expedidos pela CAIXA, chamados de normativos. Os normativos pesquisados foram os mais recentes, do ano de 2006. 48 O valor da taxa de arrendamento pode ser 0,7% ou 0,5% do custo da unidade habitacional. Captulo III ____________________________________________________________________ 88da participao de associaes com fins habitacionais, como as COHABs (alm das construtoras, na construo dos conjuntos), a legalizao da opo da mobilidade residencial, ou seja, a possibilidade de o arrendatrio mudar de uma unidade do PAR para outra sem perder o financiamento nem o que j tenha pago; a ampliao do atendimento populao de renda mais baixa e a possibilidade de antecipao da opo de compra. A ampliao do atendimento populao de menores rendas se desenvolveu, inicialmente, possibilitando a reduo da taxa de arrendamento de 0,7% para 0,5% do valor de aquisio das unidades, contanto que estas apresentassem a especificao tcnica mnima49 e fossem destinadas ao atendimento da populao cuja renda familiar mensal fosse inferior a quatro salrios mnimos (entre 2 e 4 sm)50. Depois, em prol da ampliao no atendimento populao de menores rendas, em 2005, em termos legais, o programa deveria reservar 50% dos recursos alocados, especificamente, ao atendimento daquele mesmo pblico-alvo: a populao de at quatro salrios mnimos. Uma outra mudana foi a possibilidade de antecipao da opo de compra, que, embora instituda legalmente, ainda no foi operacionalizada, devido s dificuldades de se implantar, alm de ser pouco conhecida, inclusive entre alguns tcnicos da CAIXA, conforme se verificou nas entrevistas. No mbito das mudanas introduzidas no programa pelo governo Lula, importante mencionar tambm a regionalizao dos valores das unidades. As vrias regies brasileiras diferem quanto renda, custo de produo e preo dos terrenos, portanto merecem tratamentos diferentes. Sendo assim, o Ministrio das Cidades definiu, em 2005, as especificaes mnimas e os valores mximos para as unidades habitacionais em funo da sua localizao no pas. Essa preocupao vai de encontro ao modelo implantado pelo Estado desenvolvimentista, que, como j foi visto no Captulo I, difundia um tipo de interveno universal para a populao de mais baixa renda. Por fim, com base nessas legislaes e nos normativos do PAR, trata-se, a seguir, de compreender todas as vertentes do programa, desde a forma de funcionamento at as caractersticas tipolgicas, construtivas e de localizao dos conjuntos financiados no espao urbano. 49 As especificaes tcnicas mnimas correspondem a um conjunto de recomendaes a respeito de materiais de construo mais baratos para a produo de unidades habitacionais com menor custo, porm sem deixar de proporcionar o mnimo de habitabilidade. Segundo o normativo da CAIXA (2006, p.9), a especificao mnima regionalizada uma reduo padronizada da especificao normal do Programa, contemplando peculiaridades regionais, visando reduo do custo da produo. 50 Geralmente a taxa de arrendamento corresponde a 0,7% do valor de aquisio da habitao, atendendo famlias de at oito salrios mnimos (entre 3 e 8 sm). Captulo III ____________________________________________________________________ 89QUADRO 7 Principais transformaes legislativas do PAR ao longo do seu desenvolvimento Governo Legislao Ms/Ano Mudanas (as de vermelho so as mais relevantes) Medida PV n. 1.823 04/1999 Criou o programa acrescentou o 6. Pargrafo no inciso II do Art. 3., que trata de imveis tombados pelo poder pblico e a possibilidade da CAIXA adquirir os direitos de posse para o PAR FHC Lei n. 10.188 02/2001 introduziu pequenas alteraes na redao da legislao alterou a Lei n. 10.188 aumentou o limite de crdito pelo FGTS Decreto n. 4.918 12/2003 aumentou o valor de aquisio de imveis para atendimento aos objetivos do PAR reajustou o crdito pelo FGTS. Os recursos do FGTS passaram a ser estabelecidas pelo Conselho Curador aumentou o limite de aquisio de imveis para atendimento aos objetivos do PAR Portaria interminister. n. 109 05/2004 estabeleceu a remunerao da CAIXA alterou especialmente a Lei n. 10.188 determinou que a CAIXA passasse de agente gestor para executor; a gesto do programa de responsabilidade do Ministrio das Cidades. No entanto, a gesto do fundo permanece sob a responsabilidade da CAIXA estabeleceu as atribuies do Ministrio das Cidades estabeleceu quem determina a remunerao da CAIXA acrescentou o 8 pargrafo no Artigo 2 da lei n. 10.188, em que regulamentou que o FAR ser gerido pela CAIXA. determinou o limite dos recursos do FGTS sendo disciplinado pelo Conselho Curador e o limite sendo fixado pelo poder Executivo. determinou o valor de aquisio dos imveis tambm sendo fixado pelo poder Executivo autorizou a CAIXA a receber outros recursos, alm daqueles j pr-definidos na primeira lei. revogou o Art. 7 da Lei n. 10.188. Lei n. 10.859 04/2004 introduziu algumas revises na redao fixou as diretrizes do PAR ampliou o atendimento ao pblico-alvo reduzindo a taxa de arrendamento de 0,7% (PAR 1) para 0,5% do valor de aquisio (PAR 2) para os projetos com especificao tcnica mnima legalizou a opo de mobilidade residencial nas habitaes do PAR, guardada novo reclculo das taxas, embora j existisse no normativo da CAIXA essa possibilidade fixou a taxa de arrendamento como sendo no mximo 80% do valor de locao da localidade, ao invs do valor da taxa de arrendamento ser 0,7% ou 0,5% possibilitou a participao de associaes com fins habitacionais na produo do PAR, como as COHABs Portaria n. 231 05/2004 criou a antecipao da opo de compra, mediante pagamento do valor residual alterou especialmente a Portaria n. 231 criou mecanismos para facilitar o atendimento populao de mais baixa renda, prevendo que 50% dos recursos alocados destinar-se-o quela populao, cuja renda familiar mensal fosse de at quatro salrios mnimos. instituiu a regionalizao dos valores das unidades. O valor mximo das habitaes depender da regio estabeleceu de que maneira a avaliao das habitaes ser realizada Lula Portaria n. 142 03/2005 identificou quais elementos compem o custo do investimento Fonte: Legislaes do PAR Nota: Elaborao da autora Captulo III ____________________________________________________________________ 903.1.1 IDEOLOGIA DA CASA PRPRIA OU DE ALUGUEL? De acordo com a Medida Provisria n. 1.823 (1999), o PAR foi criado com o seguinte objetivo: para atendimento exclusivo da necessidade de moradia da populao de baixa renda, sob a forma de arrendamento residencial com opo de compra. O artigo 6 dessa Medida considerava o arrendamento residencial a operao realizada no mbito do Programa [], que tenha por objeto o arrendamento com opo de compra de bens imveis adquiridos para esse fim especfico. Na legislao atual, o objetivo principal ainda persiste, sendo o PAR um tipo de financiamento habitacional que visa a: Atender, sob a forma de arrendamento residencial, necessidade de moradia da populao de baixa renda, concentrada nas capitais e regies metropolitanas definidas para o Programa e, nos municpios com populao urbana superior a 100 mil habitantes, com opo de compra ao final do prazo contratado, por meio da aquisio de unidades habitacionais a serem construdas, em construo, concludas ou em reforma e recuperao de empreendimentos (normativo da CAIXA-PAR, 2006, p.7). Porm, de forma mais especfica, o termo arrendamento residencial definido pelo normativo da CAIXA-PAR (2006, p.9) como uma operao habitacional com opo de compra futura, mediante pagamento de taxas mensais, destinadas exclusivamente a pessoas fsicas para fins residenciais. Esse arrendamento residencial corresponde, na prtica, ao que se chama de arrendamento mercantil, a cuja legislao o PAR est vinculado, desde a primeira Medida Provisria. De acordo com Carlos Samanez (1990), o arrendamento mercantil, ou simplesmente leasing51, foi introduzido no Brasil na dcada de 1960, porm regulamentado por lei apenas em 1974 (Lei n. 6.099, de 12-09-74). A palavra arrendamento, todavia, vem sendo empregada h muito tempo e durante longo perodo esteve associada zona rural, significando exclusivamente o ato de alugar uma terra. O IBGE, por exemplo, na dcada de 1970, definia o arrendamento como o aluguel da terra por uma quantia fixa, que deve ser paga em dinheiro ou em quota-parte da produo ou, simultaneamente, em dinheiro e produto (IBGE, apud GROSSMANN, 1981, p.12). No obstante, hoje o entendimento geral do termo arrendamento mercantil, ou leasing, o mesmo definido por Samanez como (1990, p.13-14): [] um acordo cujo fim a concesso do uso de bens de capital, ou de qualquer outro componente do ativo fixo de uma empresa, atravs de contrato de arrendamento, por um prazo determinado, findo o qual poder o arrendatrio optar entre a devoluo do bem objeto de contrato, a renovao do arrendamento ou a sua aquisio pelo valor residual estabelecido no contrato (grifo acrescido). 51 A palavra leasing deriva do verbo ingls (to lease) e significa locar ou alugar. Captulo III ____________________________________________________________________ 91A concesso do uso do bem pelo arrendatrio permitida mediante pagamento de prestaes peridicas, ou aluguis, para o arrendador, cujo bem arrendado permanece sob a sua propriedade. Essas prestaes sero consideradas, no final do contrato (como uma amortizao), caso o arrendatrio opte por comprar o bem. Alm das amortizaes, h, ainda, o valor residual, para a integralizao do valor do objeto arrendado. O leasing, portanto, se diferencia tanto do financiamento convencional quanto da simples locao, como pode ser observado no Quadro 8, formulado a partir das observaes de Samanez: QUADRO 8 Diferenas do leasing para o financiamento convencional e a locao Formas de uso Caractersticas do leasing que se diferenciam do financiamento convencional e da locao Financiamento convencional durante o perodo de arrendamento a propriedade do bem da arrendante, enquanto a posse da arrendatria. J no financiamento convencional a propriedade do imvel do muturio. a operao proporciona vantagens fiscais arrendatria, uma vez que esta pode deduzir como despesa a totalidade das contraprestaes, nestas includas principal e juros. Locao no ser a contraprestao de arrendamento mero aluguel, mas incluir a amortizao do bem. serem os bens adquiridos pelo arrendador para atender especificamente inteno do arrendatrio. permitir ao arrendador recuperar num nico contrato o valor investido. Fonte: SAMANEZ (1990, p.17) As caractersticas do leasing acima listadas so incorporadas no PAR, motivo pelo qual ele assim considerado por Srgio de Azevedo (2000) e Mrcio Valena (2001): O Programa de Arrendamento Residencial (PAR) na verdade um leasing (de 15 anos), forma jurdica que garante, em caso de inadimplncia, que o imvel seja retomado mais agilmente e sem grandes despesas para o errio pblico (VALENA, 2001, p.40). Leasing ou arrendamento, o fato que o programa dissemina tanto a noo de uma ideologia da casa prpria quanto uma ideologia de locao, j que o termo arrendamento foi associado ao termo aluguel durante um bom tempo. A retrica do aluguel utilizada apenas quando a CAIXA difunde a idia de que a prestao equivale a um aluguel, cujo valor abaixo do valor de mercado, conforme as citaes abaixo, retiradas de cartilhas explicativas distribudas pela prpria agncia financeira aos interessados no programa (Figura 7)52: O PAR um programa de arrendamento residencial. Trata-se de um plano no qual voc paga taxas mensais de arrendamento, como se fosse um 52 As cartilhas foram coletadas nas agncias da CAIXA em 2003. Captulo III ____________________________________________________________________ 92aluguel e no fim do contrato, que de 15 anos, se torna proprietrio do imvel (CAIXA ECONMICA FEDERAL, grifo acrescido). um contrato, onde o imvel cedido ao arrendatrio, por tempo determinado (15 anos) com mensalidades de 30% a 50% abaixo do valor de mercado (CAIXA ECONMICA FEDERAL, grifo acrescido). Figura 7: Cartilhas distribudas pela CAIXA para explicar populao de uma forma mais simples o funcionamento do programa Fonte: Cartilha explicativa do programa, (s.d). Uma das caractersticas do aluguel a possibilidade de oferecer uma maior mobilidade residencial, como foi citado no Captulo I. Essa possibilidade foi incorporada legalmente ao PAR, em 2004, tornando-o mais flexvel53. O arrendatrio pode mudar de um imvel do PAR para outro, apenas recalculando-se as taxas, mas considerando-se o que ele j havia pago at ento. evidente que essa no uma alternativa fcil de conseguir, sendo necessria a disponibilidade de outros imveis vazios, a expressa concordncia da CAIXA, a adimplncia do arrendatrio, alm de avaliar-se tambm o estado de conservao do imvel pelo usurio, e, sobretudo, que as justificativas sejam coesas, o que garante que as famlias no mudem de imvel por qualquer motivo (briga com vizinhos, construo de novos empreendimentos, por exemplo). A CAIXA alega que as principais razes para se conceder a continuidade do arrendamento residencial em outro imvel so a transferncia do arrendatrio para outra cidade ou problemas de sade que requerem a mudana (exemplo: a impossibilidade de subir escadas, em virtude de algum problema de sade ou acidente). Em suma, a mobilidade residencial, uma das prerrogativas da poltica de aluguel, configura tambm no PAR uma vantagem para o arrendatrio. 53 A Portaria n. 231 (04-2004), dentre outras determinaes, legalizou a opo de mobilidade residencial nas habitaes do PAR. No obstante, essa possibilidade da mobilidade j era contemplada contratualmente e em normativos da CAIXA-PAR (2002). Captulo III ____________________________________________________________________ 93Outra caracterstica do PAR que assegura a flexibilidade do programa a facilidade de desistncia do imvel a qualquer momento. Como o arrendatrio no o proprietrio, para desistir do imvel basta ele comunicar sua sada, com no mnimo um ms de antecedncia, e estar em dia com suas obrigaes contratuais, no precisando passar por todo o processo burocrtico de vender a chave. As obrigaes contratuais so: o imvel estar conservado e em perfeitas condies de habitabilidade, salvo desgaste natural, e a adimplncia de todas as taxas de arrendamento, de condomnio, IPTU, energia eltrica, gua e limpeza urbana (algumas das obrigaes necessrias para ser favorecido com a mobilidade residencial). Como no se passa pelo processo de vender a chave, em caso de desistncia, o arrendatrio no ressarcido, pois o valor pago como arrendamento considerado uma taxa de ocupao, ou seja, um aluguel. Desse modo, o procedimento de desistncia do PAR , inclusive, mais simplificado que o prprio sistema de aluguel, uma vez que o inquilino est preso a um contrato e, caso queira desistir antes do tempo contratado, geralmente obrigado a pagar multas por resciso contratual. Essas duas caractersticas mobilidade residencial e facilidade de desistncia asseguram uma maior flexibilidade ao PAR para com os arrendatrios, comparando-se com o financiamento convencional. Entretanto, essas facilidades no fazem do PAR um programa de aluguel. Elas so apenas elementos criados para diminuir a burocracia inerente a esse tipo de transao e, principalmente, para diminuir os ndices de inadimplncia, j que o arrendatrio no o proprietrio do imvel. Ratificando esse raciocnio, em 2000, um ano aps a criao do programa, Azevedo (2000, p.22) afirmava: [], o objetivo real do Programa de Arrendamento Residencial, PAR, recentemente aprovado, muito mais uma forma de enfrentar a inadimplncia, atravs da rpida retomada dos imveis, do que uma opo de aluguel a baixo custo. A outra ideologia disseminada pelo PAR a da casa prpria, pois se propaga aos interessados a possibilidade de eles se tornarem proprietrios no final do prazo contratado de 180 meses (15 anos)54. Conforme foi discutido no primeiro captulo, a difuso da poltica da casa prpria traz consigo valores sociais, como status social e segurana econmica, os quais podem ser assimilados pelos arrendatrios do PAR. Apesar de eles no serem proprietrios, tm uma sensao de segurana afirmada por um contrato de 54 Com relao ao tempo de financiamento, alguns programas habitacionais apresentam tempo de contrato muito maiores que o PAR, como o Carta de Crdito (FGTS) que oferece at 360 meses (30 anos). Usualmente, o financiamento de 240 meses (20 anos), como foi com muitos contratos da poca do BNH. bem verdade que o maior tempo de financiamento tambm est vinculado ao valor do imvel. Por exemplo: os imveis do Carta de Crdito so mais caros, portanto, so passveis de ter maior tempo de contrato. Captulo III ____________________________________________________________________ 94arrendamento de validade de 15 anos, o qual ser mantido se os arrendatrios pagarem as taxas obrigatrias em dia e obedecerem s clusulas contratuais. No entanto, contrariamente ao que ocorre num programa da casa prpria, durante a vigncia do contrato o PAR nega aos arrendatrios a possibilidade de serem proprietrios da sua prpria casa, pois os imveis so de propriedade fiduciria da CAIXA (que considerada a arrendadora), enquanto no forem quitados. Por esse motivo, no permitido aos arrendatrios modificarem o projeto, salvo prvia anuncia da arrendadora. Mesmo assim, quando o arrendatrio realiza qualquer benfeitoria, ele, sozinho, arca com as despesas e, caso desista do contrato, no receber de volta o dinheiro investido. Alm disso, por se tratar de propriedade da CAIXA, so realizadas vistorias peridicas nos imveis (pela empresa administradora), a fim de verificar seu estado de conservao e manuteno. Como pode ser observado na Figura 8, efetivamente a CAIXA divulga ser a proprietria e no permite que os arrendatrios aluguem o imvel ou transfiram seu uso para terceiros, sob a penalidade de resciso contratual. Para manter essa exigncia do contrato, as vistorias averiguam tambm se os arrendatrios esto morando no imvel, submetendo-os a vigilncia constante, procedimento que contribui para o fortalecimento da idia de que o imvel da CAIXA. Os arrendatrios, todavia, apesar de saberem que no so os proprietrios do bem, nutrem o desejo de um dia virem a ser, como foi observado em entrevista feita com alguns deles, cujos resultados esto expostos no Captulo V. O fato dos arrendatrios no constiturem os proprietrios nega uma outra prerrogativa da casa prpria, a possibilidade que ele teria de transformar o valor de uso da sua casa em valor de troca e, assim, gerar um investimento sobre ela. Figura 8: Placa fixada no edifcio do Residencial Ribeira I e Ribeira II na cidade do Natal-RN Fonte: Acervo da autora (2006) Captulo III ____________________________________________________________________ 95A expectativa de ser proprietrio do imvel enfrenta um problema por parte dos arrendatrios, que a incerteza do que acontecer no final dos 15 anos se realmente tero a opo de se tornarem proprietrios, motivo pelo qual se fez referncia acima a uma sensao de segurana de ter uma moradia, e no a uma segurana efetiva, pois o imvel no dos moradores. Findo o contrato, o arrendatrio pode optar pela compra do imvel, pela devoluo sem ressarcimento ou, ainda, pela renovao do contrato de arrendamento. Caso opte pela compra da habitao, ele enfrentar uma de trs possibilidades, as quais, de acordo com a entrevista realizada na GILIE-CAIXA55, e o contrato de arrendamento (2006), so: Valor atual do imvel56 = Saldo pago pelos arrendatrios ao longo do contrato: caso seja essa a situao, o arrendatrio poder optar por ser proprietrio da unidade habitacional, bastando pagar a escritura (conforme o contrato). Valor atual do imvel < Saldo: nesse caso, os arrendatrios pagaram, ao longo do tempo, mais do que o valor atualizado do imvel e, por isso, tambm podem optar por serem proprietrios, porm no recebem de volta o valor adicional que pagaram, o qual direcionado para o FAR; Valor atual do imvel > Saldo que os arrendatrios j pagaram = Saldo Residual: aps os 15 anos, os arrendatrios ainda tm o saldo residual, que dever ser pago em parcelas mensais, caso eles optem pela compra da unidade. O valor das parcelas ser, no mnimo, o valor da ltima taxa de arrendamento, a ser pago em at trs anos (de acordo com o contrato). O valor residual , de acordo com o normativo da CAIXA-PAR (2006, p.34), a diferena entre o valor de arrendamento do imvel atualizado e o somatrio dos valores das taxas de arrendamento devidamente reajustadas. A existncia desse suposto valor residual est, inclusive, assegurada em termos contratuais no pargrafo 2 da clusula 16 (contrato do PAR, 2006, grifo acrescido): Para o exerccio da opo de compra do bem, ser exigido dos ARRENDATRIOS, aps vencido o prazo de arrendamento com o integral cumprimento das obrigaes ora assumidas, o pagamento do valor residual devido, se houver, devidamente atualizado. O pargrafo 3 dessa clusula 16 afirma: O valor residual de que trata esta clusula, ser pago em parcela nica pelos ARRENDATRIOS, no prazo mximo de 30 (trinta) dias, e equivaler diferena entre o valor atualizado, na forma deste contrato, do bem arrendado e o somatrio das taxas de arrendamento atualizadas 55 Entrevista na CAIXA da Paraba, na seco GILIE (Gerncia de Filial de Alienar Bens Mveis e Imveis), no dia 30 de maio de 2006. Entrevistou-se simultaneamente um analista do PAR (Cludio) e o Gerente da GILIE-CAIXA, Clvis Silva Madruga Jnior (modelo da entrevista em Anexo A). 56 O valor atual do imvel o seu valor corrigido (reajustado) no final dos 15 anos de contrato. Captulo III ____________________________________________________________________ 96contratualmente efetivamente pagas durante a vigncia do contrato, que nestas condies e a partir da formalizao da opo de compra, passar a compor o preo de aquisio do bem. A existncia ou no de um valor residual, no final do contrato de arrendamento, assunto de incerteza entre os arrendatrios e at mesmo entre os tcnicos da CAIXA. Buscando uma resposta para essa questo, foram feitas vrias simulaes considerando-se as informaes contidas no contrato. Para essas simulaes, faz-se necessrio inicialmente compreender os parmetros utilizados para reajustar o valor do imvel (valorizao do imvel) e aqueles utilizados para reajustar o valor da taxa de arrendamento. Dessa forma, de acordo com o contrato (2006), o reajuste do valor do imvel, ou seja, o valor atual do imvel, calculado anualmente, mediante a aplicao de 80% do ndice de atualizao aplicado s contas vinculadas do FGTS (isto , a Taxa de Referncia TR), acumulado nos ltimos 12 meses, ou o ndice que vier a substitu-lo (contrato da CAIXA, 2006, p.1). De modo semelhante, a taxa de arrendamento reajustada anualmente mediante a aplicao do ndice de atualizao aplicado s contas vinculadas do FGTS (TR) acumulado nos ltimos 12 meses ou o ndice que vier a substitu-lo (contrato da CAIXA, 2006, p.1). Verifica-se, portanto, que os reajustes oscilam em funo do cenrio econmico nacional, com destaque para o controle da inflao (atravs da atualizao monetria da TR), a depender tambm do cenrio internacional. Para efeito das simulaes supracitadas, importante mencionar que, de 1999 a 2006, a TR variou entre 1,8184% (mnimo) e 5,7295% (mximo) ao ano; a mdia desse mesmo perodo foi de 3,03%, ndice considerado como parmetro nesse estudo. Alm disso, utilizou-se como exemplo o valor do imvel do Residencial Vista Bela (R$ 22.500,00 reais), localizado na cidade de Joo Pessoa, por ter sido construdo aps a criao do PAR 2 (0,5%), podendo voltar-se tambm para o PAR 1 (0,7%)57. Por fim, elaboraram-se quatro estudos com cenrios econmicos hipotticos diferentes, quais sejam: Cenrio 1: O valor da TR (3,03%) fixa ao longo dos 15 anos de contrato; Cenrio 2: O valor da TR (3,03%) decresce uniformemente (0,1% ao ano), ao longo do tempo contratual; Cenrio 3: O valor da TR (3,03%) cresce uniformemente (0,1% ao ano), ao longo do tempo contratual; 57 O PAR 1 e o PAR 2 so dois grupos que contam com taxa de arrendamento e pblico beneficiado diferenciados para cada caso. O PAR 2, por exemplo, corresponde taxa de arrendamento sendo igual a 0,5% do valor de aquisio do imvel e volta-se para a populao de at 4 sm. J o PAR 1 tem a taxa de arrendamento sendo igual a 0,7% do valor de aquisio do imvel e volta-se para populao de maior renda (entre 3 e 8sm). Essa diviso ser melhor explicada no item Os agentes participantes deste captulo. Captulo III ____________________________________________________________________ 97 Cenrio 4: O valor da TR (3,03%) cresce uniformemente (0,3% ao ano), ao longo do tempo contratual. Diante desses cenrios, tem-se os resultados apresentados na Tabela 2 TABELA 2 Simulaes da possibilidade de saldo residual, aps o fim do contrato de 15 anos58 Considerando-se a taxa de arrendamento igual a 0,7% (PAR 1) do valor do imvelConsiderando-se a taxa de arrendamento igual a 0,5% (PAR 2) do valor do imvelCondies ou cenrios econmicos para a taxa de arrendamento Valor atual do imvel (final dos 15 anos) Somatrio das taxas de arrendamento pelo tempo contratadoSaldo ResidualSomatrio das taxas de arrendamento pelo tempo contratado Saldo ResidualCenrio 1 31.463,48 35.229,35 +3.765,87 25.163,82 -6.299,66Cenrio 2 28.777,34 34.096,24 +5.318,90 24.354,46 -4.422,88Cenrio 3 34.373,51 36.422,75 +2.049,24 26.016,25 -8.357,26Cenrio 4 40.932,37 39.004,00 -1.928,37 27.860,00 -13.072,37Nota: Elaborao da autora Considerando-se as vrias possibilidades identificadas na tabela acima, verifica-se que, para o PAR 2, sempre h um saldo residual a pagar, que pode ser maior ou menor, a depender do cenrio econmico, representado pela TR. Para o PAR 1 h cenrios com e sem saldo residual. Os trs primeiros cenrios do PAR 1 sugerem que o arrendatrio tenha pago mais do que o valor atual do imvel; no entanto essa diferena no ser restituda, sendo considerada como uma taxa paga pela ocupao do imvel e sendo direcionada para o FAR. Outro fato importante a se destacar em relao ao PAR 1 que, no Cenrio 4, quanto maior for o crescimento da TR (acima de 0,3%) ao longo dos anos, maior ser o saldo residual. Sintetizando, os arrendatrios do PAR 2 correm um risco maior (quase certeza) de se surpreenderem com um resduo no final do prazo contratado do que os arrendatrios do PAR 1. Assim, a populao de renda mais baixa (at quatro salrios mnimos), que mais sofre com a falta de financiamento, pois necessita de subsdios, vai ser a mais prejudicada no Programa de Arrendamento Residencial, a no ser que, por meio de uma interveno poltica, esse saldo residual seja convertido em um grande subsdio, o que apontaria a vertente realmente social no programa. Alm da reduzida capacidade de pagamento da populao do PAR 2, a situao pode complicar quando se relembra que, em 2005, o governo de Lula, atravs da Portaria n. 58 Nos estudos hipotticos no se considerou o percentual retirado da taxa de arrendamento referente s despesas com a administradora. Captulo III ____________________________________________________________________ 98142, reservou 50% dos recursos alocados pelo programa para a populao de at quatro salrios mnimos, a qual fatalmente pagar 0,5% do valor de aquisio das unidades e, como j foi mencionado, sofrer com o saldo residual. Diante do exposto, pode-se dizer que, no final do prazo contratado, se o cenrio se projetar de acordo com o maior percentual das simulaes (existncia de um resduo), o programa vai enfrentar uma srie de dificuldades, destacando-se, em especial, a inadimplncia. Os arrendatrios, por seu turno, ficaro insatisfeitos e decepcionados face desiluso de ainda terem de pagar um valor que muitos nem cogitavam existir, no correspondendo ao sonho da casa prpria, alimentado ao longo de 15 anos de contrato. Prevendo a ocorrncia de tais problemas e visando a evit-los, o programa vem se reestruturando: formulando legislaes em que se insere a possibilidade de se transformar, aps cinco anos, o arrendamento em financiamento. No entanto, Csar Ramos59 justificou essa transformao com base na questo da baixa liquidez do sistema, de modo que essa seria uma forma de recuperar essa liquidez. No obstante, importante mencionar o fato de que a Portaria n. 231, de 04 de junho de 2004, prev a antecipao da opo de compra mediante pagamento do valor residual, conforme o texto abaixo: 7.2 O arrendatrio poder antecipar o exerccio da opo de compra mediante pagamento do valor residual do imvel 7.2.1 A CEF dever providenciar estudos econmicos e financeiros, em prazo mximo de cento e vinte dias, visando definir, entre outros aspectos, as fontes de recursos que podero ser utilizadas pelo arrendatrio, o valor residual do imvel, bem como o prazo contratual decorrido para que o arrendatrio possa exercer a prerrogativa estabelecida no subitem 7.2 deste Anexo. Contudo, essa opo ainda no foi operacionalizada e pouco conhecida entre os participantes. Possivelmente, a antecipao no foi utilizada ainda em razo da dificuldade de se estipular o valor atualizado do imvel, pois este depende da TR, que, por sua vez, uma varivel difcil de estabelecer, pois est vinculada conjuntura econmica. Essas constataes nos levam a crer que o PAR, como uma poltica da casa prpria, transforma os arrendatrios em um bastio da estabilidade social, enquanto estiverem pagando as taxas de arrendamento, o que pode perdurar por 15 anos ou at mais, a depender do saldo residual e das interferncias polticas, conforme ilustrado acima. Isso significa que atende aos interesses capitalistas. Por outro lado, os interesses dos trabalhadores no so totalmente atendidos com o PAR. Como foi comentado no Captulo I, 59 Entrevista semi-estruturada realizada com Csar Ramos, gerente de Projetos do Ministrio das Cidades, no I Seminrio Internacional das Cooperativas Habitacionais, realizado no Hotel Blue Tree Park, em Natal-RN, entre os dias 28-02-07 e 01-03-07. A entrevista ocorreu no segundo dia do evento. Captulo III ____________________________________________________________________ 99uma poltica da casa prpria responde reivindicao de uma moradia, por parte dos trabalhadores, proporciona a estes a segurana de ter essa moradia e a possibilidade de investir nela. No caso do PAR, os arrendatrios adquirem a cesso de uso da moradia, tm uma sensao de segurana como a propriedade da casa no deles, fica apenas uma sensao ; e nenhuma possibilidade de transformar a moradia em um investimento, pelo menos enquanto no concretizarem a opo de compra. Ou seja, o programa tem uma ideologia da casa prpria, mas que atende preferencialmente aos interesses do agente financeiro, dotando-o de elementos que garantem a ele a eficcia e o melhor desempenho, em contraposio aos anseios da populao de ter uma propriedade. Em resumo, o PAR uma forma diferente de financiamento da casa prpria, em que o morador no o proprietrio, como acontece com os financiamentos convencionais, embora haja a possibilidade de a propriedade privada efetivar-se no fim do tempo contratual estabelecido. Essa contradio ideologia da casa prpria, sem a casa ser prpria o que diferencia esse programa dos demais, no contexto da poltica habitacional, por isso, foi destacado no ttulo desta dissertao. O termo diferente empregado pelos seguintes motivos: o PAR apresenta algumas prticas e ideologias que compem a poltica da propriedade privada, somadas s poucas vantagens da poltica de aluguel. Essas vantagens so a mobilidade residencial e a facilidade de desistncia, sendo ambas pouco utilizadas no programa. Diante disso, muitos, como a prpria CAIXA, acreditam e divulgam que o PAR tem um formato inovador de financiamento habitacional. Essa opinio tambm compartilhada por Nirce Medvedovski (2005), que estuda o PAR na cidade de Pelotas-RS. Segundo ela: O Programa de Arrendamento Residencial (PAR) inovador no pas, no sentido de oferecer a opo de compra do imvel arrendado aps um contrato de 15 anos. Essa nova proposta de financiamento de imvel vista como uma nova alternativa por grande parte dos brasileiros que sonha com uma casa prpria (MEDVEDOVSKI, 2005, p.1). importante salientar que essa forma de financiamento comum nos pases europeus, especialmente na Frana. O sistema de opo de compra ao final do prazo contratado foi uma soluo tambm adotada na Inglaterra, quando o pas passou pelo processo de intensificao da poltica neoliberal: os inquilinos das casas alugadas pelo governo obtiveram o Rigth to Buy, ou seja, a opo de compra do imvel, depois de muitos anos morando de aluguel nessas casas (VALENA, 2001). No Brasil, o leasing habitacional tambm j havia sido experimentado pelo BNH, como forma de incentivar a comercializao das suas unidades, em 1972 e 1983, conforme foi identificado no segundo captulo. Apesar de se ter constatado o leasing habitacional em uma outra conjuntura no pas, aquela do BNH teve pouca repercusso. Portanto, inovador e diferente so palavras Captulo III ____________________________________________________________________ 100apropriadas para caracterizar o PAR, contudo, adotou-se preferencialmente o termo diferente ao longo deste trabalho. Diante de tal explanao, conclui-se que o PAR consiste em uma forma distinta de acesso (arrendamento) moradia no pas, que est habituado com uma poltica que propaga a importncia da propriedade da casa. Ademais, essa outra forma de acesso apresenta particularidades que influenciam a forma de produo das habitaes, como ser discutido posteriormente. Do ponto de vista das operaes financeiras, o PAR tem outras tantas peculiaridades, que podem ser vistas como vantagens, pois o diferenciam dos financiamentos convencionais. Assim, a partir da legislao vigente sobre o programa, especialmente o normativo da CAIXA-PAR (2006), e das entrevistas com os agentes envolvidos, foram assinalados os seguintes aspectos operacionais positivos do programa, do ponto de vista do usurio: financiamento de 100% do valor do imvel; financiamento sem entrada; baixa taxa de arrendamento: 0,7% ou 0,5% do valor de aquisio das unidades habitacionais (o menor valor se refere quelas habitaes construdas com as especificaes mnimas e destinadas para populao com renda familiar mensal de at quatro salrios mnimos); sem taxa de juros, apenas a correo da taxa de arrendamento igual ao ndice de atualizao aplicado aos depsitos do FGTS no perodo de 12 meses, ou seja, apenas a Taxa de Referncia TR. baixo reajuste do valor do bem arrendado: ser reajustado anualmente, na data de aniversrio do contrato, mediante a aplicao de 80% (oitenta por cento) do ndice de atualizao aplicado s contas vinculadas do Fundo de Garantia do Tempo de Servio, acumulado nos ltimos 12 (doze) meses ou o ndice que vier a substitu-lo (contrato do PAR, 2006). valor das unidades com o padro estabelecido pelo programa inferior ao valor do que normalmente teriam no mercado imobilirio. Atualmente o valor mximo das habitaes de R$ 40.000,00 em alguns estados, como o Rio de Janeiro e So Paulo. facilidade de desistncia e mobilidade residencial (j comentadas). Alm dessas vantagens financeiras, ho de se considerar tambm as vantagens tipolgicas, construtivas e de localizao dos conjuntos na malha urbana, as quais proporcionam uma certa qualidade de vida aos moradores. Essas duas vantagens sero debatidas mais adiante. Captulo III ____________________________________________________________________ 101As caractersticas acima listadas significam que o PAR concede facilidades de crdito para a populao comprar sua moradia, tendo, portanto, sua ao voltada para a demanda, como diria Castells (2000). Mas, o programa tambm atua na oferta, promovendo a construo de novas moradias. Em outras palavras, com o Programa de Arrendamento Residencial, a CAIXA financia inicialmente a construo das moradias que, depois de concludas, passam a ser sua propriedade, ento novamente a CAIXA financia o imvel junto ao usurio. Dessa forma, o capital que circula no processo de produo do PAR consiste sempre no capital de emprstimo da agncia financeira, no entrando o capital de incorporao, nem o capital do construtor (apenas como capital de giro, inicialmente) e nem o capital imobilirio. At este momento, procurou-se descrever o programa, seguindo-se o ponto de vista do arrendatrio. Constatou-se que no h dvidas de que o PAR oferece algumas vantagens para os trabalhadores de renda mdia baixa, haja vista as vantagens econmicas descritas, apesar dos interesses subjetivos (referentes ideologia da casa prpria) serem parcialmente atendidos. Resta, agora, compreender quais fatores levaram criao do PAR, em meio a um cenrio de poltica neoliberal. curioso, na conjuntura do neoliberalismo, o surgimento de um programa desse formato que exige maiores responsabilidades do poder pblico federal, uma vez que este (na figura da CAIXA) se torna proprietrio das habitaes e concede mais benefcios financeiros aos arrendatrios. Como foi anteriormente mencionado, essa nova conjuntura estimula o menor envolvimento do Estado nas questes sociais, de modo que o governo federal vem participando da produo habitacional predominantemente atravs da alocao de recursos pblicos, relegando o envolvimento direto da produo para os nveis estadual e municipal. Partindo dessa afirmativa, h uma aparente contradio no surgimento do Programa de Arrendamento Residencial, que um programa que concede benefcios (facilidades de financiamento, como a baixa taxa de juros, de arrendamento, etc.) s famlias com renda variando entre dois e oito salrios mnimos, isto , ultrapassando o limite de at trs salrios mnimos faixa em que o Estado concede mais subsdios habitacionais, por ser a da populao mais carente financeiramente. A contradio com a conjuntura tambm verificada na forma de interveno do governo federal, que passa a atuar de forma direta na produo habitacional, e no apenas alocando recursos. A poltica neoliberal tambm exige uma maior eficincia do sistema econmico, o que est intrinsecamente relacionado com o desenvolvimento das polticas de habitao. Como a poltica habitacional um instrumento que influencia diretamente o desempenho da economia, problemas de ordem financeira no Sistema Financeiro da Habitao refletem na Captulo III ____________________________________________________________________ 102economia do pas. Isso significa que o Estado se v diante de um impasse: por um lado, ele o responsvel por promover programas para atender aos problemas de moradia da populao de renda mais baixa (abaixo de trs salrios mnimos); por outro, responsvel por manter a economia estvel. No entanto, para se promoverem programas voltados para a mais baixa renda, necessrio o subsdio do Estado, o qual, se for volumoso, pode comprometer a eficcia do sistema, conforme citado por Azevedo no primeiro captulo. Por isso, geralmente se opta por financiar programas para a populao que tem capacidade de pagamento, para que haja o retorno do capital investido e tanto a economia quanto o errio pblico no sejam prejudicados. O PAR, assim como o Carta de Crdito, se insere nesta ltima opo. De qualquer forma, uma das maiores dificuldades que a poltica de habitao enfrenta a inadimplncia, que, dependendo do volume, gera problemas para o sistema financeiro. O desmantelamento do BNH, por exemplo, foi fruto de uma crise econmica generalizada, agravada, em boa parte, pelo alto nvel de inadimplncia, baixa liquidez do sistema e movimentos de muturios organizados nacionalmente, durante o governo Sarney. A partir dessa premissa, o PAR surgiu como uma forma de financiamento que procura minimizar o problema da inadimplncia, opinio defendida por Valena (2001) e por Azevedo (2000), no incio deste item. Como o arrendatrio no o proprietrio da habitao, fica mais fcil para a CAIXA reaver o imvel, caso ele atrase duas parcelas de qualquer uma das taxas de sua responsabilidade (taxa de arrendamento ou taxa condominial), pois o atraso de 60 dias no pagamento fica definido como quebra contratual. Salienta-se que o prazo mximo de inadimplncia estipulado pelo programa vai de encontro prpria Lei do Inquilinato, que permite at 90 dias de atraso. Essa questo da inadimplncia sempre foi muito bem documentada na legislao do PAR, desde a Medida Provisria n. 1.822 (1999), no Art. 9: Na hiptese de inadimplemento no arrendamento, findo o prazo de notificao ou interpelao, sem pagamento dos encargos em atraso, fica configurado o esbulho possessrio que autoriza o arrendador a propor a competente ao de reintegrao de posse. Contudo, essa retomada do imvel devido inadimplncia no vem sendo uma tarefa fcil de se administrar, conforme se notar mais adiante, no Captulo V, para o caso especfico da cidade de Joo Pessoa. Porm, quando se constata a quebra contratual, envolvendo o uso indevido do imvel pelo arrendatrio, cujo maior exemplo o aluguel da habitao arrendada, a reintegrao de posse se desenvolve mais agilmente, contando, Captulo III ____________________________________________________________________ 103inclusive, com a ajuda de um oficial de justia para efetuar o despejo do arrendatrio, segundo informaes obtidas com a administradora do PAR em Joo Pessoa60. Apesar de todas as dificuldades inerentes ao processo, pode-se afirmar que, no PAR, o controle da inadimplncia efetivamente maior e mais eficiente, fato que contribui para evitar grandes prejuzos ao errio pblico. Pode-se dizer, ainda, que essa eficincia no controle da inadimplncia fruto no apenas das condies contratuais (prazo de 60 dias, por exemplo), mas tambm da cobrana peridica realizada por empresas privadas do ramo da administrao de imveis contratadas pela CAIXA para gerir as taxas de condomnio e as de arrendamento. Ao mesmo tempo que consegue diminuir os nveis de inadimplncia, o PAR (e o Estado indiretamente, por meio da CAIXA) consegue promover boas condies de habitao para a populao de menor renda (dois salrios mnimos) e at de maior renda (oito salrios mnimos). Confrontando-se, por fim, as diferenas entre o PAR e os financiamentos convencionais, como o tipo de acesso arrendamento , a facilidade de retomada do imvel, a facilidade de desistncia e a mobilidade residencial, evidencia-se que, de fato, esse financiamento surgiu com o objetivo de garantir solues mais eficazes para os problemas enfrentados tanto pela agncia financeira (problemas de ordem administrativa) quanto pelos usurios (problemas de ordem burocrtica). Trata-se, da insero de elementos que vieram com o objetivo de otimizar o sistema de crdito especialmente do ponto de vista administrativo (para a CAIXA), evitando-se realmente a inadimplncia e garantindo-se o retorno do capital investido. Em suma, no Programa de Arrendamento Residencial, h um maior envolvimento do poder pblico na questo habitacional, com a finalidade, inclusive, de manter o sistema financeiro a salvo de possveis deslizes, causados pela inadimplncia. Alm disso, o comprometimento do Estado com a populao tambm maior, pois os imveis so de propriedade do poder pblico, representado pela CAIXA, que mantm, por um longo perodo (no mnimo 15 anos), uma relao com os arrendatrios (que so como inquilinos), mesmo que essa relao seja indireta, devido interface da administradora, que, por sua vez, se envolve diretamente com os problemas dos conjuntos. Uma outra caracterstica do PAR a parceria entre o poder pblico e as empresas capitalistas, exemplo tpico da nova estrutura difundida pela poltica neoliberal. 60 Entrevista realizada, no dia 21-07-06, com a gerente administrativa da administradora responsvel pelos imveis do PAR em Joo Pessoa e por alguns imveis do PAR em Recife, Inaluce Simone B. Marinho (modelo da entrevista em Anexo D). Captulo III ____________________________________________________________________ 104Essa participao da iniciativa privada onera o custo da mercadoria moradia, pois as empresas visam ao lucro, embora contribuam estimulando a economia do pas. Enfim, como forma diferente de acesso moradia, o PAR gera tambm diferentes formas de participao dos agentes envolvidos na produo e diferentes caractersticas tipolgicas, construtivas e de implantao das habitaes no espao urbano, como ser visto nas pginas seguintes. 3.1.2 OS AGENTES PARTICIPANTES Conforme foi discutido no item anterior, no PAR h uma forte associao entre a iniciativa privada e a iniciativa pblica. A esfera privada composta basicamente pelas empresas da construo civil e empresas de administrao de imveis, alm de outros agentes, como os que realizam o servio social, enquanto a esfera pblica engloba os governos federal, estadual e municipal. Alm desses agentes, participam tambm do PAR os arrendatrios. Esses agentes podem estar enquadrados em duas etapas do processo produtivo: a etapa de produo da mercadoria moradia (que a construo propriamente dita) e a etapa do consumo. As empresas da construo civil pertencem etapa de produo; as empresas de administrao, o responsvel pelo trabalho tcnico social e os arrendatrios pertencem etapa de consumo; e os governos estadual e municipal, assim como a CAIXA, atravs da Gerncia de Filial de Desenvolvimento Urbano (GIDUR) e da Gerncia de Filial de Alienar Bens Mveis e Imveis (GILIE), podem atuar simultaneamente tanto na etapa de produo quanto na de consumo. O governo federal representado por trs instituies: a Caixa Econmica Federal, o Ministrio das Cidades e o Ministrio da Fazenda. O primeiro o atual agente executor do programa e gestor do fundo; o segundo o atual agente gestor do programa (no governo de FHC, essa funo cabia CAIXA); j o Ministrio da Fazenda um agente auxiliar para, conjuntamente com o Ministrio das Cidades, estabelecer a remunerao da CAIXA por executar o PAR. De acordo com a Portaria n. 231 (2004), ao Ministrio das Cidades so atribudas trs funes: estabelecer diretrizes e fixar regras e condies para implementao do programa; fixar, em conjunto com o Ministrio da Fazenda, a remunerao da CEF; e acompanhar e avaliar o desempenho do programa. Alm dessas, atribuio do Ministrio das Cidades receber os recursos e aloc-los entre os estados brasileiros (normativo da CAIXA-PAR, 2006). De modo geral, em uma escala de importncia, esse rgo se localiza no topo da escala, pois o responsvel por gerir o PAR Captulo III ____________________________________________________________________ 105e, em funo disso, capaz de mudar elementos estruturais do funcionamento do programa (como, por exemplo, mudar o pblico-alvo, a origem dos recursos, entre outros). Com o objetivo de facilitar a compreenso dessa escala de importncia, elaborou-se a Figura 9, que indica as ligaes efetuadas entre os vrios agentes envolvidos no sistema de funcionamento do PAR. Verifica-se, portanto, a atuao auxiliar do Ministrio da Fazenda. Seguindo a escala hierrquica ilustrada na Figura 9, vindo logo depois do Ministrio das Cidades, a CAIXA assume o posto de segundo rgo mais importante do sistema de funcionamento do PAR (todavia, isso discutvel, pois, na prtica, a CAIXA tem uma atuao mais importante que o Ministrio das Cidades). Ela uma instituio bancria, portanto, responsvel por realizar operaes financeiras, em que prima pelo seu equilbrio financeiro e o retorno do capital aplicado. No obstante, ela tambm desenvolve atividades secundrias, das quais se destaca a sua funo na poltica habitacional. Nesse mbito, em linhas gerais, a CAIXA pode atuar em seis linhas de aes, descritas no Captulo II, das quais uma se refere a sua funo no PAR. Trata-se de uma participao mais ativa na produo, diferenciando-se das formas convencionais de financiamento. A CAIXA se envolve mais tanto no processo de produo (atravs da GIDUR) quanto no de consumo da mercadoria moradia (atravs da GILIE), alm de conceder financiamentos tanto para o construtor (oferta) quanto para o morador (demanda), embora em momentos distintos. Essa forma de atuao diferenciada ser melhor explicada nos pargrafos subseqentes. Figura 9: Esquema de relaes entre os agentes envolvidos no processo do PAR Nota: Elaborao da autora Captulo III ____________________________________________________________________ 106De acordo com a legislao do programa, no PAR a CAIXA opera duas funes essenciais: o agente gestor do FAR e o agente executor do programa. Na qualidade de agente executor, de sua responsabilidade: a) Alocar os recursos e gerir o FAR, []; b) Definir, [], os critrios a serem observados na aquisio e no arrendamento dos imveis destinados ao programa; c) Analisar a viabilidade tcnica, jurdica e econmico-financeira dos projetos, bem como acompanhar a execuo das respectivas obras e servios, responsabilizando-se pela sua concluso; d) Contratar a execuo de obras e servios considerados aprovadas nos aspectos tcnico-jurdico e econmico-financeiro, []; e) Adquirir as unidades para fins residenciais; f) Assegurar que os resultados das aplicaes sejam revertidos para o FAR e que as operaes de aquisio de imveis sujeitar-se-o aos critrios tcnicos definidos para o Programa; g) Representar o arrendador, ativa e passivamente, judicial e extrajudicialmente; h) Promover, em nome do arrendador, o registro dos imveis adquiridos; e i) Expedir e publicar no Dirio Oficial da Unio, os atos normativos necessrios a operacionalizao do programa (PORTARIA n. 231, 2004). Observando-se as funes acima listadas, verifica-se que, no PAR, a CAIXA no mera agncia financeira, com as atribuies de: alocar os recursos e mobilizar o capital necessrio operao e obteno do financiamento para construo, mobilizar o financiamento para os arrendatrios e definir as caractersticas operacionais financeiras, tais como taxa de arrendamento, taxa de juros, etc., com o objetivo de manter a estabilidade financeira do FAR. Ela tambm se envolve no campo da produo das habitaes, atravs da GIDUR, com as seguintes atividades: analisar a viabilidade dos projetos, fiscalizar a execuo da construo, contratar as obras e servios, analisar a situao do mercado onde o empreendimento ser implantado; e estabelecer as caractersticas construtivas e tipolgicas, como programa de necessidades mnimo, rea privativa mnima, especificaes, etc. Com essas medidas, a CAIXA garante uma certa qualidade construtiva para as habitaes produzidas, visando diminuio das possibilidades de no-ocupao das unidades. Em sntese, baseada no seu principal pressuposto, que o retorno do capital aplicado, a CAIXA se cerca de muitos cuidados no momento da construo, para no financiar um empreendimento que seja de risco e que traga dificuldade no retorno do investimento (mais um instrumento, da mesma forma que o retorno do imvel, evitando a inadimplncia). Ainda no campo das atividades desempenhadas pela CAIXA, porm na esfera do consumo, por meio da GILIE ela atua: adquirindo e entregando as unidades aos arrendatrios, representando o arrendador, promovendo o registro de imveis, mas tambm Captulo III ____________________________________________________________________ 107divulgando o financiamento. Ademais, tambm responsvel pela seleo dos candidatos inscritos no programa (geralmente inscritos nas prefeituras, governos de estado ou administradoras dos imveis do PAR nas respectivas cidades). Essa seleo passa por um longo processo de avaliao, em que a CAIXA avalia a capacidade de pagamento dos candidatos e realiza uma pesquisa cadastral deles para se certificar de que no esto endividados e, com tudo isso, evitar possveis casos de inadimplncia. Esse procedimento restringe ainda mais o acesso de parcela da populao ao financiamento. Todas essas atividades desempenhadas pela CAIXA esto direta ou indiretamente vinculadas aos outros envolvidos no funcionamento do PAR, de maneira que ela pode ser caracterizada como o agente que coordena uma srie de etapas do processo de produo e consumo, alm de concatenar a ao de vrios agentes ao longo do processo. A relao com esses diversos agentes, por sua vez, apresenta nveis de intensidade diferentes: com as empresas construtoras e as administradoras, a relao direta e permanente; com os arrendatrios, a relao indireta, devido intermediao da administradora; j com as prefeituras e governo do estado a relao eventual, mas geralmente direta. Sintetizando, a CAIXA assume muitas atividades citadas empiricamente por Ribeiro (1997) como sendo atividades desempenhas por um agente incorporador, as quais foram descritas no primeiro captulo; no entanto isso no a torna necessariamente um incorporador no sentido definido teoricamente. Do ponto de vista administrativo, a CAIXA organiza e coordena uma srie de atividades e de outros agentes. Por outro lado, algumas caractersticas definidas como da incorporao no foram encontradas entre as funes dessa agncia financeira. Por exemplo: a CAIXA, no PAR, no se envolve diretamente com os proprietrios urbanos, salvo quando os construtores so os proprietrios, nem com os escritrios de planejamento (e, claro, nem com a agncia financeira, que ela prpria). O incorporador escolhe um terreno que visa valorizao no mercado imobilirio, de maneira que ele obter um lucro com a comercializao das unidades e, principalmente, um lucro com a valorizao da localizao do empreendimento. Diferentemente, a CAIXA no se envolve diretamente com a escolha do terreno (apenas aprova), que fica sob a responsabilidade da empresa de construo civil ou das prefeituras e governos do estado, em casos eventuais. O contato com o proprietrio urbano se restringe ao construtor, ao passo que a CAIXA atua como agncia financeira, apenas disponibilizando o pagamento do lote, depois de efetuar as avaliaes de viabilidade necessrias para a aprovao do empreendimento. O preo do lote embutido no custo total do empreendimento, mas sua possvel valorizao, aps concludas as obras, no , o que consiste em uma grande diferena da perspectiva do agente incorporador. Captulo III ____________________________________________________________________ 108Outro diferencial: o lucro da agncia bancria no advm da produo das unidades nem tampouco da valorizao da localizao; ela exerce suas atividades margem do lucro obtido com a produo, sendo remunerada pela gesto do FAR e pela execuo do PAR. A remunerao, por sua vez, fixada pelo Ministrio das Cidades em conjunto com o Ministrio da Fazenda. Fora a correo pela TR, no h juros cobrados pela CAIXA. Sendo assim, a CAIXA no se beneficia das prticas que caracterizam teoricamente um incorporador imobilirio qualquer: a transformao do solo urbano em mercadoria e a conseqente busca por um sobrelucro da localizao (com a valorizao). No entanto, ela exerce muitas funes que so atribudas especialmente aos incorporadores. Face ao exposto, pode-se afirmar que, no mbito dos programas habitacionais do governo federal, a CAIXA, como executora do PAR, atua de forma diferente de como atua em outros programas. Vale ressaltar tambm que a CAIXA proprietria dos imveis por, no mnimo, 15 anos. Esse fato, juntamente com o maior envolvimento dela na produo, tem implicaes na forma tipolgica e na qualidade construtiva das habitaes financiadas pelo PAR, como ser discutido adiante. Na esfera governamental destaca-se, ainda, a participao dos governos estaduais e municipais, tanto na etapa de produo quanto na de consumo. Conforme a Portaria n. 231 (2004), as principais funes desses governos no processo produtivo so: criar aes e mecanismos para facilitar e acelerar a tramitao dos projetos, bem como reduzir o custo final das habitaes, por meio de iseno de algumas taxas e impostos; e indicar e informar CAIXA as zonas de interveno prioritrias para implantao dos projetos. Caso seja necessrio, as prefeituras devero, ainda, responsabilizar-se pela implantao da infra-estrutura. Segundo o normativo da CAIXA-PAR (2006), os estados e as prefeituras podem tambm doar terrenos para a construo dos conjuntos, alocar recursos para o desenvolvimento do programa e gerar a demanda, isto , apresentar as famlias a serem beneficiadas, mas que passaro pelo processo seletivo realizado pela CAIXA. Por isso, na Figura 9, so apontadas possveis ligaes entre os arrendatrios e as esferas estadual e municipal. importante mencionar uma das determinaes da Portaria n. 231 (2004), que autorizou a atuao das Companhias de Habitao Popular na produo de imveis do PAR; ou seja, o governo estadual ou o municipal podero participar de forma mais efetiva, construindo habitaes pelo programa. De forma geral, o contato desses governos com a Captulo III ____________________________________________________________________ 109CAIXA se desenvolve com pouca intensidade, mesmo as prefeituras que participam mais do funcionamento do PAR, no mbito da concesso de benefcios fiscais e na aprovao dos projetos, sendo que as empresas da construo civil so as responsveis em obter a aprovao destes rgos. Finda a descrio acerca das atividades desempenhadas pela iniciativa pblica, isto , das responsabilidades dos governos federal, estadual e municipal, passa-se para a compreenso da outra esfera que participa do processo de produo e consumo do PAR, a esfera privada. A participao da iniciativa privada na questo habitacional se destacou durante o governo Collor (caracterstica impulsionada pela poltica neoliberal, que incentivava essa parceria), por meio de financiamentos ao produtor, e no ao usurio final. Diferentemente, no PAR, o financiamento para as empresas construtoras produzirem os empreendimentos, mas tambm, dentro do mesmo processo, h o financiamento para os usurios finais, ou seja, os arrendatrios (atuao na oferta e na demanda). Como j foi mencionado, na linha de crdito objeto de estudo desta dissertao a iniciativa privada composta pelas empresas da construo civil, na etapa de produo habitacional, e pelas empresas de administrao de imveis, que atuam no processo de consumo (Figura 9). De acordo com a Portaria n. 231 (2004), compete s empresas do setor da construo civil: a) apresentar CEF projetos de produo, reforma ou recuperao de empreendimentos observada a identificao das regies e zonas de interveno prioritrias e da demanda para arrendamento, [...]