Anlise do Programa Minha Casa Minha Vida para ... ? BDI Benefcios e Despesas Indiretas BFH

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JULIANA TANCINI SAPORITO

Anlise do Programa Minha Casa Minha Vida para empreendimentos voltados para

famlias classificadas na faixa 1 do programa.

So Paulo

2015

JULIANA TANCINI SAPORITO

Anlise do Programa Minha Casa Minha Vida para empreendimentos voltados para

famlias classificadas na faixa 1 do programa.

Monografia apresentada Escola Politcnica da

Universidade de So Paulo para obteno do ttulo

de MBA em Real Estate.

rea de concentrao: Real Estate Economia

Setorial e Mercados

Orientadora: Prof.. Dra. Paola Torneri Porto

So Paulo

2015

AGRADECIMENTOS

Agradeo minha famlia pelo apoio e amor incondicional, em especial minha me e ao

meu marido, que estiveram comigo em todos os momentos. Agradeo tambm aos

professores do MBA em Real Estate da Escola Politcnica da USP, em especial Professora

Dra. Paola Torneri Porto e Professora Dra. Eliane Monetti pelas observaes feitas durante

todo o processo de desenvolvimento deste trabalho e pelo auxlio e ateno prestados.

Agradeo ao sr. Ronaldo Cury pela participao na anlise do trabalho e s timas

contribuies oferecidas ao tema.

Agradeo USP e ao Ncleo Poli-Integra e seus funcionrios pelos equipamentos fornecidos

e pelo auxlio prestado em todo o andamento do curso.

Por fim, gostaria de agradecer a Tibrio Construes e Incorporaes S/A pela concesso da

bolsa de estudos e ao Mrio Tibrio pelas informaes e longas conversas sobre o tema

estudado.

RESUMO

Este estudo analisa o programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), criado pelo Governo

Federal em 2009 com o objetivo de construo de moradias a fim de diminuir o dficit

habitacional brasileiro para famlias com renda mensal de at R$ 5.000,00, de acordo com

classificao da populao na fase II do programa. O PMCMV divide essa parcela da

populao em trs faixas de renda. Este trabalho est focado na anlise do programa para a

faixa de renda 1, na qual a populao tem renda mensal de at R$ 1.600,00.

Para tanto, o estudo expe algumas polticas habitacionais aplicadas no Brasil desde os anos

30 e aborda algumas experincias internacionais de pases em desenvolvimento e com

polticas pblicas que tiveram xito em sua concepo e aplicao.

Somado a isso, o estudo das estratgias e propostas do programa permitiu uma anlise

detalhada de como so os fluxos de produo de moradia e quais foram os principais

resultados alcanados at o momento. A partir da foi possvel a avalio do PMCMV como

um todo, a fim de levantar seus pontos positivos e pontos falhos, que merecem a ateno do

Governo para possveis ajustes futuros.

O estudo aponta, ento, uma srie de crticas e limitaes do MCMV, como dificuldade em

obteno de funding para as operaes, falta de segurana jurdica do programa e o prprio

modelo de proviso de moradias, por exemplo.

Por fim, o trabalho apresenta um conjunto de propostas para o aperfeioamento do programa

para que o mesmo seja capaz de atender uma parcela maior da populao como: melhorias na

legislao e na estrutura administrativa do mesmo, deixando os processos de aprovao e

execuo mais fceis e geis; aumento das parcerias com outras esferas de governo e com a

iniciativa privada; alternativas para obteno de funding para financiamento do programa; e

criao de mecanismos que assegurem ao investidor pblico ou privado segurana para

empreender no PMCMV.

Palavras chave: Empreendimentos Imobilirios; Mercado Imobilirio; Polticas Pblicas

Habitacionais; Programa Minha Casa Minha Vida.

ABSTRACT

This study analyzes the Minha Casa Minha Vida Program (MCMV), created by the Federal

Government in 2009 for the purpose of housing construction in order to reduce the housing

deficit for families with monthly income of up to R $ 5,000.00, according to phase II of the

program. The PMCMV divides this population into three income brackets. This work is

focused on the analysis of the program to the income level 1, in which the population has a

monthly income of up to R $ 1,600.00.

To this end, the study exposes some housing policies applied in Brazil since the 30s and

addresses some international experiences in developing countries and public policies that have

succeeded in their design and implementation.

Added to this, the study of strategies and proposals of the program allowed a detailed analysis

of how are housing production flows and what were the main achievements to date. From

there it was possible evaluation of PMCMV as a whole in order to raise their good points and

weak points, which deserve the attention of the Government to possible future adjustments.

The study points a lot of criticism and limitations of MCMV, such as difficulty in obtaining

funding for operations, lack of legal certainty of the program and the model of provision of

housing, for example.

Finally, the paper presents a set of proposals for program improvement to be able to meet a

larger share of the population as improvements in legislation and administrative structure,

leaving the approval processes and easier its implementation; increased partnerships with

other levels of government and with the private sector; alternatives for obtaining funding for

program funding; and setting up mechanisms that ensure the public safety or private investor

to undertake the PMCMV.

Keywords: Property Development Venture, Real Estate Market, Housing Public Policies,

Minha Casa Minha Vida Program.

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 - Dficit Habitacional por faixas de renda mdia familiar mensal, em salrios

mnimos (SM) Brasil 2008. .............................................................................................. 25

Grfico 2 - Problemas apontados pelas construtoras que participaram da pesquisa. ............... 47

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Sntese da metodologia aplicada ao trabalho. ......................................................... 14

Tabela 2 - Recursos e fontes do PMCMV I - R$ Bilhes ........................................................ 26

Tabela 3 - Sntese dos programas MCMV. .............................................................................. 29

Tabela 4- Valores de venda mximos das unidades por regio. ............................................... 34

Tabela 5 Valores mximos das unidades por regio. ............................................................ 38

Tabela 6 - Resumo de alteraes incentivos para populao rural. .......................................... 45

Tabela 7 - Reduo do Dficit Habitacional. ........................................................................... 46

Tabela 8 - Produo habitacional do MCMV na RM de So Paulo, conforme fonte de recursos

(em unidades habitacionais). .................................................................................................... 48

Tabela 9 - Quadro comparativo aes voltadas para habitao social . ...................................88

LISTA DE IMAGENS

Figura 1 - Esquema de atendimento pop por meio do PMCMV Entidades e do PNHR. ...... 31

Figura 2 - Esquema de atendimento populao por meio FAR. ............................................ 32

Figura 3 - Esquema de atendimento populao com renda de 3 a 10 salrios mnimos. ...... 36

Figura 4 - Esquema de aprov. proj. no FAR com doao de terreno pela municipalidade. ..... 40

Figura 5 Esquema de produo de unidades para as faixas 2 e 3 do Programa. ................... 44

Figura 6 - Agentes, fontes e instrumentos do financiamento habitacional. ............................. 61

Figura 7 - Modelo de securitizao mexicano .......................................................................... 81

Figura 8 - Esquema de oferta e demanda. ................................................................................ 87

Figura 9 - Transao dos instrumentos contemplados no mecanismo proposto entre os

ambientes dos grupos participantes do setor imobilirio residencial. .................................... 103

R09%20-%20Juliana%20Tancini.doc#_Toc432254876

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ACI - Agente de Crdito Imobilirio