. b) executar os projetos aprovados pela CEF. De acordo com essa portaria, o agente construtor , portanto, responsvel por indicar e adquirir um terreno para a construo das unidades habitacionais, contratar os projetos de arquitetura e engenharia e encaminh-los aos rgos fiscalizadores (do poder pblico, em geral), para obter as respectivas aprovaes (inclusive a aprovao da CAIXA). Ele tambm apresenta o oramento e o cronograma de execuo das moradias CAIXA, para, enfim, executar a obra planejada. Para desempenhar essas atividades, as empresas construtoras precisam lidar com, no mnimo, outros trs agentes, alm da CAIXA, quais sejam: os proprietrios urbanos, os escritrios de planejamento e projeto, e o poder pblico. Em suma, o papel desempenhado pelas empresas construtoras est restrito apenas etapa de construo dos empreendimentos, de modo que elas elaboram uma proposta projeto, oramento, etc. e tentam vend-la CAIXA para que esta a financie pelo PAR. No, h, portanto, processo licitatrio. Captulo III ____________________________________________________________________ 110O outro agente da esfera privada, mas que atua na etapa do consumo, a administradora de imveis, contratada aps processo licitatrio. Embora no haja nenhuma meno a esse agente nas leis do PAR, apenas no normativo da CAIXA-PAR (2006), as administradoras de imveis so responsveis por trs funes bsicas. Elas so contratadas para administrar os contratos de arrendamento e administrao dos imveis e condomnios do PAR, se for o caso (normativo da CAIXA-PAR, 2006, p.10). Em outras palavras, a administradora atua como sndica dos conjuntos, funcionando como intermediadora entre os arrendatrios e a CAIXA, pelo menos at 2/3 das unidades do condomnio permanecer sob a propriedade do FAR e, conseqentemente, da CAIXA (aps os 15 anos). Alm disso, tambm funo dessa empresa atuar na seleo de candidatos, de acordo com a gerente da administradora responsvel pela gesto dos conjuntos do PAR em Joo Pessoa, Inaluce Simone B. Marinho61. Acredita-se que a administrao dos imveis no realizada pela CAIXA por trs fatores principais. Primeiramente, por que ela no tem estrutura para assumir essa incumbncia nem tampouco conhecimento nessa rea de atuao a CAIXA uma agncia financeira de imveis, no uma administradora. Segundo, para evitar problemas com direitos trabalhistas, situao recorrente nas atividades condominiais, esse problema fica restrito ao mbito da administradora. Alm disso, h o fator ideolgico: a CAIXA no se envolve diretamente com os problemas condominiais e no faz as cobranas das taxas de arrendamento e condomnio, evitando possveis desgastes e insatisfao, que poderiam provocar mais inadimplncia. Dessa forma, ela apenas mantm sua imagem de agncia financiadora. Aproveitando a ocasio, importante relembrar Bolaffi (1986, p.30) quando diz: o Estado brasileiro por demais burocratizado, cartorial e incompetente para administrar aluguis eficientemente. Se ele est certo, esse mais um motivo para a CAIXA ter recorrido a uma empresa privada para tratar da administrao dos imveis. Pode-se dizer que esse problema tem sido uma das razes que dificultam o desenvolvimento de uma poltica de locao social no pas. Ainda na etapa do consumo habitacional, destacam-se os arrendatrios, que constituem o pblico-alvo do programa. Inicialmente, os candidatos a arrendatrio eram todos aqueles cuja renda familiar mensal estivesse enquadrada entre trs e seis salrios mnimos, podendo chegar at oito salrios mnimos, no caso especfico de profissionais da rea da segurana pblica, como policiais civis e militares. No governo do presidente Lula, houve uma mudana, deixando-se de considerar a faixa de renda mnima, de modo que o 61 Entrevista realizada no dia 21-07-06 (modelo da entrevista em Anexo D). Captulo III ____________________________________________________________________ 111programa passa a contemplar, inclusive, pessoas cuja renda familiar mensal seja, no mnimo, de dois salrios mnimos. Com essa reformulao, definiram-se dois grupos PAR 1 e PAR 2 com faixas de renda e benefcios diferentes, conforme demonstrado no Quadro 9. QUADRO 9 Caractersticas dos dois grupos do Programa de Arrendamento Residencial Elemento comparativo PAR 1 PAR 2 Faixa de renda entre trs e oito salrios mnimos at quatro salrios mnimos Valor inicial da taxa de arrendamento 0,7% do valor de aquisio da unidade 0,5% do valor de aquisio da unidade, nos casos de projetos com especificao tcnica mnima Fonte: Entrevista na CAIXA da Paraba, na seco GILIE, no dia 30 de maio de 2006. Entrevistou-se, simultaneamente, um analista do PAR (Cludio) e o Gerente da GILIE-CAIXA, Clvis Silva Madruga Jnior (modelo da entrevista em Anexo A) Nota: Elaborao da autora Alm da faixa salarial, os arrendatrios s podem comprometer at 30% da sua renda com a moradia e tambm no podem ser proprietrios de imvel ou detentores de outro tipo de financiamento. Essa medida contribui para reduzir as especulaes com os imveis, seja para fins de locao, seja para fins de venda, como ocorre com muitas unidades habitacionais que esto fechadas, aguardando uma valorizao, apesar do dficit existente no pas. Assim, as unidades do PAR tm fins exclusivamente residenciais. Quanto s obrigaes, os arrendatrios tm que pagar a taxa de arrendamento, as taxas mensais de condomnio (se houver) e as despesas incidentes sobre o imvel (IPTU se no tiver iseno, por parte do poder pblico local , energia eltrica, gua, etc.). Tambm tm o prazo mximo de 90 dias para ocupar a habitao, a contar da data de assinatura de contrato, e so responsveis por manter o imvel em perfeitas condies de habitabilidade e conservao, sob pena de resciso contratual, caso no cumpram essa obrigao (normativo da CAIXA-PAR, 2006, p.31). Outra questo importante a respeito do pblico-alvo do PAR, alm da subdiviso em dois grupos, que o programa geralmente procura atender s necessidades de moradia daquela populao que sofre com o problema de adensamento ou do nus excessivo com aluguel, seguindo as diretrizes do programa, estipuladas na Portaria n. 231 (2004). Portanto, o PAR foi criado especialmente para aquelas pessoas que j esto acostumadas com o sistema de aluguel, impedindo um maior impacto, ou at mesmo resistncia, por parte da sociedade, a essa forma diferente de acesso moradia. Captulo III ____________________________________________________________________ 112Por fim, salienta-se que, dentro do processo de consumo, h a presena do agente executor do trabalho tcnico social, que uma pessoa jurdica para a realizao de atividades sociais (normativo da CAIXA-PAR, 2006, p.9). De acordo com o normativo da CAIXA-PAR (2006, p.63), o trabalho tcnico social tem o objetivo de: Criar mecanismos capazes de viabilizar a integrao e participao dos arrendatrios e demais atores envolvidos, gerando o compromisso com a conservao e a manuteno dos imveis, a correta ocupao do espao coletivo e o estmulo adimplncia e fixao dos arrendatrios nos imveis. Em outras palavras, esse agente, previamente credenciado pela CAIXA, tem a funo de realizar, em cada conjunto, separadamente, atividades entre os arrendatrios, para promover a integrao entre eles (entre vizinhos), alm de realizar programas educativos (de regras condominiais, por exemplo) e explicativos acerca do programa, enfatizando, sobretudo, questes como adimplncia (que um ponto de presso psicolgica sobre os arrendatrios) e tambm a questo da conservao e manuteno dos imveis da CAIXA. Pode-se dizer que a contratao desse agente consiste em mais um instrumento do programa para diminuir a inadimplncia. importante lembrar que essa estratgia de educar a populao residente nos imveis do PAR tambm foi uma estratgia utilizada na Fundao da Casa Popular (ver Azevedo & Andrade, 1982). Face ao exposto, constata-se que vrios agentes participam do PAR, seja do processo de produo, seja do processo de consumo. Estes, em conjunto, formam uma teia de relaes bastante complexa, porm eficiente, assegurando o funcionamento do programa. 3.1.3 OS RECURSOS Sendo um programa inserido em uma poltica de habitao, o PAR apresenta elementos que constituem uma poltica, como a alocao de recursos, cuja natureza mais ou menos autoritria, conforme Thoenig (apud MULLER, 1990, p.29), citado no primeiro captulo. Isso significa que a escolha da fonte de recursos feita de uma forma mais ou menos aleatria. No caso do PAR, a fonte de recursos do programa o Fundo de Arrendamento Residencial, que composto por recursos onerosos e no-onerosos62. Segundo o Ministrio das Cidades (2005b), o primeiro tipo proveniente de emprstimo junto ao FGTS, motivo pelo qual a distribuio das habitaes entre as regies brasileiras 62 Os recursos onerosos so do tipo que precisa do retorno do capital investido, enquanto os no-onerosos so aqueles recursos a fundo perdido. Captulo III ____________________________________________________________________ 113segue as recomendaes do Conselho Curador do FGTS. J os recursos no-onerosos so provenientes de quatro fundos distintos, quais sejam: FAS Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social; FINSOCIAL Fundo de Investimento Social; FDS Fundo de Desenvolvimento Social; PROTECH Programa de Difuso Tecnolgica para Construo de Habitao de Baixo Custo. Portanto, a escolha dos fundos que constituem o FAR se d de forma mais ou menos aleatria, sim, uma vez que se utiliza o FAS, o FINSOCIAL, o FDS e o PROTECH, ao invs de recursos do OGU, por exemplo. Ressalte-se que os fundos que alimentam o FAR tambm so utilizados para outras aes sociais: o FDS, por exemplo, alimenta outros programas habitacionais, como o Crdito Solidrio. Nesse contexto, importante relembrar a Tabela 1, do Captulo II, que indica a importncia do FAR no conjunto da poltica habitacional da gesto Lula: o volume de recursos alocados para o PAR s perde para o montante de recursos destinados para o programa Carta de Crdito. No entanto, o FAR enfrenta problemas de liquidez, pois o arrendamento uma operao onerosa: 40% do fundo de subsdios para resolver questes como a inadimplncia (10%) e a manuteno dos empreendimentos (20% a 30%63), segundo Csar Ramos64. Talvez por esse motivo, o Ministrio das Cidades vem desenvolvendo o projeto de antecipao65, isto , os arrendatrios teriam o direito de compra do imvel aps cinco anos de arrendamento e antes dos 15 anos do contrato. Com isso, a condio de arrendamento seria elevada para a de financiamento, visando necessidade de angariar mais recursos para o fundo. No entanto, como foi visto inicialmente, a antecipao j havia sido instituda pela Portaria n. 231, de 04 de junho de 2004. 63 Apesar de a legislao destinar apenas 15% do fundo para a manuteno: Para fins de cobertura dos custos com a manuteno e conservao dos imveis e de responsabilidade do FAR, a CEF fica autorizada a efetuar o provisionamento mensal no balancete do FAR, de valor correspondente a 15% do valor de arrecadao prevista da taxa de arrendamento mensal (PORTARIA n. 231, 20004). 64 Entrevista semi-estruturada realizada com Csar Ramos, gerente de Projetos do Ministrio das Cidades, no I Seminrio Internacional das Cooperativas Habitacionais, realizado no Hotel Blue Tree Park, em Natal-RN, entre os dias 28-02-07 e 01-03-07. A entrevista ocorreu no segundo dia do evento. 65 O Ministrio est legalizando o processo, motivo pelo qual nenhum arrendatrio foi beneficiado com essa antecipao at o momento. Csar Ramos disse acreditar que esse projeto estaria finalizado no final de abril de 2007. Captulo III ____________________________________________________________________ 114Se essa opo for realmente efetivada e bastante utilizada, Csar Ramos acredita que isso ser o fim do programa, pois muitos optaro pela compra do imvel, transformando o arrendamento em mero financiamento convencional, assim como so todos os outros programas habitacionais do governo federal. Dessa forma, a poltica habitacional brasileira perder seu programa mais peculiar, o de arrendamento, restando como diferena apenas a fonte de recursos, o FAR, em vez do FGTS ou da OGU, estes ltimos mais tradicionais. 3.1.4 CARACTERSTICAS DE LOCALIZAO DOS CONJUNTOS NO ESPAO URBANO, OU CARACTERSTICAS LOCACIONAIS Do ponto de vista locacional, o PAR apresenta muitas determinaes para a implantao dos seus conjuntos no nvel regional e no municipal, as quais sero explicadas a seguir, com base no normativo da CAIXA-PAR (2006). No nvel regional, o programa est voltado ao atendimento das capitais estaduais e suas regies metropolitanas bem como dos centros urbanos de grande porte municpios com populao urbana de mais de 100 mil habitantes, de acordo com o Censo Demogrfico 2000, Contagem da Populao 1996, IBGE (normativo da CAIXA-PAR, 2006). Assim, o programa busca equacionar o problema habitacional, que se apresenta de forma concentrada nas cidades de mdio e grande porte, estratgia tambm adotada pelas polticas habitacionais dos IAPs, da FCP e do BNH. Quanto ao valor das unidades habitacionais dos empreendimentos, inicialmente, quando o programa foi lanado, o valor mximo para aquisio dos imveis do PAR era igual em todo o pas. A partir de 2005, devido s diferenas relativas ao custo de vida nas diversas regies do pas, foi instituda (legalmente, pela Portaria n. 142, 2005) a regionalizao dos valores das habitaes, embora, em 2002, j se constatava no normativo da CAIXA-PAR uma diferenciao entre algumas regies66. Conforme se verifica na Tabela 3, o valor mximo de aquisio das unidades varia em funo do tipo de especificao dos materiais de construo especificao padro ou especificao mnima e da localizao no territrio brasileiro. Os valores variam entre R$ 28.000,00 e R$ 40.000,00; e, especificamente, para requalificao de reas centrais ou recuperao de stios histricos, o 66 Em 2002, havia, grosso modo, no normativo da CAIXA (2002, p.7), uma diferenciao no valor das unidades: o valor mximo deveria ser de R$ 22.400,00; nos municpios que integram as regies metropolitanas dos estados do Rio de Janeiro e So Paulo o valor poderia atingir at R$28.000,00; e R$ 35.000,00 para unidades enquadradas em programas de revitalizao de reas histricas. O valor mdio recomendado era de R$ 15.000,00 reais. Captulo III ____________________________________________________________________ 115valor pode chegar at R$ 40.000,00 para os estados de So Paulo e Rio de Janeiro, e R$38.000,00 para os demais estados, conforme o normativo da CAIXA-PAR (2006). TABELA 3 Valor mximo de aquisio das unidades do PAR por estado brasileiro Valor Mximo de aquisio da unidade (R$) UF Localidade Especificao padro Especificao mnima capital estadual e respectivas regies metropolitanas; municpios de Jundia e So Jos dos Campos; regio metropolitana da baixada santista; regio metropolitana de Campinas 40.000,00 34.000,00 SP municpios com populao urbana superior a 100 mil habitantes 34.000,00 31.000,00 capital estadual e respectiva regio metropolitana 40.000,00 34.000,00 RJ municpios com populao urbana superior a 100 mil habitantes 34.000,00 31.000,00 capital estadual e respectiva regio metropolitana 34.000,00 29.000,00 MG municpios com populao urbana superior a 100 mil habitantes 33.000,00 28.000,00 capitais estaduais e respectivas regies metropolitanas 32.000,00 29.000,00 BA e PE municpios com populao urbana superior a 100 mil habitantes 30.000,00 28.000,00 RS e PR 34.000,00 30.000,00 SC, AC, AM, RO e RR 33.000,00 30.000,00 AP, PA, TO, ES, GO, MT e MS 32.000,00 28.000,00 AL, CE, SE, PB, PI, RN e MA capitais estaduais e respectivas regies metropolitanas municpios com populao urbana superior a 100 mil habitantes 30.000,00 28.000,00 DF regies administrativas abrangidas 34.000,00 30.000,00 Fonte: Normativo da CAIXA-PAR (2006, p.19) Por outro lado, no nvel municipal, a implantao dos conjuntos deve obedecer aos seguintes requisitos, ainda de acordo com o normativo da CAIXA-PAR (2006, p.18): Insero na malha urbana; Existncia prvia de infra-estrutura bsica que permita as ligaes domiciliares de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, energia eltrica, vias de acesso e transportes pblicos, em padro equivalente a bairros formais predominantes no municpio, ocupados com populao que tenha renda compatvel a do pblico-alvo do empreendimento em anlise; Especificao tcnica mnima, regionalizada. Assim, verifica-se a importncia de o conjunto estar inserido em uma malha urbana infra-estruturada. Essa questo pode ser analisada sob duas ticas: uma em relao ao modelo de expanso perifrica difundido pelas polticas de habitao implementadas Captulo III ____________________________________________________________________ 116pelo Estado desenvolvimentista e, mais especificamente, pela poltica do BNH; e a outra em relao reduo da disponibilidade de faixas de terra urbana amplas, que existiam em maior quantidade anteriormente. Acredita-se que aquele modelo de implantao (expanso perifrica) foi, no caso do PAR, revisado, observando-se que gerava muitos problemas urbanos, como grandes deslocamentos populacionais, deficincia nos chamados prolongamentos da moradia infra-estrutura e servios , vazios urbanos, entre outros tantos (ver BOLAFFI, 1992). Para a correo desses problemas, os governos locais necessitavam de volumosos recursos financeiros, de maneira que aquele tipo de implantao promovida especialmente pelo BNH onerava muito os cofres pblicos. A outra tica que, atualmente, a cidade no dispe mais de extensas glebas urbanas para a construo de grandes conjuntos habitacionais, como havia anteriormente, com a poltica do BNH, nem o custo da terra urbana hoje permite tal tipo de investimento. Grandes terrenos justapostos e de baixo custo s so possveis em reas perifricas e, muitas vezes, fora da malha urbana, o que no permitido pelo programa. O conjunto dessas duas ticas influenciado tambm pelo estado atual do espao urbano, dado que a malha urbana das cidades j est praticamente consolidada, restando alguns vazios a serem preenchidos. Ademais, percebe-se a preocupao com a viabilidade do empreendimento, que no pode ser implantado em reas prximas a empreendimentos problemticos nem tampouco prxima a outros empreendimentos da CAIXA, para evitar concorrncia com estes. Em relao a isso, o normativo da CAIXA-PAR (2006, p.13) afirma: Na rea de influncia do projeto, no pode existir empreendimento considerado problema, com dificuldade de comercializao, inconcluso, paralisado, que no disponha de infra-estrutura mnima de habitabilidade, destinado ao mesmo pblico-alvo e financiado independente da origem de recursos e do Agente Financeiro. No permitida a construo em rea que gere concorrncia prejudicial a empreendimentos financiados pela CAIXA, concludos ou em construo, e destinados ao mesmo pblico alvo. O programa tambm recomenda a construo de empreendimentos contendo 160 unidades habitacionais, embora seja permitida a construo de conjuntos de at 500 unidades. Sintetizando-se, pode-se dizer que o PAR apresenta uma srie de preocupaes com a implantao dos seus imveis, assim como o agente incorporador, que tambm tem uma preocupao com a localizao dos seus empreendimentos, pois ela uma das suas fontes principais de lucro. Essa preocupao do PAR se concretiza nas exigncias Captulo III ____________________________________________________________________ 117locacionais, que, muitas vezes, inviabilizam a produo do programa, uma vez que os terrenos bem localizados e infra-estruturados so mais caros e, por conseguinte, oneram o custo da moradia, que se relaciona diretamente com o espao urbano. O PAR tem, ainda, a preocupao locacional de estimular a recuperao de reas de risco e de preservao ambiental, a revitalizao urbana e a recuperao de stios histricos, estes atravs da reforma de antigas estruturas para uso residencial. No entanto, o desenvolvimento dessa vertente vem encontrando muitos problemas, como ser discutido posteriormente. 3.1.5 CARACTERSTICAS TIPOLGICAS E CONSTRUTIVAS Alm dos requisitos relacionados com os aspectos locacionais, o PAR tambm apresenta exigncias quanto a algumas caractersticas tipolgicas e qualidade construtiva das habitaes produzidas. De acordo com as determinaes do normativo da CAIXA-PAR (2006, p.21), A tipologia mnima apresentada para as unidades de 02 quartos, sala, cozinha e banheiro, com exceo das unidades de projetos de recuperao de empreendimentos, inclusive aqueles integrados a programas de requalificao urbana e recuperao de stios histricos. [] A rea til mnima das unidades de 37m, exceto nos projetos de recuperao de empreendimentos, inclusive os integrados a programas de requalificao urbana, cuja anlise elaborada individualmente, e nos projetos com especificao tcnica mnima regionalizada. A CAIXA, juntamente com o Ministrio das Cidades, desenvolveu um Manual de especificaes mnimas, que consiste em um conjunto de especificaes de construo para as habitaes, a fim de manter um mnimo de qualidade quanto ao material construtivo empregado na construo dos conjuntos do PAR. Como j foi comentado, o Brasil apresenta diferenas culturais e econmicas de uma regio para outra e o Manual de especificaes mnimas uma espcie de proposta de regionalizao vem com o objetivo de respeitar essas particularidades, por meio de diferentes tipos de especificaes mnimas e diferentes valores mximos das habitaes, que variam de acordo com a regio. Esse modelo que vem sendo implementado pelo PAR vai de encontro ao modelo apregoado pelo BNH, que universalizava a produo, mantendo as mesmas caractersticas para todo o pas. Mesmo com a regionalizao, as variaes de uma regio para outra so nfimas. Observando-se o Quadro 10, das especificaes mnimas, verifica-se que no h diferenas marcantes nas caractersticas das habitaes do PAR, apenas pequenas diferenas na altura dos edifcios, na rea til privativa e nas paredes das casas geminadas. Captulo III ____________________________________________________________________ 118De modo geral, nas especificaes mnimas, os edifcios so compostos por quatro ou cinco pavimentos, cujos apartamentos possuem uma rea privativa mnima variando entre 33,00 e 37,00m. J as casas so de um pavimento, podendo ser isoladas no lote ou geminadas. A rea mnima para essas casas oscila entre 33,00m e 35,00m, de acordo com a localizao no pas (Quadro 10). QUADRO 10 Manual de especificaes mnimas para as habitaes do PAR, por regio, considerando-se as caractersticas, o programa de necessidades e a rea til privativa Elemento comparativo Regio Padro apartamentos (especificaes) Padro casas (especificaes) Norte edifcios de at 4 pavimentos casa de 1 pavimento, isolada ou geminada, mas com parede dupla Nordeste edifcios de at 4 pavimentos. Poder ser avaliado o 5. pavimento de acordo com a aceitao do mercado casa de 1 pavimento, isolada ou geminada Centro-Oeste edificao de 4 pavimentos sem elevador casa de 1 pavimento, isolada ou geminada, mas com parede dupla Sudeste edificao de at 5 pavimentos sem elevador. Poder vir a ter mais de 5 pavimentos desde que o terreno tenha inclinao superior a 20%, de maneira que propicie acesso intermedirio e cuja distncia at o ltimo andar no ultrapasse 4 pavimentos casa de 1 pavimento, isolada ou geminada Caractersticas Sul igual ao Sudeste casa de 1 pavimento, isolada ou geminada. Se geminadas, parede de divisria em alvenaria 14cm ou adotar tecnologia alternativa com mesmo desempenho Norte sala, 2 quartos, cozinha, rea de servio e banheiro, verificada a aceitao da demanda sala, 2 quartos, cozinha, circulao e banheiro Nordeste sala, 2 quartos, cozinha, rea de servio e banheiro sala, 2 quartos, cozinha, circulao e banheiro Centro-Oeste sala, 2 quartos, cozinha, rea de servio e banheiro sala, 2 quartos, cozinha, circulao e banheiro Sudeste sala, 2 quartos, cozinha, rea de servio e banheiro sala, 2 quartos, cozinha, circulao e banheiro Programa de necessidades Sul sala, 1 quarto, cozinha, rea de servio e banheiro, obedecendo o perfil efetivo da demanda Sala, 1 quarto (rea compatvel para 2), cozinha e banheiro Norte 37,00 ou 35,00m com rea de servio externa 35,00m Nordeste 35,00m 35,00m Centro-Oeste 35,00m (no computadas rea de servio e varanda) 35,00m (no computadas rea de servio e varanda) Sudeste 34,00m 33,00m (no computadas rea de servio e varanda) rea til privativa Sul 33,00m 33,00m Fonte: CAIXA (Disponvel em: . Acesso em: 04-04-06). Nota: Elaborao da autora Captulo III ____________________________________________________________________ 119Vale salientar que os edifcios mais altos so construdos no Sudeste e no Sul, as regies onde prevista, na proposta de regionalizao, a construo das menores unidades habitacionais do pas. Em outras palavras, essas so as duas regies onde se deve adensar ao mximo o terreno, devido provavelmente ao alto custo da terra urbana nessas localidades, superior ao das demais regies. Em funo das caractersticas locacionais j mencionadas, sobretudo devido ao custo da terra urbana j infra-estruturada a produo habitacional do PAR se manifesta predominantemente na construo de conjuntos verticalizados, como ser ilustrado a posteriori. Porm, quando se opta por construir conjuntos com unidades horizontais, o programa expressa preferncia pela construo de loteamentos, ao invs de condomnios fechados; ou seja, reproduz-se a soluo da casa unifamiliar inserida em loteamentos convencionais (que vem sendo produzida desde os IAPs). importante citar o fato de que o programa incentivava, ainda, a diversidade tipolgica, constatada em antigos normativos da CAIXA-PAR (2002). No que se refere parte externa das edificaes, em especial quanto aos edifcios, nas especificaes mnimas por regio no exigido revestimento cermico das fachadas, apenas o selador sobre o reboco, com aplicao de tinta acrlica. Portanto, alm de todas as preocupaes com a tipologia habitacional, h tambm uma preocupao com a qualidade construtiva, por meio da indicao nas especificaes do tipo de material construtivo a ser empregado. Uma outra recomendao para a produo do PAR a presena de equipamentos comunitrios e de lazer. A presena desse tipo de equipamento contribua, inclusive, na aprovao dos projetos no mbito da CAIXA. No entanto, no Manual de especificao tcnica mnima, nem todas as regies so contempladas com esses equipamentos; apenas o Centro-Oeste e o Sul do pas, nos conjuntos formados por blocos de apartamentos (Quadro 11). Isso no significa que, nas demais regies, os conjuntos no tenham equipamentos comunitrios e de lazer. QUADRO 11 Manual de especificaes mnimas para as habitaes do PAR, por regio, considerando-se apenas os equipamentos comunitrios Padro Apartamentos (especificaes) Elemento comparativo Centro-Oeste Sul Equipamentos comunitrios equipamento comunitrio constitudo por uma rea coberta com 60,00m com unidade sanitria. A rea coberta dever crescer 0,5m por unidade, a partir de 90 moradias equipamento comunitrio com no mnimo 30,00m, 0,5m por unidade, com unidade sanitria, composta por duas bacias e pia externa, para condomnios acima de 30 unidades e rea mdia menor que 50m Fonte: CAIXA (Disponvel em: . Acesso em: 04-04-06) Nota: Elaborao da autora Captulo III ____________________________________________________________________ 120Uma outra vertente de atuao do PAR a requalificao (ou reabilitao) de reas centrais ou histricas, em que se objetiva a recuperao ou a reforma de imveis ociosos para, com isso, tentar-se reduzir o estoque de habitaes desocupadas. Essa mais uma diferena do PAR em relao aos outros programas habitacionais, que se voltam apenas para a construo de novas unidades, enquanto os problemas dos domiclios desocupados se agravam, incluindo o processo de depreciao de vrios imveis que esto sem cumprir sua funo social de servir de moradia. Em resposta ineficincia da poltica de habitao e desocupao de tantos edifcios, surgem movimentos sociais, como o Movimento dos Sem Teto, que reclama o direito moradia e passa a ocupar muitos desses prdios, gerando problemas judiciais. Assim, o PAR se constitui em mais uma alternativa para essa problemtica urbana: uma forma diferente de financiamento, apresentando vrias frentes de ao: por um lado, a construo de novas unidades unifamiliares ou multifamiliares, em condomnios fechados ou loteamento; e, por outro lado, a recuperao ou reforma de antigos edifcios apesar de essa ltima vertente estar encontrando dificuldades para ser implementada. 3.2 IMPLEMENTAO DO PAR NO PANORAMA NACIONAL No mesmo ano da publicao da primeira Medida Provisria referente ao PAR, em 1999, iniciou-se a produo de habitaes pelo programa. No entanto, naquele ano, a produo s se fez presente em duas regies brasileiras Sudeste e Nordeste. A expanso para as demais regies aconteceu somente em 2000, quando o PAR passou a atuar em todo o territrio nacional. Entre 1999 e meados de 2005, o PAR investiu na ordem de aproximadamente R$ 4.187.000.000,00 para financiar o expressivo nmero de 177.150 unidades habitacionais, distribudas em 1.223 empreendimentos. Toda essa produo foi amplamente divulgada pelo governo federal, em placas nas obras dos empreendimentos. A quantidade de recursos alocados variou ao longo dos anos, conforme ilustra a Tabela 4 e a Figura 10. O ano de 2003, quando Lula assumiu a presidncia, foi o que apresentou maior soma de recursos distribudos, o que se reflete no fato de ser esse tambm o ano de maior produo, em relao ao nmero de conjuntos e de unidades habitacionais financiadas. A produo do nmero de conjuntos e de unidades habitacionais do PAR tambm variou muito ao longo desses sete anos (1999-2005), seguindo, em certa medida, o mesmo perfil da quantidade de recursos alocados, como pode ser observado nas Figuras 10 e 11 (ver tambm a Tabela 5). Em ambos os casos no perfil da quantidade de unidades e Captulo III ____________________________________________________________________ 121no perfil dos recursos alocados , embora varivel, no se verificou uma predominncia ascendente nem descendente da produo. TABELA 4 Quantidade de recursos alocados para o PAR entre 1999 e julho de 2005 (o ano de assinatura do contrato) Governo Ano Valor do investimento 1999 131.731.543,57 2000 608.718.108,042001 426.349.064,66 FHC 2002 729.538.679,03 2003 1.113.903.023,06 2004 869.800.000,00 Lula At julho 2005 307.400.000,00 TOTAL (abs) - 4.187.440.418,36Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005); MINISTRIO DAS CIDADES (2005a) Nota: Elaborao da autora TABELA 5 Nmero de unidades habitacionais financiadas pelo PAR entre 1999 e julho de 2005 (o ano de assinatura do contrato) Governo Ano Conjuntos Unidades 1999 65 6.9582000 251 31.0052001 165 20.315FHC 2002 200 30.2612003 293 43.8272004 188 33.556Lula At julho 2005 61 11.228 TOTAL 1.223 177.150Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005); MINISTRIO DAS CIDADES (2005a) Nota: Elaborao da autora 02000000004000000006000000008000000001000000000120000000099 0 1 2 3 4 5PAR 0100002000030000400005000099 0 1 2 3 4 5PARFigura 10: Quantidade de recursos alocados para o PAR entre 1999 e julho de 2005 (o ano o de assinatura do contrato) Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005); MINISTRIO DAS CIDADES (2005a) Nota: Elaborao da autora Figura 11: Quantidade de unidades habitacionais financiadas pelo PAR entre 1999 e julho de 2005 (o ano o de assinatura do contrato) Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005); MINISTRIO DAS CIDADES (2005a) Nota: Elaborao da autora anos (1999 2006) recursos (R$) anos (1999 2006) unidades. habitacionais Captulo III ____________________________________________________________________ 122A questo a se destacar em relao a esse perfil de desenvolvimento do PAR refere-se continuidade do programa da gesto Fernando Henrique Cardoso para a gesto Lula. Para melhor se avaliar essa importncia, faz-se mister recapitular que, nos primeiros anos da dcada de 1990, assistiu-se a uma descontinuidade nos programas habitacionais: com freqncia, surgiam e desapareciam programas, simultaneamente ao incio e ao fim de mandatos presidenciais. A partir do governo FHC, todavia, esse quadro comeou a mudar: foi quando se prosseguiu com o programa Habitar-Brasil, iniciado durante o governo de Itamar Franco (provavelmente devido ao contrato com o BID). Com a eleio de Lula, um candidato de esquerda, muitos acreditavam que o novo presidente no daria continuidade poltica econmica do governo anterior e, por conseguinte, isso teria reflexos na questo habitacional. Contudo, a poltica prosseguiu, tanto quanto os programas de habitao implementados por FHC, incluindo o PAR, que, segundo o Ministrio das Cidades (2005c), deveria ter sido extinto em dezembro de 2003, mas no foi. Contraditoriamente, 2003 foi o ano de maior produo na trajetria do PAR, com 293 conjuntos e 43.827 unidades financiadas, no valor igual de R$ 1.113.903.023,06, como mostrado nas tabelas anteriores. Embora 2003 tenha sido o ano de melhor produo quantitativa do programa, de modo global, o desempenho das regies variou muito no decorrer dos anos, conforme ilustrado na Tabela 6. Para a regio Nordeste, por exemplo, o ano 2000 foi aquele de maior desenvolvimento do PAR (12.280 unidades uh), ao passo que o maior nmero de financiamentos nas regies Sudeste e Sul se manifestou no ano de 2003 (20.562 uh e 7.093 uh, respectivamente). J no Centro-Oeste, 2004 foi o ano em que mais foram financiadas unidades habitacionais (4.247 uh) e, no Norte, embora a produo seja nfima luz da produo das demais regies, o ano de melhor desempenho foi 2002 (1.656 uh). TABELA 6 Perfil do nmero de unidades habitacionais financiados pelo PAR entre 1999 e julho de 2005 (o ano de assinatura do contrato) Regies Governo Ano Sudeste Nordeste Sul Centro-Oeste Norte TOTAL 1999 3.104 3.854 0 0 0 6.9582000 11.307 12.280 3.387 3.147 884 31.0052001 11.280 5.151 2.398 864 622 20.315FHC 2002 16.739 6.297 3.892 1.677 1.656 30.2612003 20.562 12.049 7.093 3.547 576 43.8272004 13.177 10.274 5.068 4.247 790 33.556Lula Julho 2005 4.284 3.786 2.146 436 576 11.228TOTAL (abs.) - 80.453 53.691 23.984 13.918 5.104 177.150TOTAL (%) - 45,41 30,31 13,54 7,86 2,88 100,00Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005); MINISTRIO DAS CIDADES (2005a) Nota: Elaborao da autora Captulo III ____________________________________________________________________ 123Outro aspecto importante a assinalar a respeito do PAR a desigualdade da sua produo, no apenas no tempo, mas, principalmente, no tocante distribuio das famlias beneficiadas, entre as regies brasileiras. Percebe-se que a regio Sudeste detm, no decorrer de quase todos os anos, a supremacia na produo de moradias, seguida pelo Nordeste, o Sul e o Centro-Oeste; no ltimo degrau da produo est a regio Norte (Tabela 6). Sendo assim, a distribuio da produo se manifesta em maior nmero percentual em uma nica regio, a Sudeste, que detm mais de 45% do total de unidades habitacionais financiadas (Tabela 7). Salienta-se que essa distribuio da produo do PAR no espao fruto tambm da distribuio estabelecida pelo Conselho Curador do FGTS67. bem verdade que os problemas habitacionais, ou o dficit habitacional bsico68, esto tambm desigualmente distribudos no territrio brasileiro estando mais concentrados nas regies metropolitanas e nos centros urbanos de maior populao, o que foi comprovado por estudo realizado pela Fundao Joo Pinheiro (2005). Por essa razo, o PAR tem nessas cidades de maior porte sua rea de influncia. O estudo indica, ainda, que o ndice de dficit habitacional bsico urbano no Sudeste e no Nordeste praticamente se equivale, cada qual representando 35% do total do dficit do pas69, o que tambm explica o motivo pelo qual so as duas regies mais contempladas pelo PAR, mas no na quantidade de investimento entre elas. Apesar de o Sudeste deter a maior porcentagem da produo, independentemente de qual seja o governo dos presidentes da Repblica, verificou-se, no governo Lula, uma reduo na quantidade de novas habitaes financiadas nas regies Sudeste, Norte e Nordeste, em relao ao governo de FHC. Por outro lado, as regies Centro-Oeste e Sul tiveram a produo aumentada no novo mandato presidencial (Tabela 7). Dessa maneira, com o advento do governo petista, alm das transformaes na prpria estrutura do PAR, conforme j mencionado, houve uma redistribuio espacial da produo de moradias, a qual favoreceu a produo no Centro-Sul do pas. 67 O Conselho Curador do FGTS orienta a quantidade de recursos que deve ser alocada por regio. 68 O dficit habitacional bsico refere-se ao somatrio dos totais referentes coabitao familiar, aos domiclios improvisados e aos domiclios rsticos. (FUNDAO JOO PINHEIRO, 2005, p.15). Esses dois ltimos apresentam caractersticas de habitao precria. []. De modo geral, a habitao precria caracterstica das reas rurais, principalmente nas regies Norte e Nordeste, enquanto a coabitao familiar problema nos grandes aglomerados urbanos (FUNDAO JOO PINHEIRO, 2005, p.44). 69 Considerando-se que o dficit habitacional bsico urbano no Brasil igual a 4.140.088 domiclios, na regio Nordeste de 1.475.523 e na regio Sudeste de 1.481.089, o percentual das duas regies de aproximadamente 35% para cada uma. Captulo III ____________________________________________________________________ 124TABELA 7 Produo das unidades habitacionais do PAR por regio entre 1999 e julho de 2005 (o ano de assinatura do contrato) Regio 1999-2002 (absoluto) 1999-2002 (%) 2003-2005 (absoluto) 2003-2005 (%) Total (absoluto) Total (%) Sudeste 42.430 47,93 38.023 42,91 80.453 45,41Nordeste 27.582 31,15 26.109 29,46 53.691 30,31Sul 9.677 10,93 14.307 16,15 23.984 13,54Centro-Oeste 5.688 6,42 8.230 9,29 13.918 7,86Norte 3.162 3,57 1.942 2,19 5.104 2,88Total 88.539 100,00 88.611 100,00 177.150 100,00Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005); MINISTRIO DAS CIDADES (2005a) Nota: Elaborao da autora Alm da diferente distribuio quantitativa da produo entre as regies, outra diferena encontrada quanto atuao do programa em cada estado; ou seja, quais so as cidades preferencialmente atendidas nos estados brasileiros? De acordo com levantamento feito na CAIXA (2005), entre 1999 e 2003 nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste do pas, o PAR se desenvolveu mais intensamente nas capitais. Nesse mesmo perodo, no Sudeste e no Sul o programa atuou mais nas demais cidades (aqui entendidas como as no-capitais) (Tabela 8). TABELA 8 Distribuio percentual da produo habitacional do PAR nas cidades brasileiras entre 1999 e 2003 Regies Cidades Norte (%) Nordeste (%) Centro-Oeste (%) Sudeste (%) Sul (%) Capitais 89,30 79,58 82,65 21,77 16,83 Demais cidades 10,70 20,42 17,35 78,23 83,17 Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005) Nota: Elaborao da autora Uma das razes para explicar tal fato a abrangncia dos municpios enquadrados pelo programa. Dos 306 municpios abrangidos pelo PAR no Brasil, foi nos quadrantes Sul e Sudeste que o programa listou um maior nmero de municpios 72,22% dos municpios listados (221) esto nessas duas regies (Sudeste=49,02% e Sul=23,20%) , o que favoreceu uma maior produo nas demais cidades do que nas capitais dos estados do Sul e do Sudeste. No Nordeste, apenas 17,65% municpios (54) foram listados no programa, enquanto no Centro-Oeste e no Norte do pas foram abrangidos, respectivamente, 6,21% (19 municpios) e 3,92% (12). Enfim, dada a reduzida abrangncia nessas trs regies, a produo do PAR se desenvolveu mais nas capitais dos estados, onde o problema habitacional possivelmente mais grave. Captulo III ____________________________________________________________________ 125Um ponto, porm, deve ser esclarecido: por que o programa abrangeu mais os municpios do Sudeste e do Sul? Essas duas regies contam com regies metropolitanas formadas por uma maior quantidade de cidades; o Sudeste, em particular, apresenta um maior nmero de cidades de maior porte. J as regies Nordeste, Centro-Oeste e Sul ainda possuem regies metropolitanas formadas por poucos municpios, alm de contarem com poucas cidades de grande porte, onde o programa atua como rea de influncia. Mais importante, todavia, foi o alto valor da terra urbana nas capitais dos estados do Sudeste e do Sul que tambm contribuiu para que o PAR se desenvolvesse mais nas demais cidades dessas duas regies. O custo da mercadoria moradia est intrinsecamente vinculado qualidade do espao urbano e, mais especificamente, ao custo da terra urbana, que pode influenciar a tipologia, o design, etc. das habitaes. Como as habitaes do PAR tm um custo mximo pr-estabelecido e requisitos construtivos mnimos que devem ser seguidos, o alto custo da terra urbana nas capitais dos estados do Sudeste e do Sul dificulta (ou inviabiliza) a produo do programa. No campo emprico, por exemplo, na capital paulista, o PAR teve dificuldades para se desenvolver, motivo pelo qual foi necessria a interveno da COHAB, indicando e selecionando terrenos ainda livres em seus conjuntos, para se dinamizar a produo. A incompatibilidade entre o preo do lote urbanizado e o valor mximo por unidade levou, segundo a Prefeitura de So Paulo (2004b, p.33), a: [] ajustes dos preos aos valores mximos por unidade habitacional e por m de rea construda em um perodo (principalmente, at incio de 2003), com considerveis variaes dos custos da construo, que motivaram duas elevaes do limite de valor por moradia estabelecido para o programa (de R$ 25mil para R$ 28mil e depois para 32,2mil). Portanto, o preo das unidades habitacionais foi, juntamente com o elevado custo da terra urbana, outro aspecto que dificultou a produo do programa na regio Sudeste. Como j dito, no incio, o preo das moradias era unificado para todo o pas, o que causou problemas para viabilizar a produo em algumas cidades, onde o custo de vida e o custo da terra urbana eram mais elevados, sendo necessria a reviso desses valores. Isso demonstra a dificuldade de compatibilizar alguns pressupostos do programa: estabelecimento de custo mximo x localizao em lotes urbanizados. Diante desse problema, o prprio programa recomenda, como possvel soluo, o aproveitamento de terrenos pblicos que podem ser doados pelos governos estaduais ou municipais70. A partir do levantamento realizado na CAIXA (2005), constatou-se que, entre 1999 e 2003, a mdia de valor das unidades habitacionais oscilava entre R$ 18.000,00 e R$ 70 Foi o que aconteceu na cidade de So Paulo: devido ao elevado custo da terra, para viabilizar o programa foi necessria a interveno das COHABs doando terrenos. Captulo III ____________________________________________________________________ 12625.999,00. Assim, elaborou-se a Tabela 9, em que se considerou esse intervalo como sendo o parmetro de referncia. Estabelecida essa classificao, constatou-se que as habitaes mais baratas financiadas pelo PAR, com valor abaixo de R$ 18.000,00, estavam predominantemente localizadas na regio Nordeste, ao passo que as mais caras, com valor acima de R$ 25.999,00, estavam predominantemente implantadas na regio Sudeste. J o Norte e o Centro-Oeste foram as nicas regies em que a mdia de valor das unidades habitacionais se enquadrava apenas no intervalo de referncia. Esse dado vem a corroborar o que todos j sabem: o preo dos terrenos no Nordeste mais baixo, o que favorece a produo do PAR, facilitando o acesso populao de mais baixa renda. TABELA 9 Valor das unidades habitacionais do PAR por regio entre 1999 e 2003 (o ano de assinatura do contrato) Regio Valor da unidade (R$) Sudeste Nordeste Sul Centro-Oeste Norte TOTAL Menor que 18.000 4 43 1 0 0 48Entre 18.000 e 25.999 292 265 132 76 24 789Maior que 26.000 132 2 3 0 0 137TOTAL (abs.) 428 310 136 76 24 974TOTAL (%) 43,95 31,83 13,96 7,80 2,46 100,00Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005) Nota: Elaborao da autora No se pode deixar de comentar o fato de que, por se tratar de terrenos infra-estruturados, estes, adotados pelo PAR, geralmente apresentam um custo mais elevado, que repassado para os arrendatrios. A soluo adotada pelo PAR de implantar seus conjuntos na malha urbana existente, em reas j dotadas de infra-estrutura, demanda, indiretamente, o aproveitamento dos vazios urbanos fragmentados pelas cidades. Com isso, atribui-se uma funo social aos lotes ociosos, promovendo-se, ao mesmo tempo, qualidade de vida para os arrendatrios, via moradia infra-estruturada e acessvel. A exigncia de terrenos infra-estruturados no beneficia apenas os arrendatrios, mas tambm beneficia os governos municipais, que, de forma geral, no precisam preocupar-se (a priori) com o provimento de infra-estrutura nas reas em que os conjuntos do programa so implantados. importante salientar que o aproveitamento dos vazios urbanos tambm favorece o mercado imobilirio, pois aquece a venda (e a especulao) de lotes urbanizados em vrios pontos da cidade. No que tange dimenso dos empreendimentos, estes so classificados, neste trabalho, em dois tipos: de pequeno porte (at 160 unidades) e de grande porte (acima de 161 unidades). Utilizou-se como critrio para a classificao a recomendao do PAR de Captulo III ____________________________________________________________________ 127que a quantidade de unidades por conjuntos no ultrapassasse 160 moradias, embora seja permitida a construo de conjuntos de at 500 unidades. Alm disso, em relao aos conjuntos do BNH, os conjuntos do PAR geralmente so bem menores. Era comum o BNH produzir conjuntos com inmeras unidades habitacionais, como o conjunto Mangabeira I, localizado em Joo Pessoa-PB, produzido pela CEHAP, o qual composto por 3.238 casas. A reduzida dimenso dos conjuntos um pressuposto que est em consonncia com outro pressuposto do PAR a implantao dos empreendimentos em lotes urbanizados, ocupando os vazios urbanos, que geralmente apresentam menores propores, da o menor porte dos conjuntos. De fato, a produo seguiu os pressupostos do programa, pois entre 1999 e 2003, 75,66% (737 uh) dos empreendimentos eram de pequeno porte, possivelmente implantados em vazios urbanos. Dos empreendimentos de pequeno porte, merece especial ateno os conjuntos que so compostos exatamente por 160 unidades, que representam 22,65% do universo dos conjuntos de pequeno porte (Tabela 10). Os menores conjuntos financiados pelo PAR no perodo supracitado eram compostos por apenas cinco habitaes e foram produzidos na cidade do Rio de Janeiro em 2003. Esses conjuntos de nfimas dimenses so: o Condomnio Joo Homem Ladeira, o Condomnio Laurinda e o Condomnio Livramento. J os empreendimentos de grande porte representam 24,33% (237 uh) do total de conjuntos financiados pelo PAR entre 1999 e 2003. Esses conjuntos, por sua vez, esto, na maioria das vezes, 62,02% (147 uh) implantados na regio Sudeste, onde tambm foi financiado o maior empreendimento do PAR, o Residencial Vargem das Flores, localizado na cidade de Betim, em Minas Gerais, composto por 500 unidades habitacionais. TABELA 10 Dimenso dos conjuntos do PAR por regio entre 1999 e 2003 (o ano de assinatura do contrato) Regio Unidades habitacionais Sudeste Nordeste Sul Centro-Oeste Norte TOTAL (abs) TOTAL (%) Menor que 160 uh 281 267 111 61 17 737 75,66Maior que 161 uh at 500 uh 147 43 25 15 7 237 24,33TOTAL (abs.) 428 310 136 76 24 974 100,00TOTAL (%) 43,95 31,83 13,96 7,8 2,46 100,00Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005) Nota: Elaborao da autora importante salientar, ainda, que os conjuntos produzidos so predominantemente formados por blocos de edifcios, pois atravs do adensamento dos terrenos seria possvel produzir nos vazios urbanizados que, em geral, apresentam um preo mais alto, como j comentado. Captulo III ____________________________________________________________________ 128Em suma, a produo habitacional do PAR se diferencia bastante da produo empreendida pela poltica do BNH. Isso teoricamente significa que o modelo perifrico de implantao das habitaes promovido anteriormente vem sendo substitudo pelo modelo apregoado pelo PAR, que consiste na construo de conjuntos de pequeno porte (compostos por at 160 unidades), com o objetivo de estimular a implantao em vazios urbanos, criados ao longo da expanso das cidades. Por fim, com a finalidade de ilustrar com exemplos concretos essa produo do PAR, apresentando a forma tipolgica e a forma de implantao dos seus conjuntos, foram selecionados alguns empreendimentos financiados por esse programa e distribudos no territrio nacional, os quais subsidiaro a anlise da produo do programa na capital paraibana, no Captulo V. 3.2.1 CARACTERSTICAS LOCACIONAIS E TIPOLGICAS DA PRODUO DO PAR NO TERRITRIO NACIONAL Em virtude das exigncias do PAR, sua produo apresenta caractersticas tipolgicas e locacionais que se repetem com bastante freqncia entre os conjuntos, como ser verificado a seguir, apesar da proposta de regionalizao contida no Manual de especificaes mnimas, que incentivava uma pequena diversificao na produo. 3.2.1.1 Regio Sul Como j foi demonstrado na Tabela 6, entre 2000 e julho de 2005, na regio Sul do pas a CAIXA financiou 186 empreendimentos, que totalizaram 23.984 unidades, ou seja, 13,54% do total de habitaes financiadas pelo PAR no mbito nacional. No Rio Grande do Sul, por seu turno, a produo se manifestou na construo de 69 conjuntos, com 10.856 habitaes, distribudas em cidades como Porto Alegre, Pelotas, Canoas, Novo Hamburgo, So Leopoldo, Charqueadas, Gravata, Taquara, Viamo, etc. Mais especificamente na regio Sul, ser considerado o conjunto Laador, localizado no municpio de Pelotas. Em 2002, foi assinado o contrato de financiamento do empreendimento, que um dos conjuntos mais significativos da produo do PAR na cidade, motivo pelo qual se tornou objeto de estudo de Medvedovski (2005). Segundo essa autora, o conjunto Laador est implantado em uma zona de expanso da cidade (modelo perifrico de implantao) e composto por 120 unidades, distribudas em trs blocos interligados. Nesse empreendimento, foram adotadas algumas solues tipolgicas que j Captulo III ____________________________________________________________________ 129haviam sido introduzidas nos conjuntos dos Institutos de Aposentadoria e Penses, quais sejam: a construo de blocos lineares e limitados na altura at o quarto pavimento e a inter-relao entre a arquitetura e o urbanismo. Essa inter-relao, caracterstica do modernismo, surgiu com o objetivo de modificar a noo de pblico e privado, rompendo-se as fronteiras que os separavam e criando-se a noo de que no se habita apenas a casa e sim um conjunto de equipamentos e servios coletivos, conforme escreveu Bonduki (2002, p.148-149). No conjunto Laador, a inter-relaao entre arquitetura e urbanismo foi promovida atravs da implantao dos edifcios. Estes foram implantados ao longo da testada do lote (respeitando-se o recuo, que foi ajardinado), o que resultou em um conjunto de blocos dispostos em formato L, seguindo, na mesma medida, o formato do prprio lote. Devido a essa forma de insero no terreno, os blocos, sem recortes, exercem o papel de delimitadores entre os espaos pblico e privado no conjunto, entretanto a inexistncia de um outro elemento fsico que proporcione tal separao entre os espaos causou a insatisfao dos arrendatrios, de acordo com Medvedovski (2005). Os moradores, sobretudo aqueles que moram no pavimento trreo, alegam que a falta de um elemento delimitador, seja um muro, seja uma cerca, aumenta a insegurana e tira a privacidade dos seus apartamentos (Figuras 12 e 13). Ademais, o conjunto composto por uma rea comunitria, com quadra poliesportiva, portanto reproduzindo o conceito afirmado por Bonduki (2002), de que no se habita apenas a casa, mas tambm uma srie de equipamentos coletivos. Figura 12: Implantao do conjunto Laador Fonte: MEDVEDOVSKI (2005) Figura 13: Relao entre pblico e privado no conjunto Laador Fonte: MEDVEDOVSKI (2005) Outro aspecto a ser ressaltado a preocupao que houve com a plasticidade arquitetnica, evidenciada nas circulaes verticais pintadas de vermelho e na prpria volumetria do conjunto de edifcios. Essa volumetria bastante simples blocos pintados, sem recortes volumtricos e com cobertura duas guas , havendo de diferencial uma Captulo III ____________________________________________________________________ 130dinmica, que proporcionada pelo desalinhamento entre os blocos, que ameniza a monotonia da paisagem do conjunto. De forma geral, constatou-se nesse conjunto, uma preocupao com a forma tipolgica e com a insero do edifcio na cidade, o que o diferencia do modelo de produo do BNH, o qual, devido a sua escala e sua insero perifrica, no tinha tais preocupaes. 