AID Associao Internacional para o Desenvolvimento

ANSES Administracin Nacional de la Seguridad Social

BBP Bono del Buen Pagador

BDI Benefcios e Despesas Indiretas

BFH Bono Familiar Habitacional

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento

BIRD Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

BNH Banco Nacional de Habitao

BPS Banco de Previsin Social

BSUP Basic Services for the Urban Poor

CBIC Cmara Brasileira da Industria da Construo

CCI Cdula de Crdito Imobilirio

CDHU Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano

CEDEVIS - Certificados de Viviendas

CEF Caixa Econmica Federal

CF Constituio Federal

CGFPHIS Conselho Gestor do Fundo Paulista de Habitao de Interesse Social

COFINS - Contribuio para Financiamento da Seguridade Social

COHAB Companhia de Habitao

CONAVI - Comisso Nacional de Habitao

CREA Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia

CRI Certificado de Recebveis Imobilirios

CSSL - Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido

DFI Danos Fsicos do Imvel

EUA Estado Unidos da Amrica

FAR Fundo de Arrendamento Residencial

FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador

FCP Fundao da Casa Popular

FDIC Fundo de Investimento em Direitos Creditrios

FDS Fundo de Desenvolvimento Social

FGH Fundo Garantidor Habitacional

FGTS Fundo de Garantia por Tempo e Servio

FGV Fundao Getlio Vargas

FII Fundo de Investimento Imobilirio

FJP Fundao Joo Pinheiro

FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social

FOVI - Fundo de Operao e Financiamento Bancrio Moradia

FOVISSSTE - Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los

Trabajadores a Servicio del Estado

FRECH Programa de Subsdio a la tasa de Inters

HIS Habitao de Interesse Social

HMP Habitao de Mercado Popular

IAPs Institutos de Aposentadorias e Penses

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

ICMS Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e Prestao de

Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao

IHSDP - Integrated Housing and Slum Development Programme

IHSUP Interest Subsidy Scheme for housing the Urban Poor

IMF Instituies de Micro-finanas

INFONAVIT Instituto del Fondo Nacional de La Vivienda para los Trabajadores

INSS Instituto Nacional do Seguro Social

IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

IPMF Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras

IPT Instituto de Pesquisas Tecnolgicas

IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano

IRPJ Imposto de Renda Pessoa Jurdica

ISS Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza

ITCD Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao de Quaisquer Bens ou Direitos

ITBI Imposto de Transmisso de Bens Imveis Inter-Vivos

JNNURM - Misso Jawaharlal Nehru de Renovao Urbana Nacional

LCH Letra de Crdito Habitacional

LCI Letra de Crdito Imobilirio

LIBOR - London InterBank Offered Rate

MCMVI Minha Casa, Minha Vida I

MCMVII Minha Casa, Minha Vida II

MDU Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente

MIP Morte e Invalidez Permanente

NBR Norma Tcnica Brasileira

NRE Ncleo de Real Estate da Universidade de So Paulo

OGU Oramento Geral da Unio

ONG Organizao No Governamental

PAC Programa de Acelerao do Crescimento

PAIH Plano de Ao Imediata para Habitao

PAR Programa de Arrendamento Residencial

PASPRAH - Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial

para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares

PIB Produto Interno Bruto

PIS/PASEP - Programas de Integrao Social e de Formao do Patrimnio do Servidor

Pblico

PLANHAB Plano Nacional de Habitao Popular

PMCMV Programa Minha Casa, Minha Vida

PNDU Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano

PNH - Programa Nacional de Habitao

PNHR Programa Nacional de Habitao Rural

PNHU Programa Nacional de Habitao Urbana

PNMPO - Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado

PPP Parceria Pblico Privada

PRAH - Prevencin de Riesgos en los Asentamientos Humanos

PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

PVG Programa de Viviendas Gratuitas

RCC Responsabilidade Civil do Construtor

RET Regime Especial de Tributao

RI Registro de Imveis

SAC Sistema de Amortizao Constante

SACRE Sistema de Amortizao Crescente

SBPE Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo

SEBRAE Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas

SEPURB Secretaria de Poltica Urbana

SFH Sistema Financeiro de Habitao

SFI Sistema de Financiamento Imobilirio

SHF - Sociedade Hipotecria Federal

SINAPI Sistema Nacional de Pesquisa e ndices da Construo Civil

SNH Sistema Nacional de Habitao

SOFOL Sociedad Financiera de Objeto Limitado

TR Taxa Referencial

UBV - Unidad Bsica Vivienda

UF Unidad de Fomento

UFRJ Universidade Federal Rio de Janeiro

UH Unidade Habitacional

UR Unidades Reajustveis VIP Vivienda de Inters Prioritrio

VIPA Programa Casa Ahorro

VIS Vivienda de Inters Social

WSWS World Socialist Web Site

ZEIS Zona Especial de Interesse Social

SUMRIO

1. INTRODUO ................................................................................................................ 10

1.1. OBJETIVO ................................................................................................................ 13

1.2 METODOLOGIA ........................................................................................................... 13

2. ANLISE DO CENRIO HABITACIONAL ANTES DO PMCMV ............................ 16

2.1 POLTICAS HABITACIONAIS ANTES DE 1964 ...................................................... 16

2.2 BNH CRIAO E EXTINO ................................................................................. 18

2.3. FIM DA DITADURA ................................................................................................... 21

2.4. CRIAO DO MINISTRIO DAS CIDADES ........................................................... 24

3. PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA ................................................................ 28