3.2.1.2 Regio Sudeste De todas as regies brasileiras, o Sudeste onde a produo habitacional do PAR mais se desenvolveu, abrangendo 45,41% (80.453 uh) do total de unidades financiadas no pas entre 1999 e julho de 2005. Dos estados pertencentes a essa regio, So Paulo o que deteve o maior nmero de novas unidades construdas, ou seja, 56,34% (45.330 uh) do universo da regio. Comparando-se, ainda, com a produo nacional, sozinho o estado de So Paulo produziu 24,12% (295) de todos os empreendimentos e 25,56% (45.330 uh) de todas as unidades financiadas pelo PAR no pas. Conforme citado anteriormente, na cidade de So Paulo a produo do PAR enfrentou dificuldades devido ao elevado custo da terra urbana, motivo pelo qual foi necessria a interveno da COHAB, selecionando e indicando terrenos. Alm disso, a COHAB atuou de outras formas para viabilizar a produo, quais sejam: []; promoveu licitao para a escolha das construtoras; elaborou e analisou projetos e acompanhou seus licenciamentos; props e obteve a aprovao para adequaes realidade da cidade de So Paulo de normas e critrios estabelecidos para o PAR, como por exemplo, a aceitao de edifcios com elevadores, anuncia para maior nmero de unidades em um determinado permetro da cidade, adequao dos valores limite do programa aos preos de terra e construo verificados na cidade, entre outros; executou obras de infra-estrutura em reas nas quais havia essa necessidade (Itaquera IV e Valo Velho II); assumiu o trabalho social; promoveu a regularizao fundiria e fiscal dos terrenos que foram alienados ao FAR, encaminhando para isso, inclusive, a aprovao de Projeto de Lei de Iseno e Remisso de Dbitos de IPTU; sobretudo, efetuou a gesto do programa, com o acompanhamento e coordenao das atividades sob responsabilidade dos vrios agentes envolvidos (projetistas, construtoras, etc.) (PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO, 2004b, p.33). A produo habitacional do PAR em So Paulo foi marcada tambm pela viabilizao de projetos de reforma de prdios abandonados no centro da cidade, em parceria com a Secretaria da Habitao e Desenvolvimento Urbano do Municpio de So Paulo (SEHAB) e movimentos sociais, como ser explanado no final deste captulo. Diante dos fatos apresentados, pode-se dizer que o processo de produo do PAR na capital paulista se diferencia da produo efetivada em muitos outros municpios, Captulo III ____________________________________________________________________ 131pois apresenta particularidades, entre as quais se enfatiza a intensa atuao da COHAB, que assumiu muitas responsabilidades no programa, inclusive atividades administrativas (organizao e coordenao de aes e agentes); no caso, restando CAIXA o papel de agncia financeira. Isso mostra a flexibilidade da CAIXA nesse programa, podendo atuar de forma mais ou menos intensa, dependendo da necessidade do local. Outra particularidade encontrada na capital paulista foi a maior diversidade tipolgica da produo do programa, observada a partir do Relatrio de Gesto 2001-2004 da Prefeitura de So Paulo (2004b), com base no qual foi possvel listar algumas tipologias empregadas na cidade. O tipo comumente adotado a da edificao com a altura limitada at cinco pavimentos, como o conjunto Jos Bonifcio e o conjunto Valo Velho II, mostrados nas Figuras 14 e 15, respectivamente. Como o custo da terra urbana nessa regio mais elevado, pode-se dizer que h uma forte presso no sentido de promover um maior adensamento, e, por conseguinte, reduzir o custo unitrio da unidade habitacional (que, ainda assim, apresenta uma mdia maior que nas demais regies). Por isso, na regio Sudeste, assim como na Sul, so permitidos edifcios com mais de quatro pavimentos, diferentemente do modelo de edifcios de quatro pavimentos, recorrente nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Observando-se, ainda, as Figuras 14 e 15, percebe-se que, alm do mesmo nmero de pavimentos, outro aspecto em comum aos dois conjuntos a cobertura dos edifcios, para a qual se optou pelo telhado aparente. Figura 14: Conjunto Jos Bonifcio Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO (2004b) Figura 15: Conjunto Valo Velho II Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO (2004b) Especificamente, o Valo Velho II um conjunto de grande porte e um dos poucos que composto por 500 moradias, estas distribudas em dez blocos de apartamentos. Cada bloco, por sua vez, contm 50 unidades habitacionais, de maneira que Captulo III ____________________________________________________________________ 132cada pavimento possui dez moradias. A variedade cromtica empregada nos prdios tambm motivo de destaque desse conjunto. J o conjunto Jos Bonifcio composto por 140 unidades habitacionais, distribudas em quinze blocos. A organizao espacial adotada para os edifcios desse conjunto foi do tipo quatro habitaes para cada um dos cinco pavimentos (PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO, 2004b). Seguindo a mesma soluo de planta, o conjunto Barro Branco II tambm conta com apenas quatro habitaes em cada um dos cinco pavimentos, somando, no total, 200 unidades no conjunto. Este composto por 10 blocos de apartamentos, em forma de paraleleppedos sem recortes e com platibanda em que se fez uso de grafismos na fachada, na tentativa de compensar a volumetria simples (Figura 16). importante mencionar, ainda, o fato de que, apesar de a maioria dos edifcios ser limitada na altura at o quinto pavimento, tambm se verificou a construo de prdios com dez pavimentos, como o conjunto Santa Etelvina II, cuja obra foi concluda em 2005 (Figura 17). Esse conjunto composto por 280 unidades, distribudas em sete blocos de apartamentos. No mesmo sentido que outros conjuntos do PAR supracitados, a soluo de planta adotada para o prdio do Santa Etelvina foi aquela em que se agrupam em um nico pavimento quatro unidades (PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO, 2004b). Figura 16: Conjunto Barro Branco II Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO (2004b) Figura 17: Conjunto Santa Etelvina II AFonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO (2004b) Enfim, constata-se que, na capital paulista, a produo se caracterizou pela diversidade tipolgica encontrada nos conjuntos construdos: algumas edificaes so mais altas, outras mais baixas; algumas tm platibanda, outras tm telhado aparente; e muitas adotam a soluo de planta de quatro unidades por pavimentos. No obstante as diferenas encontradas (sejam elas de qualquer natureza), a produo do PAR apresentou em comum o grafismo nas fachadas e a variedade cromtica nos edifcios. Captulo III ____________________________________________________________________ 1333.2.1.3 Regio Nordeste Alagoas/Macei Dentre os empreendimentos construdos ou ainda em construo, a Regio Nordeste detm, em unidades, mais de 30% (53.691 uh) da produo nacional entre 1999 e julho de 2005. Nessa regio, o estado de Alagoas apresentou uma significativa produo no perodo, representada pela construo de 8.567 moradias, distribudas em 46 empreendimentos, que esto na maioria dos casos concentrados na capital alagoana (apenas trs conjuntos 296 uh localizavam-se em Arapiraca). Dessa produo alagoana, merece especial ateno o conjunto Galpagos, cujo contrato de financiamento da construo foi assinado em 2002 e foi destacado na revista de arquitetura Projeto Design71. O conjunto de 128 habitaes se localiza na cidade de Macei e foi implantado no lote de forma que os seus dez blocos de apartamentos, os quais so interligados pelas circulaes verticais, formaram trs ptios internos, onde est inserido o espao comunitrio, composto por coretos e playgrounds. Assim, com esse arranjo espacial, aqui se verificou uma forte separao entre o pblico e o privado, promovida por duas barreiras espaciais: primeiro a do estacionamento, seguida pelos prprios blocos. Estes funcionam como delimitadores entre o espao de lazer e o espao dos automveis, que circunda o terreno (Figura 18). Legenda: 1. estacionamento; 2. acesso ao ptio interno; 3. escadas; 4. jardim / playground; 5. coreto; 6. edifcioFigura 18: Implantao do conjunto Residencial Galpagos Fonte: N.C. (2003) Os edifcios so blocos retangulares sem recortes volumtricos, pintados externamente e limitados na altura at o quarto pavimento, assim como a maior parte dos conjuntos financiados pelo programa. Embora os blocos apresentem uma soluo formal 71 Ver N. C. Jogo de cores cria iluso de volumetria e acentua expresso arquitetnica. Projeto design, So Paulo, n 281, p.44-47, jul. 2003. Captulo III ____________________________________________________________________ 134simples um paraleleppedo , a pintura do conjunto Galpagos, com desenhos geomtricos, buscou uma inteno plstica, promovendo uma iluso visual de volumetria nos blocos (Figura 19). Outro aspecto diferenciador nesse conjunto diz respeito aos mtodos construtivos empregados, como a estrutura independente de concreto pr-moldado e a estrutura metlica nas circulaes. Esses dois elementos, em conjunto, favoreceram uma maior rapidez na execuo da obra, demonstrando a preocupao com a racionalizao e o barateamento da construo, caractersticas que advm do movimento moderno, utilizadas tanto nos conjuntos dos IAPs quanto nos conjuntos do BNH, e agora reproduzidas no PAR (Figura 19). J a soluo de planta adotada no empreendimento seguiu o programa de necessidades mnimo do PAR, composto por sala, cozinha, dois quartos e banheiro, totalizando uma rea privativa de 42m (Figura 20). Devido dimenso das unidades, alguns cmodos so pequenos, como a cozinha, onde praticamente inexiste espao para a rea de servio. Enfim, o que se pode perceber nesse conjunto uma maior preocupao com o aspecto plstico dos edifcios, representado pelos grafismos e estruturas metlicas. Figura 19: Vista externa dos blocos habitacionais do conjunto Galpagos Fonte: N.C. (2003) Figura 20: Planta baixa das unidades habitacionais do conjunto Galpagos Fonte: N.C. (2003) O Condomnio Costa Dourada outro conjunto do PAR em Macei. O contrato de financiamento para a sua construo data de 2000, e ele composto por 112 unidades habitacionais, distribudas em blocos de quatro pavimentos (levantamento realizado na CAIXA, 2005). Esses blocos, com platibanda, so multicromticos, conforme ilustra a Figura 21. Outros aspectos interessantes desse condomnio, mas tambm encontrados em outros Captulo III ____________________________________________________________________ 135conjuntos do PAR em Macei, so a inteno volumtrica e as esquadrias, que apresentam bandeira inferior, com a finalidade de proporcionar mais iluminao aos ambientes. J o conjunto Residencial Jos Bernardo, de 2003 (ano referente assinatura do contrato de financiamento da construo), composto por 192 habitaes e contm blocos com uma certa inteno volumtrica. Ademais, diferentemente dos exemplares acima citados, coroado com telhado aparente (Figura 22). Verifica-se, portanto, que tanto o Costa Dourada quanto o Jos Bernardo contam com uma pequena variao na volumetria, fugindo do paraleleppedo sem recortes, como o caso do Residencial Galpagos. Figura 21: Conjunto Costa Dourada Fonte: Acervo da autora (2006) Figura 22: Conjunto Residencial Jos Bernardes Fonte: Acervo da autora (2006) Tambm foram financiados, em Macei, conjuntos formados por unidades geminadas, como pode ser observado na Figura 23. Assim sendo, constata-se, na capital alagoana, uma pluralidade tipolgica na produo do PAR. Figura 23: Conjunto formado por unidades geminadas em Macei Fonte: Acervo da autora (2006) Captulo III ____________________________________________________________________ 136Pernambuco/Recife Em Pernambuco, a produo do PAR tambm foi significativa, embora quantitativamente inferior do estado de Alagoas. Foram financiadas, entre 1999 e julho de 2005, 4.404 novas moradias, divididas em 32 conjuntos habitacionais, que se localizam em diversas cidades pernambucanas, especialmente as que compem a regio metropolitana do Recife, como o prprio Recife, Olinda e Jaboato dos Guararapes. Em Recife, foram considerados, para o presente estudo, dois conjuntos o Residencial Izabel Urquiza e o conjunto Residencial Barbosa Lima Sobrinho , ambos administrados pela mesma empresa que administra os empreendimentos do PAR na Paraba. Atravs do endereo eletrnico daquela empresa, foi possvel identificar algumas caractersticas dos dois exemplares72 (Figuras 24 e 25). Figura 24: Entrada do Residencial Izabel Urquiza Fonte: Site da Administradora (2006) Figura 25: Entrada do conjunto Residencial Barbosa Lima Sobrinho Fonte: Site da Administradora (2006) Conforme o levantamento feito na CAIXA (2005), ambos os conjuntos tiveram seu contrato de financiamento referente construo iniciado no ano de 2001. O Residencial Izabel Urquiza composto por 72 unidades, e o Conjunto Residencial Barbosa Lima Sobrinho composto por 48 habitaes. De um modo geral, os dois conjuntos apresentam caractersticas tipolgicas em comum: os blocos de apartamentos apresentam altura limitada, contando com quatro pavimentos, e as unidades possuem basicamente o mesmo programa de necessidades, ou seja, sala, dois quartos, banheiro, cozinha e rea de servio, distribudas em uma rea igual a 42m. Por outro lado, a principal diferena a organizao dos apartamentos em cada bloco. Enquanto o Izabel Urquiza adotou a soluo 72 http://www.mgimobiliaria.com.br/extranet/busca.php?intTipo=15&strLocal=&intArea=&intArea2=&intValor=&intValor2=&action=searchImovel&Submit.x=6&Submit.y=9 (23/07/06) http://www.mgimobiliaria.com.br/extranet/arquivos.php?intId=344 (23/07/06) Captulo III ____________________________________________________________________ 137de planta composta por quatro unidades por pavimento, o Residencial Barbosa Lima Sobrinho foi projetado contendo seis moradias em cada pavimento, resultando em blocos volumetricamente distintos. As diferenas na volumetria se referem tambm ao coroamento dos edifcios, pois um conjunto adotou um bloco sem recortes e com uma platibanda na cobertura, ao passo que o outro foi projetado com uma certa volumetria e telhado aparente. Embora no tenha havido a inteno de explorar a volumetria (esta , muitas vezes, fruto da planta baixa dos apartamentos, resultando em blocos simples em forma de paraleleppedos), nesses conjuntos, pode-se notar uma preocupao plstica, pela utilizao de grafismos nas fachadas. O Izabel Urquiza um bom exemplo disso. O arquiteto utilizou distintas cores nas fachadas, a fim de proporcionar certa volumetria ao paraleleppedo. Alm disso, para evitar a repetio cromtica e, conseqentemente, a monotonia visual, usou diferentes cores em cada edifcio, como pode ser observado na Figura 26. Figura 26: Blocos pintados de diferentes cores no Residencial Izabel Urquiza Fonte: Site da Administradora (2006) Enfim, os poucos exemplos aqui demonstrados vm a somar, no conjunto de empreendimentos do PAR, corroborando a tendncia para a produo de blocos de apartamentos de quatro pavimentos, muitas vezes pintados com grafismos nas fachadas. Rio Grande do Norte/Natal No Rio Grande do Norte, a produo habitacional do PAR deu-se em proporo menor que dos estados de Alagoas e Pernambuco, porm no menos importante. A partir do levantamento feito na CAIXA (2005), constatou-se que o programa comeou a atuar nesse estado apenas no ano de 2000, que se revelou o ano mais produtivo. At julho de 2005, o PAR financiou 1.404 novas moradias, distribudas em 11 empreendimentos, dos Captulo III ____________________________________________________________________ 138quais 10 se concentravam na capital potiguar. Em 2006, mais trs conjuntos foram financiados, sendo um em Parnamirim e dois em So Gonalo do Amarante. Considerando-se apenas os conjuntos construdos em Natal at o ano de 2004, estes estavam pulverizados em todas as zonas da cidade Norte, Sul, Leste e Oeste , ocupando lotes ou vazios urbanos deixados pela expanso urbana, extensiva e descontnua. A maioria desses conjuntos, todavia, foi implantada em zonas de expanso mais recentes da cidade, ou seja, nas reas que foram impulsionadas, sobretudo, sob a influncia da poltica do BNH, como as zonas Norte e Oeste (Figura 27). Na regio Leste, onde esto os bairros mais antigos da cidade, foram encontrados dois empreendimentos do PAR, o Residencial Ribeira I (2000) e o Ribeira II (2001), ambos implantados nas Rocas, bairro composto por uma populao residencial de mais baixa renda. Os conjuntos esto localizados em uma rea degradada do bairro, motivo pelo qual o preo do lote mais baixo (terreno desvalorizado no mercado imobilirio), possibilitando a construo de habitaes do PAR e, ao mesmo tempo, incentivando e promovendo o uso residencial em uma rea prxima ao centro urbano, o que um dos objetivos do programa. Figura 27: Delimitao dos bairros da cidade de Natal Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DO NATAL (2006) Nota: Elaborao da autora As Figuras 28 e 29 ilustram a insero dos conjuntos Ribeira I e Ribeira II no espao urbano, de maneira que se vem os elementos que, do ponto de vista do mercado imobilirio, desvalorizam e degradam a rea, como a subestao de energia e as favelas que circundam os conjuntos. Como se localizam em rea central e j consolidada, onde no h possibilidade de encontrar extensos terrenos (como nas periferias e zonas de recente expanso), os lotes so de pequenas dimenses e, por conseguinte, os conjuntos de porte reduzido. Zona leste Zona sul Zona oeste Zona norte Captulo III ____________________________________________________________________ 139 Figura 28: Entorno do Residencial Ribeira I Fonte: Acervo da autora (2006) Figura 29: Entorno do Residencial Ribeira IIFonte: Acervo da autora (2006) Em relao dimenso do terreno, interessante destacar a influncia que ela exerce na forma como as unidades so implantadas e construdas. O Residencial Ribeira I adotou a soluo de construir um conjunto em terrenos diferentes (separados, inclusive, por uma avenida de acesso). Dessa maneira, um lote do conjunto composto por trs blocos e, no outro lote, ficou inserido mais um bloco, totalizando quatro edifcios no empreendimento. Alm disso, o tamanho do terreno, aliado ao seu custo, impe uma forte presso para a verticalizao das unidades, no apenas nas Rocas, mas nas demais zonas da cidade, tendo em vista que a maioria dos empreendimentos do PAR formada por edifcios (dos 10 conjuntos considerados em Natal, sete so do tipo multifamiliar). O Residencial Ribeira I e o Residencial Ribeira II foram construdos pela mesma empresa construtora, que, visando ao barateamento do custo do empreendimento, utilizou o mesmo projeto arquitetnico, mudando apenas as cores utilizadas nas fachadas. Os edifcios tm a forma de paraleleppedos, marcados por janelas de pequenas dimenses e por um grafismo na fachada, que tenta compensar a volumetria simples do bloco. As caractersticas desses conjuntos so encontradas com bastante freqncia nos outros conjuntos do PAR espalhados pela cidade. Vale salientar, ainda, que alguns edifcios do PAR no apresentam revestimento externo so somente pintados , o que objetiva a reduo do custo da construo (Figuras 30 e 31). De forma geral, os edifcios dos conjuntos do PAR em Natal se caracterizam por possurem altura limitada entre trs e quatro pavimentos: o Residencial Ribeira II, por exemplo, composto por trs blocos com quatro pavimentos e um bloco com trs pavimentos. Verificaram-se tambm duas solues de organizao espacial dos edifcios at 2004: as plantas compostas por quatro habitaes por pavimento (quatro conjuntos) e outra soluo, formada por oito unidades a cada pavimento (trs conjuntos) (levantamento realizado na CAIXA, 2005). Subestao de energia Favela Captulo III ____________________________________________________________________ 140Os apartamentos seguem o programa de necessidades mnimo exigido pelo PAR em uma rea mdia privativa igual a aproximadamente 44,81m. Igualmente, as unidades unifamiliares seguem o mesmo programa de necessidades, no entanto esto inseridas em uma rea privativa ligeiramente maior, uma mdia equivalente a 48,53m. Figura 30: Residencial Ribeira I Fonte: Acervo da autora (2006) Figura 31: Residencial Ribeira IIFonte: Acervo da autora (2006) Em suma, a produo habitacional do PAR em Natal se caracterizou pela implantao de conjuntos de pequeno porte (o menor empreendimento contm 64 unidades, e o maior 160 moradias), compostos por edifcios e predominantemente localizados na recente zona de expanso desenvolvida, sobretudo, pela poltica do BNH. 3.2.1.4 Projetos de recuperao de stios histricos A atuao do PAR na reabilitao de reas histricas ou centrais vem se desenvolvendo lentamente. Segundo Csar Ramos73, no Brasil essa vertente contemplou poucas cidades e s se desenvolveu mediante a formao de parceiras, uma vez que o custo da requalificao ainda alto frente ao valor mximo estipulado para as unidades do PAR (mximo R$ 40.000,00). Na capital baiana, por exemplo, a atuao do PAR s foi possvel com o auxlio do Programa Monumenta74, do Ministrio da Cultura, de modo que o primeiro programa financiou a parte interna da edificao e o segundo financiou a parte externa, de acordo com Csar Ramos. 73 Entrevista semi-estruturada realizada com Csar Ramos, gerente de Projetos do Ministrio das Cidades, no I Seminrio Internacional das Cooperativas Habitacionais, realizado no Hotel Blue Tree Park, em Natal-RN, entre os dias 28-02-07 e 01-03-07. A entrevista ocorreu no segundo dia do evento. 74 Programa do Ministrio da Cultura que revitaliza edificaes localizadas nos stios histricos. Captulo III ____________________________________________________________________ 141Em Porto Alegre, o Residencial Umb, localizado na rea central da capital gacha, foi reformado para uso habitacional de 123 famlias. Os apartamentos apresentam tipos diferentes, variando entre o kitchenette e um ou dois dormitrios. Como conseqncia, a rea mdia das habitaes tambm varia de 34,56m a 54,06m. Porm foi na capital paulista que os projetos de revitalizao das reas centrais por meio do PAR se desenvolveram mais enfaticamente. Conforme j foi dito, para viabilizar a produo de moradias pelo programa no centro, fez-se necessrio o estabelecimento de algumas parceiras com a SEHAB, alm da colaborao dos movimentos sociais: Para conseguir atender populao de mais baixa renda, a SEHAB negociou com o governo federal recursos especficos para subsdios ao PAR, alm de ter proposto diversos incentivos fiscais ao programa. Vale notar que, em alguns casos, a SEHAB subsidia parcial ou totalmente o custo de compra do imvel, para que o custo final da reabilitao seja mais acessvel populao de baixa renda. Alm disso, para adequar o PAR realidade especfica da rea central de So Paulo, a SEHAB elaborou, em colaborao com os movimentos sociais do centro, um conjunto de propostas para melhorar seu desempenho quanto s exigncias de qualidade, de custos e de prazos (PREFEITURA DE SO PAULO, 2004a, p.31). Assim, segundo a Prefeitura de So Paulo (2004a), at 2004 foram reformadas 464 unidades em cinco edifcios Rizkallah Jorge (167 uh); Ferno Sales (54 uh); Celso Garcia (84 uh), Maria Paula (75 uh) e Brigadeiro Tobias (84 uh) e outras tantas unidades (aproximadamente 1.000) vm sendo executadas ou negociadas pelo PAR. Recentemente, mais um empreendimento dessa natureza foi concludo. O antigo Hotel So Paulo, com 21 pavimentos, foi completamente reformado e abrigar 152 novas famlias ligadas ao Movimento do Frum dos Cortios (MORADIA POPULAR NO LUGAR DE HOTEL). As unidades habitacionais desse edifcio, assim como o Residencial Umb (RS), apresentam tipos diferentes, com apartamentos do tipo kitchenette, outros com um e at dois quartos (Figura 32). Em outras cidades do Brasil, a tentativa de reutilizao de antigos edifcios vem encontrando srias dificuldades que impedem a concretizao do financiamento. Na capital do Rio Grande do Norte, a Prefeitura Municipal do Natal comprou um edifcio no centro histrico o antigo Hotel Central e desenvolveu um projeto com 8 apartamentos (alguns com um quatro, outros com dois quartos) para serem financiados pelo PAR (Figura 33). Com essa mesma finalidade, a prefeitura tambm desenvolveu um projeto de reuso habitacional para uma outra edificao no centro histrico o edifcio Valparaso prevendo seis unidades habitacionais, com um ou dois quartos. No entanto, a primeira dificuldade encontrada foi a contratao da empresa construtora, pois no h interesse nesse tipo de Captulo III ____________________________________________________________________ 142projeto, por se tratar de uma reforma que demanda um investimento de risco, em parte devido a no possibilidade de suplementao de recursos pela CAIXA. Em seguida, a prpria CAIXA apresentou uma srie de restries aprovao do projeto arquitetnico para conceder tal financiamento. Enfim, at junho de 2007, ambos os projetos j tinham construtoras interessadas e estavam na agncia financeira, em fase de avaliao. Figura 32: Antigo Hotel So Paulo, hoje mais um conjunto do PAR chamado Edifcio So Paulo Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO (2004c) Figura 33: Antigo Hotel Central e possvel edifcio a ser financiado pelo PAR Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DO NATAL (2007) * * * A descrio das caractersticas tipolgicas e de implantao dos conjuntos financiados pelo PAR, nas pginas anteriores, sugere alguns pontos encontrados com maior freqncia, os quais so destacados a seguir: produo com caractersticas bastante homogneas, apesar do incentivo diversidade tipolgica e da pequena diversificao por regio. Nessa diversificao destaca-se a quantidade de pavimentos: no Norte e Centro-Oeste s so permitidos at quatro pavimentos, enquanto no Sul e no Sudeste at cinco. J no Nordeste possvel a construo de edifcios de quatro assim como de cinco pavimentos, porm a segunda opo dificilmente vem se operando; proposta de regionalizao, que vai de encontro ao modelo apregoado pelo Estado desenvolvimentista, em que a produo era universal para todo o pas; conjuntos de pequeno porte (at 160 unidades) implantados de forma bastante fragmentada no espao urbano. No estgio atual em que as cidades se encontram, com a malha urbana j consolidada, a localizao dos conjuntos do PAR, fragmentados nessa Captulo III ____________________________________________________________________ 143malha, no geram grandes transformaes na estrutura nem tampouco na paisagem urbana; certo grau de inter-relao entre os aspectos tipolgicos e locacionais, como a implantao de alguns equipamentos comunitrios, conforme tambm se verifica no item 3.1.5 Caractersticas tipolgicas e construtivas; empreendimentos formados por edifcios multifamiliares de quatro pavimentos sem elevadores (mas tambm edifcios com cinco pavimentos no Sul e no Sudeste), de modo geral (apesar do incentivo diversidade do tipolgica). A verticalizao objetiva a reduo do custo mdio dos lotes urbanizados e, por conseguinte, da habitao, produzindo-se em quantidade, para fazer frente ao preo mximo estipulado pelo programa. Em outras palavras, procura-se baratear o custo do empreendimento adensando-se ao mximo o terreno, para a produo de uma maior quantidade de moradias, inseridas no programa de necessidades mnimo exigido, o que resulta em unidades de pequenas dimenses75; edifcios de volumetria simples, muitos dos quais em forma de paraleleppedos e, para disfarar esse tipo, uso freqente de grafismo nas fachadas; conjuntos construdos com uma maior qualidade construtiva, apesar de se utilizarem algumas tcnicas para o barateamento da construo, como o mesmo projeto arquitetnico para mais de um conjunto, a prpria tipologia difundida de blocos de edifcios com quatro pavimentos sem elevadores e com volumetria simples, a suplementao de pilotis por unidades no trreo, etc. Pode-se dizer, em sntese, que o Programa de Arrendamento Residencial se preocupa com as questes locacionais, tipolgicas e construtivas de sua produo. Ele busca uma forma de produo diversificada, apresentando vrias possibilidades de implantao e tipos de habitao, no que a qualidade da construo prevalece. Acredita-se, por fim, que essa maior preocupao se deve primordialmente ao fato de os imveis permaneceram sob a propriedade fiduciria da CAIXA por, no mnimo, 15 anos, o que consiste na principal diferena do programa. Outras particularidades encontradas foram a facilidade de retomada do imvel e a contratao de uma empresa privada para gerir os contratos de arrendamento e as taxas de condomnio. O papel da administradora vem como um elemento adicional para tornar o programa mais eficiente administrativamente (do ponto de vista da CAIXA), evitando-se altos nveis de inadimplncia. Por fim, as questes acima 75 Essa caracterstica da construo de blocos limitados na altura remonta s indicaes elaboradas por Rubens Porto para a proposta de produo dos conjuntos dos IAP, o que demonstra certa continuidade desse princpio de racionalizao da construo adotado inicialmente pelos institutos. Captulo III ____________________________________________________________________ 144expostas resumem a produo do PAR nacionalmente, embora no tocante aos aspectos tipolgicos e locacionais seja possvel verificar especificidades de uma localidade para outra e de um conjunto para outro. Assim, em busca dessas especificidades, comparou-se a produo do PAR na cidade de Joo Pessoa com a produo desse programa na capital pernambucana e na capital potiguar. Verificou-se, portanto, que a quantidade de conjuntos e de unidades habitacionais na capital paraibana foi ligeiramente superior das outras duas at 2003. Assim sendo, em Joo Pessoa foram financiados 13 conjuntos perfazendo 1.201 unidades, ao passo que em Recife foram financiados 12 conjuntos contendo 1.128 unidades e em Natal 9 conjuntos contendo 1.056 moradias. No entanto, se forem consideradas as regies metropolitanas (RM), nesse mesmo perodo, a RM de Recife apresentou uma produo superior das demais RMs, uma vez que o PAR no apresentou nenhum financiamento nem na regio metropolitana de Joo Pessoa nem na de Natal. Tal fato explicado principalmente pela seguinte razo: o custo da terra urbana em Joo Pessoa inferior ao da terra urbana em Recife e em Natal, onde o mercado imobilirio bem mais desenvolvido. Esse panorama indica, por fim, que o custo do solo fundamental para a produo do PAR, motivo pelo qual cidades como Joo Pessoa, cujo solo ainda no to inflacionado, um bom cenrio para o desenvolvimento do programa. Diante desse fato, os prximos captulos adotam a cidade de Joo Pessoa como rea de estudo desta pesquisa, visando ao estudo de caso do Programa de Arrendamento Residencial no contexto da produo habitacional de uma cidade brasileira. Por fim, em funo da escassez de trabalhos acadmicos sobre esta temtica, todas as informaes coletadas no presente captulo so fundamentais para se compreender o programa, especialmente como forma de traar suas principais caractersticas, as quais fornecem elementos essenciais para a anlise do PAR mais adiante. Captulo IV ____________________________________________________________________ 146De carter mais emprico, este captulo, assim como o prximo, adota como universo de estudo a cidade de Joo Pessoa, que contm uma populao residente de aproximadamente 600.000 habitantes e 151.000 domiclios, conforme dados do Censo 2000. Mais especificamente, mostra como, na prtica, se desenvolveram as polticas habitacionais brasileiras, entre 1935 at 2006, descrevendo as caractersticas quantitativas e qualitativas dessa produo na capital paraibana, com um enfoque mais exploratrio e descritivo. Assim, torna-se possvel inserir a produo do PAR no contexto atualizado dessa produo de moradias. O desenvolvimento das polticas habitacionais em Joo Pessoa at 1964 foi analisado e sistematizado, principalmente, por Lavieri & Lavieri (1999), no artigo A questo urbana na Paraba, e Cavalcanti (1999), no livro A poltica habitacional do BNH no Brasil ps-64 e seus reflexos na expanso urbana de Joo Pessoa. O perodo ps-BNH, todavia, pouco estudado, motivo pelo qual h uma escassez de trabalhos que abordam a produo habitacional, via polticas pblicas, na cidade, nesse momento histrico. Apesar desse aparente desinteresse, sabido que a cidade foi contemplada com um significativo volume de unidades produzidas, atravs de programas do governo federal, dentre os quais se destaca o Programa de Arrendamento Residencial. Fazia-se, portanto, necessria uma pesquisa que revelasse a situao atual da poltica habitacional na capital paraibana, sistematizando o panorama mais atual. Para a elaborao deste captulo foram utilizados dados secundrios, mas, sobretudo, dados primrios. Os dados secundrios, coletados na reviso bibliogrfica, foram a base para o delineamento do perfil de desenvolvimento da produo do parque habitacional da cidade at 1986, sendo o perodo posterior traado a partir dos dados primrios, coletados nas pesquisas documental e de campo. A pesquisa documental compreendeu a coleta de dados quantitativos e qualitativos da produo, como a coleta de informaes sobre os programas e o levantamento de projetos arquitetnicos no acervo das principais instituies que lidam com a construo de moradias na cidade, quais sejam: a Companhia de Habitao Popular (CEHAP), o Instituto de Previdncia do Estado da Paraba (IPEP), a Fundao de Ao Comunitria (FAC), a Prefeitura Municipal de Joo Pessoa (PMJP) e a Caixa Econmica Federal (CAIXA). Ressalta-se que foram muitas as dificuldades enfrentadas para a sistematizao desses dados, em funo das informaes, por vezes incompletas dos rgos. J a pesquisa de campo constou da realizao de levantamentos fotogrficos, observao in loco e entrevistas semi-estruturadas com representantes dos rgos competentes. Captulo IV ____________________________________________________________________ 147 4.1 A PRODUO DE MORADIAS NA CIDADE DE JOO PESSOA SOB A TICA DAS POLTICAS HABITACIONAIS: DOS IAPS AO BNH Este item da dissertao aborda a atuao das polticas implementadas pelo Estado desenvolvimentista na cidade de Joo Pessoa, ou seja, aborda, em especial, a produo promovida pelos IAPs (incluindo o IPASE), pela FCP e pelo BNH, na figura de seus principais agentes. Alm desses, agentes estaduais como o Montepio do Estado da Paraba, que se transformou posteriormente no IPEP (ambos com a funo voltada previdncia), tambm participaram do incremento do parque habitacional nesse momento histrico. Inicialmente, entre 1935 e 1963, a atuao conjunta dos IAPs, IPASE, FCP e Montepio resultou na produo de 899 novas moradias, divididas em 15 empreendimentos, considerados de pequeno porte, pois se caracterizavam pela construo de poucas unidades habitacionais. Em outras palavras, a produo de habitaes nesse recorte temporal apresenta aes ainda muito tmidas, em relao ao que se conheceu depois, com as aes do BNH (Tabela 11). Devido as suas pequenas dimenses e restrita abrangncia dos agentes pblicos quanto populao beneficiada (poucos foram contemplados e geralmente correspondiam a algumas categorias profissionais), os conjuntos foram inseridos em bairros adjacentes ao centro urbano da capital, no se caracterizando na cidade, neste perodo, um processo de periferizao, segundo Lavieri & Lavieri (1987, p.25) (Figura 34). Os principais bairros contemplados com essa produo foram: Centro, Tambi, Torre, Jaguaribe e Expedicionrios. Assim sendo, a produo de pequenos conjuntos, aliada insero destes em bairros contguos ao centro, no provocou, no perodo em questo, grandes transformaes estruturais nem tampouco na paisagem de Joo Pessoa como viria a ocorrer no perodo subseqente (do BNH) , diferentemente do que ocorria em muitas outras cidades, onde a produo dos IAPs e da FCP foi mais intensa (rever Quadro 1). No entanto, um dos conjuntos financiados nesse perodo, o Condomnio Presidente Joo Pessoa, contribuiu para a mudana da paisagem e at de alguns paradigmas do modo de habitar e do modo de construir. Esse condomnio, que vulgarmente chamando de 18 andares uma aluso ao nmero de pavimentos foi Captulo IV ____________________________________________________________________ 148construdo aproximadamente entre 1957 e 1962, sendo financiado pelo IAPB, e seus apartamentos foram todos vendidos, segundo Chaves (2006). Ele representou um marco na paisagem do centro da cidade, sendo a primeira habitao multifamiliar vertical, com caractersticas arquitetnicas fundamentalmente modernistas (Figura 35). Os elementos modernistas empregados foram o pilotis, o terrao-jardim, a planta livre, a fachada livre, a soluo formal adotada e a valorizao dos elementos locais, como o cobog. A organizao espacial (dois apartamentos para cada circulao vertical) outra caracterstica relevante dessa edificao, que possui dois tipos de apartamentos. O primeiro tipo, situado nas extremidades do bloco do edifcio, possui quatro quartos e rea de 122,11m, aproximadamente. O segundo os apartamentos esto implantados no centro do bloco do edifcio possui trs quartos e rea de 94,27m (Figura 36). LEGENDA: IAPs FCP Montepio Outros Figura 34: Produo habitacional entre 1935 e 1963 em Joo Pessoa Fonte: Base cartogrfica da Prefeitura Municipal de Joo Pessoa (2006) Nota: importante salientar que essa localizao apenas esquemtica, e seu objetivo indicar os bairros contemplados. Os bairros acima assinalados apresentavam pequenas nucleaes, que viriam a contribuir no futuro povoamento dos bairros. Muitos, inclusive, no eram bairros consolidados Figura 35: Vista da fachada frontal (norte) do 18 andares Fonte: Acervo da autora (2005) Joo Pessoa: diviso dos bairros da cidade Centro histrico da cidade de Joo Pessoa Captulo IV ____________________________________________________________________ 149 Figura 36: Planta baixa do pavimento tipo que abriga o setor residencial do edifcio 18 andares Fonte: CHAVES (2006) O conjunto citado tambm introduziu novas formas de morar, como o uso misto (servios, uso institucional e uso residencial) e a adoo de uma edificao vertical para moradia, os quais contriburam para a mudana de paradigmas nesse sentido. No modo de construir, a mudana de paradigmas se deu com os processos de racionalizao da construo. Em suma, trata-se de um digno exemplar da arquitetura modernista residencial na cidade, reproduzindo, conforme foi identificado no segundo captulo, muitos elementos utilizados na produo dos IAPs em outras partes do Brasil, como a localizao prpria dos IAPBs geralmente no centro e a construo de edifcios verticais, a planta baixa do pavimento tipo parecida com outras habitaes construdas pelos institutos no pas, etc. Antes e at mesmo depois do 18 andares, a produo habitacional via polticas pblicas caracterizou-se basicamente pela produo de unidades unifamiliares isoladas no lote, com caractersticas que so recorrentes na produo de habitao social, como, por exemplo, o padro construtivo simples. A arquitetura modernista, amplamente difundida em Joo Pessoa entre as dcadas de 1930 e 1970, aproximadamente, era mais empregada em edifcios institucionais e em residncias para a populao de maior poder aquisitivo. Por isso o 18 andares se constituiu num marco da produo estatal de habitao na cidade at os dias atuais. A partir da poltica do BNH, a produo estatal de moradias transformou-se, sob o aspecto quantitativo, qualitativo e na atuao dos agentes. Alguns dos antigos agentes que participavam da produo at 1963, como o Instituto de Previdncia e Assistncia aos Servidores do Estado (IPASE), nico IAP que resistiu no Brasil, e o Instituto de Previdncia do Estado da Paraba (IPEP), antigo Montepio, continuaram atuando na poltica do BNH. Outros agentes, todavia, surgiram com a criao do citado banco, como a Companhia de Habitao Popular (CEHAP) e o Instituto de Orientao s Cooperativas Habitacionais (INOCOOP). Captulo IV ____________________________________________________________________ 150A atuao desses agentes, por sua vez, manifestou-se de formas distintas, dos pontos de vista numrico e da forma de implantar os conjuntos no espao urbano. Observando-se a Tabela 11, verifica-se que, ao longo dos 22 anos de desenvolvimento do BNH, foram produzidas na cidade em torno de 29.668 novas unidades, distribudas em 42 conjuntos, o que constitui a maior produo de moradias na histria da poltica habitacional de Joo Pessoa76. A produo desse perodo histrico foi predominantemente ascendente, e a CEHAP foi o agente que mais se destacou, basicamente por meio da linha de crdito chamada CONSO77. TABELA 11 Resumo do nmero de unidades nos conjuntos habitacionais produzidas em Joo Pessoa entre 1937 e 1986 Recorte temporal TOTAL Agentes At 1963 1967-69 1970-74 1975-79 1980-84 1985-86 IAPs / FCP 385 / 230 - - - - - 615IPASE 50 628 - 50 - - 728IPEP / IPASE - 413 - - - - 413Outros 107 - - - - - 107Montepio / IPEP 127 662 - 466 2.226 4.401 7.882CEHAP - 630 1.973 3.176 6.113 5.260 17.152INOCOOPs - - 293 901 2.476 - 3.670TOTAL 899 2.333 2.266 4.593 10.815 9.661 30.567TOTAL 899 29.668 30.567Fonte: TADEI e DUAYER apud LAVIERI & LAVIERI (1999); levantamento realizado na CEHAP (2006); e no IPEP (2006) Nota: Elaborao da autora De fato, conforme mostra a Tabela 11, do ponto de vista quantitativo, a produo habitacional do BNH transformou o perfil de produo na cidade, apresentando-se muito diferentemente do que era no perodo anterior. A diferena tambm se estende para o lado qualitativo da produo. Os conjuntos financiados pelo BNH eram, de modo global, considerados de grande porte, contendo centenas de unidades. Essa dimenso foi um dos motivos que resultaram no modelo perifrico de expanso, usualmente em bairros distantes, onde havia grandes glebas urbanas a baixo custo para a produo em larga escala um 76 Segundo Lavieri & Lavieri (1999), foram tambm financiadas 6.847 unidades habitacionais isoladas pelo SFH, entre 1966 e 1983, provavelmente pelo SBPE. 77 CONSO significa Carteira de Operaes de Natureza Social. Outro programa da CEHAP o FICAM Programa de Financiamento da Construo, Concluso, Ampliao ou Melhoria de Habitao de Interesse Social criado em 1977 no mbito do PLANHAP (FINEP, 1985). Esse programa consiste em um crdito isolado que financia habitaes em terrenos individuais, em especial. Em resumo, CONSO, FICAM, Terrenos Isolados e Emergncia so os programas do governo do estado que operam com recursos federais: os trs primeiros operam basicamente por meio do FGTS, e o Emergncia opera com recursos a fundo perdido. Captulo IV ____________________________________________________________________ 151dos objetivos da poltica do BNH. Ento, face ao grande nmero de novas habitaes construdas com esse novo modelo de implantao instaurado, a cidade passou por significativas transformaes na estrutura e na paisagem urbana78. A estrutura urbana de Joo Pessoa sofreu uma acentuada expanso dos seus limites, sobretudo na direo sudeste, onde estava a maioria dos bairros contemplados com a implantao daqueles conjuntos. De 15km em 1960, a cidade cresceu para 106km em 1980 (PDTU/PMJP apud CAVALCANTI, 1999). Esse crescimento ocorreu atravs de uma ocupao descontnua, criando um tecido urbano tambm descontnuo e em forma de colcha de retalhos e gerando distncias e obstculos a uma ocupao urbana racional (SILVEIRA, 1997)79. Alm disso, o modelo perifrico de expanso desencadeou um processo de seletividade e estratificao social, criado pelos prprios agentes, segundo as especificidades do prprio SFH. O INOCOOP e o IPASE implantaram seus conjuntos em bairros de melhor padro (na zona leste, por exemplo), atendendo a uma classe de maior renda, comparando-se com os demais; o IPEP pulverizou seus conjuntos em vrias reas da cidade, embora nos ltimos anos tenha adotado predominantemente as localizaes a sudeste. J a CEHAP, que atendeu a uma clientela de menor poder aquisitivo, inseriu a maioria dos seus empreendimentos no eixo sudeste como foi o maior produtor do perodo em estudo, tambm foi o maior indutor da expanso da cidade nessa direo. importante mencionar que a atuao predominante da CEHAP na regio sudeste foi fruto do estoque de terras que o governo do estado tinha naquela localidade (Figura 37). Ademais, conforme Jovanka Cavalcanti (1999), verificou-se freqentemente a ausncia de infra-estrutura nos conjuntos habitacionais financiados pelo BNH, como falta de pavimentao e de saneamento bsico e precrios servios de abastecimento de gua e de transportes urbanos coletivos (Figura 38). Esse fato resultou do sistema de funcionamento da poltica, o qual encarregava todas as instituies (CEHAP, IPASE, IPEP e INOCOOP) apenas da construo das casas e deixava sob a responsabilidade dos rgos municipais e estaduais a elaborao e execuo dos equipamentos comunitrios e da infra-estrutura. 78 bem verdade que outros processos contriburam, paralelamente, para essa transformao na estrutura urbana, como a instalao do distrito industrial, do campus universitrio, e a construo do anel virio, com as BRs. Todas essas obras tambm se localizavam em reas perifricas nas direes sul e sudeste, integrando o modelo perifrico de expanso. 79 A produo de conjuntos habitacionais na periferia expandiu intensamente a cidade de Joo Pessoa e, conseqentemente, gerou uma urbanizao com baixa densidade 26,0609hab/ha, segundo o IDEME (2001). A baixa densidade, entretanto, tambm provocada pelas caractersticas do stio geogrfico da cidade, como a presena do vale do rio Jaguaribe e da mata do Buraquinho. Confrontando-se com a densidade da cidade, o Plano Diretor do Municpio (1992) prev densidades brutas para cada zona adensvel variando entre 120 e 150 hab/ha. Captulo IV ____________________________________________________________________ 152Corriqueiramente, o estado e a prefeitura alegavam falta de recursos, e os conjuntos ficavam completamente abandonados durante anos, gerando insatisfao nos moradores, conforme foi constatado por Cavalcanti (1999). LEGENDA: IPASE CEHAP IPEP INOCOOP Figura 37: Produo habitacional entre 1967 e 1986 em Joo Pessoa Fonte: Base cartogrfica da Prefeitura Municipal de Joo Pessoa (2006) Nota: importante salientar que essa localizao apenas esquemtica, cujo objetivo indicar primeiramente o bairro contemplado. Figura 38: Parte do conjunto Brisa Mar ainda sem pavimentao nos dias atuais Fonte: Acervo da autora (2005) Do ponto de vista tipolgico, a produo do BNH se caracterizou pela construo em larga escala de unidades unifamiliares (seja a casa isolada, sejam as geminadas), que contribuiu para a expanso horizontal da cidade80. Verificou-se tambm uma variedade no programa de necessidades no que tange quantidade de dormitrios (havendo unidades com um, dois e at trs quartos) bem como na rea mdia privativa de cada tipo habitacional (variando entre 20 e 60m). Portanto, no houve uma predominncia marcante 80 Segundo dados do Censo 2005, na Paraba 92,3% dos domiclios so casas, ao passo que 6,3% so apartamentos e 1,4% so cmodos. Essa predominncia da casa tambm reflexo da poltica do BNH, que privilegiou a construo desse tipo de habitao. No se pode esquecer da disseminao da autoconstruo de casas nas favelas e loteamentos irregulares. Joo Pessoa: diviso dos bairros da cidade Centro histrico da cidade de Joo Pessoa Captulo IV ____________________________________________________________________ 153no tipo de moradia, de modo que essa produo ofereceu cidade uma certa heterogeneidade no espao construdo (Figuras 39 e 40). Figura 39: Tipo habitacional do conjunto Brisa Mar nos dias atuais, com as caractersticas da arquitetura original ainda bastante preservadas Fonte: Acervo da autora (2005) Figura 40: Vista frontal do tipo PB.23 geminada e duplex do conjunto Mangabeira I, nos dias atuais, com as caractersticas da arquitetura original ainda bastante preservadas Fonte: Acervo da autora (2006) A questo ideolgica tambm se fez presente na produo habitacional do BNH, fato que se observa na denominao dos conjuntos construdos na capital paraibana. Ao longo das dcadas de 1960 e 1970, a maioria dos conjuntos produzidos pela CEHAP recebeu o nome de governantes locais ou nacionais do regime militar conjunto Castelo Branco, Ernesto Geisel, Costa e Silva, por exemplo , a fim de se mostrar populao a atuao dos governos na questo habitacional. S na dcada de 1980 e, principalmente, na de 1990, que muitos dos novos conjuntos passaram a ser denominados com outros nomes que no eram de polticos influentes. Esses fatos ilustram os objetivos que a poltica do BNH procurava alcanar: promover a ordem social, ofertando casa prpria, e a legitimao do poder do Estado, por meio da construo de conjuntos de casas, inclusive divulgando os nomes dos polticos. 4.2 A PRODUO DE MORADIAS NA CIDADE DE JOO PESSOA SOB A TICA DAS POLTICAS HABITACIONAIS PS-BNH AT 1989 Conforme j foi mencionado no Captulo II, com o fechamento do BNH o pas se viu sem uma poltica habitacional e passou por um perodo de transio que perdurou at 1989. Nesse intervalo de tempo, houve, por conseguinte, uma acentuada queda na Captulo IV ____________________________________________________________________ 154produo estatal de moradias, em nvel nacional. Na cidade de Joo Pessoa no foi diferente. Segundo informaes obtidas de tcnicos das instituies envolvidas com a questo de habitao na cidade, nesse perodo foram construdas 1.454 novas moradias, distribudas em dois conjuntos do IPEP (Valentina II e Funcionrios III), e 92 unidades no conjunto Radialistas, da CEHAP, totalizando 1.546 novas habitaes. De fato, esse perodo correspondeu menor produo habitacional realizada pelos agentes pblicos, em quase 20 anos (desde o primeiro intervalo da produo do BNH 1967-1969 , no havia uma produo to baixa), na capital paraibana (Tabela 12). importante mencionar que a nfima produo da CEHAP deveu-se, em especial, s restries impostas s COHABs, durante o governo de Sarney, para se adequarem s novas condies financeiras do pas, as quais afetaram a capacidade de produo do agente pblico estadual. Nesse perodo ocorreu tambm uma transformao na essncia do INOCOOP: de instituio de carter eminentemente pblico, ele passou para a iniciativa privada, em 1986, motivo pelo qual no se far referncia a ele nas pginas seguintes, que enfocam a produo estatal de moradias. No tocante s caractersticas locacionais e tipolgicas dessa produo promovida pelos agentes pblicos, pode-se afirmar que foram as mesmas do modelo apregoado pelo BNH, ou seja, prosseguiu-se com o modelo perifrico de expanso, predominantemente na direo sudeste e, de modo mais especfico, nos bairros de Valentina e Funcionrios III. Apesar de a produo aqui comentada ter sido reduzida em relao do perodo anterior, ela no se resumiu apenas quelas 1.546 unidades do IPEP e da CEHAP. Como, a partir de 1986, as atribuies do BNH passaram para a responsabilidade da CAIXA, fez-se um levantamento dos financiamentos oferecidos por esta em relao produo de conjuntos habitacionais. Com isso, constatou-se que a CAIXA financiou, em 1989, 791 novas habitaes, distribudas em cinco empreendimentos, a maioria dos quais foi financiada com recursos da poupana (SBPE), via Programa Plano Empresrio, voltado para a iniciativa privada e sem a intermediao de agentes pblicos. Apenas um empreendimento (dos cinco) foi financiado com recursos do FGTS (PROHAP privado): trata-se do Funcionrios IV, no bairro de mesmo nome, que conta com 573 unidades, o que representa mais de 72,44% do total de moradias financiadas pela CAIXA nesse perodo. Ressalte-se, ainda, que a produo do conjunto Funcionrios IV foi coordenada pela Captulo IV ____________________________________________________________________ 155CEHAP, apesar de o financiamento ter-se destinado a um agente privado (Tabela 12 e Figura 41)81. Diferentemente da produo promovida pelos agentes pblicos nesse mesmo recorte temporal, os empreendimentos financiados pela CAIXA, com recursos da poupana (CAIXA/POUPANA), caracterizaram-se pela produo de prdios de diferentes padres construtivos e localizados em diferentes reas da cidade (Tamba e Bancrios), com status sociais distintos, uma vez que tambm se destinavam a um pblico de maior poder aquisitivo (geralmente classe de renda mdia) (Figura 41). LEGENDA: CEHAP IPEP CAIXA/POUP. CAIXA/FGTS Figura 41: Produo habitacional entre 1987 e 1989 em Joo Pessoa Fonte: Base cartogrfica da Prefeitura Municipal de Joo Pessoa (2006) Nota: importante salientar que essa localizao apenas esquemtica, cujo objetivo indicar primeiramente o bairro contemplado. Nota: No foi identificado o conjunto Radialistas, produzido pela CEHAP 81 Com base em entrevistas realizadas com os administradores dos conjuntos habitacionais Parque dos Ips I (432 uh) e Parque dos Ips II (120 uh), verificou-se que ambos tambm datam desse perodo (1986-1990) e foram financiados pela CAIXA, porm no constam no levantamento realizado nesta (2006). Joo Pessoa: diviso dos bairros da cidade Centro histrico da cidade de Joo Pessoa Captulo IV ____________________________________________________________________ 156Por fim, concluindo a descrio da produo efetuada entre as dcadas de 1930 e 1980, do Estado desenvolvimentista, a Tabela 12 permite visualizar-se a produo de trs momentos histricos distintos (Pr-BNH, BNH e Ps-BNH), sendo o perodo da poltica habitacional do BNH definitivamente o de maior produo. TABELA 12 Resumo do nmero de unidades nos conjuntos habitacionais produzidas em Joo Pessoa entre 1937 e 1989 Pr-BNH IAPs, FCP BNH Ps-BNH Agentes At 1963 1967/69 1970/74 1975/79 1980/84 1985/86 1987/89 TOTAL IAPs / FCP 385 / 230 615IPASE 50 628 50 728IPEP / IPASE 413 413Outros 107 107Montepio / IPEP 127 662 - 466 2.226 4.401 1.454 9.336CEHAP 630 1.973 3.176 6.113 5.260 92 17.244INOCOOPs 293 901 2.476 3.670CEF-POUP 218 218CEF-FGTS 573 573TOTAL 899 2.333 2.266 4.593 10.815 9.661 2.337 32.904TOTAL 899 29.668 2.337 32.904Fonte: TADEI e DUAYER apud LAVIERI & LAVIERI (1999); levantamento realizado na CEHAP (2006); e no IPEP (2006) Nota: Elaborao da autora 4.3 A PRODUO DE MORADIAS NA CIDADE DE JOO PESSOA SOB A TICA DAS POLTICAS HABITACIONAIS A PARTIR DE 1990 Antes de se iniciar a descrio da produo habitacional verificada em Joo Pessoa a partir da dcada de 1990, importante mencionar alguns dados referentes problemtica habitacional nessa cidade depois do fechamento do BNH. O problema da falta de habitao no Brasil se avolumou depois da extino do BNH, dentre outros motivos devido ao arrefecimento da produo de novas moradias, especialmente no perodo de transio 1986 a 1989. Nesse sentido, o dficit habitacional na capital paraibana tambm cresceu, chegando a atingir, nos dias atuais, um nmero da ordem de 23 mil unidades, segundo informaes na prpria prefeitura (2006). Captulo IV ____________________________________________________________________ 157H, ainda, os problemas que permeiam os domiclios inadequados problemas fundirios e de falta de habitabilidade os quais, em conjunto com o dficit, representam as necessidades encontradas nas favelas e em outros tipos de habitao precria. Nos ltimos anos, em Joo Pessoa, as favelas vm se expandindo e vrias novas favelas vm surgindo. Em apenas cinco anos, entre 1992 e 1997, 14 favelas nasceram, o que representou um incremento de 14,89%; e 7.464 novas moradias foram construdas nas favelas, ou seja, um crescimento de 44,17% do total de domiclios j existentes (Tabela 13). TABELA 13 Crescimento das favelas e de seus domiclios no municpio de Joo Pessoa Favelas (absoluto) Domiclios nas favelas (absoluto) Crescimento das favelas e seus domiclios (%) 1992 1997 1992 1997 Favelas 1992-97 Domiclios 1992-97 94 108 16.899 24.363 14,89% 44,17% FONTE: FAC (1998) Com esse quadro de crescimento dos domiclios precrios e das favelas, em 1996 mais de 20% da populao do municpio de Joo Pessoa viviam nas favelas, segundo dados da Fundao de Ao Comunitria (FAC, 1998). Numa tentativa de enfrentar essa necessidade de moradias, vrios agentes pblicos e privados participaram do incremento do parque habitacional, a partir de 1990, na capital paraibana. Com o objetivo de melhor sistematizar os dados, adotou-se aqui metodologicamente uma separao: so chamados de agentes pblicos as instituies do governo estadual ou municipal que receberam a concesso de financiamentos da CAIXA ou financiaram diretamente (como o IPEP) a produo de moradias para a populao de renda mais baixa. Essas instituies so: no nvel municipal, a Prefeitura Municipal de Joo Pessoa (PMJP); no nvel estadual, a CEHAP, a FAC e o IPEP. J os agentes privados so aqueles que receberam a concesso de financiamentos da CAIXA para a construo de moradias, seja pelo programa Carta de Crdito Associativo, seja pelo PAR, etc.82. Nesse caso so as cooperativas, como a Cooperativa Habitacional do Estado da Paraba (COHEP), e as empresas do ramo da construo civil. De modo geral, como j foi dito, a maioria desses agentes recorreu aos recursos do governo federal repassados pela CAIXA, por meio de linhas de financiamento, para promoverem a produo habitacional. A CAIXA passou a atuar, na atual conjuntura, em vrias frentes de ao, principalmente, atravs da concesso de financiamentos para a 82 Apesar de aqui s ser estudada essas duas linhas de crdito. Captulo IV ____________________________________________________________________ 158construo de moradias pelos agentes pblicos e pelos agentes privados, bem como concedendo crdito direto aos cidados, ou seja, intervindo tanto na oferta quanto na demanda. Com essa nova estrutura de funcionamento, verificou-se tambm uma maior inter-relao entre as trs esferas do poder, alm da inter-relao com a iniciativa privada, como ser exposto a seguir. No nvel municipal, a PMJP desenvolveu aes orientadas predominantemente pelo programa municipal pra morar, que operava, sobretudo, com recursos da OGU (por meio do programa Habitar-Brasil, por exemplo) para a construo de alguns conjuntos habitacionais destinados s populaes mais carentes da sociedade83. A partir do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso e, especialmente, no mandato de Lula, esse programa foi substitudo pelos principais programas do governo federal, como o Carta de Crdito Associativo, o Habitar-Brasil, o Morar Melhor, o Crdito Solidrio, o PSH, dentre outros. No nvel estadual, a CEHAP sobreviveu crise que se abateu sobre o sistema das companhias de habitao durante o governo Sarney e permaneceu intervindo na produo habitacional, operando principalmente com recursos do FGTS e da OGU, em consonncia com vrios programas habitacionais do governo federal, como PAIH, PROHAP, Habitar-Brasil, Carta de Crdito Associativo, Pr-Moradia, PSH, etc. Outro agente pblico estadual foi a FAC que surgiu com o objetivo de atender os problemas habitacionais da populao mais carente do estado, atravs da recuperao, reforma ou construo de novas habitaes para as populaes que viviam em situaes de risco, em especial em favelas84. As aes dessa instituio se desenvolveram basicamente por meio do programa SOS Moradia, criado entre 1996 e 1997 e que operava com 90% de recursos do governo federal (OGU) e uma contrapartida de 10% do governo do estado. Dos agentes estatais, todavia, o IPEP foi o nico que atuou de uma forma descentralizada, isto , sem recursos dos cofres pblicos, mas com recursos prprios dos muturios, por meio do Programa Habitacional Solidrio (PHS). Em outras palavras, atuou 83 Na pesquisa, s foi possvel resgatar a produo desenvolvida a partir de 1998 (gesto de Ccero Lucena) at 2006 (gesto de Ricardo Coutinho), pois a prefeitura no soube informar onde estavam os dados da produo anterior. Mas, salienta-se que a prefeitura j atuava na produo de moradias anteriormente, embora sua interveno no fosse muito valorizada, por se constituir de aes isoladas e pouco expressivas quantitativamente. Por exemplo, segundo a Finep (1985), em 1973, a Prefeitura Municipal de Joo Pessoa contribuiu para a produo do parque habitacional da cidade, embora de forma irrisria, com a construo de apenas 15 unidades. 84 Vale ressaltar que, no mesmo sentido da PMJP, s h registro da produo da FAC desenvolvida pelo SOS Moradia, pois a produo anterior a esse programa no foi registrada, por se constituir em aes isoladas, no inseridas em um programa habitacional, segundo informaes coletadas no Departamento de Engenharia da Fundao, em dezembro de 2006. Captulo IV ____________________________________________________________________ 159com uma ao isolada e sem a interveno do governo federal. O PHS foi criado aproximadamente em 1995, durante a gesto do governador Antnio Mariz. Tratava-se de um programa extremamente restritivo, pois funcionava com a formao de grupos dos servidores do estado, com no mnimo, 36 pessoas. Aps formados os grupos, eram descontadas do contra-cheque dos muturios parcelas de at 30% do salrio, em consignaes mensais, para a formao de um fundo condominial (como um condomnio fechado ou um consrcio), que custeava a construo das unidades habitacionais, entregues por sorteio85. Essa forma de financiamento buscava, portanto, reduzir a utilizao de recursos pblicos para a construo de moradias, alm de reduzir o nvel de inadimplncia, uma vez que os funcionrios pblicos tm rendimentos assegurados, logo garantindo-se uma maior eficincia na produo de moradias para a populao de renda mais baixa. Os agentes privados, por sua vez, atuaram com recursos do governo federal, por meio dos seguintes programas: PAIH, PEP, PROHAP privado, Programa Cooperativas, Carta de Crdito Associativo e, mais recentemente, o PAR86. Em suma, apesar da poltica neoliberal implementada a partir da dcada de 1990, a qual impunha forte presso no sentido de se reduzirem as responsabilidades do poder pblico nas questes sociais, o governo federal continuou intervindo ativamente na questo habitacional. Essa interveno se desenvolveu alocando-se recursos dos cofres pblicos federais (FGTS, OGU, FAR, entre outros fundos) os quais so operacionalizados pela CAIXA, que os controla e os repassa, por meio de diferentes programas de habitao , para os agentes pblicos e os privados. No entanto, uma dessas linhas de financiamento, o PAR, exige da CAIXA mais do que apenas o repasse dos recursos alocados; h um maior envolvimento tanto na etapa de produo quanto na de consumo, conforme j foi explicitado no captulo anterior. Por fim, o Quadro 12 resume todos os programas de habitao dos mbitos federal, estadual e municipal, e os agentes a eles vinculados, os quais atuaram na capital paraibana a partir da dcada de 1990. Cada agente desenvolveu-se desigualmente no tempo e no espao, de maneira que, individualmente, cada um imprimiu na sua produo caractersticas prprias, embora com alguns pontos semelhantes, em funo dos programas habitacionais em comum, conforme ser exposto a seguir. 85 Informaes obtidas, em 2005, com funcionrios do IPEP e no panfleto do programa PHS, coletado na prpria instituio. 86 Tambm atuaram por meio do programa Carta de Crdito Individual, que no foi abordado neste trabalho. Captulo IV ____________________________________________________________________ 160 QUADRO 12 Sntese dos principais programas federais, estaduais e municipais atuantes a partir da dcada de 1990 Ano Governo Agentes Programas habitacionais do governo federal operacionalizados pela CAIXA Programas habitacionais dos governos estadual e municipal, com recursos federais ou prprios CEHAP PAIH CONSO e recursos prprios PAIH PEP PROHAP privado 1990-1992 Collor agentes privados Programa Cooperativas - 1993-1994 Itamar Franco CEHAP - FICAM Crd Mac PROHAP pblico (FGTS) Habitar-Brasil CEHAP Carta de Crdito Associativo - FAC - SOS Moradia IPEP - PHS Habitar-Brasil Morar Melhor PMJP Carta de Crdito Associativo pra morar Carta de Crdito Associativo 1995-1998 1999-2002 Fernando Henrique Cardoso agentes privados PAR - Pr-Moradia CEHAP PSH - Programa Crdito Solidrio Imvel na planta (FGTS) PMJP PSH - Carta de Crdito Associativo 2003-2006 Luiz Incio Lula da Silva agentes privados PAR - Nota: Elaborao da autora 4.3.1 A ATUAO PREDOMINANTE DOS AGENTES PRIVADOS: CARACTERSTICAS DO INTERVALO DE 1990 A 1992 Apesar da confuso instaurada na poltica de habitao durante o governo Collor (1990-92) (VALENA, 2001), a produo de moradias, na cidade de Joo Pessoa, foi bastante significativa, contando-se 6.027 novas unidades habitacionais, das quais 41,96% (2.529 uh) foram construdas pelo setor pblico e 58,04% (3.498 uh) pela iniciativa privada. Captulo IV ____________________________________________________________________ 161Esse fato comprova que o governo Collor realmente se caracterizou pela concesso de financiamentos voltados para a iniciativa privada, marcando um novo momento na trajetria da poltica de habitao, sem deixar de seguir os ditames da poltica neoliberal. Pelo setor pblico, a produo foi viabilizada pela CEHAP, que voltou a participar do incremento do parque habitacional pessoense, depois das restries financeiras impostas durante o governo Sarney s COHABs. Essas restries afetaram diretamente o desenvolvimento da companhia no intervalo compreendido entre 1986 e 1989 e mudaram para sempre a forma de sua atuao na produo de moradias. Em termos numricos, a CEHAP financiou 2.529 novas unidades, por meio de diferentes linhas de financiamento assim como diferentes fontes de recurso, incluindo o emprego de recursos prprios para a construo de 37 moradias (Tabela 14). TABELA 14 Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes pblicos entre 1990 e 1992 Agente / Programa Nome Ano de incio e concluso das obras Bairro Unidades CEHAP / CONSO Mangabeira VII Mar. 1990-jan. 1993 Mangabeira 1.962 (1.200 apto em 75 blocos; 761 casas)CEHAP / PAIH Mangabeira VI (etapa I) Jan. 1992-out. 1992 Mangabeira 530CEHAP / recursos prprios - 1992 - 37Total - - - 2.529Fonte: Levantamento realizado na CEHAP (2006) Nota: Elaborao da autora A maioria das habitaes financiadas pela CEHAP foi implantada seguindo o modelo perifrico de expanso na direo sudeste, no bairro de Mangabeira, onde o governo do estado continuava sendo proprietrio de terras. No entanto, o terreno no foi doado aos usurios, objetivando-se uma ao social, mas seu custo foi embutido no valor do financiamento87. No que tange s caractersticas tipolgicas da produo efetivada pela CEHAP, importante mencionar que os primeiros anos da dcada de 1990 marcaram a histria da companhia com a produo prioritria de blocos de apartamentos, como o conjunto Mangabeira VII. Esse conjunto, todavia, no era composto apenas por edifcios, mas 87 Segundo entrevista semi-estruturada com Tarcsio Morais Leite, responsvel pela Diviso de Material e Patrimnio, realizada no dia 07-12-06 (modelo de entrevista em Anexo F). Captulo IV ____________________________________________________________________ 162tambm por unidades unifamiliares, embora o tipo predominante tenha sido as edificaes multifamiliares (61,16% do total de unidades). Os edifcios, por seu turno, adotaram a soluo de organizao espacial formada por quatro unidades habitacionais em cada pavimento, resultando em uma lmina que se aproxima da forma quadrada. Ademais, essas edificaes so limitadas altura de quatro pavimentos, mas sem pilotis, pois o trreo foi ocupado por apartamentos, com a finalidade de proporcionar a reduo do custo mdio da unidade privativa com o maior nmero de apartamentos por empreendimento ou seja, adensando o terreno para fracionar seu preo e fracionar o custo da construo entre os muturios. J as habitaes so compostas por sala, varanda, dois quartos, banheiro, cozinha e rea de servio, em uma rea privativa de 51,38m (Figuras 42 e 43). Figura 42: PAIH Edificaes do conjunto Mangabeira VII, localizado em Mangabeira (regio sudeste) Fonte: Acervo da autora (2005) Figura 43: Planta baixa do pavimento tipo dos edifcios do conjunto Mangabeira VII (rea privativa=51,38m) Fonte: CARVALHO (1997) Devido ao seu grande porte e ao fato de implantar edifcios em um bairro predominantemente horizontal, ou seja, composto basicamente por casas, o conjunto Mangabeira VII causou uma transformao na estrutura e na paisagem urbana dessa rea da cidade. J os agentes privados (empresas construtoras ou cooperativas) participaram da produo de habitao social ou econmica sendo financiados pela CAIXA, atravs dos programas PAIH, PEP, Programa Cooperativas (COOPHAB) e PROHAP, principalmente com recursos oriundos do FGTS. De forma mais concreta, mais de 65% dos recursos alocados nesse perodo foram oriundos do fundo dos trabalhadores para a construo de 3.246 novas unidades. Houve, ainda, financiamentos com recursos da poupana (SBPE), por meio do Programa Plano Empresrio, cuja produo no foi aprofundada neste trabalho, uma vez que se trata de outro perfil de programa, voltado para um pblico de maior poder Captulo IV ____________________________________________________________________ 163aquisitivo, diferentemente da populao atendida pela produo da habitao social ou econmica (Tabela 15). TABELA 15 Recursos do governo federal disponibilizados pela CAIXA para a produo de moradias entre 1990 e 1992 para os agentes privados Fonte de recursos88 Entidade Investimento (R$) Investimento (%) Unidades Unidades (%) FGTS Construtoras 65.328.122,34 65,23 3.246 71,17Poupana (SPBE) Construtoras 27.740.288,21 27,70 1.063 23,31CAIXA Construtoras 7.086.922,83 7,08 252 5,53Total - 100.155.333,38 100 4.049 100Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2006) Nota: Elaborao da autora A quantidade de novas habitaes construdas pelos agentes privados e financiadas por pelos programas alimentados pelo FGTS e pela CAIXA variou quantitativa e qualitativamente. O PEP, que era uma linha de financiamento destinada s empresas de menor porte, e no qual o preo da habitao poderia ser estabelecido pelo mercado, foi a linha de crdito que mais financiou em Joo Pessoa durante o governo Collor (1.935 novas unidades habitacionais, o que correspondeu a 32,10% do universo total 6.027 uh). Em seguida, o PAIH financiou 635 moradias (10,54%), a COOPHAB financiou 512 (8,50%), e o PROHAP privado 416 (6,90%) (Tabela 16). Do ponto de vista da distribuio no espao urbano, cada agente e cada programa de habitao apresentou reas de maior ou menor atuao: as Cooperativas, o PROHAP e o PAIH, por exemplo, atuaram em diversos bairros, todavia predominantemente localizados na regio sudeste. J o PEP foi aquele que apresentou uma maior variedade na localizao dos seus empreendimentos, implantando-os em bairros localizados em vrias regies (sul, sudeste, leste e nordeste) e com caractersticas sociais distintas (Figura 46). Percebe-se que os conjuntos foram geralmente implantados em terrenos remanescentes urbanizados, diferentemente do modelo de implantao adotado pela CEHAP, a qual privilegiou a expanso perifrica. Em funo dessa implantao em terrenos remanescentes, a maioria dos conjuntos produzidos pelos agentes privados de pequeno porte (abaixo de 160 uh), no gerando transformaes estruturais na malha urbana. Tal como essa produo dos agentes privados, a do PAR tambm se caracterizou pelos conjuntos de pequeno porte e implantados em terrenos remanescentes, como se ver adiante. 88 Essas foram as fontes de recursos mais utilizadas para a produo de habitaes em conjuntos nesse perodo. Outros fundos podem ter atuado, no entanto, no levantamento realizado na CAIXA (2006) s foram constatadas esses trs tipos. Captulo IV ____________________________________________________________________ 164TABELA 16: Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes privados entre 1990 e 1992 Agente / Programa Nome Ano de incio e concluso Bairro Unidades Geisel I 1991 Geisel 160PROHAP privado89 Geisel II 1991 Geisel 256Subtotal PROHAP privado 416APLP I 1990 Cid. Universitria 84APLP II 1990 JD. So Paulo 36APLP III 1990 JD. So Paulo 24P. Res. Vale das Palmeiras I 1990 Cristo 288Cooperativa dos Bancrios (Coophabancrios)/ COOPHAB Parque dos Diamantes 1990 Mandacaru 80Subtotal COOPHAB 512Sonho Meu 1991 Valentina 491Res. Bom Jesus II 1991 Rangel 40PAIH Conj. Hab. Tiradentes 1991 Alto do Mateus 104Subtotal PAIH 635Res. Rosa do Prado/Ed. Flor de Maio 1991 Cid. Universitria 56Ed. Estrela Dalva II 1991 Cid. Universitria 16Ed. Lvia Carvalho 1991 Cid. Universitria 20Cond. Atlantys 1991 Cid. Universitria 48Res. Caroline II 1991 Cid. Universitria 32Ed. Vnus 1991 Cid. Universitria 16Ed. Veneza 1991 Bancrios 48Ed. Itumbiara 1991 Bancrios 24Res. gua Azul 1991 gua Fria 384Ed. Araguari 1991 JD. So Paulo 28C.H. J. Amrico III 1991 Jos Amrico 224Ed. Della Santa II 1991 Joo Paulo II 16Ed. Itaipava 1991 Cristo 30Res. Verde Vale 1991 Geisel 304Res. Karina I 1991 Valentina 272Vale do Jaguaribe III 1991 Jaguaribe 33Ed. Mdia 1991 Jaguaribe 32Ed. Expedicionrios IV 1991 Expedicionrios 32Ed. Acre 1991 Bairro dos Estados 20Ed. Soraya 1991 Bairro dos Ips 24Cond. Santa Maria 1991 Bessa 8PEP (recursos do FGTS) Ed. Girassol I 1991 - 16Res. IV Centenrio 1991 Bancrios 192PEP (recursos da CAIXA) Ed. Lucy III 1991 Bessa 60Subtotal PEP 1.935Total 3.498Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2006) Nota: Elaborao da autora. A localizao dos empreendimentos foi fornecida pela Secretaria de Tributao do Municpio (2006) 89 importante mencionar que os empreendimentos Geisel I e Geisel II foram encontrados em um dos bancos de dados da CEHAP como obras executadas por esta Na realidade, segundo informaes na CEHAP (com Tarcsio Leite, responsvel pela Diviso de Material e Patrimnio, 07-12-06), este empreendimento foi financiado pela CAIXA, mas a CEHAP projetou e fiscalizou a obra. De qualquer forma, nesta pesquisa optou-se em coloc-los separadamente, obedecendo ao banco de dados da CAIXA (2006). Captulo IV ____________________________________________________________________ 165Apesar de algumas diferenas na forma de implantao e na dimenso entre os conjuntos financiados pelos agentes pblicos e os financiados por agentes privados, h caractersticas tipolgicas comuns aos dois. Analisando-se alguns conjuntos financiados por agentes distintos, observou-se que muitos edifcios compartilham a mesma volumetria, com a altura limitada a quatro pavimentos, e a mesma soluo de planta, formada por quatro unidades a cada pavimento, alm da implantao dos empreendimentos na regio sudeste da capital paraibana (Figuras 44 e 45). Figura 44: PEP conjunto gua Azul, localizado no bairro de gua Fria (regio sudeste) Fonte: Acervo da autora (2003) Figura 45: Planta baixa do pavimento tipo do conjunto gua Azul (apartamento com rea privativa igual a 46,65m) Fonte: Acervo da autora (2003) importante lembrar tambm que a produo habitacional desse perodo se apresentou de uma forma diferente do modelo difundido nacionalmente, caracterizado pela construo de pequenas habitaes de pssima qualidade e localizadas em periferias longnquas, conforme foi descrito por Bonduki (1997), citado no Captulo II. De modo global, na capital paraibana, a produo habitacional seja dos agentes pblicos, seja dos agentes privados , nesse momento, caracterizou-se pela construo predominante do tipo multifamiliar, com apartamentos de dimenses razoveis, embora tenham sido tambm financiados muitos conjuntos de unidades unifamiliares, como o Sonho Meu, parcela do Mangabeira VII, etc. Os edifcios financiados foram relativamente bem construdos (alguns, porm, no revestidos) e grande parte foram implantados nas reas da expanso urbana recente, geradas principalmente pelo BNH. Do total das 6.027 unidades produzidas, a maioria se localiza na zona sudeste da cidade, em bairros como Mangabeira (2.492 uh=41,34% das unidades financiadas), Valentina (763 uh=12,66%), Geisel (720 uh=11,95%), Cristo (318 uh=5,28%), Cidade Universitria (272 uh=4,51%), Bancrios (264 uh=4,38%), entre outros (Figura 46). Portanto, a expanso urbana de Joo Pessoa continuou a desenvolver-se na direo sudeste, como tinha sido iniciado no perodo do Captulo IV ____________________________________________________________________ 166BNH. Ressalte-se, por fim, que essas reas j estavam bem dotadas de servios e infra-estrutura, alm de garantida a acessibilidade. Figura 46: Produo habitacional entre 1990 e 1992 em Joo Pessoa Fonte: Base cartogrfica da Prefeitura Municipal de Joo Pessoa (2006) Nota: importante salientar que essa localizao apenas esquemtica, cujo objetivo indicar primeiramente o bairro contemplado. LEGENDA: CEHAP PAIH e PROHAP PEP COOPHAB Figura 47: PEP conjunto IV Centenrio, localizado no bairro Cidade Universitria (regio sudeste)Fonte: Acervo da autora (2005) 4.3.2 A CRISE NA PRODUO HABITACIONAL ENTRE 1993 E 1994 Como j foi comentado, o grande nmero de operaes realizadas na rea habitacional entre 1990 e 1991 comprometeu o oramento para novos financiamentos em habitao durante o governo de Itamar Franco. Por esse motivo, em Joo Pessoa, como mostra a Tabela 17, houve um grave arrefecimento na produo de moradias, marcando nesse perodo um momento de crise, ou de apatia, conforme denominado por Valena (2001). A CEHAP, uma das importantes promotoras da produo habitacional na cidade, restringiu-se produo de apenas 40 unidades, por meio do programa FICAM, que funciona como uma linha de crdito para financiamentos isolados e que opera com recursos Joo Pessoa: diviso dos bairros da cidade Centro histrico da cidade de Joo Pessoa Captulo IV ____________________________________________________________________ 167do FGTS90. Embora numa produo bastante reduzida, essas habitaes continuaram sendo implantadas na zona sudeste, mais especificamente em Mangabeira. TABELA 17 Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes pblicos entre 1993 e 1994 Agente / Programa Nome Ano de incio e concluso das obras Bairro Unidades CEHAP / FICAM Mangabeira FICAM 94 Mangabeira 40Total - - - 40Fonte: Levantamento realizado na CEHAP (2006) Nota: Elaborao da autora O levantamento junto CAIXA tambm no apontou novas habitaes financiadas, o que pode significar que nenhum novo financiamento foi realizado nesse perodo, devido reestruturao na CAIXA e na poltica habitacional91. Mais importante que as transformaes promovidas com o governo de Itamar Franco subsidiaram o desenvolvimento da produo habitacional no perodo seguinte. Nesse quadro de transformaes, destaca-se a criao de programas operacionalizados com recursos da OGU, alm do FGTS. O Habitar-Brasil foi um desses programas do OGU (com apoio do BID) que perdurou durante os governos seguintes. 4.3.3 SURGIMENTO DE NOVOS PROGRAMAS DE HABITAO: CARACTERSTICAS DO INTERVALO DE 1995 A 1998 Com o governo de Fernando Henrique Cardoso, surgem novos programas capitaneados pelo Plano Nacional de Habitao criado nessa gesto , como o Pr-Moradia, o Programa Carta de Crdito, etc. Alm dos programas do governo federal, foram criados, ainda, programas independentes e restritos a uma esfera governamental, como o caso do PHS, do governo do estado, atravs do IPEP. O PHS atuou com mais autonomia e de forma descentralizada no incremento do parque habitacional da cidade. Em termos numricos, nesse perodo, foi financiada em Joo Pessoa a produo de 10.462 novas moradias por agentes pertencentes tanto ao setor pblico CEHAP, FAC, IPEP e a PMJP quanto iniciativa privada. Cada um desses agentes apresentou 90 Segundo entrevista semi-estruturada com Tarcsio Morais Leite, responsvel pela Diviso de Material e Patrimnio, realizada no dia 07-12-06 (modelo de entrevista em Anexo F). 91 Outra possibilidade o quantitativo da produo desse perodo estar contido em outro sistema de controle da agncia. Captulo IV ____________________________________________________________________ 168particularidades, o que estabeleceu diferentes formas de atuao e uma produo diferenciada, sob os aspectos quantitativo e qualitativo. Contrariamente ao que ocorreu no governo Collor, a produo promovida pelo setor pblico prevaleceu sobre o privado, na ordem de 92,07% (9.632 uh). Como j foi mencionado anteriormente, o papel da CAIXA nesse novo cenrio foi ampliado, passando ela a atuar em vrias frentes de ao na rea habitacional. No intervalo compreendido entre 1995 e 1998, essa agncia financeira concedeu financiamentos com recursos da OGU ao governo estadual e ao municipal, e com recursos do FGTS CEHAP, s empresas da construo civil e s cooperativas habitacionais, alm de ter financiado diretamente pessoas fsicas pelo programa Carta de Crdito Individual, cuja produo no abordada nesta dissertao. De acordo com o banco de dados da CAIXA (2006), ela repassou recursos do FGTS para a CEHAP na ordem de R$ 8.206.933,98 reais. J para o poder pblico (estado e municpio), por meio do programa Habitar-Brasil e dos recursos da OGU, a CAIXA repassou dos cofres pblicos R$ 6.602.153,42. H de se considerar, ainda, os R$ 10.534.080,84 concedidos para o programa Carta de Crdito Associativo com o objetivo de financiar 830 novas unidades, produzidas pelas construtoras e pelas cooperativas. Em suma, nesse perodo, a CAIXA disponibilizou mais de R$ 25.000.000,00 para a produo de moradias, dos quais 53,63% destinaram-se apenas ao programa Carta de Crdito Associativo. Destaca-se tambm a utilizao de recursos do OGU representando 26,05% do total de recursos alocados, adquirindo importncia no contexto da produo de moradias nesse perodo, principalmente se se analisa luz do governo Collor e do segundo mandato de FHC (Tabela 18). TABELA 18 Recursos do governo federal disponibilizados pela CAIXA para a produo de moradias entre 1995 e 1998 Recursos92 e programas Entidade Investimento (R$) Investimento (%) construtoras, cooperativas 10.534.080,84 41,57 FGTS, SBPE, CAIXA (Carta de Crdito Associativo) CEHAP 3.056.882,97 12,06 53,63PMJP 3.745.659,23 14,78 OGU Estado-PB; 2.856.494,19 11,27 26,05FGTS (PROHAP pblico, Crd-mac) CEHAP 5.150.051,01 20,32Total - 25.343.168,24 100Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005, 2006) Nota: Elaborao da autora 92 Essas foram as fontes de recursos mais utilizadas para a produo de habitaes em conjuntos nesse perodo. Outros fundos podem ter atuado, no entanto, no levantamento realizado na CAIXA (2006) s foram constatadas esses trs tipos. Captulo IV ____________________________________________________________________ 169Do ponto de vista da quantidade de habitaes construdas, segundo levantamento de dados realizado nos rgos competentes, o setor pblico (governo do estado mais a prefeitura) produziu 9.632 novas moradias, merecendo especial ateno a produo promovida pelo IPEP, o qual criou o PHS e financiou independentemente (com recursos dos prprios muturios) 5.093 novas unidades. Com isso, esse agente pblico superou a produo da CEHAP, que sempre se sobressaiu na histria da produo de moradias na capital paraibana (Tabela 19). Vale salientar que o IPEP voltou, nesse perodo, a atuar de forma triunfal na produo de habitaes, aps a paralisao de suas atividades durante a primeira metade dos anos 1990. Grande parcela das unidades financiadas pelo instituto (95,68%=4.873 uh) foi implantada em Mangabeira, contribuindo para a transformao da paisagem e da estrutura de parte do bairro, devido expanso urbana promovida, bem como para a consolidao da rea para a habitao social. Depois do IPEP, a CEHAP foi a instituio que apresentou melhor produo, com o financiamento de 1.776 moradias, das quais 1.436 unidades pertencentes a conjuntos habitacionais localizados em Mangabeira foram financiados com os mais diversos programas do governo federal, quais sejam: Carta de Crdito Associativo (FGTS), PROHAP pblico (FGTS) e Habitar-Brasil (OGU). Percebe-se, portanto, que, aps a drstica reduo da produo habitacional da CEHAP ocorrida no governo Itamar Franco, a companhia voltou a crescer no primeiro mandato de FHC (Tabela 19). Alm dos conjuntos habitacionais acima citados, a CEHAP construiu 340 habitaes com financiamentos isolados para pessoas fsicas, por meio do programa Crd Mac Casa, cujos recursos, oriundos do FGTS, foram repassados pela CAIXA. A FAC, outro agente do governo do estado, tambm participou da produo habitacional do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, mas atravs do programa SOS Moradia, que, embora de mbito estadual, estava intrinsecamente relacionado com o governo federal, uma vez que operava basicamente com recursos da OGU (90%). O resultado desse programa foi a construo e a melhoria habitacional de 1.143 unidades, todas localizadas em reas de extrema precariedade, geralmente caracterizadas como favelas. As reas que foram objeto de interveno da FAC, nesse perodo, estavam pulverizadas em diversas zonas da cidade, especialmente nas zonas central, sudeste e sudoeste, contemplando, portanto, diferentes bairros, como Valentina, Ilha do Bispo, Expedicionrios, Alto do Mateus, Castelo Branco, etc. (Tabela 19). Captulo IV ____________________________________________________________________ 170No mbito do governo municipal, nesse perodo, a prefeitura passou a intervir com mais intensidade na produo habitacional da capital paraibana, atravs do programa pra morar, que funcionava com recursos da OGU (possivelmente atravs do Habitar-Brasil). Esse programa procurou enfrentar o problema habitacional na cidade de Joo Pessoa atuando em vrias frentes, com aes voltadas para a construo de novas moradias, outras para melhorias habitacionais, para a urbanizao de favelas, etc., embora, neste trabalho, s tenha sido considerada a construo de novas unidades93. Nesse aspecto, foi financiada a construo de 1.620 novas unidades, conforme est ilustrado na Tabela 19. As unidades construdas esto localizadas nas reas mais pobres da cidade, sendo mais comumente adotada a regio sudeste, como Funcionrios IV e Valentina. Diante do exposto, podem ser delineadas algumas caractersticas em comum na produo efetuada pelos agentes pblicos acima listados, como a inter-relao destes com os programas do governo federal (com exceo do IPEP), e a preferncia por implantar os conjuntos na regio sudeste da cidade, dando continuidade ao modelo de implantao do BNH. A localizao de grande parte dos conjuntos no bairro de Mangabeira, especialmente, explicada pelo fato de o governo do estado ser proprietrio de extensas glebas nessa rea, o que favoreceu ali a implantao das habitaes produzidas pela CEHAP e pelo IPEP. Isso no significa, todavia, que as terras foram doadas; seu custo foi repassado aos muturios, embutido no financiamento, segundo informaes obtidas de um tcnico da prpria CEHAP94. J a inter-relao dos agentes pblicos com os programas do governo federal verificada atravs da alocao de recursos da OGU e do FGTS, os quais so repassados para o estado e para o municpio como uma concesso de crdito. As tentativas de autonomia, embora raras, so bastante significativas, como no caso do IPEP, cuja produo independente do governo federal correspondeu a 54,81% (5.093 unidades) do total da produo efetuada pelos agentes pblicos estaduais e municipal. A Tabela 19 resume a produo habitacional global efetuada pelos agentes pblicos (estado e municpio) no primeiro mandato do governo de Fernando Henrique Cardoso. 93 De acordo com levantamento realizado por um grupo de estudantes (apud CAVALCANTI, 1999b) para uma disciplina do curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal da Paraba, o pra morar beneficiou 1.063 famlias com melhorias habitacionais. Tambm foram realizadas melhorias em vrias comunidades, atravs de recursos oriundos do programa Habitar-Brasil. 94 Segundo entrevista semi-estruturada com Tarcsio Morais Leite, responsvel pela Diviso de Material e Patrimnio, realizada no dia 07-12-06 (modelo de entrevista em Anexo F). Captulo IV ____________________________________________________________________ 171TABELA 19: Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes pblicos entre 1995 e 1998 Agente / Programa Nome Ano de incio e concluso das obras Bairro Unidades CEHAP / Crd Mac - 1996 - 340 CEHAP / PROHAP pblico (FGTS) Mangabeira Celso Mariz 1996 Mangabeira 272 (aptos) Projeto Mariz I 1996 Mangabeira 130Projeto Mariz II Ago. 1997 Mangabeira 220CEHAP / Habitar Brasil Projeto Mariz III Set. 1998 Mangabeira 590CEHAP / Carta de Crdito Associativo Mangabeira Portal do Seixas I 1997- 199895 Mangabeira 224 (aptos) Subtotal CEHAP - - - 1.776 - 1995 So Rafael (Castelo Branco) 50- 1996 Jardim Mangabeira, Riachinho, Baixo Roger, Santa Brbara (Valentina), Ilha do Bispo, B. de Palha (Expedicionrios), Alto do Mateus e So Rafael (Castelo Branco). 282- 1997 Jardim Mangabeira, Riachinho, Baixo Roger, Diversos e So Rafael (Castelo Branco). 708FAC / S.O.S. Moradia - 1998 Ilha do Bispo/Diversos/Pe. Hildon (Torre) 103Subtotal FAC 1.143 Cond. Jos Mariz 1995-1998 Jos Amrico 220Cond. Raio de Sol 1996-1999 Mangabeira 616Cond. Manaim 1996-2000 Mangabeira 679Cond. Parque das Violetas 1996-2000 Mangabeira 553Cond. Cidade Verde 1996-2001 Mangabeira 2.977IPEP / PSH Cond. dos Delegados 1997-2001 Mangabeira 48 Subtotal IPEP - - - 5.093 Cond. Esperana 1998 Padre Z 224 (aptos)ndio Piragibe 1998 Ilha do Bispo 32 (aptos)Fraternidade 1998 Funcionrios IV 40 (aptos)Liberdade 1998 Valentina 80 (aptos)Independncia 1998 Valentina 288 (aptos)Cidadania 1998 Valentina 112 (aptos)Amizade 1998 Valentina 240 (aptos)Prefeitura Municipal de Joo Pessoa / recursos da OGU / Programa Municipal pra Morar Da Paz 1998 Jardim Veneza 152 (aptos)PMJP/OGU - - - 452 Subtotal PMJP 1.620 Total 9.632 Fonte: Levantamento realizado na CEHAP (2006); no IPEP (2005); na FAC (2006); PMJP (2006); e na CAIXA (2006) Nota: Elaborao da autora 95 Dados obtidos com a CAIXA (2005). O empreendimento foi financiado em 5 etapas pelo Programa Carta de Crdito Associativo da CAIXA, instituio que tambm comercializou as unidades. Em funo dessa diviso do empreendimento, as datas indicadas na Tabela referem-se quelas da assinatura do contrato. A ltima etapa, todavia, s foi assinada em 1999, como ser verificado adiante. Captulo IV ____________________________________________________________________ 172Do ponto de vista da tipologia das habitaes construdas, a produo de cada agente apresentou caractersticas prprias, marcando a paisagem urbana de forma diversificada. A CEHAP apresentou diferentes padres arquitetnicos, variando de acordo com a forma de financiamento. O Carta de Crdito Associativo, assim como ocorreu antes com o PROHAP pblico, tem como pblico-alvo a classe de renda mdia ou mdia-baixa, portanto produziu habitaes maiores (57,60m) e de melhor padro construtivo. Cada um desses programas financiou um conjunto, tendo ambos as mesmas caractersticas, uma vez que foram construdos a partir do mesmo projeto de arquitetura, evidenciando-se, assim, um processo de barateamento da construo (Figuras 48 e 49). A soluo adotada pelos edifcios seguiu muitas caractersticas do modelo construdo no conjunto Mangabeira VII, na primeira metade dos anos 1990, quais sejam: a organizao espacial da edificao com quatro unidades por andar e altura limitada a quatro pavimentos, as unidades habitacionais com o mesmo programa de necessidades e estas com a mesma disposio dos cmodos. A diferena entre ambos os tipos est nos recortes que foram feitos na volumetria do projeto Portal do Seixas e Celso Mariz (Figura 50). Figura 48: Vista dos edifcios do conjunto Mangabeira Portal do Seixas, em Mangabeira (regio sudeste) Fonte: Acervo da autora (2006) Figura 49: Vista dos edifcios do conjunto Celso Mariz, localizado em Mangabeira (regio sudeste) Fonte: Acervo da autora (2006) Figura 50: Planta baixa esquemtica das habitaes do Portal do Seixas Fonte: GALVO (2001) rua no pavimentadaCaptulo IV ____________________________________________________________________ 173Embora em menor escala, a CEHAP financiou tambm unidades unifamiliares isoladas, para famlias com renda inferior a trs salrios mnimos, por meio do programa Habitar-Brasil. As casas do Projeto Mariz so do tipo embrio, compostas por terrao, sala, quarto, banheiro, cozinha e rea de servio, totalizando uma rea de aproximadamente 32m (Figura 51). Com relao ao conjunto, este no teve suas ruas pavimentadas, reproduzindo-se, assim, o modelo de produo do BNH. Outra caracterstica da poltica do BNH na cidade foi o nome dado a esse conjunto, que corresponde ao de um poltico, Antnio Mariz, antigo governador da Paraba. Figura 51: Projeto Mariz II, em Mangabeira (regio sudeste) Fonte: Acervo de COSTA (2004) Diferentemente da CEHAP, cuja produo apresentou uma variao tipolgica, a FAC apresentou uma produo uniforme, com todas as unidades sendo do tipo unifamiliar. As casas so compostas por sala, cozinha, dois quartos, banheiro e rea de servio, enquadradas em uma rea de 30,07m. O sistema construtivo simples, por isso a fcil execuo da obra, que realizada pelo sistema de autoconstruo assistido pela famlia beneficiada, mas com assistncia tcnica garantida pela FAC (Figuras 52 e 53). Figura 52: Planta baixa das casas produzidas pela FAC Fonte: Levantamento realizado na FAC (1997) Figura 53: Fachada das casas produzidas pela FAC Fonte: Levantamento realizado na FAC (1997)rua no pavimentadaCaptulo IV ____________________________________________________________________ 174O IPEP tambm apresentou uma produo uniforme, caracterizada pela adoo de um sistema construtivo simples para as unidades unifamiliares do tipo embrio. As unidades so compostas por um terrao, sala, um quarto, banheiro e cozinha, com rea construda de aproximadamente 29,08m (Figuras 54 e 55). Esse programa de necessidades foi empregado em toda a produo do IPEP, exceto no Condomnio dos Delegados, que tinha na sua composio dois quartos. Figura 54: Planta baixa esquemtica das habitaes financiadas pelo PHS Fonte: Levantamento realizado no IPEP (2005) Figura 55: Fachada das habitaes financiadas pelo PHS Fonte: Levantamento realizado no IPEP (2005) De forma geral, as unidades unifamiliares da CEHAP, da FAC e do IPEP apresentaram a mesma forma tipolgica, ou seja, a casa isolada no terreno, com telhado em duas guas e cumeeira perpendicular rua, enfim um modelo caracterstico da arquitetura popular. J no mbito municipal, durante a gesto do prefeito Ccero Lucena, foram produzidos edifcios de dois pavimentos, construdos com pssima qualidade construtiva, sem mencionar o fato de que ainda esto por serem finalizadas as obras rebocar, pintar, etc. , o que compromete a qualidade de vida da populao ali residente. Esta formada por uma populao cujos rendimentos oscilam entre um e dois salrios mnimos. As unidades desses edifcios, por sua vez, so compostas por sala, quarto, banheiro e cozinha, totalizando uma rea de aproximadamente 22,90m (Figuras 56 e 57). Vale salientar, ainda, que esses conjuntos so vulgarmente conhecidos como Torres de Babel, uma aluso ao avanado estado de degradao e confuso e desorganizao do ambiente geradas pelos moradores96. 96 A Torre de Babel faz parte de uma passagem bblica, em que uma edificao foi construda visando a atingir o cu e, portanto, ficar mais prxima de Deus. Isso provocou a fria divina e, como forma de castigar as pessoas pela construo do edifcio, Deus lanou um feitio atravs do qual as pessoas passaram a falar lnguas diferentes, gerando uma grande confuso, que impediu a finalizao das obras da torre. Captulo IV ____________________________________________________________________ 175 importante salientar que em 2006 ou 2007, na gesto do prefeito predecessor, Ricardo Coutinho, a PMJP recuperou um desses conjuntos o Condomnio Amizade , com recursos prprios do municpio, provenientes da Outorga Onerosa, com a finalidade de promover melhores padres de habitabilidade nos conjuntos (Figura 58). Figura 56: Residencial Fraternidade, no bairro Funcionrios IV (regio sul) Fonte: Levantamento realizado na PMJP (2006) Figura 57: Residencial Cidadania, no bairro de Valentina (regio sudeste)Fonte: Levantamento realizado na PMJP (2006) Figura 58: Reformas promovidas em 2006 ou 2007 no Condomnio Amizade Fonte: Levantamento realizado no site da PMJP (2007) Conclui-se, portanto, que a produo habitacional efetuada pelos agentes pblicos estadual e municipal, caracterizou-se pela construo predominante de unidades unifamiliares (80,88%=7.176 uh), localizadas na regio sudeste, contribuindo para a expanso horizontal da cidade nessa direo, semelhante ao modelo de produo do BNH. Quanto produo habitacional efetuada pela iniciativa privada, com a atuao das empresas construtoras e cooperativas, a quantidade de unidades produzidas por esses agentes foi bem aqum da produzida pelos agentes pblicos. De fato, produziram-se apenas 830 unidades, compreendendo casas e apartamentos, financiados pelo programa Carta de Crdito Associativo, entre 1997 e 1998 (Tabela 20). Essa produo est localizada em vrias reas da cidade, caracterizando-se como uma produo com certa diversidade locacional, apesar de a regio sudeste ter sido a que recebeu o maior nmero de intervenes do programa Carta de Crdito Associativo: 30,33% (252 uh) do total de habitaes foram construdas no Geisel, seguido pela Cidade Universitria, com 22,41% (186 uh); o Joo Paulo II, com 19,64% (163 uh); e Bancrios, com 17,11% (142 uh). Vale salientar que outras tantas unidades foram implantadas nas Captulo IV ____________________________________________________________________ 176regies central e leste. Essa pluralidade na localizao das habitaes possvel devido variao da faixa de renda do pblico-alvo do programa, o que permitiu uma maior diversidade de bairros contemplados: desde os de menor status social at aqueles onde reside a classe de renda mdia (Tabela 20). TABELA 20 Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes privados entre 1995 e 1998 Instituio / Programa Nome do condomnio97 Ano do contrato Entidade Organizadora e construtora Bairro Unidades Antnio de Pdua (Rodovirios II) 1997 Construtora (Cogran) Geisel 26Belmiro Siqueira (Rodovirios I) 1997 Construtora (Cogran) Geisel 26D. Joana da Palma 1997 Construtora (Cogran) Geisel 25Jardim Tambi II Lot. IV Centenrio 1997 Construtora (Cogran) Tambi 23 (apto)Mar del Plata 1997 Construtora (Akrpolis) Pedro Gondim 10Mart (II, III, V, VI, VII e IX) 1997 Construtora (Mart) Cidade Universitria 186 (aptos)Rohrback 1997 Pessoa fsica Bairro dos Estados 2Antnio Ferraz (Lote A, B e C) 1997 COHEP (CRE Eng.) Joo Paulo II 69Ldia Loureiro (E/F/G) 1997 COHEP (CRE Eng.) Joo Paulo II 71 (casas) / 23Village do Geisel I 1997 COHEP (CRE Eng.) Geisel 39Walter Forte (B/C) 1997-1998 COHEP (CRE Eng.) Geisel 70 (casas)Paulo Miranda (Lotes 03, 05 e 08) 1998 COHEP (CRE Eng.) Bancrios 32 (aptos) / 110 (casas)Francisco F. Filho (Etapas II, III e IV) 1998 Construtora (Cogran) Geisel 66 (casas)Jardim Tambi III Lot. IV Centenrio 1998 Construtora (Cogran) Tambi 32 (aptos)Caixa Econmica Federal / Carta de Crdito Associativo Jardins do Cristo 1998 Construtora (Coesa) Cristo 20 (aptos)Total 830Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005) Nota: Elaborao da autora. A localizao dos empreendimentos foi fornecida pela Secretaria de Tributao do Municpio (2006) 97 As etapas foram agrupadas em condomnios, embora na verdade, cada etapa (B e C ou Etapas I, II) equivale a um financiamento distinto. Captulo IV ____________________________________________________________________ 177De forma sucinta, na cidade de Joo Pessoa a produo do Carta de Crdito Associativo se manifestou predominantemente com a construo de condomnios de pequenas dimenses, implantados preferencialmente nos terrenos remanescentes da expanso urbana do perodo anterior (em especial, a expanso do modelo perifrico promovida pelo BNH). Esses condomnios foram inseridos na malha urbana j consolidada com uma distribuio bastante fragmentada, de modo que no provocaram grandes transformaes no espao urbano. Inclusive, esse modelo de implantao do Carta de Crdito Associativo veio a ser adotado posteriormente na produo do PAR. Faz-se necessrio relembrar que esse programa uma linha de crdito para grupos de pessoas reunidas (podendo estas ser representadas por cooperativas ou construtoras) financiando a construo de condomnios habitacionais ou, at mesmo, financiando apenas um percentual de unidades pertencentes a um edifcio. Sendo assim, como o programa funciona na base de grupos de pessoas associadas, geralmente os condomnios so construdos em vrias etapas, na medida em que se vo formando mais grupos. Devido a essa particularidade, pode haver, no interior de cada condomnio, tipos e solues de plantas diferentes: o Paulo Miranda, por exemplo, um condomnio composto por casas e apartamentos; j o Francisco F. Filho compreende apenas casas, porm com diversas solues de planta. H, portanto, uma variedade tipolgica, que facilitada principalmente pelo poder aquisitivo do pblico-alvo do programa, mais elevado que o da populao beneficiada pelos agentes pblicos. Os tipos variam entre loteamentos formados por unidades unifamiliares, condomnios de blocos de edifcios, os chamados condomnios fechados, etc. Enfim, essa variedade vem ratificar a afirmao de Gordilho-Souza (2000, p.61) de que uma das vantagens do Carta de Crdito oferecer ao cidado uma linha de crdito que possibilite a liberdade para escolha do tipo e caractersticas do projeto. Dentre os tipos acima listados, destaca-se a do condomnio fechado. Trata-se de um conjunto formado, em geral, por unidades dispostas ao longo de uma rua central privativa, guarnecida por uma portaria. Devido s suas caractersticas morfolgicas, pode-se afirmar que, esse tipo de condomnio fechado uma remodelagem moderna de um tipo habitacional comum do incio do sculo XX, a das vilas operrias e rentistas. No entanto h diferenas, entre as quais a principal a largura da rua central, projetada para a circulao de veculos automotores (maior que a das antigas vilas) (Figuras 59 e 60). Captulo IV ____________________________________________________________________ 178 Figura 59: Walter Forte B vista externa no bairro do Geisel (regio sudeste) Fonte: Acervo da autora (2006) Figura 60: Walter Forte B vista interna Fonte: Acervo da autora (2006) Em razo da variao da renda e tipolgica, h igualmente uma variao no tamanho das unidades. Estas apresentam uma rea mdia privativa oscilando entre 41,95m e 82,00m, de modo que o tipo multifamiliar geralmente maior que a unifamiliar. importante mencionar, ainda, que, depois do Programa Cooperativas (COOPHAB), de Collor, o Carta de Crdito Associativo foi um dos programas que voltou a impulsionar a produo das cooperativas habitacionais. Em Joo Pessoa, a COHEP destacou-se como entidade organizadora, assegurando sua participao com 49,88% (414 unidades) do total de novas habitaes financiadas pelo programa Carta de Crdito Associativo. Portanto a produo habitacional desse perodo totalizou a construo de 10.462 novas moradias, das quais 92,07% (9.632 unidades) foram produzidas pelos agentes pblicos (estado e municpio)98 e apenas 7,93% (830 uh) o foram pelos agentes privados, contrariamente ao que ocorreu no governo Collor. Diante dos fatos, esse perodo correspondeu maior produo de moradias verificada na dcada de 1990, curiosamente durante o governo de FHC, que seguiu as bases da poltica neoliberal. No entanto, quase 50% da produo desse perodo no foi financiada pelo governo federal, mas por aes autnomas do IPEP. Por fim, uma caracterstica perpassou a produo das esferas pblica e privada: a preferncia por implantar a maioria dos conjuntos na regio sudeste, conforme ilustra a Figura 61. 