3.1. MINHA CASA, MINHA VIDA I ................................................................................. 28

3.2 MINHA CASA, MINHA VIDA II ............................................................................ 37

3.3 CENRIO ATUAL DO MCMV ............................................................................... 45

4. LEVANTAMENTO E AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS EM OUTROS

PASES ..................................................................................................................................... 51

4.1 ARGENTINA ............................................................................................................ 51

4.2 CHILE ........................................................................................................................ 55

4.3 COLOMBIA .............................................................................................................. 62

4.4 PERU ......................................................................................................................... 65

4.5 URUGUAI ................................................................................................................. 70

4.6 MXICO .................................................................................................................... 74

4.7 NDIA ........................................................................................................................ 82

4.8 ANLISE COMPARATIVA .................................................................................... 87

5. BREVES CONSIDERAES SOBRE O MINHA CASA MINHA VIDA .................... 91

5.1 MODELO DE PRODUO E AQUISIO DE UNIDADES ............................... 91

5.2 CAPTAO DE RECURSOS FINANCEIROS ...................................................... 93

5.3 INSEGURANA JURDICA .................................................................................. 104

5.4 FALTA DE CONTINUIDADE DAS POLTICAS PBLICAS ............................ 105

5.5 A QUESTO DO SUBSDIO ................................................................................. 107

6. CONCLUSO ................................................................................................................ 109

REFERNCIAS .............................................................................................................. 113

10

1. INTRODUO

O dficit habitacional brasileiro sempre foi, e continua sendo, um dos maiores problemas

enfrentados pelos governos. Segundo o Ministrio das Cidades em seu ltimo relatrio

publicado em dezembro de 2013 e baseado nos dados do Censo Demogrfico Brasileiro feito

pelo IBGE em 2010, 12,1% da populao do pas necessita de moradia1, cerca de 24 milhes

de habitantes. Um montante de 70% deste dficit composto pela demanda por moradia de

famlias com renda at trs salrios mnimos, aproximadamente 17 milhes de pessoas.

As grandes metrpoles so as que mais sofrem com a escassez de unidades habitacionais para

o pblico com menor renda, como o caso de So Paulo. A populao, desprovida de

recursos para aquisio de moradia digna, impelida a morar em reas desprezadas pelo

mercado imobilirio, afastadas dos centros urbanos e carentes de infraestrutura, que trazem o

valor da terra compatvel com a capacidade de pagamento desse pblico.

Em termos sociais, destaca-se que, em seu artigo 6, a Constituio Federal consagra o Direito

Moradia, afirmando que:

Por moradia digna compreende-se aquela que dispe de instalaes sanitrias

adequadas, que garanta as condies de habitabilidade, e que seja atendida por

servios pblicos essenciais, entre eles: gua, esgoto, energia eltrica, iluminao

pblica, coleta de lixo, pavimentao e transporte coletivo, com acesso aos

equipamentos sociais bsicos. (CF, 1988, art. 6)

Em funo disso, polticas pblicas habitacionais, investimentos e planos de gesto foram e

vm sendo desenvolvidos e aplicados tanto no mbito federal pelo Ministrio das Cidades

desde sua criao em janeiro de 2003; quanto nos mbitos estaduais e municipais.

Mesmo com a grande demanda de unidades habitacionais para a populao de baixa renda, o

que gera um mercado bastante seguro com relao s vendas de unidades, os meios de

financiamento imobilirio disponveis at o incio de 2009 para populao mais carente era

bastante deficitrio. Isso, aliado baixa capacidade de pagamento dos possveis compradores

dessas unidades, fez com que o interesse da iniciativa privada nesse nicho de mercado fosse

quase inexistente.

Mesmo o direito habitao sendo garantido pela Constituio Federal, o governo brasileiro

infelizmente no tem como fornecer todas as unidades necessrias para liquidar o dficit

1 Dados obtidos no site da Fundao Joo Pinheiro, acessado em 18/04/2014 (www.fjp.gov.br). De acordo com a

metodologia desenvolvida por esta organizao, o dficit habitacional composto por quatro componentes:

precariedade habitacional (favelas por exemplo); coabitao familiar (famlias que dividem uma mesma casa);

nus excessivo com aluguel (locatrios); e adensamento excessivo em domiclios ocupados.