98 H, ainda, as melhorias habitacionais realizadas pela prefeitura, por exemplo, e que no foram contabilizadas. Captulo IV ____________________________________________________________________ 179 LEGENDA: CEHAP FAC IPEP PMJP Carta de Crdito Associativo Figura 61: Produo habitacional entre 1995 e 1998 em Joo Pessoa Fonte: Base cartogrfica da Prefeitura Municipal de Joo Pessoa (2006) Nota: importante salientar que essa localizao apenas esquemtica, cujo objetivo indicar primeiramente o bairro contemplado. Obs.: Ver Figura 59 4.3.4 INCIO DO PAR EM JOO PESSOA: PROGRAMA DE MAIOR DESTAQUE NO PERODO COMPREENDIDO ENTRE 1999 E 2002 O segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso prosseguiu desenvolvendo os programas habitacionais do primeiro mandato, mas tambm foram criados novos programas, como o PSH e o PAR. Este ltimo teve papel fundamental na produo habitacional desse perodo, representando 34,83% (1.201 uh) do universo das 3.448 novas moradias. Segundo levantamento feito na CAIXA (2006), para a construo de unidades habitacionais o governo federal repassou para a Prefeitura Municipal de Joo Pessoa R$ 2.132.953,65 de recursos da OGU vinculados aos programas Morar Melhor e Habitar-Brasil , correspondendo ao fundo do SFH que menos operou entre 1999 e 2002. Foram disponibilizados, ainda, para a prefeitura R$ 746.680,00 pelo programa Carta de Crdito Associativo. Esse programa disponibilizou tambm recursos para a CEHAP, na ordem de R$ 514.916,00, e para as construtoras e as cooperativas, R$ 8.950.910,22. No entanto, o Joo Pessoa: diviso dos bairros da cidade Centro histrico da cidade de Joo Pessoa Captulo IV ____________________________________________________________________ 180recm-criado FAR, foi a fonte de recursos que mais disponibilizou capital, correspondendo a mais de 67,00% (R$ 25.356.600,24) do total de investimentos concedidos pela CAIXA nesse perodo. Como conseqncia, s com a utilizao desse fundo foram produzidas 1.201 unidades habitacionais nos primeiros anos de funcionamento do PAR (Tabela 21). TABELA 21 Recursos do governo federal disponibilizados pela CAIXA para a produo de moradias entre 1999 e 2002 Recursos99 Entidade Investimento R$ Investimento (%) FAR (PAR) Construtoras 25.356.600,24 67,26Construtoras, Cooperativas 8.950.910,22 23,74 PMJP 746.680,00 1,98 FGTS, SBPE, CAIXA (Carta de Crdito Associativo) CEHAP, 514.916,00 1,36 27,08OGU PMJP 2.132.953,65 5,66Total - 37.702.060,11 100Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005, 2006) Nota: Elaborao da autora De modo geral, ocorreu, nesse segundo mandato de FHC, um arrefecimento da produo habitacional efetuada pelos agentes pblicos estado e municpio , o que significou uma reduo de mais de 80%, comparando-se com o perodo anterior, como ser visto adiante. De forma mais especfica, os dados da CEHAP apontam uma produo de apenas 312 novas moradias, representando uma diminuio de 78,27% da quantidade de unidades produzidas, em relao ao primeiro mandato de FHC. Contudo, a principal caracterstica qualitativa da produo da CEHAP permaneceu, ou seja, o bairro de Mangabeira continuou sendo o alvo preferencial para a implantao dos conjuntos. Igualmente, o IPEP, a FAC e a PMJP apresentaram um ndice de produo inferior ao apresentado no perodo anterior, de acordo com o banco de dados fornecidos por cada uma dessas instituies. O IPEP iniciou o financiamento de um conjunto de 700 unidades, o Condomnio Padre Juarez, concluindo apenas 221 habitaes; a FAC produziu 289; e a PMJP produziu 479 unidades, prioritariamente em aes de urbanizao de reas ocupadas e com recursos da OGU (Tabela 22). No tocante distribuio no espao urbano, os agentes pblicos preservaram sua rea de influncia mais comumente adotada no perodo anterior, produzindo-se conjuntos localizados na regio sudeste da cidade. Isso significa que a CEHAP e o IPEP 99 Essas foram as fontes de recursos mais utilizadas para a produo de habitaes em conjuntos nesse perodo. Outros fundos podem ter atuado, no entanto, no levantamento realizado na CAIXA (2006) s foram constatadas esses trs tipos. Captulo IV ____________________________________________________________________ 181continuaram localizando suas moradias no bairro de Mangabeira. A FAC permaneceu construindo casas em vrias reas da cidade, apesar de a regio sudeste ter sido adotada em maior escala por ela, pois implantou muitas habitaes nos bairros Jos Amrico e Mangabeira. A prefeitura, por seu turno, atuou com aes de urbanizao, alm de ter implantado um conjunto formado por edifcios, financiado pelo Carta de Crdito Associativo, no bairro das Trincheiras, situado nas proximidades do centro histrico da cidade. TABELA 22 Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes pblicos entre 1999 e 2002 Instituio / Programa Nome Ano Bairro Unidades CEHAP / Carta de Crdito Associativo Portal do Seixas II. Mdulo I 1999 Mangabeira 32 (aptos)Mangabeira casas da FAC 2001 (de inaugurao) Mangabeira 12Mangabeira Polcia Militar 2002 (de inaugurao) Mangabeira 150CEHAP Mangabeira sem teto 2003 (de inaugurao) Mangabeira 118Subtotal CEHAP - - - 312- 1999 Pe. Hildon (Torre)/Jos Amrico/ 170- 2000 Diversos/Jos Amrico 39- 2001 Diversos/Mangabeira 14FAC / SOS Moradia - 2002 Diversos/Jos Amrico/Mangabeira 66Subtotal FAC - - - 289IPEP / PHS Cond. Pe. Juarez 2002-2008 Valentina e Mangabeira 700 (221 j esto concludas)Subtotal IPEP - - - 700PMJP / Carta de Crdito Associativo pra morar 1999 Distrito Mecnico (Trincheiras) 80 (aptos)PMJP / Morar Melhor-Ao Urb-reas ocupadas - 1999;2000 - 399Subtotal PMJP - - - 479Total - - - 1.780Fonte: Levantamento realizado na CEHAP (2005); no IPEP (2005); na FAC (2006); na PMJP (2006); e na CAIXA (2006) Nota: Elaborao da autora A produo tipolgica desses agentes tambm no apresentou grandes mudanas em relao ao modelo que j vinha sendo apregoado. A FAC e o IPEP reproduziram o tipo utilizado no perodo anterior, ou seja, o mesmo padro habitacional adotado pelos programas SOS Moradia e PHS, respectivamente. No obstante, o Captulo IV ____________________________________________________________________ 182Condomnio Padre Juarez, do IPEP, apresenta uma particularidade que o diferencia um pouco do modelo adotado anteriormente: ele composto por casas de dois quartos, tal como o Condomnio dos Delegados, do IPEP, produzido no primeiro mandato de FHC. J o conjunto Portal do Seixas II, da CEHAP, tambm seguiu as mesmas caractersticas locacionais e o mesmo projeto arquitetnico do conjunto Portal do Seixas I, iniciado em 1997, pelo mesmo agente. Alm do Portal do Seixas II, outro conjunto multifamiliar vertical foi o Residencial pra Morar, da PMJP, destinado aos funcionrios pblicos municipais classificados como de renda mais baixa. Esse condomnio localiza-se nas Trincheiras, formado por cinco blocos de apartamentos, projetados seguindo o modelo mais comum da organizao espacial de edifcio quatro unidades habitacionais por pavimento, em um total de quatro pavimentos. Cada apartamento tem uma rea mdia privativa igual a 40,30m, como pode ser observado nas Figuras 62 e 63. Figura 62: conjunto pra morar, no Distrito Mecnico (regio sudoeste) Fonte: Acervo da autora (2004) Figura 63: Planta baixa do pra morar Fonte: Levantamento realizado na PMJP (2004) Enfim, se a produo habitacional efetuada pelo poder pblico (estado e municpio) sofreu um processo de arrefecimento, o mesmo no aconteceu com a totalidade da produo efetuada pelos agentes privados, via programas Carta de Crdito Associativo e PAR. Vale salientar que, isoladamente, o Carta de Crdito Associativo sofreu um declnio na sua produo, em comparao ao perodo anterior, pois apenas na esfera privada esse programa financiou 467 moradias, o que representou um decrscimo de 363 moradias (43,73%). Por outro lado, o PAR apresentou uma boa produo, financiando, conforme foi dito anteriormente, 1.201 novas habitaes, o que compensou a menor produo do Carta de Crdito Associativo, alm de ter superado numericamente a produo dos demais agentes (Tabela 23). entrada no pavimentada Captulo IV ____________________________________________________________________ 183De modo resumido, a produo privada se caracterizou basicamente pela construo de edifcios bem localizados e distribudos no espao urbano, contemplando uma srie de bairros, com caractersticas sociais diferenciadas. TABELA 23 Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes privados entre 1999 e 2002 Instituio / Programa Nome Ano do contrato Entidade Organizadora e construtora Bairro Unidades Res. Via Norte II 2000 Construtora Alto do Cu 128Res. Jardim Tropical 2000 Construtora Jos Amrico 32Res. Jardins 2000 Construtora Alto do Mateus 160Res. Jardins do Sul 2000 Construtora gua Fria 144Res. Litoral do Sul 2000 Construtora Jardim So Paulo 128Res. Cristo I 2001 Construtora Cristo 64Res. Victria 2001 Construtora Cristo 62Res. Raquel de Queiroz 2001 Construtora Cid. Universitria 64Res. Estado de So Paulo 2001 Construtora Pedro Gondim 72Res. Estado do Acre 2001 Construtora Pedro Gondim 72Res. Tropical Tambi 2001 Construtora Tambi 40Res. Maria Apolnia 2002 Construtora Jos Amrico 118Caixa Econmica Federal / PAR Res. Major Emdio Sarmento 2002 Construtora Geisel 117Subtotal CAIXA (PAR) - - - - 1.201Francisco F. Filho (Etapa I, V, VI e VII) 1999; 2000 Construtora e COHEP (Cogran); Geisel 124 (casas)Jardins do Cristo (Etapa II) 1999 Construtora (Coesa) Cristo 10 (casas)Paulo Miranda (Lote 02, 04, 06 e 07) 1999 COHEP (CRE Eng.) Bancrios 128 (aptos)Paulo Miranda (Lote 01, 09 e 10) 2000 COHEP (CRE Eng.) Bancrios 96 (aptos)Casena 2000 COHEP (Grupo 4) Pedro Gondim 5 (aptos)Eunice Medeiros 2000 COHEP (Cogran) Bairro dos Estados 11 (aptos)Jardim Tambi IV Lot. IV Centenrio 2000 COHEP (Cogran) Tambi 15 (aptos)Quinta Avenida (PRODECAR) 2000 Construtora (Radical) Miramar 8 (aptos)Solar Tambauzinho 2000; 2001 Construtora (Proenge) Tambauzinho 38 (aptos)Caixa Econmica Federal / Carta de Crdito Associativo Jardim das Samambaias 2001 COHEP (Coesa) Cid. Universitria 32 (aptos)Subtotal (Associativo) 467Total 1.668Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005, 2006) Nota: Elaborao da autora. A localizao dos empreendimentos foi fornecida pela Secretaria de Tributao do Municpio (2006) Captulo IV ____________________________________________________________________ 184Essa forma de atuao foi, em grande parte, fruto das normas do PAR, que demonstrou ser possvel uma maior preocupao com a localizao e as questes tipolgicas da produo. Seus conjuntos, por exemplo, foram implantados em diversas reas da cidade, inclusive em bairros como Pedro Gondim e Tambi, este localizado nas adjacncias do centro histrico da capital. No obstante, a rea de interveno predominante foram as regies sul e sudeste, com a implantao de 60,70% de unidades (729 uh) em conjuntos localizados nos bairros Jos Amrico, gua Fria, Jardim So Paulo, Cidade Universitria, Geisel e Cristo, perpetuando (desde o BNH) a preferncia de implantao de habitao social (e econmica) nessa zona da cidade. interessante observar, ainda, que esse programa tratou de desenvolver a construo de conjuntos de pequeno porte (comparados com os conjuntos construdos durante a vigncia do BNH), a maioria dos quais localizados em lotes remanescentes da recente expanso da cidade. O aproveitamento desses vazios urbanos proporcionou aos arrendatrios a oportunidade de escolher outros bairros da capital paraibana para habitar, no que o PAR difere dos demais agentes pblicos e privados , que no geraram essa diversidade locacional. No entanto, as qualidades locacionais no param por a, pois, alm de bem localizados na malha urbana, os conjuntos tm de estar situados em reas dotadas de infra-estrutura bsica, fruto das exigncias do programa e da CAIXA para a aprovao da proposta de financiamento de construo dos empreendimentos. Assim sendo, a implantao dos conjuntos do PAR pode ser considerada como uma ruptura com o modelo de implantao desenvolvido pela poltica do BNH, cujos conjuntos se localizavam basicamente na regio sudeste, estando grande parte fora do tecido urbano e em localidades sem infra-estrutura. Como o PAR, o programa Carta de Crdito Associativo tambm garantiu variedade locacional aos seus empreendimentos, devido principalmente maior variao da faixa de renda do pblico-alvo, conforme j foi explicitado. Vrios bairros foram contemplados, especialmente aqueles de classe de renda mdia, como Tambauzinho, Bairro dos Estados, Pedro Gondim e Miramar (regio leste), com a construo de edifcios contendo poucas unidades. Apesar disso, a regio sudeste continuou sendo preferencialmente adotada, com 83,52% das unidades financiadas (390 uh) pelo programa. A qualidade da produo do PAR tambm se fez presente nos aspectos construtivo e tipolgico, sobretudo em funo das exigncias da gerncia local da CAIXA, tal como a utilizao de materiais certificados pelo PBQP-H, com a finalidade de garantir uma maior qualidade construtiva. Ademais, os edifcios do PAR na cidade foram todos revestidos externamente, elevando-se a qualidade do empreendimento, apesar de o programa no Captulo IV ____________________________________________________________________ 185exigir essa condio, que , portanto, uma particularidade da produo do PAR em Joo Pessoa. As unidades construdas apresentam uma rea mdia privativa igual a 53,88 m, contendo o programa de necessidades bsico do PAR, ou seja, sala, dois quartos, banheiro, cozinha e rea de servio. Apesar disso, pequenas variaes foram encontradas entre as unidades: alguns projetos apresentam, ainda, uma varanda, ao passo que outros apresentam uma sute na sua composio. Quanto s tipologias, foram construdas tanto unidades unifamiliares quanto multifamiliares (Figuras 64 e 65). O edifcio, todavia, foi o tipo mais adotado (84,61% do total de empreendimentos, ou seja, 11 conjuntos do tipo vertical), em razo das exigncias do programa para que o terreno fosse infra-estruturado e bem localizado na malha urbana, caractersticas que oneram o custo do lote, sendo necessrio adens-lo, por meio da verticalizao das edificaes, para dividir o custo da terra urbana por um nmero maior de unidades. Figura 64: PAR Residencial Estado de So Paulo, localizado no bairro Pedro Gondim (regio leste) Fonte: Acervo da autora (2005) Figura 65: PAR Residencial Maria Apolnia, localizado no bairro Jos Amrico (regio sudeste) Fonte: Acervo da autora (2005) Mantendo caractersticas semelhantes ao PAR, o Carta de Crdito Associativo apresenta uma produo baseada na construo de unidades multifamiliares: nove conjuntos (90% do total dos empreendimentos) so formados por blocos de apartamentos e um composto por casas o conjunto Francisco F. Filho. Entretanto, apesar de ter prevalecido o tipo multifamiliar, constata-se certa variedade na arquitetura das edificaes, com edifcios de maior ou menor padro construtivo. A rea privativa das unidades habitacionais tambm oscila entre 47,30m e 115,75m, aproximadamente. Um exemplar da produo do programa Carta de Crdito Associativo o edifcio Solar Tambauzinho, que foi destinado a uma populao de classe de renda mdia e, por Captulo IV ____________________________________________________________________ 186isso, est bem localizado na cidade, no bairro Tambauzinho (de bom status social), alm de apresentar uma boa qualidade construtiva. Esse edifcio composto por 72 apartamentos, contudo apenas 38 unidades foram financiadas pelo programa. O pavimento-tipo formado por quatro apartamentos, cada um com uma rea mdia privativa igual a aproximadamente 70,00m, na qual esto distribudos sala, varanda, cozinha, rea de servio, banheiro, dois quartos e uma sute (Figura 66). Figura 66: Solar Tambauzinho, localizado no bairro de Tambauzinho (regio leste) Fonte: Acervo da autora (2005) Ainda no que se refere ao Carta de Crdito Associativo, importante lembrar a contribuio prestada pela COHEP, que, nessa conjuntura, participou do incremento do parque habitacional promovendo a produo de 319 unidades, ou seja, 68,31% do total de unidades financiadas pelo programa. Aps traar um panorama da forma de atuao e das caractersticas de produo dos vrios agentes entre 1999 e 2002, chega-se a vrias concluses. Primeiro, nesse perodo ocorreu um arrefecimento na produo global, comparando-se com o perodo anterior, sendo produzidas 3.448 novas moradias tanto pelos agentes pblicos quanto pelos privados. importante salientar que essa reduo na quantidade de habitaes financiadas foi comum tambm para todo o estado da Paraba no mesmo perodo. Apesar do arrefecimento, a produo efetuada pelos agentes privados, mesmo sendo inferior que foi efetuada pelos agentes pblicos, cresceu significativamente, chegando a representar quase metade da produo global (48,38%=1.668 moradias). Ademais, deve-se enfatizar o papel do PAR na produo do segundo mandato de FHC, pois ela impulsionou quantitativamente a construo do estoque de unidades habitacionais financiadas e contribuiu para a qualidade dessas habitaes. Outro aspecto observado foi a produo de unidades multifamiliares, que se destacou, em detrimento da produo das unidades unifamiliares, quebrando o paradigma Solar TambauzinhoCaptulo IV ____________________________________________________________________ 187de produo de casas, o qual sempre foi mais comumente adotado. Por outro lado, a rea de implantao permaneceu sendo a regio sudeste, assim como fora nos perodos anteriores. Por fim, pode-se afirmar que a produo global desse perodo no induziu grandes transformaes na paisagem nem na estrutura urbana, por terem sido construdos conjuntos verticais e de pequenas dimenses, os quais foram localizados de forma pulverizada no tecido urbano, contemplando vrias reas simultaneamente (Figura 67). LEGENDA: CEHAP FAC IPEP PMJP Carta de Crdito Associativo PAR Figura 67: Produo habitacional entre 1999 e 2002 em Joo Pessoa Fonte: Base cartogrfica da Prefeitura Municipal de Joo Pessoa (2006) Nota: importante salientar que essa localizao apenas esquemtica, cujo objetivo indicar primeiramente o bairro contemplado Obs.: Ver Figura 64 4.3.5 DIFERENTES PERSPECTIVAS DA PRODUO DO PAR ENTRE 2003 E MEADOS DE 2006 Com a gesto do presidente Lula, houve um acrscimo do volume de recursos alocados, em relao ao segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, mesmo no se considerando o trmino dessa gesto, que ocorreu em dezembro de 2006. De acordo com o levantamento realizado na CAIXA (2006), at setembro de 2006 o FGTS foi o fundo que repassou o maior percentual de recursos alocados, correspondendo a mais de 80% da Joo Pessoa: diviso dos bairros da cidade Centro histrico da cidade de Joo Pessoa Captulo IV ____________________________________________________________________ 188totalidade. Destaca-se, em seguida, o FAR e, depois, o FDS, o qual alimentou o recm-criado Crdito Solidrio. Apesar de ter sido o segundo colocado entre os fundos que mais alocaram recursos, o FAR sofreu uma expressiva diminuio de investimentos, o que refletiu na diminuio da quantidade de unidades financiadas nesse perodo. O OGU, por sua vez, continuou reduzindo a quantidade de recursos alocados, representando apenas 1,31% do total de capital do governo federal repassado pela CAIXA, como pode ser visualizado na Tabela 24: TABELA 24 Recursos do governo federal disponibilizados pela CAIXA para a produo de moradias entre 2003 e dezembro de 2006 Recursos100 Entidade Investimento R$ Investimento (%) FGTS Governo do Estado, PMJP 38.549.170,75 48,18 FGTS (Pr-moradia) CEHAP 22.525.904,15 28,16 FGTS (PSH) Governo do Estado 1.744.360,00 2,18 FGTS (Carta de Crdito Associativo) Construtoras, Cooperativas 1.480.500,00 1,85 80,37FAR (PAR) Construtoras 9.953.032,47 12,44FDS (Crdito Solidrio) ALAM101 CMP/PB102 4.705.007,70 5,88OGU (PSH) PMJP 1.048.125,00 1,31Total - 80.006.100,07 100Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005, 2006) Nota: Elaborao da autora No mesmo sentido em que se deu o aumento da quantidade de recursos, a quantidade global de unidades produzidas tambm aumentou, com 4.123 novas moradias produzidas, sobretudo pelo setor pblico. Por outro lado, na iniciativa privada, houve uma reduo na ordem de 71,52% em relao ao governo anterior, de FHC. A produo habitacional efetuada pelos agentes pblicos (estado e municpio) foi responsvel por 88,48% do total produzido (3.648 uh) e ficou concentrada em duas instituies, a saber: a CEHAP e a PMJP. O IPEP no atuou, pois foi extinto em 2003 e sua carteira de habitao transferida para a CEHAP, conforme j foi mencionado no Captulo I; e a FAC no apresentou nenhuma nova ao pelo programa SOS Moradia. No entanto, a fundao informou que o governo do estado (governador Cssio Cunha Lima) vem 100 Essas foram as fontes de recursos mais utilizadas para a produo de habitaes em conjuntos nesse perodo. Outros fundos podem ter atuado, no entanto, no levantamento realizado na CAIXA (2006), s foram constatadas esses trs tipos. 101 Associao de Apoio a Luta pela Moradia. Essa entidade est associada PMJP na construo de novas moradias. 102 Central de Movimentos Populares. Essa entidade tambm est associada PMJP na construo de novas moradias. Captulo IV ____________________________________________________________________ 189desenvolvendo um novo programa, chamado de Cheque Moradia, que ainda est em fase de elaborao e teste103. O levantamento de dados nas instituies vinculadas produo habitacional na capital paraibana indicou que a CEHAP foi o agente que mais produziu at meados de 2006: 1.510 unidades, financiadas pelo PSH e pelo Pr-Moradia. interessante mencionar o fato de que a CEHAP utilizou o PSH, mas, de acordo com o levantamento fornecido pela CAIXA (2006), os recursos foram oriundos do FGTS, apesar de o programa operar com recursos da OGU. Vale salientar, ainda, que, nesse perodo, a CEHAP voltou a construir conjuntos habitacionais de grande porte, com mais de 1.000 unidades, de forma similar dos conjuntos produzidos na vigncia do BNH e nos primeiros anos da dcada de 1990. Pode-se inferir que a gradativa reduo da dimenso dos conjuntos que ocorreu ao longo desses ltimos anos da dcada de 1990 fruto principalmente da diminuio do estoque de terras urbanas amplas e baratas para a produo de habitao social (Tabela 25). J a PMJP participou da produo habitacional entre 2003 e meados de 2006 promovendo a construo de 1.336 novas unidades, financiadas com recursos diversos OGU, FDS e FGTS. Alm disso, em alguns casos, ela vem atuando em parceira com a Associao de Apoio Luta pela Moradia (ALAM) e a Central de Movimentos Populares (CMP-PB). Em termos numricos, a produo da prefeitura divide-se dessa forma: o programa Crdito Solidrio (FDS) vem financiando 300 unidades, o programa Carta de Crdito Resoluo 460104 (FGTS) vem financiando 959 unidades e o Programa de Habitao de Interesse Social (OGU) financiando 77 novas moradias (Tabela 25)105. Considerando-se a produo efetuada pelos agentes pblicos, constata-se que, assim como a produo efetuada por esses agentes no perodo anterior, pouco mudou em relao s caractersticas locacionais e tipolgicas da produo desenvolvida pelo BNH: prosseguiu-se com uma produo horizontal, concentrada basicamente na regio sudeste da cidade Valentina e Groto, no caso do governo Lula. No entanto, nesse momento histrico, essa produo horizontal vem gerando transformao na estrutura dos bairros 103 Entrevista semi-estruturada realizada no Departamento de Engenharia, em novembro de 2006. 104 Programa vinculado ao Carta de Crdito Associativo, com as mesmas caractersticas, mas para atendimento das necessidades habitacionais de famlias de menor poder aquisitivo, com renda mensal de at R$ 1.500,00 reais. O Carta de Crdito Associativo atende populao com renda superior a R$ 1.500,00. 105 importante salientar que, entre o segundo semestre de 2006 e 2007, alm do Loteamento Parque Sul, a prefeitura tem mais cinco conjuntos em obras (2.879 uh, aproximadamente) e vrios outros em processo de licitao. Dessas aes, destacam-se as obras de reforma no Condomnio Amizade, j descrita. Captulo IV ____________________________________________________________________ 190contemplados com a expanso destes atravs da construo de conjuntos de grandes dimenses. TABELA 25 Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes pblicos entre 2003 e meados de 2006 Instituio / Programa Nome Ano (de contrato) Bairro Unidades CEHAP / Pr-Moradia - 2004 - 802CEHAP / PSH e Pr-Moradia Loteamento Colinas do Sul 2004-2006 Valentina 1.510 casas (1.310 pelo PSH e 200 pelo Pr-moradia)Subtotal CEHAP - - - 2.312PMJP / PSH Loteamento Parque Sul 2006 Groto 77PMJP / Crdito Solidrio Loteamento Parque Sul 2006 Groto 300PMJP / Imvel na planta Loteamento Parque Sul 2006 Groto 959Subtotal PMJP - - - 1.336Total - - - 3.648Fonte: Levantamento realizado na CEHAP (2005), na CAIXA (2005) e na PMJP (aes at 25-04-06). Nota: Elaborao da autora As casas construdas pela CEHAP, durante a gesto de Lula, so compostas por sala, dois quartos, cozinha, banheiro e servio, em uma rea mdia de 34,00m. J as habitaes do Loteamento Parque Sul, da PMJP, foram projetadas apresentando o mesmo programa de necessidades das habitaes da CEHAP, porm enquadradas em uma rea privativa maior, igual a 37,22m. Esse projeto da prefeitura prev tambm a ampliao da unidade, que poder vir a ter trs e at quatro quartos, totalizando uma rea privativa de 44,70m e 51,93m, respectivamente (Figura 68 e 69). Figura 68: Planta baixa do Loteamento Parque Sul I, no bairro Groto (regio sul) Fonte: Levantamento realizado na PMJP (2006) Figura 69: Casa do Loteamento Parque Sul I, no bairro Groto (regio sul) Fonte: Levantamento realizado na PMJP (2007) Captulo IV ____________________________________________________________________ 191Quanto esfera privada, esta produziu apenas 475 novas moradias, financiadas conjuntamente pelo PAR e pelo Carta de Crdito Associativo. Conforme j dito acima, a produo dos agentes privados foi caracterizada por um forte arrefecimento, principalmente considerando-se que o Carta de Crdito Associativo produziu apenas 63 casas em um conjunto localizado no Geisel. Assim como a produo efetuada pelos agentes pblicos, a dos agentes privados se caracterizou pela implantao dos seus conjuntos nica e exclusivamente na regio sudeste. Essa produo no gerou grandes transformaes estruturais urbanas, devido reduzida dimenso dos empreendimentos. A predominante implantao nessa rea pode ser explicada, em parte, mediante a mudana no perfil socioeconmico da populao atendida pelo PAR, por exemplo, nesse novo momento histrico. Trata-se de uma populao de menores rendas (de at quatro salrios mnimos, segundo o levantamento feito na CAIXA, 2006), o que levou os produtores a procurarem terrenos onde o custo do solo fosse mais baixo, para viabilizar a produo, em funo da capacidade de pagamento da nova populao beneficiada. Deve-se ressaltar que o crescente aumento do custo do solo urbano na cidade acabou deslocando essa produo para as franjas da malha urbana, em bairros onde o preo do solo era mais baixo, o que possibilitava a produo de casas. Sendo assim, diferentemente do que ocorreu no perodo anterior, o PAR e o Carta de Crdito Associativo deixaram de apresentar na sua produo a diversidade locacional, caracterstica que lhes era peculiar (Tabela 26). TABELA 26 Conjuntos habitacionais financiados pelos agentes privados entre 2003 e dezembro de 2006 Instituio / Programa Nome Ano (de contrato) Entidade Organizadora e construtora Bairro Unidades Residencial Vista Bela Mdulo II 2004 Construtora Geisel 91Residencial Srgio Queiroz 2005 Construtora Valentina 149Residencial Ara 2005 Construtora Geisel 48Caixa Econmica Federal / PAR Residencial Valentina 2006 Construtora Valentina 124Subtotal CAIXA (PAR) 412Caixa Econmica Federal / Carta de Crdito Associativo Residencial Vista Bela 2003 COHEP (CRE Eng.) Geisel 63 (casas) - - - 63Total 475Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005; 2006) Nota: Elaborao da autora Captulo IV ____________________________________________________________________ 192No que tange arquitetura das habitaes financiadas pelo PAR, nessa nova gesto a produo foi marcada pela construo de unidades unifamiliares na regio sudeste. Embora unifamiliar, a produo do PAR apresentou uma qualidade construtiva superior da produo dos demais agentes, em virtude das exigncias impostas tanto pelo programa quanto pela prpria CAIXA (Figura 70). Da mesma forma, o Carta de Crdito Associativo tambm financiou um conjunto formado pelo tipo unidade unifamiliar. Alm das casas, o PAR financiou a construo de um outro tipo no Residencial Ara: empreendimento composto por edifcios formados por quatro unidades, as quais esto distribudas em dois pavimentos (Figura 71). Os blocos de apartamentos esto dispostos ao longo de uma rua central privativa, perpendicular ao logradouro pblico, lembrando a configurao do condomnio fechado do Walter Forte (rever Figuras 59 e 60), financiado pelo programa Carta de Crdito Associativo. Diga-se de passagem que, tanto o Walter Forte quanto o Residencial Ara se localizam na mesma rua. Figura 70: PAR Residencial Srgio Queiroz, no bairro Valentina (regio sudeste) Fonte: Acervo da autora (2005) Figura 71: PAR Residencial Ara, no bairro Geisel (regio sudeste) Fonte: Acervo da autora (2006) Apesar da mudana tipolgica, o programa de necessidades das habitaes financiadas pelo PAR no se alterou. Porm a rea mdia privativa sofreu uma reduo, sendo agora igual a aproximadamente 36,00m. De forma resumida, pode-se afirmar que, entre 2003 e 2006, foram construdas, no total, 4.123 novas moradias 88,48% (3.648 uh) do total produzidos pela esfera pblica e apenas 11,52% (475 uh) pela esfera privada. Essa produo global se caracterizou pela uniformidade, do ponto de vista tipolgico e locacional, pois 98,55% (3.273 uh) das unidades eram casas isoladas no lote e 100% da produo se localizou na zona sudeste da cidade. Em outras palavras, a produo habitacional desse perodo assumiu a caracterstica Captulo IV ____________________________________________________________________ 193principal de produo desenvolvida durante a poltica do BNH na capital paraibana, ou seja, a expanso horizontal da cidade ao longo do eixo sudeste (Figura 72). Por fim, importante destacar que a produo habitacional desse perodo assumiu diferentes perspectivas, pois se voltou principalmente para a populao de renda mais baixa, contemplada pelos programas Pr-Moradia, PSH e, at mesmo, pelo PAR, fato que indica uma gesto mais preocupada com as questes sociais. Apesar disso, contraditoriamente, houve uma diminuio na quantidade de recursos alocados pelo OGU e um maior atendimento populao de renda mais baixa com recursos do FGTS. LEGENDA: CEHAP PMJP Carta de Crdito Associativo PAR Figura 72: Produo habitacional entre 2003 e 2006 em Joo Pessoa Fonte: Base cartogrfica da Prefeitura Municipal de Joo Pessoa (2006) Nota: importante salientar que essa localizao apenas esquemtica, cujo objetivo indicar primeiramente o bairro contemplado Obs.: Ver Figura 70 Joo Pessoa: diviso dos bairros da cidade Centro histrico da cidade de Joo Pessoa Captulo IV ____________________________________________________________________ 194* * * A descrio quantitativa do incremento do parque habitacional em Joo Pessoa, sob uma perspectiva histrica, de 1990 at 2006, indica uma produo fragmentada das aes do setor pblico e da iniciativa privada, financiadas predominantemente por recursos do governo federal, atravs dos vrios programas de habitao. Cada um desses dois setores apresenta especificidades na forma de implantao e no tipo de habitaes produzidas. Antes, porm, importante refletir um pouco acerca da importncia da capital paraibana no contexto dos recursos alocados pelo governo federal para o estado da Paraba. Por se tratar da maior cidade do estado, alm da importncia poltica e econmica, grande parte dos recursos alocados pela CAIXA para a produo de moradias volta-se para Joo Pessoa. No entanto, a quantidade de recursos alocados variou de intensidade, conforme foi visto em relao a cada mandato presidencial. Durante o governo Collor e no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, a capital foi beneficiada com mais de 60% dos recursos alocados para todo o estado. J durante o primeiro mandato de FHC e o de Lula, o percentual de recursos destinados cidade foi de aproximadamente 30% da totalidade. Observa-se tambm que a maior quantidade de recursos alocados para Joo Pessoa tem uma relao direta com a maior atuao dos agentes privados na cidade. Para a produo de habitao social ou econmica, os agentes privados geralmente so financiados por duas fontes principais de recursos: o FGTS e o FAR. Alm desses dois fundos, o financiamento habitacional em Joo Pessoa tambm operou com recursos provenientes da poupana (SBPE), recursos prprios da CAIXA e, ainda, recursos sociais do OGU e do FDS. De certa forma, entre essas fontes de recursos, h uma diviso de financiamento entre os agentes tambm. Por exemplo: os recursos da poupana, da CAIXA e do FAR se destinam basicamente iniciativa privada; os recursos do OGU e do FDS se destinam exclusivamente aos agentes pblicos. O FGTS, por seu turno, pode financiar os dois setores e tem sido o fundo de maior volume de recursos alocados ao longo dos governos, exceto durante o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, quando o FAR se destacou alocando mais recursos, como pode ser visualizado na Tabela 27. Captulo IV ____________________________________________________________________ 195TABELA 27 Volume especfico de recursos alocados pelo governo federal (em milhes), atravs da CAIXA, em Joo Pessoa entre 1990 e 2006106 Fonte de recursos 90-92 90-92 (%) 95-98 95-98 (%) 99-02 99-02 (%) 2003-06 2003-06 (%) POUP 27,740 26,91 - - - - - -CAIXA (prprios) 7,086 6,87 - - - - - -FGTS 68,268 66,22 18,741 73,95 10,212 27,09 64,299 80,37FAR - - - - 25,356 67,25 9,953 12,44OGU - - 6,602 26,05 2,132 5,66 1,048 1,31FDS - - - - - - 4,705 5,88Total 103,095 100,00 25,343 100,00 37,702 100,00 80,006 100,00Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2006) Nota: Elaborao da autora Nessa tabela possvel observar o desenvolvimento do FAR que, nos seus primeiros anos de criao, entre 1999 e 2002, investiu uma grande soma de recursos (67,26% do total de recursos alocados na cidade, naquele perodo). No entanto, no governo seguinte, de Lula, entre 2003 e 2006, esse mesmo fundo investiu bem menos, apenas 12,44% do total. Excetuando-se o FGTS, que opera com grande volume de recursos, os 25 milhes destinados ao PAR entre 1999 e 2002 foram bastante expressivos, pois o fundo movimentou mais capital que o total alocado pelo governo federal para toda a cidade durante o perodo anterior, de 1995 a 1998. Pode-se dizer, ento, que o fundo do PAR se destacou no contexto dos fundos que financiam a produo habitacional durante o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso. Alm disso, o programa tambm se destacou na quantidade de novas habitaes financiadas durante 1999 e 2002, superando numericamente a produo dos demais agentes. De modo geral, mesmo sendo um programa recente no cenrio da poltica habitacional, o PAR produziu, na totalidade (6,69%), mais unidades que o Carta de Crdito Associativo (5,64%) ou a FAC (5,94%), ao longo dos anos. Entretanto, em relao produo de unidades efetuada pela CEHAP, pelo IPEP ou pela PMJP, a produo do PAR ainda est aqum, mesmo porque aquelas instituies vm produzindo h mais tempo (Tabela 28). 106 Esse levantamento, todavia, no apresentava dados referentes aos anos de 1993, 1994 e 1995. Esse perodo, porventura, foi aquele em que a CAIXA sofreu uma srie de transformaes na sua estrutura e na poltica habitacional. Captulo IV ____________________________________________________________________ 196TABELA 28 Resumo do perfil da produo de moradias efetuada pelos agentes pblicos e privados em Joo Pessoa entre 1990 e 2006 Agentes 1990- 1992 1993- 1994 1995- 1998 1999- 2002 2003- 2006 Total Total (%)CEHAP 2.529 40 1.776 312 2.312 6.969 28,93IPEP 0 0 5.093 700 0 5.793 24,04PMJP 0 0 1.620 479 1.336 3.435 14,25Pblico FAC 0 0 1.143 289 0 1.432 5,94Privados (Collor) 3.498 0 0 0 0 3.498 14,51PAR 0 0 0 1.201 412 1.613 6,69Privado Carta de Crdito Associativo 0 0 830 467 63 1.360 5,64TOTAL 6.027 40 10.462 3.448 4.123 24.100 100,00Nota: Elaborao da autora Apesar da relevncia sob os aspectos quantitativos, a maior importncia do programa no contexto da produo habitacional em Joo Pessoa se deu, especialmente, nas questes qualitativas, isto , na forma de implantao e no sistema construtivo adotado nas moradias, o que gerou conjuntos habitacionais de melhor padro na cidade, a partir da dcada de 1990, luz da produo efetuada pelos demais agentes aqui estudados. De acordo com o que foi descrito nas pginas anteriores, a produo habitacional na capital paraibana, depois de 1990, efetuada pelos agentes pblicos (estado e municpio), desenvolveu-se, em grande medida, seguindo o modelo perifrico de expanso iniciado com o BNH, o qual se manifesta na implantao da maioria dos conjuntos na direo sudeste e, mais especificamente, no bairro de Mangabeira. Isso porque o governo do estado era proprietrio de terras nessa rea, facilitando a produo da CEHAP e do IPEP. Diferentemente, a produo dos agentes privados e, em particular, os conjuntos do PAR, localizam-se de forma pulverizada no espao urbano, contemplando diferentes bairros da cidade, inclusive aqueles de maior status social. A localizao dessa produo privada, entretanto, modificou-se no decorrer dos anos: inicialmente, nos dois primeiros anos da dcada de 1990, a produo privada contemplava um maior nmero de bairros e destinava-se a uma populao de maior poder aquisitivo; depois, o pblico-alvo se modificou (para renda mais baixa) e, por conseguinte, as habitaes foram se concentrando em algumas reas, notadamente aquelas localizadas no quadrante sudeste. O PAR sofreu esse mesmo processo, pois, entre 1999 e 2001, sua produo estava pulverizada em vrias reas da cidade e, a partir de 2002, passou a localizar-se apenas na regio sudeste. A inicial localizao pulverizada dos empreendimentos do PAR no espao urbano desenvolveu-se em terrenos urbanizados da cidade, com conjuntos de Captulo IV ____________________________________________________________________ 197pequenas dimenses, o que gerou poucas transformaes ou nenhuma tanto no tecido urbano como tambm na paisagem, diferentemente de alguns conjuntos financiados pelos agentes pblicos, que, de to grandes, modificaram parte da estrutura da cidade e transformaram a paisagem. interessante verificar que mesmo sendo uma habitao destinada para populao de menor renda, inicialmente ela no foi segregada reas essencialmente de renda mais baixa, mas se distribuiu em vrios bairros da cidade. Nesse programa, a heterogeneidade da produo e das classes no se aplicou ao espao urbano, a princpio. Na produo dos agentes privados, relevante tambm a maior diversidade tipolgica, ora construindo-se casas, ora edifcios. Nesse sentido, o PAR apresentou certa diversidade, produzindo dois tipos nos seus conjuntos: um padro vertical e um padro horizontal, como se ver no captulo seguinte. No entanto, inicialmente o programa construiu apenas o padro vertical (tipo multifamiliar), composto por edifcios com at quatro pavimentos, assim como fez a CEHAP. O programa de necessidades bsico das unidades do PAR tambm foi encontrado com bastante freqncia na produo dos agentes pblicos de Joo Pessoa. A partir de 2002, da mesma forma que se verifica o deslocamento da produo do PAR para a regio sudeste, observa-se concomitantemente uma mudana tipolgica, isto , da exclusiva construo de edifcios para a construo de casas (do padro vertical para o padro horizontal). A qualidade construtiva da produo dos agentes privados tambm foi superior de alguns conjuntos produzidos pelos agentes pblicos, notadamente quando se trata das fachadas dos edifcios, pois os do PAR so todos revestidos no exterior com material cermico, embora o programa no exiga tal procedimento, como verificado no Captulo III. importante lembrar que essa diferenciao nos aspectos qualitativos da produo promovida pelos agentes privados est relacionada ao pblico-alvo dos programas, que, geralmente, tem um poder aquisitivo superior ao da populao atendida pelos agentes pblicos. Ressaltam-se tambm as exigncias da CAIXA para com a qualidade de construo das habitaes financiadas pelo PAR. Diante do exposto, percebe-se que a produo do PAR se modificou do segundo mandato de FHC para o primeiro mandato de Lula. Essa mudana no foi apenas quantitativa, como j foi comentada quanto diminuio dos recursos alocados no FAR e conseqente diminuio da quantidade de novas unidades financiadas. Houve tambm uma mudana qualitativa: a produo vertical com diversidade locacional que ocorreu nos primeiros anos se transformou numa produo horizontal mais uniforme, localizada na Captulo IV ____________________________________________________________________ 198regio sudeste e destinada para uma populao de renda mais baixa. No entanto, vale salientar que essas mudanas comearam a ocorrer em 2002, ainda durante o governo de FHC. Pode-se dizer que a mudana qualitativa se deveu, em parte, s alteraes legislativas no programa, impulsionadas pelo governo Lula, em que se procurou destinar uma parcela dos recursos do FAR para o atendimento de uma populao cuja faixa salarial era mais baixa que a usual. Alm disso, o aumento do preo do solo urbano tambm contribuiu para essas modificaes. Esses dois motivos levaram procura de terrenos mais baratos, que, em geral, esto localizados nos bairros da regio sudeste da cidade, como Geisel, Valentina e Mangabeira, produzindo a nova especializao dos conjuntos do PAR. Resumindo, pode-se dizer que a produo do PAR se destacou pela sua qualidade locacional rompendo, inclusive, com o modelo do BNH, de expanso perifrica, em um primeiro momento, sendo os conjuntos implantados em diferentes reas da cidade e devido ao padro construtivo que a CAIXA tentou imprimir na sua produo. Em outras palavras, o PAR transformou paradigmas que h muito tempo vinham sendo adotados na produo habitacional na cidade e que, de certa forma, continuam sendo utilizados, pelo menos no setor pblico, que permaneceu com a construo de unidades unifamiliares, na maioria dos casos implantados no quadrante sudeste. Essas habitaes isoladas no lote foram construdas com materiais simples, reduzidas dimenses e no modelo de duas guas, com a cumeeira perpendicular rua. No se pode esquecer de mencionar outra especificidade da produo do PAR: a forma de acesso moradia, uma vez que ele o nico programa que garante o acesso atravs de um arrendamento, diferentemente de todos os demais programas aqui apresentados, os quais so de formato convencional, de compra e de venda do imvel (as habitaes aqui estudadas ou eram vendidas aos usurios ou doadas, como as habitaes produzidas pela PMJP, mas nunca alugadas ou arrendadas). Por fim, compreendido a insero do PAR no contexto da produo habitacional na cidade de Joo Pessoa, a partir da dcada de 1990, o captulo seguinte aprofunda o estudo das caractersticas operacionais, locacionais, tipolgicas e construtivas da produo do Programa de Arrendamento Residencial na capital paraibana. Captulo V ____________________________________________________________________ 200Para se compreender o processo de produo habitacional do Programa de Arrendamento Residencial em sua complexidade, adotou-se a cidade de Joo Pessoa como rea de estudo. Atravs de entrevistas e da aplicao de questionrios, o aspecto prtico do programa foi analisado, principalmente, sob o ponto de vista dos agentes participantes. Este captulo compreende, assim, a pesquisa acerca do desenvolvimento do PAR na capital paraibana, efetuada com a coleta de dados primrios documentais e de campo. A pesquisa documental foi realizada analisando-se as informaes contidas na legislao que rege o programa, alm dos documentos disponibilizados pela CAIXA (normativos, editais, quantitativos, projetos arquitetnicos, sites, etc.) e pela administradora do PAR na cidade em estudo (contratos, quantitativos, etc.). Esses documentos ofereceram um panorama da produo do PAR, permitindo a descrio do perfil quantitativo e qualitativo do programa, uma vez ilustra a quantidade de unidades e de recursos alocados, como tambm as caractersticas operacionais, tipolgicas e de implantao dos conjuntos no espao urbano pessoense. A pesquisa de campo abrangeu vrias etapas, como levantamento fotogrfico dos conjuntos do PAR, observaes in loco do entorno dos empreendimentos do programa (observando-se meios de locomoo, infra-estrutura e presena de servios e equipamentos coletivos), mas foi fundamentalmente baseada na realizao de entrevistas semi-estruturadas e na aplicao de questionrios com uma parte fechada e outra aberta. As entrevistas foram feitas, entre os dias 25 de abril e 21 de julho de 2006 com o secretrio de Habitao do municpio, o qual representou a Prefeitura Municipal de Joo Pessoa, um representante da GILIE (Gerncia de Filial de Alienar Bens Mveis e Imveis), da CAIXA, cinco proprietrios ou diretores das empresas da construo civil participantes do processo produtivo do PAR, e a gerente administrativa da administradora dos imveis do programa. Os questionrios foram aplicados, entre os dias 24 de maio e 29 de julho de 2006 a uma amostragem de 195 moradores, distribudos em 10 conjuntos do PAR107 o que corresponde a 19,80% do universo pesquisado (985 unidades efetivamente ocupadas no perodo da pesquisa). Na anlise dos dados coletados com os questionrios, foram utilizados dois programas de estatstica, o Microsoft Excel e o SPSS Win 13.0, que auxiliaram no tratamento desses dados. Com as entrevistas e os questionrios, foi possvel identificar as distintas vises dos agentes envolvidos no processo produtivo, com a finalidade de se compreender, na prtica, as conseqncias dessa forma diferente de produo para os diversos envolvidos. 107 Os dez conjuntos foram os Residenciais Jardim Tropical, Maria Apolnia, Litoral Sul, Via Norte II, Vista Bela, Jardins do Sul, Jardins, Tropical Tambi, Estado do Acre e Estado de So Paulo. Captulo V ____________________________________________________________________ 201 5.1 CARACTERSTICAS QUANTITATIVAS DA PRODUO DO PAR NA PARABA Apesar de o incio do Programa de Arrendamento Residencial ter ocorrido em 1999, na Paraba o programa s foi utilizado a partir do ano 2000 no dia 11 de novembro desse ano foi assinado o primeiro contrato, para a construo do Condomnio Residencial Via Norte II, localizado em Joo Pessoa. Dessa data at o final de dezembro de 2006, foram financiadas no estado 2.243 novas moradias, em 21 empreendimentos, que representaram uma movimentao de R$ 50.367.489,69, oriundos do Fundo de Arrendamento Residencial. Entre 1999 e meados de 2005 o percentual de recursos do FAR para a Paraba foi apenas 0,94% do total de recursos alocados por esse mesmo fundo para todo o pas. O percentual da produo do programa no estado, porm, foi um pouco maior que a quantidade de recursos alocados, representando 1,27% e 1,72%, respectivamente, do total de novas unidades e de conjuntos financiados no Brasil. Comparando-se a quantidade de novas unidades financiadas anualmente, o perfil quantitativo de produo de moradias pelo sistema PAR na Paraba no seguiu o perfil do PAR no nvel nacional. Explicando: at 2002, a produo no estado acompanhou a tendncia nacional; entretanto, em 2003, ano em que o programa alcanou o maior nvel de produo em todo o pas, no se financiou nenhuma nova unidade na Paraba, especialmente em funo do elevado nvel de exigncia da regional da CAIXA quanto construo das unidades, como ser comentado mais a frente. Depois disso, paulatinamente a quantidade de unidades voltou a crescer no estado at 2005, ao passo que, no Brasil, o programa apresentou um perfil descendente. Pode-se afirmar que esse perfil de desenvolvimento do PAR na Paraba est atrelado aos agentes participantes, ou seja, a uma srie de problemas de incompatibilidade que a CAIXA e os construtores enfrentaram inicialmente (ver mais detalhes acerca dos agentes participantes mais adiante), o que s foi sendo retificado posteriormente (Figura 73). Em suma, do ponto de vista da quantidade de unidades produzidas e de recursos alocados, o desenvolvimento do PAR na Paraba foi bem aqum do desenvolvimento nacional. Por outro lado, como foi demonstrado no captulo anterior, a produo desse programa, no contexto estadual, foi de grande importncia sob o aspecto locacional e tipolgico, diante da produo de alguns conjuntos habitacionais para a populao de mais baixa renda, financiada atravs de outras fontes de recursos, como o OGU, o FDS e, em alguns casos, at o FGTS. Captulo V ____________________________________________________________________ 202 69580 592 374 395 0 91 587 204112284382733556310053026120315050001000015000200002500030000350004000045000500001999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006PAR-BRPAR-PB Figura 73: Nmero de unidades habitacionais financiadas pelo PAR, no Brasil e na Paraba, entre 1999 e julho de 2005 (o ano o de assinatura do contrato) Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005, 2006); MINISTRIO DAS CIDADES (2006) Nota: Elaborao da autora Numa anlise comparativa entre a produo financiada pelo PAR e a que foi financiada com a utilizao de outros fundos, percebe-se que, no mbito estadual, o FGTS, como usual, deteve o maior percentual do total de recursos alocados entre 2000 e 2006 74,68% , seguido pelo FAR 15,69% (Tabela 29). Vale salientar, todavia, que, mesmo sendo um pequeno percentual em relao ao do FGTS, o volume de recursos movimentado pelo FAR bastante significativo, pois se trata de um fundo recm-criado, que vem operando recentemente no cenrio paraibano e no Brasil. Ainda no tocante aos recursos alocados em 2000, 2001 e 2002, ou seja, em especial durante o segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, mas tambm em 2005, o FAR alocou mais recursos para financiar conjuntos habitacionais para renda mais baixa que o prprio FGTS. Por outro lado, em 2003, 2004 e 2006, isto , na maior parte do governo Lula, o FAR movimentou poucos recursos (Tabela 29). interessante observar isso, pois, considerando-se todos os fundos de investimento FGTS, OGU, FAR e FDS , o governo de FHC investiu menos que o governo de Lula, diferentemente do PAR, que se desenvolveu mais durante o segundo mandato do governo tucano (FHC). anos (1999 2006) unidades habitacionais Captulo V ____________________________________________________________________ 203Tabela 29 Quantidade de recursos alocados para produo habitacional, em milhes, na Paraba entre 1999 e 2006 Ano Recursos108 FGTS FAR OGU FDS TOTAL (abs.) (%) (abs.) (%) (abs.) (%) (abs.) (%) (abs.)1999 5.535 33,97 0 0 10.757 66,03 0 0 16.2922000 5.222 23,80 11.646 53,09 5.071 23,11 0 0 21.9402001 617 5,34 8.493 73,43 2.456 21,23 0 0 11.5672002 615 5,98 8.393 81,52 1.286 12,50 0 0 10.2952003 2.851 68,68 0 0,00 1.300 31,32 0 0 4.1512004 201.288 98,99 2.047 1,01 0 0,00 0 0 203.3352005 919 5,05 14.563 79,92 1.467 8,05 1.271 6,98 18.2212006 22.700 64,43 5.222 14,83 2.599 7,38 4.705 13,36 35.227TOTAL 239.750 74,68 50.367 15,69 24.938 7,77 5.976 1,86 321.032Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005, 2006) Nota: Elaborao da autora Se o PAR teve uma significativa quantidade de recursos alocados entre 1999 e 2006, a contribuio para o incremento do parque habitacional do estado da Paraba no foi to significativa quanto o investimento realizado. Segundo o levantamento feito na CAIXA (2006), o FAR financiou nesse perodo 2.243 novas habitaes, enquanto o FGTS financiou mais de 21.000 unidades, em conjuntos habitacionais e o OGU, mesmo tendo alocado uma menor quantidade de recursos, financiou mais de 10.000 unidades. Apesar disso, o PAR tem sua importncia no estado em razo das caractersticas qualitativas que imprimiu na sua produo habitacional. A quantidade de recursos e de novas unidades financiadas pelo PAR entre 2000 e 2006 no se desenvolveu na mesma proporo entre as cidades paraibanas. A produo foi desigualmente distribuda entre Joo Pessoa e Campina Grande109. A primeira deteve o maior percentual da produo de unidades por quase todo o perodo e, por conseguinte, o maior percentual de recursos alocados: foram financiadas 1.613 novas moradias (71,91% do total de unidades do PAR financiadas na Paraba), distribudas em 17 conjuntos (80,95%), que totalizaram R$ 35.309.632,71 reais (70,10%). Em Campina Grande, a produo se manifestou com 630 unidades (28,09% do total de unidades do PAR financiadas na Paraba) em apenas quatro conjuntos (19,05%), num investimento total de R$ 15.057.856,98 reais (29,90%). As Figuras 74 e 75 ilustram o perfil do desenvolvimento nas duas cidades, 108 Principais recursos utilizados para a construo de conjuntos habitacionais destinados populao de menores rendas. No foram considerados os recursos do SBPE nem os recursos prprios da CAIXA, pois se destinam a um outro pblico alvo Tambm no se considerou os recursos do FGTS para financiamento isolado, que alimentam o Carta de Crdito Individual, por exemplo. 109 Campina Grande a segunda maior cidade do estado. Localiza-se no interior no Piemonte da Borborema e se destaca por sua importncia no setor industrial. Captulo V ____________________________________________________________________ 204indicando que a produo em Campina Grande foi superior de Joo Pessoa apenas em 2005 (Tabela 30). Entre ambas as cidades, a dimenso dos conjuntos e a tipologia habitacional predominante foram diferentes. De modo geral, os conjuntos de Campina Grande apresentam maior quantidade de unidades habitacionais que os localizados em Joo Pessoa; inclusive o nico conjunto de grande porte do estado, com mais de 160 unidades, est localizado nessa cidade do interior paraibano (Residencial Dinamrica, 230 unidades) (Tabela 30). Quanto tipologia, em Joo Pessoa houve uma maior diversidade de padres tipolgicos unidades unifamiliares, multifamilares, ou geminadas , ao passo que, em Campina Grande, h uma grande predominncia do padro unifamiliar. 010020030040050060070099 0 1 2 3 4 5 6Joo PessoaCampinaGrande 0200000040000006000000800000010000000120000001400000099 0 1 2 3 4 5 6Joo PessoaCampinaGrandeFigura 74: Nmero de unidades habitacionais financiadas pelo PAR entre 1999 e dezembro de 2006 nas cidades da Paraba (o ano o de assinatura do contrato) Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005, 2006); MINISTRIO DAS CIDADES (2006) Nota: Elaborao da autora Figura 75: Quantidade de recursos alocados entre 1999 e dezembro de 2006 nas cidades da Paraba (o ano o de assinatura do contrato) Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005, 2006); MINISTRIO DAS CIDADES (2006) Nota: Elaborao da autora Tabela 30 Relao da quantidade de unidades e conjuntos em Joo Pessoa e Campina Grande Unidades Conjuntos Mdia UH/conjunto Ano Joo Pessoa Campina Grande Joo Pessoa Campina Grande Joo Pessoa Campina Grande 2000 592 0 5 0 118,4 02001 374 0 6 0 62,33 02002 235 160 2 1 117,5 1602003 0 0 0 0 0 02004 91 0 1 0 91 2005 197 390 2 2 98,5 1952006 124 80 1 1 124 80TOTAL 1.613 630 17 4 - -TOTAL-PB 2.243 21 - -Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005, 2006) Nota: Elaborao da autora anos (1999 2006) recursos (R$) unidades habitacionais anos (1999 2006) Captulo V ____________________________________________________________________ 205Como o PAR se desenvolveu em maior proporo em Joo Pessoa, a produo nessa cidade foi listada na Tabela 31, por intermdio da qual se verifica que o programa apresentou melhor desempenho entre 2000 e 2001, financiando 11 conjuntos e 966 unidades, o que corresponde, apenas nesse perodo, a 43,07% do total de unidades financiadas no estado. Verifica-se, ainda, o gradual aumento do valor das unidades financiadas pelo programa: de aproximadamente R$ 19.000,00, em 2000 e 2001, para at R$ 28.000,00, em 2005. Esse aumento do preo das habitaes do PAR se justifica pelo gradual aumento do custo do solo urbano da cidade, o que tambm foi um dos fatores que provocou o deslocamento dos conjuntos para o quadrante sudeste da cidade, onde os terrenos so mais baratos. Tabela 31 Valor mdio das unidades dos conjuntos habitacionais financiados pela PAR (1999-2005) Conjuntos Ano (do contrato): Valor das unidades (R$)110Res. Via Norte II 01-11-2000 19.998,40Res. Jardim Tropical 13-11-2000 19.429,50Res. Jardins 22-12-2000 19.249,30Res. Jardins do Sul 27-12-2000 20.203,66Res. Litoral Sul 29-12-2000 19.341,34Res. Cristo Redentor I111 01-02-2001 2004 (novo contrato) 19.259,35 24.921,55 (novo contrato)Res. Victria112 28-03-2001 2004 (novo contrato) 19.000,00 24.741,50 (novo contrato)Res. Raquel de Queiroz113 25-04-2001 2004 (novo contrato) 19.104,32 25.736,62 (novo contrato)Res. Estado do Acre 26-04-2001 19.923,15Res. Estado de So Paulo 26-04-2001 20.683,15Res. Tropical Tambi 30-04-2001 19.852,85Res. Maria Apolnia 26-02-2002 21.997,92Res. Major Emdio Sarmento 16-09-2002 22.397,75Res. Vista Bela Mdulo II 22-10-2004 22.500,00Res. Srgio Queiroz 30-06-2005 23.987,50Res. Ara 05-10-2005 28.000,00Res. Valentina 27-09-2006 24.091,89Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005, 2006) Nota: Elaborao da autora 110 Considerou-se o valor total do investimento dividido pelo nmero de unidades habitacionais em cada conjunto. 111 Obra ainda em fase de execuo por uma segunda empresa construtora devido a problemas com a primeira empresa, como ser explicado depois. 112 Obra ainda em fase de execuo por uma segunda empresa construtora devido a problemas com a primeira empresa, como ser explicado depois. 113 Obra ainda em fase de execuo por uma segunda empresa construtora devido a problemas com a primeira empresa, como ser explicado depois. Captulo V ____________________________________________________________________ 206Tendo em vista a importncia de Joo Pessoa no desenvolvimento do PAR na Paraba, a seguir, sero discutidas as caractersticas operacionais, tipolgicas, construtivas e locacionais do programa na capital paraibana bem como os agentes envolvidos no processo de produo114. 5.2 CARACTERSTICAS OPERACIONAIS DO PAR EM JOO PESSOA Neste item, sero abordados os trs elementos fundamentais do PAR que o diferenciam das formas convencionais de proviso habitacional , observando-se o desempenho de cada um no contexto da cidade de Joo Pessoa. Esses mecanismos, j listados no Captulo III, so: a mobilidade residencial, a facilidade de desistncia do programa e a facilidade de retomada do imvel115. A mobilidade residencial uma das vantagens do programa para os arrendatrios, a qual possibilita a mudana de um imvel do PAR para outro imvel do programa. Entretanto, devido s dificuldades impostas pela CAIXA e pelo prprio PAR para evitar a mobilidade desnecessria, em Joo Pessoa apenas quatro famlias foram beneficiadas com essa possibilidade, ou seja, 0,41% dos arrendatrios das 985 unidades habitadas at meados de 2006. A mudana de imvel por parte dessas famlias ocorreu devido a motivos profissionais ou de sade. Por exemplo: trs arrendatrios mudaram porque foram trabalhar em outro estado, e uma arrendatria mudou de um imvel do PAR para outro (do Residencial Jardins para o Residencial Estado de So Paulo), pois o primeiro empreendimento se localizava vizinho a uma favela, onde havia muita fumaa, e um dos integrantes da famlia tinha srias crises asmticas provocadas pela fuligem. Cada caso, todavia, foi certificado e analisado rigorosamente pela CAIXA para que tal benefcio fosse concedido. Outra vantagem do programa a facilidade de desistncia do imvel. Em Joo Pessoa, constataram-se 25 desistncias (2,54% do total das 985 unidades habitadas), por razes diversas, como mudana de arrendatrios para outra cidade ou, ainda, o fato de a famlia no se acostumar com a localidade do empreendimento, sendo esse caso mais comum nos Residenciais Jardins e Via Norte II, ambos localizados em bairros mais pobres. 114 Sob um ponto de vista mais amplo, a produo do PAR em Joo Pessoa tambm se destaca da produo do PAR em Recife e em Natal, pelo menos at 2003, como foi apresentado no final do Captulo III. 115 Todas as informaes contidas neste item do trabalho foram obtidas da empresa administradora dos imveis do PAR na capital paraibana, em entrevista realizada com a gerente administrativa, Inaluce Simone Marinho, no dia 21 de julho de 2006. Captulo V ____________________________________________________________________ 207Pelo que se verificou, as vantagens que o programa oferece aos arrendatrios, como a flexibilidade proporcionada com a mudana e a desistncia do imvel, pouco utilizada por eles, porque estes tm uma certa inclinao para continuarem no programa, visando propriedade da casa, isto , devido ao sonho da casa prpria. O terceiro elemento do PAR, a facilidade de retomada do imvel, est diretamente relacionada com a inadimplncia, que outra questo essencial no programa. Conforme foi mencionado anteriormente, o PAR, com sua ideologia da casa prpria, sem a casa ser prpria, surgiu como uma forma de diminuir a inadimplncia que assolava vrios outros programas habitacionais. Para conseguir isso, o programa utiliza o seguinte procedimento: como a casa no de propriedade dos arrendatrios (eles tm apenas a cesso de uso), a CAIXA permanece como proprietria fiduciria dos imveis, facilitando a retomada. Esse instrumento gera uma maior insegurana nos arrendatrios, que vem a possibilidade de perder sua moradia e por isso evitam a inadimplncia. Em Joo Pessoa, por exemplo, a inadimplncia na taxa de arrendamento varia entre 2,00 e 3,50% ao ms, porm a CAIXA estipula que a inadimplncia mxima no pode ultrapassar 5,00%, sendo esse dado, inclusive, condicionante para contratao de novos projetos (normativo da CAIXA-PAR, 2006, p.13). J a inadimplncia na taxa condominial mais elevada, oscilando entre 10% e 30% ao ms, o que reflete a insatisfao dos arrendatrios com o sistema condominial, como ser observado posteriormente. Considerando-se que a mdia de inadimplncia dos contratos de habitao com recursos do FGTS, na Paraba, ao longo dos primeiros anos da dcada de 1990, foi superior a 14,99%116, o ndice de inadimplncia da taxa de arrendamento muito pequeno, o que reflete a eficcia do programa na cidade de Joo Pessoa. Dos ndices acima listados, apenas onze contratos (1,12% das 985 unidades habitadas at meados de 2006) esto efetivamente irregulares, ou seja, ultrapassaram 60 dias de atraso no pagamento da taxa de arrendamento e/ou condomnio, de maneira que foram submetidos a processo judicial, em que a CAIXA vem pedindo a reintegrao de posse do imvel e execuo da dvida. Esse procedimento judicial no tarefa simples e requer tempo; h, inclusive, arrendatrios com mais de 25 parcelas de atraso esperando para serem julgados, mas ainda morando no imvel. Assim sendo, a retomada do imvel por inadimplncia no to fcil quanto se imagina. 116 Entre 1980 e 1984, a taxa de inadimplncia do SFH evoluiu na seguinte proporo: 26,1%; 27,8%; 33,5%; 46,4% e 54,6% (SANTOS, 1999, p.15). Na primeira metade da dcada de 1990, o ndice de inadimplncia dos contratos com recursos do FGTS foi menor que o constatado na primeira metade da dcada de 1980, variando, entre 1990 e 1994, na seguinte medida 13,8%; 5,2%; 23,3%; 30,7% e 29,9% (VALENA, 1995, p.449). Segundo Valena (1995), considerando-se esse mesmo perodo, no caso do estado da Paraba o ndice de inadimplncia foi 0%; 4,7%; 22,8%; 27,3% e 20,15%, respectivamente para 1990, 1991, 1992, 1993 e 1994. Captulo V ____________________________________________________________________ 208Quando ocorre a quebra contratual com relao ao uso indevido do imvel pelo arrendatrio alugando a habitao arrendada, por exemplo , a reintegrao de posse se desenvolve mais agilmente, contando com a ajuda de um oficial de justia para efetuar o despejo do arrendatrio. Por esse motivo dois contratos (0,20% dos 985) foram rescindidos na cidade de Joo Pessoa, coincidentemente no mesmo conjunto habitacional, o Residencial Litoral Sul. Enfim, as particularidades do PAR, como a mobilidade residencial e a facilidade de desistncia, no so to usadas pelos arrendatrios. Por outro lado, a retomada do imvel um instrumento de difcil execuo por parte da CAIXA, embora essa possibilidade seja claramente discriminada no contrato. Em linhas gerais, a grande diferena operacional desse tipo de financiamento em relao s linhas convencionais , realmente, a diminuio do nvel de inadimplncia, o que fortalece ainda mais o programa. importante ressaltar, ainda, outra diferena: o baixo valor da taxa de arrendamento na maior parte das vezes, inferior taxa de aluguel praticada nos imveis localizados no entorno dos imveis do PAR. Isso ocorre porque o preo da habitao do programa subsidiado, ou seja, inferior ao do mercado, pois corresponde ao valor de construo, o que contribui parcialmente para o baixo custo da taxa de arrendamento, diferentemente dos financiamentos em que as habitaes so avaliadas tendo como referncia o valor do mercado. A fixao do arrendamento em 0,7% ou 0,5% do valor de aquisio do imvel tambm contribui para a baixa taxa de arrendamento. Observando-se a Tabela 32, constata-se que o arrendamento oscilou entre R$ 150,00 e R$ 170,00 reais aproximadamente, o que pode ser considerado um valor baixo frente aos aluguis praticados no mercado. De modo geral, as taxas de aluguel para imveis com as mesmas caractersticas dos imveis do PAR estavam na faixa de R$ 300,00, segundo consulta seo Classificados do domingo no jornal Correio da Paraba, entre os meses de maio e setembro de 2006117. Mesmo se considerando o somatrio da taxa de arrendamento com a taxa de condomnio, o total ainda inferior ao valor geralmente praticado no mercado imobilirio. Relacionando-se a taxa de arrendamento e a taxa condominial dos imveis do PAR, percebe-se tambm uma discrepncia no incremento entre essas duas taxas: enquanto o arrendamento sofreu pequenos acrscimos nos conjuntos (entre 2,52% e 12,80%), pois foi reajustado apenas com base na TR anual, as taxas do condomnio 117 Foram consultadas casas e apartamentos para alugar nos bairros em que o PAR tem imveis, ou em bairros adjacentes. Os principais bairros encontrados nos jornais para a realizao da consulta foram Bancrios, Cidade Universitria, Geisel e Bairro dos Estados. Captulo V ____________________________________________________________________ 209aumentaram sensivelmente, chegando at a 50%, como no caso do Residencial Jardim Tropical (Tabela 32). Como ser posteriormente comentado, esse incremento na taxa de condomnio despertou nos arrendatrios muita insatisfao com a empresa designada para administrar os imveis do programa. No obstante, salienta-se que o Residencial Maria Apolnia foi o nico conjunto em que a taxa de condomnio sofreu uma reduo de mais de 60,00%. Constata-se que o Residencial Vista Bela o nico conjunto que no tem taxa condominial, pois foi concebido na forma de loteamento. Tabela 32 Taxas financeiras dos conjuntos financiados pelo PAR em Joo Pessoa (1999-2005) Taxas Taxa de arrendamento118 Taxa de condomnio Conjuntos Perodo de ocupao Incio Atual (jul-06) Acrs.% Incio Atual (jul-06) Acrs. % Res. Jardim Tropical 20022006 143,72 162,12 12,80 50,00 75,00 50 Res. Tropical Tambi 20022006 146,72 161,08 9,79 61,00 80,00 31,15 Res. Litoral Sul 20022006 143,30 157,27 9,75 68,00 80,00 17,65 Res. Estado do Acre 20032006 152,98 167,01 9,17 68,00 88,00 29,41 Res. Jardins do Sul 20032006 149,68 156,50 4,56 65,00 81,00 24,61 Res. Via Norte II 20032006 148,08 155,17 4,79 70,00 85,00 21,42 Res. Estado de So Paulo 20032006 147,35 161,20 9,40 68,00 80,00 17,65 Res. Maria Apolnia 20032006 162,97 171,30 5,11 56,00 22,00 -60,71 Res. Jardins 20042006 147,95 151,68 2,52 65,00 74,00 13,85 Res. Vista Bela Mdulo II 2005-2006 120,52 120,52 0,00 0,00 0,00 0,00 Mdia - 146,33 156,38 6,87 63,44 73,88 16,46 Fonte: Levantamento na administradora (entrevista realizada com a gerente administrativa, no dia 21-07-06) Nota: Elaborao da autora 5.3 CARACTERSTICAS QUALITATIVAS DA PRODUO DO PAR EM JOO PESSOA As caractersticas qualitativas referem-se aos aspectos locacionais, tipolgicos e construtivos que permeiam os conjuntos financiados pelo PAR localizados na cidade de Joo Pessoa. No tocante aos aspectos locacionais, foram tratadas, sobretudo, questes acerca da implantao no espao urbano e da dimenso dos conjuntos. Quanto aos aspectos relativos tipologia, foram abordadas questes como programa de necessidades, rea privativa das unidades habitacionais, entre outras. 118 Incluindo o valor do seguro. Captulo V ____________________________________________________________________ 210A produo habitacional do PAR em Joo Pessoa seguiu muitas caractersticas da produo do programa verificadas no territrio nacional e discutidas no Captulo III, como a construo de conjuntos de pequena dimenso (com menos de 160 uh), predominantemente compostos por edifcios de quatro pavimentos, volumetria simples e uso de grafismo nas fachadas. Os conjuntos so localizados de forma fragmentada na cidade, ocupando vazios urbanos, sem provocar transformaes na estrutura nem na paisagem urbana, como ser visto a seguir. 5.3.1 CARACTERSTICAS LOCACIONAIS DO PAR EM JOO PESSOA Com o desenvolvimento do programa, ocorreram alteraes na forma locacional e tipolgica dos conjuntos financiados pelo PAR, impulsionadas, em parte, pelas alteraes legislativas ocorridas durante o governo Lula. As mudanas legislativas, especialmente as da Portaria n. 231 (2004) e da Portaria n. 142 (2005), possibilitaram uma mudana no perfil do pblico-alvo e, dessa forma, muitos financiamentos foram destinados ao PAR 2, facilitando o ingresso da populao com renda de at quatro salrios mnimos. Apesar disso, antes mesmo dessas mudanas, a partir de 2002 houve um deslocamento da produo para apenas uma regio da cidade a sudeste , em bairros, como Valentina e Geisel, onde havia glebas maiores de terras (parcelamento maior de lotes) e o preo do solo era mais baixo no mercado de terras. Conforme j foi dito no Captulo IV, durante o segundo mandato do governo de Fernando Henrique Cardoso o PAR produziu um maior nmero de conjuntos e de unidades habitacionais, em comparao com a produo da gesto de Lula. Ainda em relao produo do PAR durante o governo de FHC, esta se caracterizou pela implantao prioritria de conjuntos compostos por edifcios, em diversos bairros na cidade, abrangendo diferentes reas zona central, sudeste, sudoeste, leste e norte. Apesar disso, as regies sudeste e sul foram aquelas em que o programa atuou predominantemente, com 60,70% (729) das unidades implantadas (Tabela 33 e Figura 76). Comparando-se com a produo efetuada pela CEHAP e pelo IPEP entre 1999 e 2002, o PAR, assim como o programa Carta de Crdito Associativo, foram os programas que apresentaram maior diversidade locacional. Em funo disso, esses dois programas se destacam na produo de habitaes para o perfil que atende a populao de baixa renda, pois oferecem a possibilidade de escolha entre vrios bairros da cidade. Alm da diversidade locacional, observando-se o entorno dos conjuntos financiados entre 1999 e 2002, pode-se perceber que eles foram predominantemente Captulo V ____________________________________________________________________ 211implantados perto de vias asfaltadas, com fluxo contnuo de transporte pblico. Tambm se observou a presena quase constante de pequenas mercearias localizadas nas redondezas. A partir de 2002, as principais mudanas de carter quantitativo e qualitativo da produo do PAR foram: reduo da quantidade de novas moradias financiadas e uma produo formada basicamente por unidades unifamiliares, que passou a se concentrar apenas na zona sudeste, da mesma maneira que os demais agentes de produo habitacional pblicos e privados (Tabela 33 e Figura 76). A relao com a tipologia se deve ao fato de que os novos terrenos escolhidos para a produo apresentavam maiores dimenses e um preo mais baixo, no necessitando do adensamento do lote. Tabela 33 Caractersticas gerais dos conjuntos habitacionais financiados pelo PAR em Joo Pessoa (1999-2005) Nome Ano (do contrato) Bairros Regio Unidades Res. Via Norte II 01-11-2000 Alto do Cu Norte/Nordeste 128 Res. Jardim Tropical 13-11-2000 Jos Amrico Sudeste 32 Res. Jardins 22-12-2000 Alto do Mateus Sudoeste 160 Res. Jardins do Sul 27-12-2000 gua Fria Sudeste 144 Res. Litoral Sul 29-12-2000 Jardim So Paulo Sudeste 128 Res. Cristo Redentor I119 01-02-2001 / 2004 (novo contrato) Cristo Sul 64 Res. Victria120 28-03-2001 / 2004 (novo contrato) Cristo Sul 62 Res. Raquel de Queiroz121 25-04-2001 / 2004 (novo contrato) Cidade Universitria Sudeste 64 Res. Estado do Acre 26-04-2001 Pedro Gondim Leste 72 Res. Estado de So Paulo 26-04-2001 Pedro Gondim Leste 72 Res. Tropical Tambi 30-04-2001 Tambi Central 40 Res. Maria Apolnia 26-02-2002 Jos Amrico Sudeste 118 Res. Major Emdio Sarmento 16-09-2002 Geisel Sudeste 117 Res. Vista Bela Mdulo II 22-10-2004 Geisel Sudeste 91 Res. Srgio Queiroz 30-06-2005 Valentina Sudeste 149 Res. Ara 05-10-2005 Geisel Sudeste 48 Res. Valentina 27-09-2006 Valentina Sudeste 124 TOTAL 1.613 Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005, 2006) Nota: Elaborao da autora 119 Obra ainda em fase de execuo por uma segunda empresa construtora devido a problemas com a primeira empresa, como ser explicado depois. 120 Obra ainda em fase de execuo por uma segunda empresa construtora devido a problemas com a primeira empresa, como ser explicado depois. 121 Obra em fase de execuo por uma segunda empresa construtora devido a problemas com a primeira empresa, como ser explicado depois. Captulo V ____________________________________________________________________ 212 LEGENDA: PAR (1999-2002) PAR (2003-2006) Figura 76: Produo habitacional entre 1999 e 2006 do PAR em Joo Pessoa. Fonte: Base cartogrfica da Prefeitura Municipal de Joo Pessoa (2006) Nota: importante salientar que essa localizao apenas esquemtica, cujo objetivo indicar primeiramente o bairro contemplado De modo global, as caractersticas locacionais do PAR em Joo Pessoa podem ser resumidas nos seguintes pontos: implantao na malha urbana e em locais dotados de infra-estrutura bsica, alguns servios e acesso a transporte pblico. Isso termina causando a adoo de vazios urbanos situados em reas de expanso recente e gerando uma produo pulverizada na cidade; o aproveitamento dos vazios urbanos, promove, por conseguinte, a construo de conjuntos de pequeno porte (abaixo de 160uh), uma vez que a dimenso dos lotes remanescentes geralmente reduzida; diversificao locacional, possibilitando aos arrendatrios vrias opes de bairros. No entanto, no governo Lula, tem havido uma tendncia uniformizao da produo na regio sudeste, especialmente nos bairros do Geisel e de Valentina; Muitas dessas caractersticas so frutos das exigncias locacionais do programa, listadas no Captulo III, portanto so facilmente encontradas na produo do PAR em outras cidades brasileiras. Joo Pessoa: diviso dos bairros da cidade Centro histrico da cidade de Joo Pessoa Captulo V ____________________________________________________________________ 213Buscando-se melhor compreender a escolha locacional, foram realizadas entrevistas com alguns construtores que participaram da produo do PAR122. Constatou-se, assim, que alguns deles eram proprietrios dos terrenos, enquanto outros compraram lotes apenas para produzir habitaes pelo programa. Os terrenos comprados, por sua vez, foram escolhidos por razes diversas, como a condio topogrfica, mas, principalmente, o preo. Quando foram perguntados sobre a relao percentual entre o valor do terreno e o do investimento do PAR, as respostas dos construtores oscilaram muito: entre 5% e at 20% do investimento total. Deve ser ressaltado tambm que, de acordo com as entrevistas realizadas, a maioria dos terrenos era vazio urbano, comprovando-se a pretenso indireta do programa de preenchimento destes. 5.3.2 CARACTERSTICAS TIPOLGICAS E CONSTRUTIVAS DO PAR EM JOO PESSOA Do ponto de vista das caractersticas tipolgicas, a produo do PAR em Joo Pessoa pode ser dividida em dois modelos, aqui denominados de padro vertical (edifcios de quatro pavimentos) e padro horizontal (unidades unifamiliares e unidades geminadas de at dois pavimentos) (Tabela 34). Analisando-se esses modelos, verifica-se, conforme a Tabela 34, que eles foram construdos em espaos e tempos distintos. Houve, portanto, ao longo dos anos, mudana de tipologias na produo do PAR, isto , de edifcios multifamiliares, construdos entre 2000 e 2001, para unidades predominantemente unifamiliares, construdas a partir de 2002. importante salientar que uma das razes que motivaram a substituio de um tipo por outro foi a mudana do perfil do pblico alvo, resultado das j citadas medidas jurdicas implementadas em 2004 (apesar de a transformao ter-se iniciado em 2002). Com isso, para atendimento das necessidades de moradia da populao que recebe at quatro salrios mnimos (PAR 2), a produo do PAR se deslocou para a regio sudeste, onde havia glebas maiores de terra a baixo custo, o que possibilitou a construo de conjuntos no padro horizontal. Esses conjuntos so os Residenciais: Vista Bela, Ara, Srgio Queiroz e Valentina123. 122 As entrevistas com os construtores esto detalhadas no item Empresas construtoras, da parte referente aos Agentes participantes do PAR em Joo Pessoa, no final deste captulo. 123 Informaes obtidas em entrevista na CAIXA da Paraba, na seo GILIE (Gerncia de Filial de Alienar Bens Mveis e Imveis), no dia 30 de maio de 2006. Entrevistou-se simultaneamente um analista do PAR (Cludio) e o gerente da GILIE-CAIXA, Clvis Silva Madruga Jnior. Como a Captulo V ____________________________________________________________________ 214Essa mudana de tipologias com o desenvolvimento do programa, pode ter sido motivada tambm pelos muitos problemas condominiais ocorridos na gesto dos imveis, entre a empresa administradora e os arrendatrios. Tabela 34 Caractersticas arquitetnicas dos conjuntos habitacionais financiados pelo PAR (1999-2005) Padro Conjunto Ano (de contrato) Unidades Distrib. das uh. em blocos n. de uh. por pav. Tipologia m da uh. Via Norte II 2000 128 8 4 Edifcio 56,45 Jardim Tropical 2000 32 2 4 Edifcio 53,10 Jardins 2000 160 10 4 Edifcio 56,23 Jardins do Sul 2000 144 9 4 Edifcio 56,28 Litoral Sul 2000 128 8 4 Edifcio 53,03 Cristo Redentor I 2001 64 4 4 Edifcio 51,00 Victria 2001 62 3 4 Edifcio 51,00 Raquel de Queiroz 2001 64 4 4 Edifcio 51,00 Estado do Acre 2001 72 3 6 Edifcio 49,68 Estado de So Paulo 2001 72 3 6 Edifcio 49,68 Vertical Tropical Tambi 2001 40 2 5 Edifcio 54,30 Maria Apolnia 2002 118 - 1 Unifamiliar trrea 60,01 Major Emdio Sarmento 2002 117 - 1 Unifamiliar com 2 pav. 58,73 Vista Bela Mdulo II 2004 91 - 1 Unifamiliar trrea 35,10 Srgio Queiroz 2005 149 - 1 Unifamiliar trrea 35,11 Ara 2005 48 12 2 Geminada com 2 pav. 37,89 Horizontal Valentina 2006 124 - 1 Unifamiliar trrea 35,10 Total 1.613 Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2005, 2006) Nota: Elaborao da autora Padro vertical A transformao da produo do PAR no se restringiu apenas tipologia, do padro vertical para o padro horizontal. Tambm houve uma pequena diminuio na dimenso dos conjuntos de edifcios, apesar de todos serem considerados de pequeno porte (abaixo de 160 uh). Em 2000, primeiro ano de desenvolvimento do programa, a maioria dos conjuntos construdos era composta por mais de 100 unidades, mais entrevista foi feita antes do financiamento do Residencial Valentina, no se tem informao sobre se esse residencial um empreendimento PAR 1 ou PAR 2. Captulo V ____________________________________________________________________ 215especificamente 128, 144 ou 160 unidades em cada empreendimento (exceto o Residencial Jardim Tropical). No ano seguinte, 2001, a dimenso foi reduzida e os conjuntos passaram a ser compostos por quatro, seis ou sete dezenas de unidades (Tabela 34). No obstante a reduo da dimenso dos conjuntos, o padro vertical manteve suas principais caractersticas em 2000 e 2001. Seguindo a tendncia nacional, esse padro foi marcado por edifcios multifamiliares de at quatro pavimentos (trreo mais trs andares, para se evitar o uso de elevadores), em que o pilotis foi suprimido e, em seu lugar, foram instaladas unidades habitacionais. A verticalizao e a ocupao do pilotis proporcionam adensamento populacional e visam diminuio do custo unitrio das habitaes. Na maioria dos casos 72,73% (oito conjuntos) , o padro vertical formado, ainda, por quatro apartamentos em cada pavimento. Essa soluo de organizao espacial dos edifcios freqentemente adotada devido economia que proporciona, uma vez que resulta num formato quase quadrado (um paraleleppedo), que confere edificao uma maior compacidade ocupa menos espao no lote , possibilitando construrem-se mais blocos de apartamentos. Alm disso, esse tipo de planta reduz o espao de circulao coletiva, contribuindo para o aumento do espao privativo. Assim, o edifcio com quatro unidades em cada um dos quatro pavimentos vem se tornando um modelo paradigmtico na construo de edifcios para a populao de menor renda, o que j vinha sendo adotado na produo da CEHAP e nas produes financiadas pelo programa Carta de Crdito Associativo, desde o incio da dcada de 1990. Todavia, o Residencial Tropical Tambi e os Residenciais Estado do Acre e Estado de So Paulo adotaram outra soluo de planta, com cinco e seis unidades por pavimento, respectivamente. O programa de necessidades adotado o programa bsico recomendado pelo PAR, composto por sala, dois quartos, banheiro social, cozinha e rea de servio. No entanto, h pequenas variaes, na medida em que alguns projetos previram varanda e outros transformaram um dos quartos em sute, acrescentando, portanto, mais um banheiro. Saliente-se que esse programa de necessidades foi tambm muito adotado nas unidades produzidas pela CEHAP: por exemplo, o conjunto Mangabeira VII e o Portal do Seixas (ver Figuras 43 e 50). J a rea mdia privativa dessas unidades do PAR igual a 52,89m, ou seja, a dimenso dos apartamentos est acima da mnima recomendada pelo programa para a regio Nordeste, que igual a 35m. Quanto organizao espacial dos apartamentos do PAR, estes podem ser divididos em dois modelos, que adotaram solues de planta diversificadas. De modo geral, o primeiro modelo aquele em que um quarto est ao lado da sala, seguido pelo outro dormitrio, como ilustra a planta do Residencial Litoral Sul (Figuras 77 e 78). Tambm Captulo V ____________________________________________________________________ 216seguem esse modelo os Residenciais Jardins do Sul, Tropical Tambi, Estado do Acre, Estado de So Paulo, Cristo Redentor I, Raquel de Queiroz e Victria. Figura 77: Residencial Litoral Sul, no bairro Jardim So Paulo (Bancrios) (regio sudeste) Fonte: Acervo da autora (2005) Figura 78: Planta baixa do Residencial Litoral SulFonte: Levantamento realizado na CAIXA (2006) O segundo modelo aquele em que os dormitrios esto ao longo do comprimento da sala, como no caso dos Residenciais Via Norte II, Jardins e Jardim Tropical (Figuras 79 e 80). Figura 79: Residencial Via Norte II, localizado no Alto do Cu (norte/nordeste) Fonte: Acervo da autora (2006) Figura 80: Planta baixa do Residencial Via Norte IIFonte: Levantamento realizado na CAIXA (2006) Apesar dos dois modelos de planta, a soluo plstica bem semelhante entre ambos: blocos de apartamentos com pouca ou nenhuma inteno volumtrica. Em funo Captulo V ____________________________________________________________________ 217disso, os arquitetos fazem uso de grafismos nas fachadas, utilizando cores diversas. Conforme j foi demonstrado em captulos anteriores, os blocos predominantemente monolticos e o grafismo foram empregados tambm em conjuntos do PAR localizados em outras cidades brasileiras. Em relao aos aspectos da construo, houve uma preocupao em se produzir com qualidade, expressa no emprego de materiais de bom padro construtivo, como lambris (que foram empregados em alguns edifcios), e de materiais com qualidade certificada pelo PBQP-H. Ademais, em razo da exigncia da CAIXA regional da Paraba, todos os edifcios foram revestidos externamente com material cermico (o que demonstra um cuidado com o acabamento e a durabilidade da construo), caracterstica que marcou a capital paraibana. Em outros estados brasileiros, muitos edifcios do programa so apenas pintados, o que no significa que so de qualidade construtiva e esttica duvidosa ou inferior. Em Joo Pessoa, inclusive, muitos edifcios construdos na dcada de 1990 aqueles produzidos pela CEHAP ou os financiados pelo programa Carta de Crdito Associativo tambm so pintados. interessante lembrar que o Carta de Crdito Associativo um programa que, muitas vezes, destina-se a um pblico-alvo de capacidade de pagamento maior que a do pblico-alvo do prprio PAR, mas isso no impediu que seus edifcios fossem pintados, em vez de revestidos. Ento, percebe-se que o PAR faz certas exigncias com a qualidade da sua construo (o que considerado um aspecto positivo), porm tais exigncias tm gerado conflitos entre a GIDUR da Paraba e alguns construtores. Estes alegam incompatibilidade entre o valor mximo estipulado para as unidades habitacionais e as exigncias feitas pela CAIXA. A busca pelo barateamento da construo tambm tem sido observada na produo do PAR, embora de uma forma diferente do barateamento da construo estimulado pelos IAPs ou o empregado pelo BNH. Para os Institutos de Aposentadoria e Penses, diminuir o custo das habitaes tinha um objetivo social: promover uma maior produo, para um maior nmero de pessoas. Com o advento do BNH, barateavam-se as construes reduzindo-se concomitantemente a qualidade da construo, a fim de se promover habitao de baixo custo para a populao de renda mais baixa. J no PAR, as construtoras perseguem o barateamento da construo, mas no comprometendo a qualidade construtiva, devido s exigncias e fiscalizaes promovidas pela CAIXA. Por isso, uma das tcnicas empregadas para o barateamento foi a reproduo de um mesmo projeto arquitetnico em trs empreendimentos financiados pelo programa, diminuindo-se, assim, as despesas com projetos (Figuras 81, 82, 83 e 84), assim como verificado em Natal, no Residencial Ribeira I e II. Vale salientar que essa tcnica no exclusiva do PAR, uma vez que a CEHAP tambm reproduziu o mesmo projeto em diferentes conjuntos espalhados Captulo V ____________________________________________________________________ 218pela cidade (o Portal do Seixas e o Celso Mariz so exemplos da produo da CEHAP com um mesmo projeto arquitetnico). Figura 81: Residencial Cristo Redentor I, localizado no bairro do Cristo (regio sul) Fonte: Acervo da autora (2005) Figura 82: Residencial Victoria, localizado no bairro do Cristo (regio sul)Fonte: Acervo da autora (2005) Figura 83: Residencial Raquel de Queiroz, localizado no bairro Cidade Universitria (regio sudeste) Fonte: Acervo da autora (2005) Figura 84: Planta baixa do Residencial Cristo Redentor I igual planta do Residencial Victria e Raquel de Queiroz Fonte: ARRUDA (2005)124 Dessa primeira fase da produo habitacional do PAR, o projeto arquitetnico do arquiteto Expedito Arruda (figuras acima) pode ser destacado, por se preocupar com as questes volumtricas e estticas. H inteno volumtrica atravs da diferenciao entre algumas superfcies, evitando-se os blocos totalmente compactos e sem recortes. Entretanto, ao analisar-se a produo do PAR luz do projeto arquitetnico dos conjuntos verticais construdos pela CEHAP entre 1995 e 1998 conjuntos Portal do Seixas e Celso Mariz (Figuras 48 e 49) , percebem-se algumas semelhanas: ambos os projetos so 124 Escritrio de Expedito Arruda, arquiteto pernambucano que atua na capital paraibana h anos. Trabalhou em projetos importantes da cidade, como o Espao Cultural e autor de muitos outros projetos de destaque. Captulo V ____________________________________________________________________ 219contemplados com unidades habitacionais compostas por sala, dois quartos, um banheiro social, cozinha/servio, de maneira que os cmodos apresentam a mesma disposio. A presena de uma varanda tambm um ponto de semelhana entre as duas produes, apesar de, no peitoril, terem sido utilizados materiais diferentes a edificao do PAR foi contemplada com gradis nos peitoris, o que confere um pouco de leveza ao bloco slido do edifcio. Em contrapartida, foram observadas vrias diferenas entre os edifcios da CEHAP e os do PAR, sobretudo no que tange aos tipos de materiais empregados: enquanto os edifcios do primeiro agente so apenas pintados, todos os edifcios do PAR so revestidos externamente com material cermico. H, ainda, a instalao de lambris no teto do Residencial Cristo Redentor I e no do Jardim Tropical, ambos financiados pelo Programa de Arrendamento Residencial. Em outras palavras, os edifcios do PAR, quando comparados aos da CEHAP, apresentam uma melhor qualidade construtiva. Outro aspecto observado na produo vertical do PAR em Joo Pessoa foi a presena de varandas no programa de necessidades, a qual contribui para os efeitos volumtricos. Inicialmente, importante mencionar que, na histria da arquitetura brasileira as varandas tm sido fundamentais na composio arquitetnica o terrao das casas-grandes e das casas coloniais dos bandeirantes, o alpendre das residncias construdas no incio do sculo XX, o terrao-jardim dos projetos modernistas, etc. Em cada caso, a varanda desempenhou funes diferentes, no entanto salienta-se sua importncia como elemento de proteo climtica (colaborando, em particular, para o sombreamento da unidade habitacional). Ela , ainda, responsvel por estabelecer uma relao entre os ambientes interno e externo e utilizada como um espao social, estimulando a socializao entre famlia e visitantes. Em Joo Pessoa, o edifcio 18 andares um bom exemplo do uso da varanda em edificaes residenciais. Em relao aos edifcios do PAR, as unidades habitacionais de cinco deles (45,45%) dispem de varanda. So eles: o Residencial Jardim Tropical, o Tropical Tambi, o Cristo Redentor I, o Raquel de Queiroz e o Residencial Victria (Figuras 85 e 86). A importncia da varanda, inclusive, foi declarada nas respostas aos questionrios aplicados com os arrendatrios: aqueles que moravam em unidades sem varanda demonstraram insatisfao com a ausncia desse elemento em seus apartamentos, alegando a importncia do ponto de vista funcional (para secar roupa e ventilar mais a moradia) e at mesmo do ponto de vista esttico, pois consideravam que a varanda uma condio para se garantir a esttica do edifcio. Captulo V ____________________________________________________________________ 220Comparando-se dois edifcios do PAR, dos quais um tinha varanda e o outro no, percebeu-se que o edifcio com varanda oferecia edificao maior possibilidade volumtrica, pois evitava a forma de um paraleleppedo contendo pequenas janelas, que confere um aspecto montono edificao125 (Figuras 85, 86, 87 e 88). Figura 85: Residencial Jardim Tropical localizado no bairro Jos Amrico (sudeste), com varanda Fonte: Acervo da autora (2005) Figura 86: Planta baixa do Residencial Jardim Tropical Fonte: ROCHA (2005)126 Figura 87: Residencial Jardins do Sul localizado no bairro gua Fria (sudeste), sem varanda Fonte: Acervo da autora (2005) Figura 88: Planta baixa do Residencial Jardins do Sul Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2006) importante ressaltar, ainda, que, embora no sendo exigido pelo programa para a regio Nordeste, especificamente , nos conjuntos verticais do PAR h presena 125 No significa dizer que o edifcio em paraleleppedo expressa uma arquitetura formalmente pobre. O edifcio do 18 andares, por exemplo, apresenta uma forma simples, porm com outros elementos como grandes esquadrias e varandas, que colaboravam com a ventilao das unidades e ofereciam uma viso panormica, contribuindo para relacionar o interior com o exterior. Os edifcios do PAR, por sua vez, so blocos compactos (tipologia com quatro apartamentos por andar), incrustados de pequenas esquadrias, distribudas uniformemente na fachada, que recebe, no mximo, um tratamento cromtico, um grafismo na fachada, a fim de evitar uma monotonia visual 126 Escritrio de Cristina Rocha, arquiteta paraibana. Captulo V ____________________________________________________________________ 221macia de equipamentos comunitrios, como portarias de entrada nos empreendimentos, salo de festas, quadras poliesportivas, playgrounds, etc. Essa foi uma caracterstica evidenciada tambm em outros conjuntos do PAR no pas, como no conjunto Laador, de Pelotas, e no conjunto Galpagos, de Macei. Em suma, as caractersticas da produo do padro vertical so sintetizadas a seguir: o programa de necessidades adotado nas unidades financiadas pelo PAR em Joo Pessoa o bsico recomendado pelo programa; os apartamentos apresentam uma rea mdia de 52,89m; os blocos de apartamentos tm pouca ou no tm nenhuma inteno volumtrica, mas h grafismos nas fachadas; h preocupao com a qualidade da produo, exigida e fiscalizada pela CAIXA; h poucas formas de comunicao entre o ambiente interno e o externo: as janelas so de pequenas dimenses e apenas em alguns edifcios os apartamentos contm varanda. Padro horizontal O outro padro arquitetnico do PAR, o padro horizontal, passou a existir apenas a partir de 2002, quando a produo se deslocou para a regio sudeste, em bairros onde o preo da terra urbana era mais baixo (Valentina e Geisel), possibilitando a construo de casas. Nesse padro foram consideradas trs tipologias diferentes: unifamiliar trrea, unifamiliar duplex e geminada multifamiliar. No obstante, o fato que a maioria das unidades habitacionais do tipo casa isolada em lote individual, soluo extremamente disseminada pela poltica do BNH. Os conjuntos do padro horizontal podem estar organizados em duas formas: condomnios fechados (Residenciais Maria Apolnia e Ara) ou loteamentos (Residenciais Vista Bela e Srgio Queiroz), este ltimo preferencialmente recomendado pela CAIXA (Figuras 89, 90, 91 e 92). A forma de loteamento tambm foi mais disseminada na produo habitacional promovida pela CEHAP, pelo IPEP e pela FAC. J no programa Carta de Crdito Associativo, os condomnios fechados constituram uma importante forma de produo. Captulo V ____________________________________________________________________ 222 Figura 89: Residencial Maria Apolnia, localizado no bairro Jos Amrico (regio sudeste) e organizado na forma de condomnio fechado Fonte: Acervo da autora (2005) Figura 90: Residencial Srgio Queiroz, localizado em Valentina (regio sudeste) e organizado na forma de loteamento Fonte: Acervo da autora (2006) Figura 91: Residencial Ara, localizado no Geisel (regio sudeste), na forma de condomnio fechado Fonte: Acervo da autora (2006) Figura 92: Residencial Emdio Sarmento, localizado no Geisel (regio sudeste), unidades do tipo duplex, na forma de condomnio fechado Fonte: Acervo da autora (2006) Nos condomnios fechados, encontram-se alguns equipamentos coletivos, como portaria, salo de festas, playgroud, e at quadra. O melhor exemplo o condomnio Maria Apolnia, que conta com todos esses equipamentos, apesar do estado de degradao deles (Figuras 93 e 94). J a composio dos loteamentos mais simples, contando apenas com as unidades habitacionais. No que tange s caractersticas das unidades, assim como o padro vertical, o padro horizontal empregou o programa de necessidades bsico do PAR, com exceo do Residencial Maria Apolnia, que o nico conjunto do programa com trs dormitrios na unidade. A rea mdia privativa dessas unidades sofreu um processo de diminuio: inicialmente as unidades continham 60 e 58m Residenciais Maria Apolnia e Major Emdio Sarmento, respectivamente. Com o governo Lula e os novos mecanismos legislativos para a insero da populao de menores rendas (at 4sm), as casas foram diminuindo de dimenso para se fazer frente capacidade de pagamento desse novo Captulo V ____________________________________________________________________ 223pblico-alvo: rea mdia dessas casas passou para a faixa de 35m (Tabela 34). De modo global, a rea mdia privativa do padro horizontal igual a 45,37m, superior rea mnima recomendada pelo programa (igual a 35m para a regio Nordeste, como indicado no Captulo III). Figura 93: Prainha e playground no Residencial Maria Apolnia Fonte: Acervo da autora (2006) Figura 94: Quadra e salo de festas do Residencial Maria Apolnia Fonte: Acervo da autora (2006) Comparando-se as unidades habitacionais do modelo horizontal com as do modelo vertical, as primeiras tm menores dimenses. No entanto, se estas forem comparadas s unidades habitacionais produzidas pelos agentes discriminados no Captulo IV, como a CEHAP, o IPEP, a FAC e a prpria PMJP, as unidades financiadas pelo PAR so de maior dimenso e contam com dois quartos, como ilustram as Figuras 95 e 96: Figura 95: Planta baixa do Residencial Ara Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2006) Figura 96: Planta baixa do Residencial Srgio Queiroz Fonte: Levantamento realizado na CAIXA (2006) Alm disso, como o tipo predominante a casa unifamiliar, observa-se uma inter-relao entre os espaos interno e externo facilitada pela presena de quintais, jardins Captulo V ____________________________________________________________________ 224e varandas, em algumas unidades, como o Residencial Maria Apolnia e o Major Emdio. J no caso das unidades no contempladas com varanda permitido aos arrendatrios construrem terraos, desde que observado o padro de expanso proposto pelo projeto de arquitetura e com expressa anuncia da CAIXA. Outra questo que deve ser apontada nas casas unifamiliares a possibilidade de ampli-las, na medida em que surge a necessidade de mais um cmodo. As caractersticas gerais do padro horizontal podem ser resumidas em quatro itens: o programa de necessidades adotado nas unidades financiadas pelo PAR em Joo Pessoa o bsico recomendado pelo programa; as unidades tm uma rea mdia de 45,37m; a arquitetura das habitaes simples; as casas so construdas com telhado na forma de duas guas, da mesma forma que a produo das casas da CEHAP, do IPEP e da FAC; h preocupao com a qualidade da produo, exigida e fiscalizada pela CAIXA, assim como no padro vertical; h maior possibilidade de inter-relao entre os espaos interno e externo; Pode-se afirmar, por fim, que o padro horizontal buscou atender um pblico-alvo de menor renda, comparando-se com o do padro vertical. Com isso, promoveu-se a reduo de custos, primeiramente por meio da escolha do local de implantao dos empreendimentos, mas tambm pela diminuio do tamanho das unidades e a ausncia de equipamentos coletivos em alguns conjuntos. As casas foram construdas com materiais simples, porm de boa qualidade, e algumas unidades, como as do Residencial Vista Bela, por exemplo, no tm nem laje. * * * Em linhas gerais, independentemente da tipologia, com o objetivo de promover uma produo com qualidade construtiva, a regional da CAIXA apresenta um maior controle qualitativo, especialmente na fiscalizao das obras. Atravs da GIDUR, ela exige dos construtores que os materiais utilizados nos empreendimentos sejam certificados pela Captulo V ____________________________________________________________________ 225norma ISO 9001127, alm de fazer outras exigncias, como o revestimento cermico nos edifcios, conforme j foi mencionado. No entanto, apesar dessas exigncias, foram constatados, em muitos conjuntos, os chamados vcios de construo que so os problemas encontrados devido m execuo dos servios na obra, como as infiltraes, o mau funcionamento das instalaes hidrulicas, etc., gerando insatisfao dos arrendatrios, como ser explanado mais adiante. Outro aspecto de insatisfao dos moradores, encontrado nos dois padres aqui estabelecidos vertical e horizontal , diz respeito s garagens dos veculos automotivos. Em todos os conjuntos h vagas, todavia estas so entregues sem a cobertura. Em razo disso, alguns moradores vm providenciando, por conta prpria, a cobertura de suas prprias garagens (muitos com a devida concesso da administradora e da CAIXA), enquanto outros permanecem insatisfeitos, pois no so autorizados a construir sua garagem coberta, j que sua vaga se localiza no recuo do lote, que uma rea no edificvel. Mesmo diante desses problemas com a qualidade construtiva dos conjuntos do PAR e alguma insatisfao apresentada pelos moradores, essa produo se constitui em uma evoluo na produo habitacional brasileira para os ltimos anos, se seus problemas forem comparados aos problemas qualitativos encontrados em muitos conjuntos financiados pelo BNH, em especial. Comparando-se, ainda, com a produo efetuada pelos agentes pblicos (e at de alguns conjuntos construdos via programa Carta de Crdito Associativo), na cidade de Joo Pessoa, a partir da dcada de 1990, verifica-se que a produo do PAR tem melhor padro construtivo. Finalmente, no tocante arquitetura das moradias financiadas pelo PAR, observa-se uma transformao de unidades multifamiliares para unidades unifamiliares e a gradual reduo da rea privativa das habitaes e dos equipamentos comunitrios. Tudo isso tem como objetivo a mxima reduo dos custos, visando ao atendimento da populao que ganha at quatro salrios mnimos. Pode-se afirmar tambm que muitas dessas mudanas foram frutos de uma srie de outros fatores, dentre os quais se destacam as condies urbanas, pois, segundo o construtor Gilmar Graciliano de Vasconcelos (da Construtora Tropical LTDA.)128, o preo dos terrenos vem aumentando nos ltimos anos e, provavelmente, apenas Valentina e Geisel (regio sudeste) comportariam empreendimentos com as caractersticas do PAR, devido ao baixo valor do solo urbano naqueles bairros, que 127 Exigncia mencionada em entrevista realizada com o Sr. Milton Gomes de Queiroz, proprietrio da Construtora Poliedro LTDA., no dia 26 de abril de 2006. 128 Entrevista realizada no dia 26 de maio de 2006. Captulo V ____________________________________________________________________ 226possibilitaria a construo de unidades a baixo custo e compatveis com as exigncias construtivas do programa e da CAIXA. 5.4 AGENTES PARTICIPANTES DO PAR EM JOO PESSOA At o presente momento, procurou-se identificar as caractersticas tipolgicas e locacionais dessa forma diferente de financiamento que surgiu no final da dcada de 1990 e vem se destacando na construo de conjuntos habitacionais de melhor padro construtivo na cidade de Joo Pessoa. O surgimento de uma forma de produo diferente gera vrios questionamentos: Qual o perfil dos vrios agentes envolvidos nessa nova forma de produo? O que leva cada agente a se envolver no processo de produo habitacional do PAR, ou seja, de que maneira cada envolvido no processo se beneficia do financiamento? e Quais so as vises formadas pelos diversos envolvidos no programa a respeito do PAR? Procurando-se elucidar tais questes, a seguir sero caracterizados alguns desses agentes, a fim de se compreender quem so e qual a posio de cada um deles no programa. 5.4.1 PREFEITURA MUNICIPAL DE JOO PESSOA Como j foi mencionado, o governo estadual ou o municipal podem atuar em vrias frentes no desenvolvimento do programa na iseno de algumas taxas e impostos, na indicao de reas de interveno, na implantao de infra-estrutura, na alocao de recursos e na gerao da demanda. No caso da capital paraibana, a Prefeitura Municipal de Joo Pessoa vem atuando de duas formas principais: promovendo projetos de reutilizao de edifcios localizados no stio histrico para serem financiados pelo programa, e com um conjunto de medidas de iseno de algumas taxas e impostos. Esse conjunto de medidas visa reduo do valor final da mercadoria moradia, estimulando-se a produo das habitaes inseridas na malha urbana dotada de infra-estrutura. Tais medidas foram institudas em 2004, quando foi sancionada a Lei Complementar n. 035, de 07 de julho. As isenes de que trata essa lei referem-se s seguintes taxas e impostos: Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis ITBI; Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPTU; Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza ISSQN; Captulo V ____________________________________________________________________ 227 Taxa de Licena para Construo de Obras Particulares, Arruamentos, Loteamentos e Habite-se; Taxa de Coleta de Resduos TCR. A iseno dessas taxas ou impostos pode ser isolada ou cumulativa e pode ser concedida para diversos agentes: para a empresa construtora, para os arrendatrios, etc. Como a vigncia da lei comea em 2004, poucos foram os empreendimentos beneficiados por ela. Aps esse ano, apenas trs conjuntos foram financiados Residenciais Srgio Queiroz, Ara e Valentina , e todos eles foram contemplados pela lei. importante salientar que, dentre os programas habitacionais do governo federal, alm do Crdito Solidrio, que isenta a construo de habitaes da taxa de alvar, o PAR o nico que recebe legalmente um pacote de benefcios de iseno de taxas e impostos concedidos pela prefeitura. A outra forma de atuao da PMJP no PAR no foi instituda por lei nem est documentada no normativo da CAIXA-PAR (2006), mas vem sendo desenvolvida desde 2004, na elaborao da proposta de reutilizao de um conjunto de oito casares: sete localizados na Rua Joo Suassuna, e um localizado na Rua 15 de Novembro, todos no centro histrico da capital paraibana (Figuras 97 a 99). Segundo o secretrio de Habitao, Joo Azevedo129, o Ministrio Pblico promoveu uma ao contra os proprietrios dos casares para que estes recuperassem seus imveis, que so importantes para a histria da cidade mas estavam abandonados e em estado avanado de degradao. Como os imveis eram detentores de elevados dbitos com a prefeitura referentes ao IPTU ou de outra natureza , os proprietrios negociaram a retirada das dvidas em troca da doao dos imveis ao governo municipal. Aps essa etapa, previu-se a revitalizao e a reutilizao das casas por meio dos recursos do FAR, para serem destinadas preferencialmente ao uso habitacional dos funcionrios da prpria prefeitura130. O projeto de reutilizao prev cinco unidades habitacionais em cada casaro, e as unidades so compostas por sala, dois quatros, banheiro, cozinha e servio em uma rea oscilando entre 40m e 60m. Tais propostas renem duas grandes vantagens: de um lado, a revitalizao do centro histrico da cidade, que, como vrios outros centros histricos do pas, no est sendo objeto de uso residencial, tornando-se espao restrito para o desenvolvimento de 129 Entrevista realizada no dia 24 de abril de 2006 (roteiro da entrevista em Anexo B). 130 Durante a realizao da entrevista com o secretrio de Habitao, Joo Azevedo, no dia 24 de abril de 2006, o prefeito Ricardo Coutinho entrou na sala em que ocorria a entrevista e expressou tal vontade. Captulo V ____________________________________________________________________ 228atividades tercirias; e, de outro lado, a oferta de habitao, em localizao central, para a populao de menor renda, que a que mais usa o transporte coletivo (muitos nibus convergem para a rea central da cidade). At junho de 2007, o financiamento dessas propostas estava em processo de licitao na CAIXA. Apesar disso, no se pode deixar de mencionar que esse um processo que encontra muitas dificuldades para definitivamente concretizar-se, motivo pelo qual so poucos os exemplos dessa forma de atuao do PAR na revitalizao dos centros histricos no pas, como j foi discutido no Captulo III. Figura 97: Conjunto de casas da Rua Joo Suassuna Fonte: Acervo da autora (2006) Figura 98: Casaro 27 da Rua Joo Suassuna Fonte: Acervo da autora (2006) Figura 99: Casaro 13 da Rua Joo Suassuna Fonte: Acervo da autora (2006) 5.4.2 EMPRESAS CONSTRUTORAS Como resultado da pesquisa de campo, com as entrevistas semi-estruturadas realizadas com os empresrios da construo civil envolvidos no processo produtivo do PAR foi possvel traar o perfil desse agente bem como averiguar suas opinies acerca do programa, permitindo um maior conhecimento da operacionalizao do Programa de Arrendamento Residencial. As entrevistas foram divididas em trs partes, quais sejam: 1) Identificao e caracterizao da empresa; 2) Em relao ao financiamento do PAR; 3) Localizao e arquitetura do conjunto (modelo em Anexo C). Em Joo Pessoa, foram identificadas onze empresas construtoras que j participaram ou ainda participam do PAR. Da totalidade das empresas, apenas cinco foram entrevistadas; as outras no o foram por razes diversas: em alguns casos, as empresas ou os construtores no disponibilizaram horrio para a realizao da entrevista; em outros, as empresas no foram encontradas, nem o telefone, nem o endereo, tornando-se impossvel qualquer contato (Quadro 13). Captulo V ____________________________________________________________________ 229A partir dos dados coletados na pesquisa de campo, juntamente com pesquisa documental realizada nos sites oficiais das empresas e da anlise do material de propaganda dos seus empreendimentos, foi possvel classific-las, grosso modo, em trs grupos: Grupo 1, Grupo 2 e Grupo 3. H, ainda, um grupo chamado No classificado que, devido falta de informao, dificultou a caracterizao e, por conseguinte, a classificao. Utilizou-se como critrio para classificar essas empresas a clientela principal (no exclusiva) e o padro de construo e localizao mais adotado nos seus empreendimentos (Quadro 13). Quadro 13 Sntese das empresas construtoras envolvidas com o PAR e a respectiva construo (1999-2005) Entrevistados Construtora Conjunto Classificao Sim (27-04-06) CRE Engenharia Ltda Residencial Vista Bela Mdulo II Res. Jardim Tropical Sim (26-05-06) Cogran Engenharia Ltda Res. Tropical Tambi Grupo 1 Res. Via Norte II Res. Jardins do Sul Sim (25-04-06) Proenco Projetos Empreendimentos e Construo Ltda Res. Estado do Acre Embora no tenha sido entrevistada, a Conserpa compartilha as mesmas opinies da Proenco, uma vez que a segunda coordenou as obras da primeira (segundo o entrevistado da Proenco) Conserpa Res. Estado de So Paulo Res. Litoral Sul Sim (28-04-06) mega Construtora e Imobiliria Ltda Residencial Ara No RD Incorporaes Ltda Res. Maria Apolnia Grupo 2 Sim (26-04-06) Construtora Poliedro Ltda Residencial Srgio Queiroz Grupo 3 No encontrado WR Engenharia Ltda Res. Jardins Res. Cristo Redentor I Res. Victria Faliu, de acordo com outros entrevistados No encontrado Queiroz Ribeiro Engenharia Ltda J. Motta Engenharia Ltda Res. Raquel de Queiroz No encontrado IP Incorporaes, Planejamento e Engenharia Ltda Res. Major Emdio Sarmento No classificado Nota: Elaborao da autora O primeiro grupo composto por empresas que atendem a uma clientela preferencialmente de baixa renda, atuando atravs de programas habitacionais do governo federal, como o PAR e, principalmente, atravs do programa Carta de Crdito Associativo. Por meio desse ltimo programa as empresas do Grupo 1 construram juntas 1.049 moradias em Joo Pessoa entre 1997 e 2003 (a CRE Engenharia construiu 716 novas unidades e a Cogran Engenharia construiu 333 novas unidades). Captulo V ____________________________________________________________________ 230Embora atendam populao de menor poder aquisitivo, essas empresas alegaram que, at o momento da entrevista (maio de 2006), no tinham se envolvido diretamente com a produo habitacional promovida pelos agentes pblicos CEHAP ou IPEP, os quais se dirigem principalmente classe de renda mdia baixa e renda baixa. Mas interessante frisar que os proprietrios dessas construtoras j haviam tido uma participao com aqueles agentes, ora atuando profissionalmente na forma de assessoria tcnica, ora por meio de uma outra empresa a Coesa Engenharia (antiga Cogran Engenharia), que construiu pela CEHAP. Devido ao pblico-alvo, o primeiro grupo adota a regio sudeste da cidade para a implantao de seus conjuntos, predominantemente compostos por unidades unifamiliares. Os bairros do Geisel, Jos Amrico, gua Fria, Valentina e Bancrios so os mais procurados, uma vez que apresentam maior disponibilidade de terrenos baratos, o que fundamental para viabilizar a construo de habitao para baixa renda. A Cogran Engenharia tambm atua em bairros centrais, como Tambi, construindo conjuntos compostos por edifcios, tanto pelo sistema PAR quanto pelo Carta de Crdito Associativo. O segundo grupo, por sua vez, formado por empresas que, atendendo populao de mdia a alta renda, atuam, portanto, mais no mercado imobilirio. Em funo dessa caracterstica, preferem atuar em bairros da orla martima, como Manara, Tamba, Cabo Branco, Bessa, onde o metro quadrado do terreno mais caro. O tipo mais empregado por essas empresas o edifcio verticalizado (a fim de fracionar o valor do terreno) e de melhor padro construtivo, como pode ser observado nas figuras abaixo. Figura 100: Edifcio Dom Joo, localizado no bairro de Manara e construdo pela RD Incorporaes Fonte: Site da RD (2006) Figura 101: Edifcio Porto Gurupi, localizado no bairro de Manara e construdo pela Conserpa Fonte: Site da Conserpa (2006) Figura 102: Ambassador Residence, localizado no bairro de Manara e construdo pela mega Construtora Fonte: Acervo da autora (2007) No terceiro grupo, a nica empresa classificada tem caractersticas dos dois grupos anteriores, ou seja, atua com a clientela de mdia e alta rendas e implanta seus Captulo V ____________________________________________________________________ 231empreendimentos tanto na orla martima quanto em bairros de menor status social, como Jos Amrico. Atua na construo de unidades habitacionais, mas tambm na construo de unidades comerciais e em obras industriais. Pela classificao acima exposta, percebeu-se que h empresas com perfis diversificados atuando no PAR. Eis que surge, ento, uma questo: que fatores induziram as diferentes construtoras especialmente aquelas cuja clientela de maior rendimento a se envolverem na produo de habitaes ditas sociais, voltadas baixa renda? Respondendo a essa questo, foram identificados alguns elementos que determinaram a participao dessas empresas no processo produtivo do PAR, quais sejam: o pagamento imediato aps as medies da obra pelos engenheiros da CAIXA, as quais se referem concluso de cada etapa da construo estipulada no cronograma de execuo das obras; o fato de o construtor no se responsabilizar pela demanda nem, tampouco, pela comercializao das unidades habitacionais. Em virtude dessas vantagens, quatro dos cinco entrevistados alegaram que pretendiam participar novamente do programa. No obstante, muitas foram as dificuldades elencadas pelas construtoras: elevado grau de exigncia na GIDUR da CAIXA (regional da Paraba) quanto aprovao dos projetos, sobretudo quanto s especificaes das habitaes. Segundo um dos entrevistados, o grau de exigncias maior no PAR que em outros financiamentos da CAIXA; burocracia para a aprovao dos projetos; estimativas de custo mximo da construo das unidades habitacionais muito baixas (inicialmente em torno de R$ 20.000,00), quando confrontadas com as exigncias da CAIXA; baixa margem de lucro (segundo as entrevistas, em torno de 5 a 10%131. Alguns construtores disseram que a margem de lucro chega a ser at menor que 5%, por isso tinham tido prejuzo), e; responsabilidade com a manuteno dos conjuntos por um perodo de cinco anos aps a construo. 