11

habitacional com financiamento prprio. Sem condies de prover moradia digna a essas

famlias e sem a produo privada trabalhando neste setor, o Governo Federal lanou, no

incio de 2009, o programa Minha Casa, Minha Vida para fomentar a produo de moradias

para este pblico da baixa renda em consonncia com o empreendedor privado por meio de

inovaes com relao a questes ligadas ao financiamento e instrumentalizao de recursos

pblicos, por meio de subsdios financeiros populao e benefcios tributrios aos agentes

participantes.

O programa inicial previa a construo de um milho de moradias no prazo de dois anos a

partir do lanamento. Por meio de benefcios concedidos populao para aquisio dessas

habitaes e incentivos s empresas privadas para construo das unidades, o programa

prometia atingir as faixas de renda mais baixas da populao. Subsdio financeiro na compra

das unidades, melhores taxas de juros para crdito imobilirio para pessoa fsica, criao de

um Fundo Garantidor que cobriria possveis inadimplncias justificadas e reduo de taxas

imobilirias foram alguns dos benefcios oferecidos populao pelo Governo Federal, com

recursos tanto do Oramento Geral da Unio, quanto do Fundo de Garantia do Tempo de

Servio - FGTS.

Para atrair empresas do setor privado na execuo de projetos dentro do Programa, foram

oferecidas facilidades na contratao de financiamentos para suportar os custos inerentes s

obras, reduo em impostos e taxas imobilirias, como as cobradas pelos cartrios de registro

de imveis, alm de facilitar o acesso da populao s unidades produzidas por meio dos

benefcios citados acima.

De acordo com uma publicao da Assessoria de Comunicao Social do Ministrio das

Cidades2, o MCMV I cumpriu a meta prevista para os dois anos de aplicao. Foram

1.005.128 unidades contratadas no perodo de 2009 a 2011. A entrega das mesmas foi feita

depois do perodo previsto.

No entanto, o programa criado propunha a aquisio da casa prpria para famlias

enquadradas em trs faixas de renda: at 3 salrios mnimos, de 3 a 6 salrios mnimos e at

10 salrios mnimos. Do nmero de unidades produzidas no primeiro perodo do programa, a

maioria beneficiou a populao enquadrada nas faixas de renda mais altas, permanecendo

assim o grande nmero de unidades faltantes para as pessoas com renda mensal de at trs

salrios mnimos.

2 Site do Ministrio das Cidades (www.cidades.org.br), acessado em abril de 2015.

12

Com relao localizao dos empreendimentos, especialmente os inseridos nas regies

metropolitanas dos estados, o Programa traz caractersticas bsicas pr-determinadas para a

escolha do terreno. Insero na malha urbana, existncia de infraestrutura bsica que permita

as ligaes de gua e esgoto, energia eltrica, coleta de lixo, existncia de rede de transportes

pblicos e existncia de equipamentos e servios relacionados educao, sade e lazer so

pontos principais para aprovao e contratao de um projeto dentro do Programa Minha Casa

Minha Vida.

Caso o terreno objeto de estudo no tenha estas caractersticas, o empreendedor dever arcar

com o custo de implantao da infraestrutura necessria para locao dos empreendimentos,

tanto com investimentos prprios, reduzindo recursos disponveis para obras ou compra de

terrenos, ou por meio de parcerias com o municpio de acordo com a cartilha Como produzir

moradia bem localizada com os recursos do programa Minha casa minha vida? (2010), do

Ministrio das Cidades.

Segundo Cardoso (2013), esse foi um dos problemas enfrentados pelo programa que

dificultou a produo de unidades voltadas para as famlias com renda mais baixa. A maioria

deles foi feita em reas perifricas, muito distantes e pouco conectadas com a malha urbana,

afastadas e sem conexo com os servios bsicos de infraestrutura como rede pblica de gua,

esgoto, energia, iluminao pblica, entre outros.

Dessa forma, o valor de mercado dos terrenos era mais baixo, porm o custo de implantao

do empreendimento acaba ficando muito alto devido necessidade de se implantar

infraestrutura necessria para atender populao que ali ir morar.

Como a fase I do programa atingiu a meta esperada, mas sem atender faixa de renda mais

carente, foi implantada a segunda fase do programa, o MCMV II. Nessa nova etapa os

benefcios para a populao inserida na faixa de renda mais carente foram aumentados.

Metas e escopo do programa foram ampliados e houve previso de melhoria nas

especificaes das unidades habitacionais, alm do aumento do limite de preo de venda final

da unidade em certos municpios de acordo com seu tamanho e populao.