131 Segundo um dos engenheiros que avalia os projetos na CAIXA-RN (Eduardo Oliveira), a margem de lucro , em mdia, 15% para o PAR. Por outro lado, em conversas informais com outros engenheiros e construtores, verificou-se que, no mercado imobilirio, normalmente a margem de lucro varia entre 20% e 30%. Captulo V ____________________________________________________________________ 232A baixa margem de lucro e o elevado grau de exigncia da CAIXA em relao ao valor mximo das habitaes foram considerados pelos entrevistados as maiores dificuldades enfrentadas pelas construtoras que atuaram em Joo Pessoa; mas esses problemas tambm ocorreram em Natal, por exemplo. Uma tcnica da CAIXA consultada expressou a opinio de que a exigncia se resume na fiscalizao das obras (cumprimento do cronograma de execuo) para a liberao dos recursos, a qual mais rigorosa no PAR que nos demais programas de habitao132. Essa tcnica, entretanto, funcionria da GIDUR, regional da CAIXA do Rio Grande do Norte, onde o nvel de exigncia foi relativamente menor que na Paraba, como foi explicado abaixo. Dentre as principais exigncias da regional da Paraba, destacam-se as seguintes: a localizao dos empreendimentos na malha urbana infra-estruturada; as empresas, assim como os materiais utilizados deveriam ser normatizados pelo PBQPH133, e os edifcios de quatro pavimentos deveriam ser revestidos externamente; diferentemente da produo habitacional do PAR em outras cidades, onde os edifcios so apenas pintados, logo o custo final da obra foi menor. Visava, assim, a garantir uma melhor qualidade da construo. Ademais, pode-se perceber que, nos primeiros empreendimentos construdos, os apartamentos tinham rea mdia privativa com cerca de 50,00m, e os conjuntos eram todos compostos por equipamentos coletivos, como salo de festas, quadra poliesportiva com tela, ou playground, o que contribua para a aprovao dos projetos pela agncia. Com o desenvolvimento do programa, conforme se observa nas caractersticas da produo do PAR na capital paraibana, houve uma gradativa diminuio na rea das unidades e na presena de equipamentos coletivos, sobretudo no padro horizontal. Portanto, pode-se afirmar que, inicialmente, o programa adotou caractersticas ambiciosas, seja por parte dos construtores, com a construo de equipamentos coletivos, seja da CAIXA, cujas exigncias, muitas vezes, eram incompatveis com o custo mximo estipulado para cada unidade, gerando, por fim, um conflito entre o agente financiador e o construtor. Devido a essas exigncias, as primeiras empresas a participarem do programa afirmaram que obtiveram prejuzo participando do PAR. A produo das primeiras empresas coincidiu tambm com uma conjuntura econmica em que a inflao sofreu um aumento (depois de anos de controle), que afetou diretamente o custo da construo e, por conseguinte, causou a reduo do lucro das empresas. Estas no puderam suplementar recursos para compensar a inflao do perodo de 2002 a 2003, sendo necessrio, em 132 Segundo informaes obtidas na entrevista informal com a arquiteta Elisabeth Silva, da GIDUR-RN, no dia 09 de maio de 2007. 133 Segundo informaes obtidas na entrevista com o Sr. Milton Gomes de Queiroz, proprietrio da Construtora Poliedro, no dia 26 de abril de 2006. Captulo V ____________________________________________________________________ 233alguns casos, que a prpria empresa os suplementassem do prprio oramento. Exatamente nesse perodo, ocorreu a falncia de algumas empresas, como a Queiroz Ribeiro Engenharia Ltda., sediada em Fortaleza. Participando do programa, essa construtora entrou em processo de decadncia e, por isso, abandonou as obras inacabadas, segundo um dos construtores e a administradora do programa. Entretanto, esse tipo de processo no ocorreu apenas em Joo Pessoa134. Assim, as exigncias, a dificuldade de suplementao de recursos e a conjuntura econmica, entre 2002 e 2003, formaram um conjunto de fatores que provocou um acentuado arrefecimento na produo do PAR em Joo Pessoa, onde no se produziu nenhuma nova moradia em 2003, diferentemente da produo no pas, que alcanou o maior pico de crescimento no que tange quantidade de novos financiamentos pelo PAR naquele ano. Como a dificuldade de suplementao de recursos e a conjuntura econmica equivalem para todo o territrio nacional, no caso especfico da capital paraibana as exigncias da regional da CAIXA foram a especificidade local, que provocou o arrefecimento da sua produo. Apenas em 2004 o PAR voltou a atuar, quando a postura da CAIXA parece ter mudado no tocante ao grau de exigncia das caractersticas de produo, fato que, inclusive, foi confirmado na entrevista realizada com a mega Construtora e Imobiliria135. O proprietrio da empresa afirmou ter voltado a participar do PAR, pois a CAIXA est revendo alguns conceitos, [], est melhorando. Outro problema enfrentado pelas empresas a manuteno dos conjuntos. Os construtores so acionados para consertarem os problemas construtivos, no entanto eles alegam que, muitas vezes, so problemas provenientes do mau uso dos arrendatrios, logo no so de sua responsabilidade, embora alguns retifiquem mesmo assim. bem verdade que, contrariamente ao que alegam, os principais problemas que os construtores vm retificando na manuteno so referentes aos vcios de construo deixados por eles mesmos na obra (exemplificando: infiltrao no gesso, cermica do piso descolando do contrapiso, etc.). As entrevistas possibilitaram perceber, ento, que o lucro das empresas do ramo da construo civil no PAR mais baixo daquele obtido com a produo voltada para o mercado imobilirio, sendo que, no incio da produo do PAR em Joo Pessoa, esse lucro foi prejudicado ainda mais devido ao maior nvel de exigncia da CAIXA na construo dos conjuntos e conjuntura econmica. Como conseqncia o programa torna-se pouco atrativo financeiramente para as construtoras participarem, pois so empresas capitalistas 134 Em Natal-RN, por exemplo, duas empresas faliram, segundo informaes obtidas na entrevista informal com a arquiteta Elisabeth Silva, da GIDUR-RN, no dia 09 de maio de 2007. 135 Entrevista realizada com o Sr. Jos Irenaldo Quintans, proprietrio da mega Construtora e Imobiliria, no dia 28 de abril de 2006. Captulo V ____________________________________________________________________ 234que buscam o lucro. Apesar disso, se, por um lado, a margem de lucro pequena, por outro, o investimento na construo de habitaes pelo programa garantido, uma vez que a CAIXA efetua o pagamento conforme previsto no cronograma de atividades, e a demanda tambm garantida (embora no seja responsabilidade da empresa construtora). Essa ltima caracterstica que atrai diferentes tipos de empresas, inclusive incorporadores e aquelas empresas voltadas para a construo de habitaes para a populao de alta renda. 5.4.3 ADMINISTRADORA136 Na etapa do consumo, a administradora assume um papel fundamental no funcionamento do PAR, especialmente na administrao dos contratos de arrendamento e de condomnio nesse caso, a empresa atua como sndica dos conjuntos, conforme j foi explicado. A administradora dos onze conjuntos habitados do PAR (at o dia 21 de julho de 2006) era uma empresa de Pernambuco, que tinha filial na capital paraibana. Ela atuava na Paraba, tanto na cidade de Joo Pessoa (administrando dez conjuntos) quanto em Campina Grande (um conjunto), atendendo preferencialmente a mdia e baixa rendas, atravs do PAR. Em Recife, entretanto, alm de participar da administrao dos imveis do Programa de Arrendamento Residencial (16 conjuntos at o dia da entrevista), ela atendia alta e mdia renda, funcionando como imobiliria, na venda, aluguel e administrao de imveis particulares. Como a empresa assume duas funes principais no processo do PAR, por conseguinte ela recebe pagamento pelas duas atividades realizadas. Em outras palavras, para a administrao do condomnio, a administradora recebe 10% do valor total do condomnio arrecadado em cada empreendimento, j para a administrao do contrato de arrendamento, ela ganha 9,5% dos adimplentes de arrendamento tambm de cada conjunto. Essa forma de remunerao da taxa condominial, sendo proporcional aos gastos do condomnio, uma das vantagens do programa para a empresa administradora, quando comparada remunerao oferecida para a administrao de imveis particulares. Em se tratando dos condomnios particulares, a empresa afirmou ganhar, de modo geral, entre 1 e 136 Para se compreender a atuao desse agente, foi realizada uma entrevista com a gerente administrativa da administradora do PAR em Joo Pessoa, Inaluce Simone B. Marinho, no dia 21 de julho de 2006 (modelo de entrevista em Anexo D). Captulo V ____________________________________________________________________ 235 salrio mnimo ao ms por condomnio, ao passo que os honorrios para administrar o condomnio do PAR, de 10% do valor arrecadado na taxa condominial, usualmente maior que salrio mnimo, uma vez que os conjuntos do PAR, na sua maioria, so compostos por muitas unidades habitacionais. Para exemplificar essa relao entre o que obtido com a administrao de conjuntos privados e com a administrao de conjuntos do PAR, elaborou-se a Tabela 35, a qual indica que, dos nove condomnios administrados pela mesma empresa administradora na capital paraibana, seis proporcionam uma remunerao superior a salrio mnimo. Os trs restantes, que apresentam uma remunerao inferior a um salrio mnimo, so compensados pelos outros seis condomnios. por essa razo que a administradora afirma que, para se ter bons rendimentos com a administrao dos imveis do PAR, necessrio gerir-se, simultaneamente, uma grande soma de empreendimentos, pois ganha-se bem em cima da quantidade, uma vez que alguns condomnios no rendem nem um salrio mnimo, em especial, aqueles que tm poucas unidades. H, ento, uma relao direta entre a quantidade de unidades e a remunerao da administradora. Tabela 35 Remunerao da empresa administradora pernambucana obtida com a administrao dos condomnios do PAR em Joo Pessoa Nome Unidades Taxa condominial (07-2006) Remunerao da administradora (R$) Remunerao da administradora (sm)137 Res. Via Norte II 128 85,00 1.088,00 3,11Res. Jardim Tropical 32 75,00 240,00 0,68Res. Jardins 160 74,00 1.184,00 3,38Res. Jardins do Sul 144 81,00 1.166,40 3,33Res. Litoral Sul 128 80,00 1.024,00 2,92Res. Estado do Acre 72 88,00 633,60 1,81Res. Estado de So Paulo 72 80,00 576,00 1,65Res. Tropical Tambi 40 80,00 320,00 0,91Res. Maria Apolnia 118 22,00 259,60 0,74Res. Vista Bela Mdulo II 91 0,00 - -TOTAL 1.613 6.491,60 -Fonte: Levantamento realizado na administradora (2006) Nota: Elaborao da autora Como a remunerao da administradora est atrelada aos gastos condominiais, muitos arrendatrios afirmaram haver superfaturamento nas despesas, em benefcio da empresa. No entanto, vale salientar que, segundo a administradora, a CAIXA exige que as compras para o condomnio sejam feitas a empresas fornecedoras que no apresentem 137 Considerando-se o salrio mnimo igual a R$350,00 Captulo V ____________________________________________________________________ 236nenhuma irregularidade e, principalmente, que emitam nota fiscal. Devido a essas formalidades, muitas vezes, essas empresas fornecedoras apresentam mercadorias com preo um pouco superior ao das empresas de mesma natureza que esto irregulares. Alm da vantagem financeira, a administradora mencionou o tempo de contrato como outro aspecto positivo na participao no PAR. Com a CAIXA, a administradora tem um contrato de cinco anos, o qual pode ser renovado. J na atividade de administrar imveis particulares, o tempo de contrato mais comum um ano. Isso significa que o PAR oferece uma segurana a mais para a administradora. Por outro lado, a empresa enumerou muitas dificuldades no PAR, no que tange ao seu relacionamento tanto com a CAIXA quanto com os arrendatrios. Com a CAIXA, pode-se dizer que as principais dificuldades esto relacionadas burocracia e morosidade do banco para realizar os servios solicitados pela administradora, muitos de carter construtivo relacionados com os vcios de construo encontrados nos conjuntos. Com os arrendatrios, as dificuldades so as seguintes: as dvidas permanentes quanto ao sistema de funcionamento do PAR; os problemas condominiais, sobretudo a demora na prestao de contas e na soluo dos vcios de construo, para os quais os arrendatrios solicitam providncias mas, devido burocracia e morosidade da CAIXA, os problemas no so resolvidos com a agilidade esperada; o servio da mo-de-obra quarteirizado138, que eleva o custo condominial. No que tange ao servio da mo-de-obra quarteirizado, de fato, a gesto de um condomnio terceirizado pela CAIXA mais um servio de vigilncia e de limpeza quarteirizados pela administradora139 elevam a taxa condominial. Conforme j foi mostrado na Tabela 32, a taxa de condomnio, nos conjuntos do PAR, aumentou uma mdia de 16,46% entre 2002 e 2006, chegando, em alguns casos, at a 50% de acrscimo. Diferentemente, o maior acrscimo verificado na taxa de arrendamento foi 12,80%, vinculado TR anual e a mdia no ultrapassou 6,87%, no mesmo intervalo de tempo. Diante do elevado acrscimo na taxa condominial, muitos condomnios reduziram seu quadro de funcionrios nos ltimos anos, com o objetivo de reduzir as despesas. Esse fato foi visto com descontentamento por parte dos arrendatrios, pois mesmo com a reduo, o 138 Considera-se quarteirizado porque a administradora j terceirizada pela CAIXA e esta, ainda, contrata, ou quarteiriza, uma outra empresa para os servios de zelador, faxineiro, etc. 139 A administradora quarteirizada cobra 10% do valor do quadro de funcionrios disponibilizados para cada condomnio para administrar a mo-de-obra, oferecendo todas as garantias trabalhistas. Captulo V ____________________________________________________________________ 237condomnio continuou elevado para eles, especialmente se comparado taxa de arrendamento. No se pode deixar de comentar que a quarteirizao uma opo da administradora140. Mas a verdade que o servio quarteirizado porque esse tipo de atividade gera, muitas vezes, problemas trabalhistas na justia e, dessa forma, nem a CAIXA, nem tampouco nenhuma empresa a ela ligada diretamente deve se envolver com essas questes. Para exercer suas atividades de administrar o condomnio e o arrendamento concomitantemente, a administradora realiza reunies peridicas (a depender das necessidades do condomnio, mas em geral, mensalmente ou bimestralmente) nos conjuntos e, tambm realiza vistorias, semestralmente. Com as vistorias, ela objetiva verificar se o contrato dos arrendatrios est sendo cumprido quanto obrigatoriedade destes de manter os imveis bem conservados e de residirem no imvel por 15 anos, no podendo alug-los ou vend-los. No obstante, as vistorias indicam principalmente os vcios de construo. Como administradora do condomnio, a empresa realiza, ainda, servios de manuteno nos conjuntos, tal como manuteno das bombas, recarga de extintores de incndio, dedetizao, limpeza de jardim, limpeza em caixa de gordura, esgoto, etc. Essa manuteno outra fonte de conflito entre administradora e arrendatrios. Estes ltimos demonstraram muita irritao com os servios prestados pela administradora e afirmaram que ela no cumpre adequadamente sua funo de gerir e zelar pelo conjunto, nem realiza a devida manuteno; pelo contrrio, s se preocupa com fazer as cobranas das taxas de arrendamento e de condomnio. Alguns arrendatrios, inclusive, afirmaram que eles prprios, reunidos em grupos, realizam alguma manuteno. Do ponto de vista estatstico, a insatisfao dos arrendatrios em relao administradora chega a atingir um percentual de 67,18% das famlias residentes nos conjuntos do PAR, envolvendo desde a insatisfao com o progressivo aumento da taxa condominial, com o servio quarteirizado e vcios de construo, at com a forma de manuteno do condomnio pela administradora (Figura 103). 140 Os empregados lotados no Condomnio devem pertencer ao quadro de funcionrios da Administradora, ou de terceiros, no caso de terceirizao pela Administradora, sendo de sua inteira responsabilidade a contratao, a remunerao e os encargos e demais obrigaes trabalhistas e previdencirias, inclusive as indenizaes trabalhistas decorrentes do vnculo empregatcio (normativo da CAIXA-PAR, 2006, p.36). Captulo V ____________________________________________________________________ 238Figura 103: Percentual do nvel de satisfao dos arrendatrios em relao aos servios prestados pela administradora Tabela 36: Resultado do nvel de satisfao dos arrendatrios em relao aos servios prestados pela administradoraGosta da administradora? n. absoluto n. relativo (%)Insatisfeitos 131 67,18Satisfeitos 35 17,95Regular 28 14,36No respondeu ou no sabe 1 0,5167,1817,9514,36 0,51InsatisfeitosSatisfeitosRegularNo respondeu Total 195 100%Nota: Elaborao da autora Essa insatisfao pode, inclusive, ser um dos motivos impulsionadores da transformao, na tipologia da produo do PAR, do padro vertical, e tambm condominial, para o padro horizontal, que nem sempre tem condomnio, pois muitos conjuntos so do tipo loteamento. Em se tratando da construo de conjuntos em forma de loteamentos e sem responsabilidades condominiais, o conflito entre a administradora e os arrendatrios teoricamente se reduziria. Por essa razo, o programa expressa preferncia pela constituio de loteamentos, ao invs de condomnios fechados, conforme foi discutido no Captulo III. Alm disso, grande parcela dos arrendatrios provm de residncias do tipo unifamiliar, o que facilita a adaptao, na mesma medida em que se reduzem os conflitos supracitados. Por fim, constatou-se que a insatisfao dos arrendatrios est geralmente relacionada com a administradora e, ideologicamente, esse tipo de insatisfao no afeta a CAIXA, que mantm uma imagem de agente benfeitor. Alm disso, a administradora assume mais eficientemente que o poder pblico a funo de administrar os imveis do PAR. Como j foi citado no Captulo III, o Estado brasileiro por demais burocratizado, cartorial e incompetente para administrar aluguis eficientemente (BOLAFFI, 1986, p.30), sendo necessria interveno de uma empresa privada para garantir essa eficincia, que se expressa, especialmente, na reduo do ndice de inadimplncia do programa. Devido s cobranas sistemticas realizadas pela empresa, h uma reduo nesse ndice. Tambm contriburam para a reduo da inadimplncia a prpria forma de financiamento arrendamento , a qual conta com instrumentos que facilitam a retomada do imvel, assim como a presso psicolgica que o programa faz seja por meio da administradora, seja por meio do trabalho tcnico social para que os arrendatrios paguem em dia suas prestaes, sob pena de perder o imvel. Captulo V ____________________________________________________________________ 239Deve-se ressaltar, ainda, que, se as empresas do ramo da construo civil reclamam da baixa taxa de lucratividade, o mesmo no ocorre com a empresa do ramo da administrao dos imveis do PAR em Joo Pessoa pelo menos, por enquanto. 5.4.4 ARRENDATRIOS Com base nos questionrios aplicados aos moradores, traou-se o perfil dos arrendatrios, revelando sua percepo acerca do programa e da forma de financiamento, da localizao dos conjuntos, da qualidade da obra e da tipologia das habitaes financiadas, seguindo as quatro etapas previstas nos questionrios: 1) Caractersticas gerais dos arrendatrios; 2) Viso dos arrendatrios em relao ao financiamento do PAR; 3) Viso dos arrendatrios em relao localizao dos seus conjuntos do PAR; e 4) Viso dos arrendatrios em relao aos aspectos tipolgicos e construtivos dos seus conjuntos do PAR (modelo em Anexo E). Caractersticas gerais dos arrendatrios141 Iniciando pelo perfil dos arrendatrios, na capital paraibana eles so geralmente pessoas que tm boa instruo escolar, e grande parte deles so funcionrios pblicos (32,31% do total de entrevistados), sobretudo do mbito municipal, como pode ser observado nas Figuras 104 e 105. Figura 104: Percentual do nvel de escolaridade dos arrendatrios Tabela 37: Resultado do nvel de escolaridade dos arrendatriosEscolaridade? n. absoluto n. relativo (%)1. Grau 27 13,852. Grau 111 56,92Superior 57 29,2313,8556,9229,231o. Grau2o. GrauSuperior Total 195 100%Nota: Elaborao da autora 141 Importante destacar que, embora tenha-se questionado sobre a renda salarial dos entrevistados quando ingressaram no programa, optou-se em no utilizar tal informao, em razo da pouca confiabilidade em torno desta resposta (muitos no lembraram, outros no responderam, etc.). Captulo V ____________________________________________________________________ 240Alm dos funcionrios pblicos, as outras ocupaes declaradas (e que esto agrupadas em grupos para facilitar a anlise) foram: professor (7,18%), funcionrio da segurana pblica (6,15%), autnomo ou empresrio (5,64%), profissional da rea da sade destacando-se os tcnicos em enfermagem (4,62%), mas tambm aposentados e pensionistas (4,10%). Muitos entrevistados afirmaram que o programa inicialmente destinava-se somente aos funcionrios municipais e, depois, estendeu-se populao em geral. Alguns arrendatrios (22,51% = 43 deles), inclusive, tiveram conhecimento do programa por meio da prefeitura, apesar de a propaganda boca-a-boca (por parte de amigos e familiares) ter sido a mais eficiente na divulgao do programa 44,50% (85 arrendatrios). A preferncia por inscrever os funcionrios municipais pode ser visualizada como uma poltica institucional, da prefeitura talvez com vis clientelista , que a principal responsvel em realizar a inscrio dos candidatos. Por outro lado, a preferncia por esse pblico-alvo est relacionada com a estabilidade econmica que os funcionrios pblicos tm devido ao contracheque, caracterstica que, em geral, assegura o pagamento das parcelas de arrendamento e, conseqentemente, induz a reduo do nvel de inadimplncia. Figura 105: Percentual do tipo de ocupao dos arrendatrios Tabela 38: Resultado do tipo de ocupao dos arrendatriosOcupao do arrendatrio? n. absn. relOutros 75 38,46Funcionrio pblico. 63 32,31Professor 14 7,18Segurana pblica 12 6,15Autnomo ou empresrio 11 5,64rea da Sade 9 4,62Aposentado ou pensionista 8 4,10Desempregad 3 1,5438,4632,317,186,155,644,624,11,54 OutrosFuncionrios pblicosProfessorSegurana pblicaAutnomo ou empresriorea da sadeAposentados oupensionistasDesempregadoTotal 195 100%Nota: Elaborao da autora A composio familiar dos arrendatrios de poucas pessoas, de maneira que o padro mais encontrado 34,36% (67 entrevistados) foi de famlias com trs membros Captulo V ____________________________________________________________________ 241(em geral, o casal mais um filho). Tambm ocorrem com bastante freqncia as famlias formadas apenas por dois membros (24,62% = 48) o casal , seguidas pelas famlias formadas por quatro membros (24,10% = 47) casal mais dois filhos (Figura 106). Figura 106: Percentual da composio familiar dos arrendatrios Tabela 39: Resultado da composio familiar dos arrendatriosNmero de pessoas na famlia? n. absoluto n. relativo (%)1 Membro 18 9,232 Membro 48 24,623 Membro 67 34,364 Membro 47 24,105 Membro 14 7,186 Membro 1 0,519,2324,6234,3624,17,180,511 Membro2 Membros3 Membros4 Membros5 Membros6 Membros Total 195 100%Nota: Elaborao da autora Para se conhecer o padro de vida dos arrendatrios, perguntou-se sobre o meio de transporte mais utilizado pelas famlias. Constatou-se, ento, que o transporte coletivo um meio de locomoo bastante utilizado 49,23% (96 arrendatrios) , seguido imediatamente pelo carro 42, 56% (83). O uso da motocicleta foi mencionado apenas em 8,21% das respostas (16). Assim, metade dos arrendatrios tem um padro de vida e uma renda mdia que possibilita a compra de um veculo. Quanto ao tipo de moradia em que os arrendatrios residiam antes do PAR, fruto da produo de moradias unifamiliares promovida pelo BNH, 62,05% dos arrendatrios (ou 121 entrevistados) nunca tinham morado em apartamento antes. Apesar disso, a maior parcela da produo do PAR (59,89%) representada por unidades multifamiliares, o que vai de encontro cultura da populao de habitar casas. Portanto, uma das razes do grande nmero de conflitos entre os arrendatrios e a administradora pode ser o fato de os primeiros no estarem acostumados com o sistema condominial. Conforme foi dito anteriormente, esse tipo de conflito pode, inclusive, ter contribudo para a substituio do padro vertical pelo padro horizontal, nos ltimos anos. Todavia, essa questo cultural deve ser superada, uma vez que as cidades no dispem atualmente de grandes reas para a expanso horizontal, o que implica fazer crescer as periferias. A produo habitacional vem, assim, expandindo-se verticalmente, como comentado no captulo anterior. Captulo V ____________________________________________________________________ 242No tocante ao bairro de origem, as famlias que moram nas habitaes do PAR so oriundas de vrias regies da cidade, das quais a regio sudeste142 a principal rea de origem, representando 41,54% do total dos entrevistados (81 arrendatrios). Os principais bairros dessa regio foram Mangabeira, com 13,85% (27), seguido pelos Bancrios, com 9,74% (19). Essa regio foi preferencialmente adotada pela poltica do BNH e pelos programas de habitao atuantes no perodo ps-BNH na implantao da suas unidades, pois os terrenos nessa rea eram mais baratos. Portanto, essa uma regio em que vem se configurando uma vocao para a produo de moradias para a populao de renda mais baixa e que passou a ser mais adotada tambm pelo PAR, mais enfaticamente depois de 2002. Pode-se dizer, ento, que os arrendatrios provm de famlias de classe de renda mdia baixa. Alm disso, 43,59% dos arrendatrios vieram do sistema de aluguel, como pode ser observado na Figura 107. A segunda condio de ocupao mais comumente adotada pelos arrendatrios foi outros, em 40,51% das respostas, correspondendo queles arrendatrios que moravam em casas de familiares, praticando, em especial, a coabitao familiar. Sendo assim, de fato, o programa cumpre efetivamente uma de suas diretrizes listadas na Portaria n. 231 (2004), a de atender os problemas de moradia da populao que sofre com o problema de adensamento e do nus excessivo com o aluguel. Na Figura 107, observa-se tambm que 7,69% dos entrevistados j possuam uma casa prpria, apesar de ser proibida a inscrio de pessoas proprietrias de outros imveis para evitar possveis especulaes com as habitaes do PAR para aluguel. O imvel desses arrendatrios, muitas vezes, est no nome de outra pessoa, como, por exemplo, o cnjuge. J detendo a propriedade de um imvel, as razes que os levaram a participar do programa foram diversas: alguns afirmaram que queriam uma moradia mais bem localizada; outros declararam a oportunidade de investir em mais um imvel a baixo custo, uma vez que as taxas de arrendamento so relativamente baratas quando comparadas com as parcelas de outras formas de financiamento, como o Carta de Crdito Associativo. A maioria desses proprietrios (45,46% = 5), todavia, vendeu seus imveis depois de terem se mudado para o PAR; outros (36,36% = 4) alugaram, e ainda h aqueles (18,18% = 2 arrendatrios) que disseram ter cedido seu imvel para outra pessoa. 142 Considerando-se os seguintes bairros de onde os arrendatrios provinham: gua Fria, Bancrios, Castelo Branco, Cidade Universitria, Cristo, Geisel, Jos Amrico, Mangabeira e Valentina. Captulo V ____________________________________________________________________ 243Figura 107: Percentual do tipo de ocupao domiciliar anterior dos arrendatrios Tabela 40: Resultado do tipo de ocupao domiciliar anterior dos arrendatriosTipo de Ocupao domiciliar? n. absoluto n. relativo (%)Alugado 85 43,59Outros 79 40,51Cedido 16 8,21Prprio 15 7,6943,5940,518,217,69AlugadoOutrosCedidoPrprio Total 195 100%Nota: Elaborao da autora Vale salientar, ainda que, apesar de a maioria dos arrendatrios vir de um sistema de aluguel ou da coabitao familiar, poucos foram os que antes j tinham tentado outro financiamento habitacional, seja na CEHAP (15,38%), seja na CAIXA (12,82%), seja em outros bancos, seja mesmo em construtoras (Outros = 2,05%). Como a maioria no conseguiu financiamento habitacional por outras vias, partiu, ento, para o PAR, como pode ser observado na Figura 108. Figura 108: Percentual do nmero de arrendatrios que buscaram outras formas de financiamento da casa prpria Tabela 41: Resultado do nmero de arrendatrios que buscaram outras formas de financiamento da casa prpriaJ solicitou outro financiamento? n. absoluto n. relativo (%)Nunca 136 69,75CEHAP 30 15,38CAIXA 25 12,82Outros 4 2,0569,7515,3812,82 2,05NuncaCEHAPCAIXAOutros Total 195 100%Nota: Elaborao da autora Em suma, o perfil dos arrendatrios do PAR de pessoas de classe de renda mdia baixa com um bom grau de escolaridade. A maioria so famlias recm-formadas e de pequena composio (no mximo quatro pessoas) e veio do sistema de aluguel ou da casa de familiares, sendo o Programa de Arrendamento Residencial o primeiro meio de financiamento em busca de uma casa prpria. Captulo V ____________________________________________________________________ 244Viso dos arrendatrios em relao ao financiamento do PAR Vrias foram as razes que levaram os arrendatrios a optarem por esse financiamento, das quais as mais comuns so: necessidade de ter uma casa prpria (16,93% = 32) e facilidade de pagamento (48,14% = 91)143. A primeira opo refere-se s respostas que indicaram o anseio de sair do sistema de aluguel e de ter a propriedade de uma casa; a segunda opo, por sua vez, refere-se s caractersticas da operao financeira do programa, como o pequeno reajuste da prestao, o financiamento sem precisar de entrada (ou intercalada), a baixa prestao da taxa de arrendamento, entre outras. Alguns arrendatrios alegaram ter sido essa a nica opo, outros citaram aspectos diversos, como a localizao dos conjuntos ou o desejo de morar em apartamento. Alguns, ainda, assinalaram mais de uma opo, como a facilidade de pagamento e a necessidade de ter uma casa prpria, por exemplo. Apesar dessas variadas respostas, quase todos os arrendatrios (97,43% = 190) tinham o objetivo de se tornar proprietrios do imvel, fazendo a opo de compra ao final do prazo contratado. Dessa forma, constata-se que, embora o PAR seja um programa de arrendamento, as pessoas buscam, por meio dessa forma diferente de acesso moradia, concretizar o sonho da casa prpria, ideologia extremamente disseminada entre os arrendatrios. A expectativa da casa prpria to forte que 69,57% dos entrevistados (ou 128 arrendatrios)144 no consideram o instrumento da facilidade de desistncia do imvel (sem burocracia, sem precisar vender a chave, etc.) como uma vantagem a mais do programa, apesar de ser ele que diferencia esse financiamento habitacional dos demais. Eles vem o pagamento das taxas de arrendamento como um investimento, que visa concretizao do almejado sonho, portanto no vem o arrendamento como um mero aluguel, do qual eles poderiam desistir facilmente a qualquer momento (Figuras 109). J o outro instrumento do PAR, aqui denominado de mobilidade residencial, bem aceito pelos arrendatrios, uma vez que 65,23% dos entrevistados145 declararam vantajosa essa opo, embora muitos desconhecessem essa possibilidade (Figura 110). Um aspecto importante a ser mencionado que muitos daqueles que declararam o contrrio achavam que, para efetuar a mobilidade, perderiam tudo o que haviam pago at ento. Isso significa dizer que estavam mal informados, pois as parcelas pagas em um imvel so reaproveitadas no imvel para o qual o arrendatrio se muda. 143 Para essa questo, apenas 189 arrendatrios constituem o total (100%). 144 Para essa questo, o total (100%) compreende apenas 184 arrendatrios. 145 Para essa questo, o total (100%) compreende apenas 184 arrendatrios. Captulo V ____________________________________________________________________ 245Figura 109: Percentual de arrendatrios que consideram vantajosa a facilidade de desistir do imvel a qualquer momento Tabela 42: Resultado do nmero de arrendatrios que consideram vantajosa a facilidade de desistncia do imvel a qualquer momentoConsidera vantajosa a desistncia do imvel? n. absoluto n. relativo (%)Sim 53 28,80No 128 69,57Depende 1 0,54No respondeu ou no sabe 2 1,0928,869,570,541,09SimNoDependeNo respondeu Total 184 100%Nota: Elaborao da autora Figura 110: Percentual de arrendatrios que consideram vantajosa a mobilidade residencial Tabela 43: Resultado do nmero de arrendatrios que consideram vantajosa a mobilidade residencialConsidera vantajosa a mobilidade residencial? n. absoluto n. relativo (%)Sim 120 65,23No 47 25,54Depende 7 3,80No respondeu ou no sabe 10 5,4365,2325,543,85,43SimNoDependeNo respondeu Total 184 100%Nota: Elaborao da autora Diante dos resultados, percebe-se a fora do sonho da casa prpria entre os arrendatrios, mas esse sonho enfrenta um dilema de difcil resposta: quais os desdobramentos do programa no final do prazo contratado? Conforme j foi discutido no Captulo III, caso o arrendatrio opte pela compra do imvel, existem trs possibilidades. Em duas delas, a unidade passar a ser automaticamente do arrendatrio, quando o valor pago por este for igual ou superior ao valor atualizado do imvel. A outra possibilidade que o arrendatrio ter que pagar um saldo residual, o que, de acordo com as simulaes realizadas anteriormente, a hiptese mais provvel de se efetivar, especialmente no PAR 2; apesar de esta ser uma informao desconhecida por grande parte dos arrendatrios. A maioria deles (48,98%) acredita que, no final do prazo do contrato, se tornaro automaticamente proprietrios do imvel; apenas 31,63% declaram haver resduo e 13,27% no tm opinio acerca do que acontecer no final do tempo de contrato. Dois arrendatrios (2,04%) afirmaram que teriam de pagar apenas um saldo residual no valor de apenas uma Captulo V ____________________________________________________________________ 246prestao aps os 15 anos, como est declarado no contrato (e foi comentado no item 1.1 do Captulo III) (Figura 111)146. Figura 111: Percentual da expectativa dos arrendatrios em relao ao programa ao final dos 15 anos de contrato Tabela 44: Resultado da expectativa dos arrendatrios em relao ao programa ao final dos 15 anos de contratoO que vai acontecer ao final dos 15 anos? n. absoluto n. relativo (%)Ser proprietrio 48 48,98A CAIXA negociar antes 3 3,06No sabe 13 13,27Pagar apenas 1 prestao depois 2 2,04Pagar resduo 31 31,63Seguro pagar resduo 1 1,0248,981,5413,272,0431,631,02Ser proprietrioA CAIXA negociarantesNo sabePagar apenas 1prestao depoisPagar resduoSeguro pagar oresduoTotal 98 100%Nota: Elaborao da autora Ainda no que se refere s opinies relativas ao financiamento do PAR, verificou-se uma insatisfao dos arrendatrios com a administradora responsvel pelos conjuntos do programa. Esse problema no se resume apenas ao caso especfico da capital paraibana, mas tambm j foi noticiado em outras cidades brasileiras. Como j foi mencionado no item anterior, grande parcela dos arrendatrios (67,18% = 131) declarou no gostar dos servios prestados pela empresa, o que indica uma incompatibilidade entre eles e a administradora. Os problemas de relacionamento entre ambos so visualizados, sobretudo, nas reunies de condomnio, quando ocorrem muitas discusses e, muitas vezes, os problemas no so definitivamente resolvidos. Por isso, uma parte dos arrendatrios (34,36% = 67) alegou no participar mais das reunies, pois segundo eles, no vem resultado (Figura 112). No obstante, a maioria (54,87% = 107) ainda participa. No que tange a essa insatisfao foi declarado, ainda, que as pautas so elaboradas restritamente pela administradora e eles apenas obedecem s resolues daquela. Esse quadro de insatisfao dos arrendatrios com a administradora merece uma reflexo. A CAIXA contratou uma empresa privada para tratar da administrao dos 146 Esse dado no se refere ao total dos empreendimentos do PAR. Foram entrevistadas para essa questo 98 moradores do PAR, nos seguintes conjuntos: Residencial Litoral Sul, Via Norte II, Vista Bela, Jardins do Sul, Jardins, Estado do Acre e Estado de So Paulo. Captulo V ____________________________________________________________________ 247seus imveis, no entanto essa relao vem sendo constantemente questionada pelos arrendatrios. Teoricamente, para a agncia financeira, os servios prestados pela administradora so eficientes, pois assim se consegue reduzir o nvel de inadimplncia. Em todo caso, mesmo com todos os problemas de relacionamento da administradora com os moradores, a insero de uma empresa privada na administrao dos imveis do PAR ainda uma soluo melhor para o sistema do que uma administrao realizada pelo prprio poder pblico, como defendeu Bolaffi (1986) em tempos pretritos. Figura 112: Percentual de arrendatrios que participam das reunies de condomnio Tabela 45: Resultado do nmero de arrendatrios que participam das reunies de condomnioParticipa das reunies de condomnio? n. absoluto n. relativo (%)Sim 107 54,87s vezes 18 9,23No 67 34,36No respondeu 3 1,5454,879,2334,361,54SimAs vezesNoNo respondeu Total 195 100%Nota: Elaborao da autora Diferentemente, o relacionamento dos arrendatrios com seus vizinhos foi considerado bom, em 92,82% dos casos (181 entrevistados); outros 5,64% (11) o consideraram regular; um arrendatrio o considerou como ruim (0,51%) e dois (1,03%) se abstiveram de responder. Essa boa relao pode ser fruto do trabalho tcnico social realizado no incio do arrendamento, em cada condomnio, para promover a integrao entre os moradores. Viso dos arrendatrios em relao localizao dos seus conjuntos do PAR No tocante s opinies acerca da localizao dos conjuntos, 91,79% dos arrendatrios (ou 179 dos 195 entrevistados) afirmaram gostar da localizao de suas habitaes (considerando-as boa). Isso sugere que, do ponto de vista dos usurios, as habitaes financiadas pelo PAR esto bem localizadas na malha urbana, cumprindo-se, assim, um dos objetivos do programa. Em contrapartida, um pequeno percentual apenas 8,21% (16) afirmou ser regular, ou ruim. Como j foi citado no Captulo I, a habitao necessita basicamente de um espao infra-estruturado, acessvel, com equipamentos coletivos e condies naturais de stio favorveis (terrenos mais planos), alm de condies que assegurem uma boa Captulo V ____________________________________________________________________ 248localizao, como a presena de alguns objetos imobilirios de influncia na sociedade. Em funo das exigncias do PAR, os seus conjuntos esto implantados em localidades dotadas de infra-estrutura, acessibilidade e servios. O atendimento de transportes pblicos e de servios gerais, como mercados, padarias, etc. tambm foi constatado in loco. Estatisticamente, a maioria dos arrendatrios (58,98% = 115) considerou o servio de transporte pblico bom, ao passo que 40,51% (79) o classificaram como sendo regular ou ruim. Todavia, voltando-se estritamente para os usurios de nibus (total: 96 entrevistados), o nmero de insatisfeitos aqueles que consideraram como sendo regular ou ruim esse servio aumentou para 50% (48). As principais razes que justificaram esse tipo de resposta foram: a circulao de poucas linhas de nibus e o fato de o intervalo entre a passagem de um nibus e a de outro ser prolongado; ou seja, trata-se de um problema de eficincia no planejamento do transporte pblico, no da localizao dos conjuntos147 (Figura 113). Figura 113: Percentual do nvel de satisfao dos arrendatrios em relao aos servios de transporte pblico Tabela 46: Resultado do nvel de satisfao dos arrendatrios em relao ao servio de transporte pblicoConsidera o atendimento a transporte pblico? n. absoluto n. relativo (%)Bom 115 58,98Regular 30 15,38Ruim 49 25,13No respondeu ou no sabe 1 0,5158,9815,3825,130,51BomRegularRuimNo respondeu Total 195 100%Nota: Elaborao da autora Em relao aos servios gerais, o nvel de satisfao foi ainda maior: 63,08% dos arrendatrios. Nesse sentido, verificou-se que o entorno dos conjuntos repleto de pequenos servios, havendo, em particular, a presena de pequenos mercados (Figura 114). 147 Para medir o grau de satisfao dos arrendatrios quanto ao atendimento de transportes coletivos e servios gerais, utilizou-se uma escala que varia entre bom e ruim. Todavia, deve-se esclarecer que o termo regular no foi adotado no questionrio, mas, diante do grande nmero de respostas com essa denominao, foi considerado no tratamento dos dados, integrando a classificao dos resultados. Captulo V ____________________________________________________________________ 249Figura 114: Percentual do nvel de satisfao dos arrendatrios em relao aos servios gerais Tabela 47: Resultado do nvel de satisfao dos arrendatrios em relao aos servios geraisConsidera o atendimento a servios gerais? n. absoluto n. relativo (%)Bom 123 63,08Regular 32 16,41Ruim 40 20,51No respondeu ou no sabe 0 063,0816,4120,510BomRegularRuimNo respondeu Total 195 100%Nota: Elaborao da autora Pode-se dizer, ento, que nesse primeiro momento (at 2004), evidencia-se um bom nvel de satisfao dos arrendatrios em relao aos aspectos locacionais, o que compreensvel em razo das exigncias de localizao dos empreendimentos impostas pelo programa, as quais conferem uma maior qualidade de vida aos arrendatrios. Essa caracterstica diferencia os conjuntos do PAR, de muitos conjuntos financiados na poca do BNH, cujos problemas de localizao geravam muitas insatisfaes dos muturios. Viso dos arrendatrios em relao aos aspectos tipolgicos e construtivos dos seus conjuntos do PAR Quanto aos aspectos construtivos e tipolgicos, foi possvel verificar que, de modo geral, os arrendatrios tambm demonstraram certo nvel de satisfao148. A Tabela 48 sintetiza as opinies dos arrendatrios. A maior satisfao timo e bom, em conjunto relacionada com o tamanho e a subdiviso das unidades (82,56% e 85,13%, respectivamente). Em outras palavras, o programa de necessidades padro do PAR sala, dois quartos, banheiro, cozinha e servio bem aceito pelos arrendatrios, mesmo porque a rea mdia das unidades do PAR em Joo Pessoa est acima do recomendado pelo programa. A esttica dos edifcios tambm foi aprovada entre os entrevistados, com 73,84% (ou 144 entrevistados) classificando-a de boa e 12,31% (24) considerando-a tima, embora a maioria dos edifcios tenham formato de paraleleppedos compactos, sem intenes volumtricas, apresentando apenas um estudo cromtico, e as casas tenham 148 Utilizou-se a mesma escala de satisfao empregada nas questes relacionadas localizao, entretanto com uma diferena: a escala variou entre timo e pssimo. No mesmo sentido, o termo regular no foi contemplado no questionrio, porm muitos optaram apenas por essa classificao, que foi incorporada no tratamento dos dados. Captulo V ____________________________________________________________________ 250arquitetura simples, com formato padro: duas guas. Em outras palavras, do ponto de vista arquitetnico, os conjuntos do PAR so formalmente pobres, pois no apresentam solues volumtricas diferentes do usualmente encontrado na produo de moradias para baixa renda, no entanto, apesar disso, so bem aceitos pela populao. bem verdade que alguns entrevistados declararam a falta de varandas e de janelas maiores como fatores que prejudicavam a esttica. A qualidade da construo, apesar das inmeras reclamaes em relao aos vcios de construo dos conjuntos, foi, em grande parte, considerada tima ou boa, por 60% dos entrevistados (117 deles). Esses vcios de construo so, inclusive, uma das grandes fontes de conflito entre os arrendatrios e a administradora, pois as construtoras responsveis por reparar esses problemas durante os primeiros cinco anos no corrigem os problemas construtivos, e os moradores exigem solues do sndico (administradora), que impossibilitado de resolver, pois se trata de um problema do mbito da GIDUR-CAIXA com as empresas da construo civil. Tabela 48 Resumo do nvel de satisfao dos arrendatrios em relao aos aspectos construtivos e tipolgicos Nvel de satisfao Nmero absoluto (Nmero relativo %) Critrios destacados timo Bom Regular Ruim Pssimo No respondeu Total Tamanho da habitao 52 (26,66) 109 (55,90) 10 (5,13) 20 (10,26) 3 (1,54) 1 (0,51) 195 (100) Subdiviso dos cmodos 42 (21,54) 124 (63,59) 10 (5,13) 15 (7,69) 4 (2,05) 0 (0) 195 (100) Qualidade da construo 9 (4,62) 108 (55,38) 20 (10,26) 40 (20,51) 18 (9,23) 0 (0) 195 100 Esttica dos edifcios ou casas 24 (12,31) 144 (73,84) 6 (3,08) 18 (9,23) 1 (0,51) 2 (1,03) 195 100 Conservao do conjunto 8 (4,10) 78 (40,01) 12 (6,15) 57 (29,23) 40 (20,51) 0 (0) 195 100 Equipamentos coletivos149 25 (14,12) 97 (54,81) 8 (4,52) 26 (14,69) 19 (10,73) 2 (1,13) 177 100 Fonte: Elaborao da autora Outro problema encontrado relaciona-se conservao dos conjuntos: 49,74% dos entrevistados (97 arrendatrios) classificaram a conservao entre ruim e pssima. Essa questo tambm fonte de conflito entre os arrendatrios e a administradora, uma vez que os primeiros alegam que a segunda no mantm nem conserva o condomnio, mesmo sendo isso de sua inteira responsabilidade. 149 Para essa questo, apenas 177 arrendatrios compem o total (100%). Captulo V ____________________________________________________________________ 251H, na verdade, uma certa dubiedade quanto a esse aspecto: se a CAIXA deveria pagar por essa manuteno ou se seriam os arrendatrios, com o condomnio. De qualquer forma, o FAR destina uma parcela do seu fundo para essa finalidade, sendo isso inclusive, um dos fatores que ocasionam a baixa liquidez do sistema, o que resulta na soluo da transformao do arrendamento em financiamento, como j foi explicado. Por fim, quanto aos equipamentos coletivos encontrados em alguns conjuntos como salo de festas, quadras, etc. , 68,93% dos arrendatrios que moravam em condomnios com esses equipamentos (ou 122 entrevistados) consideraram a existncia desses espaos comunitrios como sendo tima e boa, apesar de poucos usufrurem deles, conforme ilustra a Figura 115. Figura 115: Percentual de arrendatrios que utilizam os equipamentos coletivos Tabela 49: Resultado do nmero de arrendatrios que utilizam os equipamentos coletivosCom que freqncia utiliza os equipamentos? n. absoluto n. relativo (%)Muito 15 8,47s vezes 29 16,38Pouco 61 34,46Nunca 72 40,698,4716,3834,4640,69MuitoAs vezesPoucoNunca Total 177 100%Nota: Elaborao da autora Esse fato gera uma reflexo histrica: a presena de equipamentos coletivos era comum nos conjuntos modernistas, mas, com a poltica do BNH foi perdendo espao. Nesse novo momento histrico, os equipamentos coletivos ressurgem, no entanto so pouco utilizados pelos arrendatrios, o que indica a pequena socializao dos dias atuais. Salienta-se, todavia, que as observaes in loco permitiram visualizar que, nos conjuntos de populaes mais pobres ou localizados em bairros mais perifricos, como o Residencial Jardins, Jardins do Sul e Via Norte II , a socializao e a utilizao dos equipamentos coletivos era maior que nos demais conjuntos. O elevado nvel de satisfao dos arrendatrios com os aspectos tipolgicos fica evidente quando se confronta a produo de conjuntos do PAR com a de conjuntos promovidos por outros agentes, especialmente os agentes pblicos, como a CEHAP, o IPEP, a FAC e a PMJP. Constatou-se que a produo do Programa de Arrendamento Residencial apresenta uma maior qualidade construtiva, alm de melhor qualidade na Captulo V ____________________________________________________________________ 252localizao dos conjuntos, o que se reflete no bom nvel de satisfao dos arrendatrios em relao aos aspectos locacionais e tipolgicos. Enfim, apesar de alguns problemas, a maioria dos quais est voltada especificamente para a relao com a administradora, de modo geral, percebe-se, entre os arrendatrios, mais satisfaes que insatisfaes, motivo pelo qual 98,39% (ou 122 entrevistados) gostam de participar do programa150. 150 Para essa questo, apenas 124 arrendatrios compem o total (100%). Consideraes finais_____________________________________________________________ 254 Analisando-se a poltica habitacional brasileira sob uma perspectiva histrica, verifica-se que, entre a dcada de 1930 e meados da de 1980, o pas desenvolveu polticas voltadas para a proviso da casa prpria, atravs de trs instituies, que atuaram de acordo com o modelo central-desenvolvimentista de desenvolvimento econmico. Essas instituies so: os Institutos de Aposentadoria e Penses, a Fundao da Casa Popular e o Banco Nacional de Habitao. Cada uma apresentou diferente natureza de atuao, especialmente no que diz respeito ao enfoque na difuso da poltica da casa prpria. Depois de 1986, com o desmantelamento do sistema do BNH, a poltica habitacional no pas ficou deriva, sem uma ao pblica contnua e ampla para o enfrentamento dos problemas de moradia: os programas de habitao passaram a atuar de uma forma isolada e sem articulao com uma poltica habitacional federal, de maneira que apenas alguns programas continuaram em voga de uma gesto para outra. Ou seja, o fechamento do BNH marcou a passagem de uma poltica de Estado para uma poltica de governo, que muda a cada novo mandato presidencial. Portanto, para melhor compreender o panorama da produo habitacional estatal no perodo ps-BNH, faz-se necessrio dividir as aes de acordo com os seis governos que sucederam o fechamento do citado banco: Sarney (1986-1989), Collor (1990-1992), Itamar Franco (1993-1994), primeiro mandato de FHC (1995-1998), segundo mandato de FHC (1999-2002) e, por fim, o primeiro governo Lula (2003-2006). O primeiro perodo, correspondente ao governo de Sarney, pode ser considerado um perodo de transio da poltica de habitao de Estado para a poltica de habitao de governo. Durante o perodo de transio, o BNH foi extinto, e como nada foi posto em seu lugar, o pas sofreu com a ausncia de uma poltica habitacional, o que contribuiu para o agravamento das condies habitacionais. No segundo perodo, correspondente aos anos de 1990 a 1992, o governo Collor criou novos programas habitacionais, com caractersticas diversas entre si mas operando ainda com a fonte de recursos tradicional do setor, isto , com os recursos do FGTS. Ademais, esse perodo corresponde ao incio do neoliberalismo no pas, provocando um forte retraimento do papel do Estado na resoluo das questes sociais. Isso significa que, na rea habitacional, os programas foram voltados para o financiamento dos agentes privados, ficando em segundo plano o financiamento direto populao de menor renda. O terceiro perodo, do governo de Itamar Franco, sofreu um acentuado arrefecimento na produo de moradias, provocado pela crise do FGTS, deflagrada no governo Collor. Esses dois anos (1993-94), todavia, foram importantes para a discusso das Consideraes finais_____________________________________________________________ 255questes qualitativas que permeiam a questo habitacional e culminaram com a criao de dois programas, o Habitar-Brasil e o Morar-Municpio, alimentados com os recursos do OGU, em vez do tradicional FGTS. Ainda em 1994, a implantao do Plano Real proporcionou a estabilizao da economia do pas, favorecendo, posteriormente, a criao de novos programas e contribuindo para que a poltica habitacional tivesse melhores condies para se desenvolver. O quarto perodo inicia-se em 1995, com o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, quando o interesse pela questo da habitao se destacou, sendo esse interesse impulsionado pelo HABITAT II, que resultou na criao de uma nova poltica de habitao, curiosamente durante o auge do neoliberalismo no Brasil. De fato, nesse perodo, foi elaborada uma Poltica Nacional de Habitao mais consistente e composta por inmeros programas voltados para lidar com as necessidades habitacionais tanto quantitativas quanto qualitativas. Os programas apresentavam caractersticas diversificadas, porm restritivas, uma vez que cada um atendia a uma demanda especfica e em localidades especficas. Apesar disso, o governo incentivou, em particular, aqueles que concediam crdito direto aos cidados, atravs do Carta de Crdito, marcando uma reduo da responsabilidade do poder pblico com a oferta de moradias (ao atuar fortemente sobre a demanda). Dessa forma, esse modelo se diferenciou bastante daquele apregoado pelo governo Collor, que privilegiou o financiamento para as empresas privadas. Passou-se a perceber tambm, de um governo para outro, certa continuidade nos programas (iniciada com o Habitar-Brasil, de Itamar, que foi mantido, provavelmente em funo dos contratos com o BID), ao invs de aes isoladas que mudam a cada governo. Nesse sentido, o segundo mandato de FHC assegurou todos os programas que j vinham sendo desenvolvidos e criou dois novos: o Programa de Subsdio Habitao (voltado para a baixa renda) e o Programa de Arrendamento Residencial. Este ltimo se destacou como um programa que atua tanto na demanda quanto na oferta, por meio da construo de novos conjuntos habitacionais, processo que estava, de certa forma, arrefecido, pois antes se incentivava o crdito direto aos usurios, em contraposio construo de conjuntos. Apesar da criao deste, o programa Carta de Crdito continuou sendo o carro-chefe da poltica habitacional brasileira, devido maior quantidade de recursos alocados para esse programa. Por fim, o governo de Lula tambm seguiu dando continuidade aos programas implementados pelas gestes anteriores, alm de ter criado o Crdito Solidrio. Ao longo dos ltimos anos, todos os programas criados refletem dois modos de atuao do Estado na reduo das necessidades habitacionais: atravs da elaborao e promoo de programas de concesso de crdito para produtores e para populao de maior poder aquisitivo e Consideraes finais_____________________________________________________________ 256atravs dos programas voltados para estados e municpios, para atendimento parcela da populao com renda abaixo de trs salrios mnimos. O primeiro modo se desenvolve por meio de dois programas principais: Carta de Crdito e PAR, ou seja, aqueles financiados pelo FGTS e pelo FAR, respectivamente. Pode-se inferir, ainda, que esses programas do governo federal so de formato neoliberal, pois so desenvolvidos com a parceria privada e esto voltados para a parcela da populao cujo problema da moradia pode ser resolvido pelo mercado imobilirio (pois se destinam para a populao de classe de renda mdia baixa, no mnimo,), sendo necessria a interveno estatal apenas para promover o financiamento, j que a habitao uma mercadoria de elevado valor agregado. A outra forma de interveno governamental se deu por meio dos programas alimentados pelo OGU (como o Habitar-Brasil, o Morar-Melhor, o PSH, etc.), que atendem parcela da populao com renda abaixo de trs salrios mnimos. Com a participao dos governos estaduais e municipais, o governo federal aloca os recursos necessrios, caracterizando-se um processo de descentralizao das aes do poder pblico. Em outras palavras, no perodo ps-BNH passa a haver, teoricamente embora ainda de forma embrionria , um maior comprometimento do Estado para com a faixa de renda mais pobre da sociedade. Ele age via aes fragmentadas, nas trs esferas do poder, e via concesso de subsdios para viabilizar a produo. Apesar do avano, de modo global, o montante de recursos orienta-se mais para a populao de maior renda, pois nessa faixa que parece ser possvel estabelecer um mnimo de eficcia nos programas de habitao, em funo do retorno do capital aplicado. Percebe-se, portanto, a reproduo das caractersticas das polticas do modelo central-desenvolvimentista, que privilegiavam as camadas de maior renda. Outros valores tambm foram reproduzidos, como a continuidade da poltica da casa prpria, uma vez que todos os programas formulados pelo Estado, inclusive o PAR, oferecem o sonho da propriedade privada. O PAR um programa relativamente recente no contexto da poltica habitacional brasileira, e at 2005 (ltimo ano sobre o qual a pesquisa coletou informaes) obteve grande xito, com a produo expressiva de 177.150 novas moradias, em 1.223 conjuntos. Alm disso, ele vem sendo beneficiado pelo aporte de considerveis recursos, s perdendo para o montante de recursos destinado ao programa Carta de Crdito Associativo, em particular durante o governo Lula (excetuando-se o Carta de Crdito Individual e os financiamentos do SBPE, os quais no foram aqui analisados). Trata-se de um programa com uma forma diferenciada de acesso moradia, que o arrendamento mercantil, ou leasing. diferenciado porque contm elementos de uma poltica da casa prpria como Consideraes finais_____________________________________________________________ 257tambm elementos de uma poltica de aluguel, ou seja, aglutina caractersticas de ambas, podendo ser considerado um aperfeioamento na forma de acesso moradia no Brasil, mas sendo a casa prpria o objetivo final. Na verdade, o caminho para se chegar propriedade privada apenas diferente. As prerrogativas de uma poltica da casa prpria, todavia, so parcialmente atendidas, quando se trata da questo da segurana que a casa prpria oferece aos trabalhadores e da possibilidade de transformar a habitao em um investimento. Pode-se dizer que o PAR oferece apenas uma sensao de segurana, pois a propriedade da casa no dos arrendatrios (eles tm apenas a cesso de uso). No oferece tambm a possibilidade de transformar o valor de uso da moradia em valor de troca, pelo menos ao longo do contrato de arrendamento, vigente durante 15 anos (tempo de contrato menor que outros financiamentos, como o Carta de Crdito, por exemplo). Apesar disso, o programa apregoa a ideologia da casa prpria, sem a casa ser prpria, uma vez que a habitao permanece sob a propriedade fiduciria da Caixa Econmica Federal, pelo menos at o final do contrato de arrendamento, quando poder ser feita a opo de compra, isto , aps o pagamento de saldo residual, se houver. H, de fato, uma grande probabilidade de existncia desse saldo, especialmente em se tratando do PAR 2 (pblico-alvo de at quatro salrios mnimos, beneficiado com a taxa de arrendamento igual a 0,5% do valor do investimento), apesar de a maioria dos arrendatrios acreditar que o imvel ser automaticamente deles no final do tempo de contrato. A partir de um estudo mais aprofundado, acredita-se que, na formulao do Programa de Arrendamento Residencial, foram considerados os erros e acertos avaliados nas experincias das polticas anteriores, aprimorando-se a forma de atuao do programa. Por exemplo, ele procurou evitar alguns erros cometidos pelas polticas implementadas anteriormente, como os elevados nveis de inadimplncia, a periferizao e a pssima qualidade construtiva dos conjuntos, que gerou a deteriorao destes antes mesmo da comercializao de alguns empreendimentos, sendo necessria a interveno do Estado na promoo de melhorias. Para isso, o programa incorporou uma srie de elementos com a finalidade de enfrentar o problema habitacional. Alguns desses novos elementos, foram indicados no Captulo III, que procurou responder primeira questo-problema levantada na introduo desta dissertao (Em que medida essa forma de acesso o arrendamento residencial incorpora novos elementos para enfrentar o problema habitacional?). A mobilidade residencial, a facilidade de desistncia, a facilidade de retomada do imvel, a existncia de uma administradora de imveis, a nova funo da CAIXA e a nova fonte de recursos disponibilizada especialmente para este programa so os novos elementos incorporados pelo PAR. Consideraes finais_____________________________________________________________ 258A mobilidade residencial e a facilidade de desistncia oferecem aos arrendatrios possibilidades de escolha: se for necessrio, estes podem mudar-se ou, ainda, desistir do imvel facilmente, de modo que a taxa de arrendamento passa a vigorar como uma taxa de ocupao, considerada como um aluguel. No caso de Joo Pessoa, observou-se que ambos os instrumentos so pouco utilizados pelos arrendatrios; a facilidade de desistncia , inclusive, vista por eles no como uma vantagem para si prprios, mas como um investimento perdido, uma vez que 97,43% dos arrendatrios pessoenses objetivam a propriedade da casa, o que ilustra o valor da casa prpria na sociedade brasileira (alimentado ao longo de anos de poltica da casa prpria). O terceiro elemento a facilidade de retomada do imvel todavia, parece ser o principal do programa. Esse instrumento operacionalizado em funo do fato de a CAIXA ser a proprietria fiduciria dos imveis e de haver um tempo mnimo de dois meses de tolerncia quanto inadimplncia. So medidas jurdicas que vieram com o objetivo de otimizar o sistema de crdito, notadamente do ponto de vista administrativo (para a CAIXA), evitando a inadimplncia e assegurando o retorno do capital investido. A efetiva reduo do nvel de inadimplncia , portanto, a grande meta alcanada pelo programa, fazendo a diferena no contexto dos demais programas habitacionais, que sofrem com essa questo. A reduo atingida, ainda, em vista da atuao da administradora dos imveis, que faz as cobranas, e do agente tcnico social, que pode atuar como mecanismo de presso psicolgica sobre os arrendatrios. Esses dois agentes so tambm elementos exclusivos do PAR. A administradora atua no processo de consumo e obtm uma srie de vantagens financeiras, participando do programa na tarefa de gerir os contratos de arrendamento e os de condomnio. H, porm uma desvantagem, que a relao um tanto conflituosa que mantm com os arrendatrios estes insatisfeitos com os servios prestados pela administradora. Salienta-se que, com a figura desse agente, cobrando as taxas e administrando os imveis do PAR, a CAIXA mantm uma imagem de agente benfeitor diante dos arrendatrios, sendo a empresa administradora considerada a vil. Assim, teoricamente, no haveria influncia no pagamento das taxas. As empresas da construo civil tambm obtm vantagens, em relao ao pagamento imediatamente aps as medies da obra e em relao comercializao das unidades construdas, que no de sua responsabilidade. Apesar disso, alegam obter pequena margem de lucro e ter problemas com a manuteno dos imveis. Em suma, tanto a administradora quanto as construtoras so empresas capitalistas, que visam ao lucro e oneram o custo final da habitao. O principal agente do programa, todavia, a CAIXA, cuja forma de atuao, , no caso do PAR, mais um elemento diferencial nessa linha de crdito. Esse agente passa Consideraes finais_____________________________________________________________ 259a atuar de uma forma mais intensa que o convencional no financiamento de moradias, devido ao formato operacional do programa, que exige maiores responsabilidades tanto no processo de produo quanto no de consumo. Dessa forma, a CAIXA, alm de agncia financeira, passa a exercer algumas das atividades que definem o agente incorporador empiricamente, na medida em que organiza e coordena uma srie de aes e de agentes. Sua remunerao, no entanto, independente de fatores como o sobrelucro da comercializao e a valorizao fundiria, elementos definidores do sistema de incorporao imobiliria, definidos teoricamente por Ribeiro (1997). Para participar do PAR, a CAIXA faz uso dos instrumentos administrativos que objetivam a reduo da inadimplncia, no entanto ela enfrenta uma srie de dificuldades, entre as quais se destaca a manuteno dos imveis. Essa questo, inclusive, chega a comprometer o FAR. Devido a esse problema, em especial, o programa de arrendamento est ameaado pela possibilidade de transformao em financiamento convencional. Assim, o PAR poder perder seu maior diferencial, que a forma de acesso moradia. A Lei n. 11.474, de 15 de maio de 2007, possibilita a desimobilizao das unidades da CAIXA em favor da opo dos arrendatrios, antes do fim do contrato (concretizao do que havia sido previsto por Csar Ramos151). O fundo do PAR mais um elemento que diferencia esse programa dos demais programas habitacionais. Utiliza-se o Fundo de Arrendamento Residencial como fonte de recursos, em vez da fonte tradicional, o FGTS, embora este ltimo tambm contribua para o FAR. Do ponto de vista operacional, portanto, uma srie de novos elementos foram incorporados ao PAR, diferenciando-o em relao s linhas de financiamento convencionais. As diferenas do programa se estendem, ainda, para outros aspectos, como os locacionais, os tipolgicos e os construtivos da produo. Procurando responder segunda questo-problema (Qual a implicao do PAR para a implantao dos conjuntos no tecido urbano e para as caractersticas tipolgicas das unidades habitacionais?), pode-se dizer que o fato de a CAIXA ser a proprietria fiduciria dos imveis financiados pelo FAR influiu positivamente no melhor padro dessa produo, sob os aspectos acima assinalados, como ser explicado a seguir. Depois de todos os problemas que ocorreram com o modelo perifrico expansionista de implantao dos conjuntos do BNH (posteriormente estendidos para os 151 Entrevista semi-estruturada realizada com Csar Ramos, gerente de Projetos do Ministrio das Cidades, no I Seminrio Internacional das Cooperativas Habitacionais, realizado no Hotel Blue Tree Park, em Natal-RN, entre os dias 28-02-07 e 01-03-07. A entrevista ocorreu no segundo dia do evento. Consideraes finais_____________________________________________________________ 260conjuntos financiados pelo PAIH, PROHAP, etc.), o PAR procurou adotar medidas para evitar esses problemas (Quadro 14). Uma dessas medidas foi a exigncia de que os seus conjuntos sejam inseridos na malha urbana, dotada de infra-estrutura e servios gerais. Com isso, h uma certa presso no sentido de aproveitar os vazios urbanos deixados pela recente expanso das cidades, com a construo majoritria de conjuntos de pequeno porte 75,66% dos conjuntos tinham menos que 160 unidades, at 2003. Por isso, o programa considera 160 unidades a quantidade recomendada para cada conjunto financiado. O objetivo preencher os vazios urbanos, possibilitando melhor aproveitamento da infra-estrutura instalada e beneficiando-se da melhor acessibilidade. Como decorrncia da implantao pontual na cidade, a produo do PAR se desenvolveu de uma forma fragmentada, que no chega a causar transformaes na estrutura nem na paisagem urbana j consolidada, diferentemente do que ocorreu anteriormente, com a expanso horizontal promovida pelo BNH. No Captulo IV, o estudo do desenvolvimento urbano da cidade de Joo Pessoa, tendo como foco a produo de moradias, permitiu visualizar, na prtica, as questes locacionais do PAR j explicitadas. Comparando-se produo estatal de conjuntos habitacionais para a populao de menor renda, efetuada pelos agentes pblicos e privados, a produo do PAR se destacou no aspecto locacional, especialmente em razo da diversidade que o programa tentou imprimir, a priori, na implantao dos seus conjuntos em diversas reas da cidade (com maior ou menor status social), diferentemente da ao dos agentes pblicos, que atuaram predominantemente em uma nica regio, a sudeste. interessante verificar que, mesmo se tratando de habitaes destinadas populao de renda mais baixa, inicialmente elas no foram segregadas para bairros essencialmente de baixa renda, como comum na produo de moradias a heterogeneidade da produo e das classes se aplica ao espao urbano. Somente depois de 2002, acentuado-se aps 2003 com as mudanas legislativas que ampliaram o atendimento populao de menores rendimentos, essa diversidade de implantao dos conjuntos do PAR foi sendo substituda por uma produo tambm concentrada na regio sudeste, mais precisamente nas franjas da malha urbana, onde o custo do solo era baixo, percebendo-se a influncia da valorizao do mercado de terras na produo habitacional. Os conjuntos do PAR passaram, dessa forma, por um processo de periferizao, contudo esse processo no chegou a causar impactos no espao urbano (diferentemente do modelo promovido pelo BNH), em razo da pequena dimenso dos empreendimentos, a qual segue a recomendao do prprio programa. Esse processo de periferizao observado tambm em outras cidades brasileiras. Consideraes finais_____________________________________________________________ 261Em todo caso, a localizao dos empreendimentos do PAR foi avaliada como boa, de forma quase unnime, pelos arrendatrios, considerando-se principalmente a produo efetuada at 2004. Em sntese, as caractersticas locacionais apontadas indicam que esse programa no apenas habitacional, mas tambm influi na poltica urbana, uma vez que reflete uma srie de preocupaes com os aspectos fundirios, conferindo uma maior qualidade para a poltica pblica de habitao. Para fazer frente s exigncias locacionais do programa, seja no nvel nacional, seja no municipal, a produo do PAR foi marcada pela construo de conjuntos formados predominantemente por edifcios. A verticalizao e o adensamento dos terrenos escolhidos so necessrios para baratear o custo final das unidades (pr-estabelecido), em funo do alto custo do solo urbanizado, na maioria das cidades brasileiras. Outra medida adotada para o barateamento das unidades foi a reduo de alguns impostos concedidos pelas prefeituras, como, por exemplo, a Prefeitura Municipal de Joo Pessoa. O tipo predominante do PAR sendo o edifcio multifamiliar com altura limitada, em geral, a at quatro pavimentos (ou cinco no Sul e Sudeste), assemelha-se tipologia dos IAPs. No entanto, se a produo dos Institutos foi marcada pelos princpios da arquitetura modernista, que conferiram uma qualidade esttica e arquitetnica aos conjuntos, esses princpios no foram adotados na produo do PAR (Quadro 14). Muitas caractersticas modernistas, que produziam a qualidade na produo dos IAPs, se transformaram, ao longo do desenvolvimento da poltica habitacional brasileira, provocando um empobrecimento formal, uma vez que o custo passou a prevalecer e, inequivocadamente, passou-se a dar menos importncia aos aspectos arquitetnicos. Os pilotis foram sendo substitudos por unidades habitacionais no pavimento trreo, buscando o adensamento e, por conseguinte, o barateamento do custo das unidades; o terrao-jardim, a planta e as fachadas livres foram sendo abolidos; os panos de janelas foram sendo suprimidos por janelas de pequenas dimenses. Alm de adotar essas caractersticas transformadas, os edifcios do PAR so de volumetria simples, marcada pelo grafismo nas fachadas, tanto no nvel nacional quanto no municpio de Joo Pessoa. importante esclarecer que os IAPs tambm tinham volumetria simples (em forma de paraleleppedos), mas como tambm tinham os princpios da arquitetura modernista (como o pilotis), isso conferia aos seus blocos certa leveza, enquanto os blocos dos edifcios do PAR so compactos. Assim, muitos princpios modernistas no foram adotados, excetuando-se a presena dos equipamentos comunitrios nos conjuntos, apesar de estes no serem muito freqentados pelos arrendatrios pessoenses, devido ao mau estado de conservao em que geralmente se encontram. Consideraes finais_____________________________________________________________ 262Outra preocupao modernista encontrada na produo do PAR a garantia da habitabilidade mnima das unidades. A habitabilidade mnima alcanada com as chamadas especificaes mnimas, responsveis pelo padro mnimo de qualidade. A qualidade da construo tambm foi uma preocupao constante no programa, constatada nas exigncias da CAIXA. No caso da cidade de Joo Pessoa, essa qualidade construtiva foi ainda maior que a exigida pelo programa, devido s exigncias da regional da CAIXA na Paraba, as quais geraram insatisfao nos empresrios da construo civil. Com essa preocupao direcionada aos aspectos construtivos, a CAIXA procura evitar futuras despesas para o errio pblico com a devida manuteno dos empreendimentos, ao longo dos 15 anos de contrato. Mas, mesmo com tanta exigncia, so incontveis os chamados vcios de construo nos empreendimentos do PAR na capital paraibana e tambm em outras cidades, para descontentamento dos arrendatrios. Apesar disso, no se pode deixar de comentar que, comparativamente, a qualidade de construo dos empreendimentos do PAR superior da maioria dos empreendimentos produzidos pelos agentes pblicos e privados estudados no Captulo IV. Ainda no que se refere aos aspectos tipolgicos, o maior diferencial relaciona-se a uma vertente do PAR que trabalha com a reutilizao e a revitalizao de prdios antigos localizados em stios histricos. Contudo, essa vertente encontra dificuldades para se desenvolver com mais intensidade, embora, de qualquer forma, j constitua um significativo avano na poltica habitacional a previso da ocupao e reutilizao dos imveis ociosos dos centros das cidades brasileiras. Todas as caractersticas comentadas apontam similitudes e diferenas entre o PAR e os demais programas implementados anteriormente, como pode ser observado no Quadro 14, elaborado para tornar mais visveis tais caractersticas. No entanto, uma caracterstica perpassou todos esses distintos momentos histricos: a difuso da ideologia da casa prpria, inclusive, no PAR. Quadro 14: Sntese das principais caractersticas tipolgicas, construtivas e locacionais identificadas na produo habitacional de quatro momentos histricos distintos dos IAPs, do BNH, do programa PAIH e do PAR Programas e polticas habitacionais no Brasil Caractersticas da produo IAPs (1937-1964) BNH (FGTS) (1964-1986) PAIH (1990-1992) PAR (1999-atual) perodo getulista Contexto histrico apogeu do Movimento Moderno no Brasil regime militar incio do neoliberalismo no Brasil (Governo Collor) auge do neoliberalismo (Governo FHC) Tipo de acesso moradia poltica da casa prpria e poltica de aluguel poltica da casa prpria programa de difuso da casa prpria programa de arrendamento, mas com ideologia da casa prpria Implantao modelo suburbano de implantao, embora alguns conjuntos tenham sido implantados em bairros contguos ao centro urbano. Outros, todavia, apresentam localizaes privilegiadas, inclusive, nos centros urbanos. modelo perifrico de implantao, muitas vezes, em locais sem infra-estrutura segue dando continuidade ao modelo do BNH. Pssimas localizaes inseridos na malha urbana, em locais dotados de infra-estrutura. Aproveitamento de vazios urbanos, gerando uma implantao fragmentada na cidade. Formao dos conjuntos presena de equipamentos comunitrios e de reas verdes ausncia de equipamentos comunitrios e at mesmo de infra-estrutura nos conjuntos segue dando continuidade ao modelo do BNH parcial presena de equipamentos comunitrios e poucas reas verdes. Transformaes na estrutura urbana sim, embora pequena. Ocupao dos vazios localizados nas franjas da malha urbana sim (expanso da malha urbana) - no Transformaes na paisagem urbana sim (construo de conjuntos residenciais verticais) sim (construo de conjuntos horizontais de grande porte) - no Urbanismo X Arquitetura inter-relacionados desvinculados do contexto urbano e do meio fsico e, principalmente, desarticulados de um projeto social segue dando continuidade ao modelo apregoado pelo BNH parcial preocupao em articular a arquitetura e o urbanismo Tipologia habitacional multifamiliar, como smbolo propagador da arquitetura modernista; e unifamiliar multifamiliar e unifamiliar, este ltimo sendo mais freqente no Nordeste brasileiro - multifamiliar e unifamiliar, sendo o primeiro a tipologia mais comumente utilizada Caractersticas arquitetnicas adoo dos preceitos modernistas, que garantiram excelente qualidade esttica. racionalismo formal desprovido de contedo, cujos projetos montonos, repetitivos apresentavam pssima qualidade arquitetnica segue dando continuidade ao modelo do BNH. Pssima qualidade construtiva arquitetura de volumetria simples, em forma de paraleleppedos, mas com grafismos nas fachadas racionalizao, industrializao e verticalizao. racionalizao e industrializao, mas tambm da reduo da qualidade da construo segue dando continuidade ao modelo do BNH. verticalizao dos conjuntos, mas sem reduzir a qualidade construtiva Barateamento da construo tinha um objetivo social, por trs do barateamento: proporcionar moradia de boa qualidade para maior nmero de pessoas visava ao barateamento das construes para fazer frente capacidade de pagamento do pblico-alvo. Indiretamente o barateamento da construo visava ao maior lucro para o construtor segue dando continuidade ao modelo do BNH. objetivam a reduo do custo da moradia, para fazer frente capacidade de pagamento da populao de menor renda Nota: Elaborao da autora Consideraes finais_____________________________________________________________ 264Diante dos fatos apresentados forma de acesso, caractersticas locacionais, construtivas e tipolgicas , conclui-se que o PAR proporciona muitos pontos positivos para os arrendatrios. Estes se beneficiam com uma linha de crdito mais acessvel financeiramente, por um contrato de menor tempo, comparando-se com outros programas habitacionais, que, usualmente, financiam em 20 anos. Eles so contemplados com unidades produzidas a baixo custo, embora bem construdas e, em geral bem localizadas no tecido urbano. Por essas razes, o programa tem um bom nvel de aceitao pelos arrendatrios entrevistados: 98,39% gostam de participar do PAR, apesar dos problemas citados, em relao administrao dos imveis e dos vcios de construo, principais pontos negativos por eles. A probabilidade de haver saldo residual no final da vigncia do contrato tambm se apresenta como um ponto negativo, podendo vir a dificultar a concretizao do sonho que os arrendatrios alimentam de se tornarem proprietrios da casa. importante salientar que a ideologia da casa prpria, no PAR, compreende elementos que atendem preferencialmente aos interesses do agente financeiro, dotando-o de instrumentos que garantem a eficcia e o melhor desempenho do programa. Para tanto, fez-se necessria a diminuio de algumas prerrogativas que uma poltica da casa prpria proporciona aos trabalhadores, que aspiram pela propriedade de um imvel. Isso acontece porque a produo habitacional do PAR consiste na produo de uma mercadoria inserida na lgica capitalista de produo. Como tal, ela busca o lucro, embora este seja relativamente pequeno para os construtores, e objetiva os princpios de toda e qualquer produo capitalista: o melhor desempenho e eficincia do sistema. No se pode deixar de falar da preocupao em manter o SFH estvel. Percebe-se que os objetivos capitalistas vm sendo alcanados, assim como muitas das diretrizes estipuladas pela legislao do programa (Portaria n. 231, 2004). Visando modificao do tecido social traado inicialmente como problemtico, as principais diretrizes atendidas so: o incremento do estoque de moradias com qualidade construtiva e locacional voltado para a populao de menor renda; a reduo do nmero de famlias que sofrem com a coabitao ou com o nus excessivo do aluguel; a promoo da economia atravs do ramo das empresas da construo civil e do ramo das empresas imobilirias; e o aproveitamento de imveis e terrenos ociosos. Outros objetivos tambm vm sendo alcanados, como a reduo da inadimplncia na poltica habitacional brasileira e a diminuio da especulao de imveis. Verifica-se, ento, que o PAR um programa inserido em uma poltica de governo, mas que vem se fortalecendo ao assumir um papel relevante no cenrio das polticas de habitao, pois reativou a construo de conjuntos habitacionais de qualidade Consideraes finais_____________________________________________________________ 265para a populao de mais baixa renda, quando comparados com as habitaes financiadas por outros programas voltados para baixa renda, conforme se verifica no caso de Joo Pessoa. um programa complexo, que tem implicaes na poltica urbana, na questo dos imveis ociosos, alm de todos os outros aspectos j levantados. Por isso, conta com um maior comprometimento do poder pblico, que se preocupa em enfrentar a problemtica habitacional na mesma medida em que se preocupa em manter a economia estvel. No entanto, para a concretizao das diretrizes traadas, o programa exige mais aes efetivas e maiores responsabilidades, no apenas do governo federal, mas tambm dos governos estadual e municipal. Resumindo, por fim, o programa traz uma srie de inovaes e novos elementos para enfrentar o problema habitacional, no entanto suas maiores particularidades a forma diferente de acesso moradia e a localizao dos conjuntos esto ameaadas seja pela possibilidade de se transformar o arrendamento em financiamento convencional, seja pela periferizao dos conjuntos. Referncias ___________________________________________________________________ 266 REFERNCIAS ABRUCIO, Fernando Luiz; COUTO, Cludio Gonalves. A redefinio do papel do Estado no mbito local. So Paulo em Perspectiva, v.10, n.3, p.40-47, jul.-set., 1996. ANDRADE, Patrcia Mendona Dino. Programa de interveno em ncleos favelados. Vila So Paulo: um estudo de caso. Joo Pessoa: UFPB, Monografia. 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Anexos _______________________________________________________________________ 273 ANEXOS ANEXO A Roteiro de questes para a entrevista na GILIE da CAIXA ANEXO B Roteiro de questes para a entrevista com o secretrio de Habitao da Prefeitura Municipal de Joo Pessoa ANEXO C Roteiro de questes para as entrevistas com os construtores que produziram pelo PAR ANEXO D Roteiro de questes para a entrevista com a administradora de imveis do PAR ANEXO E Roteiro de questes para as entrevistas com os arrendatrios ANEXO F Roteiro de questes para a entrevista na CEHAP Anexos _______________________________________________________________________ 274ANEXO A: ROTEIRO DE QUESTES PARA A ENTREVISTA NA GILIE DA CAIXA DATA: __________ ENTREVISTADO: _________________________________________________________________________________ FUNO DO ENTREVISTADO: _________________________________________________________________________________ Qual a funo da GILIE no PAR? _________________________________________________________________________________ Qual a Gerncia da CAIXA que se responsabiliza em repassar o financiamento para a construo? _________________________________________________________________________________ Quais so as vantagens do PAR em relao aos outros tipos de financiamentos da CAIXA? _________________________________________________________________________________ Quais so as vantagens que o PAR oferece aos construtores? _________________________________________________________________________________ Quais so as vantagens que o PAR oferece aos moradores? _________________________________________________________________________________ Existe estudo de demanda para o PAR? SIM (____) NO (____) Qual a demanda do PAR na Paraba?___________________________________________________ Qual a demanda do PAR em Joo Pessoa?______________________________________________ A procura maior por casas ou apartamentos? (quais os nmeros?)___________________________ Qual a faixa de renda predominante na demanda? ________________________________________ Qual a remunerao da CAIXA pela operacionalizao do programa? (15%?) ___________________ LOCALIZAO DOS CONJUNTOS Quais os critrios de incluso e excluso dos municpios no PAR? (ex.: porque Bayeux no beneficiada pelo programa?) __________________________________________________________ Anexos _______________________________________________________________________ 275Existe algum projeto de revitalizao do centro histrico pelo PAR em Joo Pessoa: SIM (____) NO (____) Se sim, quantos? ________________________ onde? ________________________ SOBRE A ADMINISTRADORA E PMJP: Quais so as funes incumbidas administradora? _________________________________________________________________________________ No valor do financiamento, qual o percentual destinado prestao de servios da MG? _________________________________________________________________________________ Com que freqncia a administradora realiza as reunies nos conjuntos? ______________________ Para a CAIXA, quanto s funes que lhes so incumbidas, TIMO BOM RUIM PSSIMOA atuao da administradora : A atuao da PMJP SOBRE OS USURIOS: Qual a faixa de renda mais beneficiada pelo PAR? ________________________________________ Qual o pblico alvo mais beneficiado (policiais, funcionrios pblicos, etc.)? ____________________ Existe distribuio entre faixa de renda e conjuntos? _______________________________________ Quais conjuntos destinam a qual tipo de renda? ____________________________________ Qual o valor das prestaes do financiamento por edifcio?__________________________________ Qual o tempo necessrio sem efetuar pagamento para o usurio tornar-se inadimplente? __________ O inadimplente tem seu nome em cadastrado em Serasa ou outros? __________________________ Quantas pessoas esto inadimplentes no momento? Qual o percentual de inadimplentes? _________________________________________________________________________________ Quantas pessoas j foram retiradas do programa, devido inadimplncia? _____________________ Quantas unidades esto vagas no momento?_____________________________________________ Desde quando?______________________________________________________________ Anexos _______________________________________________________________________ 276Algum arrendatrio j quitou a unidade (possvel, conforme o item 7.2, da Portaria n. 231, de 04 de junho de 2004)? SIM (____) NO (____) Se sim, quantos?______________________________________________________ O que necessrio para o usurio quitar o imvel, agora ou depois de 15 anos? _________________________________________________________________________________ Os usurios conservam o imvel: SIM (____) NO (____) Os usurios podem pintar suas casas com cores distintas para se diferenciarem das demais, uma vez que isso uma prtica bastante comum no processo habitacional? SIM (____) NO (____) A CAIXA faz vistoria nos conjuntos? SIM (____) NO (____) Com que freqncia? _________________________________________________________ A CAIXA realiza manuteno nos conjuntos (para conservao)? SIM (____) NO (____) Com que freqncia? _________________________________________________________ Anexos _______________________________________________________________________ 277ANEXO B: ROTEIRO DE QUESTES PARA A ENTREVISTA COM O SECRETRIO DE HABITAO DA PREFEITURA MUNICIPAL DE JOO PESSOA DATA: __________ ENTREVISTADO: __________________________________________________________________ FUNO DO ENTREVISTADO: _______________________________________________________ Qual a funo da PMJP no PAR? ______________________________________________________ Quais so os critrios para a populao se inscrever no PAR?_______________________________ Qual a demanda do PAR na Paraba?___________________________________________________ Qual a demanda do PAR em Joo Pessoa?______________________________________________ A procura maior por casas ou apartamentos? (quais os nmeros?)___________________________ Qual a faixa de renda predominante na demanda?_________________________________________ Quais os incentivos e benefcios que a PMJP oferece para a construo de empreendimentos do PAR? (iseno de impostos? Quais?) ___________________________________________________ Quantos projetos j foram beneficiados pela Lei Complementar n. 035, de 07 de julho de 2004? _________________________________________________________________________________ A PMJP oferece os incentivos e benefcios do PAR para outros tipos de financiamento? SIM (____) NO (____) Qual? ____________________________________________________________________________ Existe algum projeto de revitalizao do centro histrico pelo PAR em Joo Pessoa: SIM (____) NO (____) Se sim, quantos? ________________________ onde? ________________________ Quem props a revitalizao das casas do centro? __________________________________ Quem escolheu as residncias na Rua Joo Suassuna? _____________________________ Por que aquelas casas? _______________________________________________________ Como se desenvolveu o processo de negociao das casas? _________________________________________________________________________________ As casas foram negociadas quando? ___________________________________________________ J pertencem PMJP? ______________________________________________________________ Anexos _______________________________________________________________________ 278Para essas casas, qual a faixa de renda que ser beneficiada? ______________________________ Para essas casas, qual o pblico alvo preferencial? ________________________________________ SOBRE AS HABITAES CONSTRUDAS NA GESTO DE CCERO LUCENA: Qual a faixa de renda da populao residente nos apartamentos da PMJP? ____________________ Qual o pblico alvo predominante (ex.: funcionrios da PMJP)? ______________________________ Qual a forma de financiamento? _______________________________________________________ Qual o ano de construo dos edifcios? ________________________________________________ Qual o programa de necessidades dos apartamentos e rea privativa? _________________________________________________________________________________ Anexos _______________________________________________________________________ 279ANEXO C: ROTEIRO DE QUESTES PARA AS ENTREVISTAS COM OS CONSTRUTORES QUE PARTICIPARAM DO PAR DATA: __________ IDENTIFICAO E CARACTERIZAO DA EMPRESA: Empresa Construtora: _____________________________________________ Ano de criao: ____ Empresa paraibana: SIM (____) NO (____) Produo do PAR: __________________________________________________________________ Entrevistado: ______________________________________________________________________ Funo do Entrevistado: _____________________________________________________________ Qual o porte da Empresa? (____) GRANDE (____) MDIO (____) PEQUENO Que tipo de clientela preferencialmente atendida pela Empresa (conforme o CUB Custo Unitrio Bsico): (____) ALTA (____) MDIA (____) BAIXA Especialidade da Empresa (por %): (____) Construo de edifcios habitacionais multifamiliares (____) Construo de unidades habitacionais unifamiliares (____) Construo de edifcios comerciais (____) Outro tipo de construo Principais bairros que a Empresa prefere atuar: _________________________________________________________________________________ Principais bairros que a Empresa atua? Por qu? _________________________________________________________________________________ Recursos da Empresa (por %): (____) As construes so geralmente financiadas com recursos prprios (____) As construes so geralmente financiadas com recursos por bancos privados (____) As construes so geralmente financiadas com recursos pelo Banco do Brasil (____) As construes so geralmente financiadas com recursos da CAIXA Qual o tipo de financiamento da CAIXA mais utilizado pela empresa? _____________ Anexos _______________________________________________________________________ 280 Por qu? ______________________________________________________ A Empresa j havia construdo habitao para rgos estaduais como CEHAP ou IPEP? SIM (____) NO (____) EM RELAO AO FINANCIAMENTO DO PAR Dos financiamentos da CAIXA, considera o PAR melhor ou pior que os demais? MELHOR (____) PIOR (____) Quais as vantagens que a CAIXA oferece para esse tipo de financiamento em relao aos outros tipos? _________________________________________________________________________________ E as desvantagens? _________________________________________________________________________________ A PMJP ofereceu Empresa incentivos ou benefcios para a construo do PAR? SIM (____) NO (____) Que tipo de incentivos e benefcios a PMJP oferece para a construo de um PAR? ______________ Porque resolveu participar do PAR? _________________________________________________________________________________ Que elementos determinaram a participao no programa (por ordem de prioridades): (____) Existncia de terrenos (____) Caractersticas da demanda (____) Fontes e plano de financiamento (____) Vantagens econmicas (____) Caractersticas tcnicas do terreno (____) Localizao do terreno Pretende participar novamente do programa? SIM (____) NO (____) Por que? _____________________________________________________________ Foi vantajoso economicamente para voc? MUITO (____) MDIO (____) (____) POUCO Quais principais dificuldades que a Empresa enfrentou com o programa? _________________________________________________________________________________ Anexos _______________________________________________________________________ 281LOCALIZAO E ARQUITETURA DOS CONJUNTOS Qual o papel da Empresa na determinao da localizao? _________________________________ Que fatores foram considerados na escolha da localizao dos conjuntos, alm da acessibilidade e disponibilidade de infra-estrutura requeridos pelo programa? (por prioridade) (____) Proximidade com servios bsicos como escolas, padarias, mercadinhos, farmcias, etc (____) Proximidade com meios de transporte coletivos (____) Localizao social (____) Situao geogrfica (____) Condies topogrficas do terreno (tamanho, forma e declividade do lote) (____) Uso do solo (Plano Diretor ou cdigo de urbanismo) (____) Demanda no bairro (____) Imposio da CAIXA (____) Preo dos terrenos (____) Nenhum dos fatores acima listados Qual foi o critrio adotado para a escolha do terreno, alm dos acima listados? (____) Era proprietrio do terreno (____) Terrenos baratos venda No valor total do empreendimento, qual a porcentagem relativa ao terreno? _____________________ O terreno escolhido apresentava rea construda antes da construo do conjunto do PAR: SIM (____) NO (____) Se sim, qual era a tipologia da construo? _________________________________ A localizao influencia a tipologia habitacional e/ou o padro construtivo? SIM (____) NO (____) O que (ou quem) determinou o tipo de construo, se casa ou apartamento? _________________________________________________________________________________ A Empresa prefere construir: CASA (____) APARTAMENTO (____) Por qu? ___________________________________________________________________ O que (ou quem) determinou o padro construtivo (tipo de materiais)? _________________________________________________________________________________ Anexos _______________________________________________________________________ 282Considera compatvel o valor das unidades com as exigncias do programa (tipologia, especificaes mnimas)? SIM (____) NO (____) Por qu? _________________________________________ Anexos _______________________________________________________________________ 283ANEXO D: ROTEIRO DE QUESTES PARA A ENTREVISTA COM A ADMINISTRADORA DE IMVEIS DO PAR DATA: __________ ENTREVISTADO: __________________________________________________________________ FUNO DO ENTREVISTADO: _______________________________________________________ Qual a funo da MG no PAR? _________________________________________________________________________________ De que forma a MG veio participar do PAR? _________________________________________________________________________________ Quantos empreendimentos do PAR a MG administra? Onde? _________________________________________________________________________________ O empreendimento Santa Teresa, em Campina Grande, composto por casas ou apartamentos? _________________________________________________________________________________ A MG administra outros imveis da CAIXA? SIM (____) NO (____) Quais? _________________________________________________________________________________ Quais as principais vantagens em administrar os imveis do PAR em relao aos outros imveis administrados? _________________________________________________________________________________ Quais so as principais vantagens que a CAIXA oferece para administrar os imveis do PAR? _________________________________________________________________________________ Quais so as principais desvantagens em administrar os imveis do PAR? _________________________________________________________________________________ Quais as principais dificuldades encontradas em administrar os imveis do PAR? _________________________________________________________________________________ Anexos _______________________________________________________________________ 284Qual o percentual da empresa na atividade de administrar os imveis do PAR? (percentual pela administrao do condomnio e pelos contratos de arrendamento)? _________________________________________________________________________________ Quais so as responsabilidades do condomnio? _________________________________________________________________________________ Com que freqncia a MG realiza reunies de condomnio? _________________________________________________________________________________ Quais so as principais dificuldades encontradas com os moradores nas reunies de condomnio? _________________________________________________________________________________ Qual o valor da primeira e da mais recente taxa de arrendamento e de condomnio dos conjuntos do PAR administrados pela MG? Conjunto Arrendamento inicial Arrendamento atual Condomnio inicial Condomnio atual Tempo de arrendamento Tropical Tambi Jardim Tropical Jardins Jardins do Sul Via Norte II Litoral Sul Estado de So Paulo Estado do Acre Maria Apolnia Vista Bela II Qual a finalidade das vistorias da MG? _________________________________________________________________________________ Com que freqncia a MG vistoria as unidades habitacionais? _________________________________________________________________________________ Quais so as principais irregularidades encontradas? _________________________________________________________________________________ Quais as providncias tomadas com as irregularidades encontradas? _________________________________________________________________________________ Anexos _______________________________________________________________________ 285Qual o tipo de manuteno que a MG faz nos condomnios? _________________________________________________________________________________ Com que freqncias as manutenes so realizadas? _________________________________________________________________________________ Quantos arrendatrios conseguiram mudar de empreendimento do PAR na cidade de Joo Pessoa? _________________________________________________________________________________ Quantos arrendatrios j desistiram do programa? _________________________________________________________________________________ Quais foram os principais motivos para as desistncias? _________________________________________________________________________________ Quantos contratos j foram rescindidos? _________________________________________________________________________________ Quais foram os principais motivos para a resciso? _________________________________________________________________________________ Qual o percentual de inadimplentes na taxa de arrendamento? _________________________________________________________________________________ Qual o percentual de inadimplentes na taxa condominial? _________________________________________________________________________________ Quantos apartamentos se encontram vagos no momento? Por qu? _________________________________________________________________________________ A MG tem conhecimento da insatisfao dos moradores acerca da administrao dos condomnios? SIM (____) NO (____) Quais so as principais reclamaes dos moradores para a MG? ____________________________________________________________________ Quais so as providncias que a administradora vem tomando para melhorar essa insatisfao? ____________________________________________________________________ Anexos _______________________________________________________________________ 286Como a MG considera sua relao com os moradores? timo Bom Regular Ruim Pssimo Por qu? _________________________________________________________________________ Como a MG considera sua relao com a CAIXA? timo Bom Regular Ruim Pssimo Por que? _________________________________________________________________________ Anexos _______________________________________________________________________ 287ANEXO E: ROTEIRO DE QUESTES PARA AS ENTREVISTAS COM OS ARRENDATRIOS CONTROLE: ______/______/______ DATA: ______________ CONJUNTO BLOCO APTO EQUIPAMENTOS COLETIVOS DO CONJUNTO: CARACTERSTICAS GERAIS DOS USURIOS: Entrevistado (parentesco) Escolaridade do arrendatrio Emprego do arrendatrio Nmero de pessoas na famlia: Meio de transporte utilizado: Tempo que mora no edifcio: Qual a condio de ocupao do domiclio em que morava anterior ao PAR: PRPRIO (____) ALUGADO (____) CEDIDO (____) OUTROS (____) Em caso de alugado, a prestao do aluguel era maior que a prestao do financiamento: SIM (____) NO (____) Qual o valor do antigo aluguel? ______________ Tipo de domiclio anterior: CASA (____) APARTAMENTO (____) Prefere casa ou apartamento: CASA (____) APARTAMENTO (____) J morou em apartamento antes: SIM (____) NO (____) Bairro de origem do domiclio anterior SOBRE O FINANCIAMENTO: Como ficou sabendo do programa? ____________________________________________________ Por que escolheu o programa? ________________________________________________________ No financiamento, o (a) senhor (a) foi classificado (a) como: 2-3 s.m (____) 3-4 s.m. (____) 4-5 (____) 5-6 s.m. (____) acima de 6 s.m (____) Anexos _______________________________________________________________________ 288Qual (is) o (s) valor (es) da (s) sua (s) prestao (es)? _____________________________________ O aumento do valor das prestaes est de acordo com o seu oramento familiar? SIM (____) NO (____) A famlia pretende morar neste residencial por quanto tempo? _______________________________ A famlia tem o objetivo de quitar o financiamento para ter a propriedade da casa (ao final dos 15 anos)? SIM (____) NO (____) Considera vantajoso: SIM NO Mudar para outro condomnio do PAR? (mobilidade residencial) Desistir do financiamento? Morar aqui, mas por um valor abaixo do mercado? Ir pagando pequenas prestaes mensais para comprar a casa prpria? J solicitou outro tipo de financiamento habitacional? NO (____) CEHAP (____) IPEP (____) CAIXA (____) OUTROS BANCOS (____) Qual forma de financiamento? __________________________________________________ Com que freqncia a MG realiza as reunies de condomnio? _______________________________ Voc participa das reunies realizadas pela MG? SIM (____) NO (____) Por qu? _____________________________________________________________ Voc gosta da administrao realizada pela MG: SIM (____) NO (____) Por qu? _____________________________________________________________ O seu contato com a CAIXA apenas para pagar o financiamento? SIM (____) NO (____) Voc gosta do atendimento da CAIXA? SIM (____) NO (____) Por qu? _____________________________________________________________ Com que freqncia a CAIXA e a MG vistoriam a sua casa? _________________________________ A CAIXA faz manuteno no conjunto e na sua casa? E a MG faz manuteno? SIM (____) NO (____) SIM (____) NO (____) Anexos _______________________________________________________________________ 289Voc participa de alguma organizao do condomnio (associaes)? Qual? ____________________ SIM (____) NO (____) De forma geral, considera seu relacionamento com os vizinhos: BOM (____) RUIM (____) SOBRE A LOCALIZAO DO EDIFCIO: O entrevistado gosta da localidade da sua habitao? SIM (____) NO (____) Considera BOM RUIM O atendimento de transportes pblicos? O atendimento de servios bsicos como escolas, padarias, mercadinhos, farmcia, etc? J tinha morado nesse bairro? SIM (____) NO (____) SOBRE A ARQUITETURA DO EDIFCIO: O que o entrevistado acha do: TIMO BOM RUIM PSSIMO Tamanho da habitao: A subdiviso dos cmodos (2 quartos, sala, cozinha, banheiro): Qualidade da construo (acabamento e durabilidade dos materiais) Beleza das habitaes (fachadas dos edifcios): Os equipamentos coletivos do condomnio Conservao do conjunto: Conservao da unidade: MUITO S VEZES POUCO NUNCA Com que freqncia a famlia utiliza os equipamentos coletivos: Anexos _______________________________________________________________________ 290ANEXO F: ROTEIRO DE QUESTES PARA A ENTREVISTA NA CEHAP ENTREVISTADO: __________________________________________________________________ FUNO DO ENTREVISTADO: _______________________________________________________ Este programa Melhorias corresponde apenas s melhorias nas unidades habitacionais j existentes ou tambm contempla com a construo de novas moradias? _________________________________________________________________________________ Qual a fonte de recursos do Ficam (Programa de financiamento da construo, concluso, ampliao ou melhoria de habitao de interesse social)? _________________________________________________________________________________ Qual a fonte de recursos do Conso (Carteiras de Operaes de Natureza Social)? _________________________________________________________________________________ Como funciona o financiamento Terrenos prprios? de casas isoladas? _________________________________________________________________________________ Quais os bairros dos conjuntos? _________________________________________________________________________________ Os terrenos em que os conjuntos so construdos so do Governo do Estado? _________________________________________________________________________________