Baseado no formato do programa apresentado, o empreendedor assume o desafio de encaixar

o produto a ser executado com a capacidade de pagamento do comprador, com os critrios de

execuo das unidades definidos pela Caixa Econmica Federal (CEF) e com as margens de

ganho delimitadas para cada empresa a fim de se obter a remunerao esperada.

Se por um lado o empreendedor deixa de assumir alguns riscos inerentes ao mercado

imobilirio como o da procura e esforos para venda das unidades, visto que a produo de

habitao para moradores de baixa renda tem demanda garantida, enfrenta o desafio de

13

adequar toda sua produo a modelos criteriosos de desenho, prazos, materiais e custos pr-

definidos, sem falar na definio do terreno e sua localizao, que no so pr-definidos pela

CEF, mas influenciam diretamente no custo final das unidades.

Dessa forma, com uma viso geral do programa e sob a tica do empreendedor privado, que,

por um lado tem benefcios e vantagens na participao no programa, mas por outro, arca com

diversos riscos citados acima, este trabalho busca avaliar o programa e sua insero no

contexto atual, analisando os prs e contras de sua aplicao e fornecendo novos parmetros

de possibilidades de melhorias, para enfim, contribuir com a diminuio do dficit

habitacional do pas a longo prazo.

1.1. OBJETIVO

O objetivo deste estudo analisar o Programa Minha Casa Minha Vida e sua regulamentao,

levantar quais os pontos positivos e negativos da implantao do mesmo, bem como objetivos

alcanados at o momento para as diversas faixas de renda beneficiadas pelo programa.

Principalmente no segmento do Minha Casa Minha Vida voltado para famlias com renda

mensal bruta de at 3 salrios mnimos (diviso de faixas de renda de acordo com a Fase I do

Programa) ou, de acordo com a nova faixa de renda estabelecida pela fase II do MCMV,

famlias com renda mensal de at R$ 1.600,00 (2012), os investimentos realizados at o

presente momento no foram suficientes para atender ao dficit desse ncleo.

Portanto, este trabalho busca reconhecer as regras e benefcios do programa para implantao

de unidades direcionadas para esse pblico mais carente, bem como realizar uma anlise

crtica do modelo implantado a fim de pontuar as principais dificuldades existentes na

execuo dessas unidades.

Com base nas informaes obtidas, pretende apontar melhorias e sugestes para viabilizar a

produo de mais unidades voltadas para o setor mais carente da populao, tanto no mbito

econmico, como obteno de funding para estas operaes, quanto com relao aos

benefcios oferecidos populao e s empresas do setor privado que esto envolvidos no

processo.

1.2 METODOLOGIA

Este trabalho busca analisar as caractersticas do principal Programa Habitacional em vigncia

no pas, o Minha Casa Minha Vida e sua aplicao. Ser estruturado inicialmente em seis

partes sustentadas nas seguintes etapas: pesquisa bibliogrfica, avaliao da aplicao do

programa, pesquisas sobre polticas pblicas habitacionais em outros pases e validao de

pontos positivos e negativos dos mesmos.

14

Inicialmente ser feita uma pesquisa bibliogrfica a fim de expor o quadro atual da questo

habitacional do Brasil e quais os motivos que levaram essa configurao. Para tanto sero

analisadas brevemente as polticas habitacionais que foram aplicadas no pas, desde meados

de 1930 at a criao do Ministrio das Cidades, em 2003.

Sequencialmente, por meio tambm de pesquisa bibliogrfica, ser caracterizado o programa

Minha Casa Minha Vida, seus objetivos, expectativas geradas, metas j alcanadas, problemas

de execuo e implantao e conflitos existentes com outros agentes que fazem parte do

processo. Sero avaliados nmeros, tabelas, legislao vigente do programa, benefcios e

meios de aplicao.

Sero analisadas tambm outras propostas de programas habitacionais que tiveram suas metas

atingidas em outros pases. Sero estudadas suas caractersticas, cenrio de implantao e o

meio no qual foram inseridos, bem como a identificao de pontos positivos que poderiam ser

aplicados no contexto do cenrio brasileiro atual.

Analisando os dados apresentados na pesquisa , ser possvel verificar se existem e quais so

as lacunas do programa Minha Casa Minha Vida na implantao de empreendimentos para

famlias inseridas na faixa de renda proposta (1 a 3 salrios mnimos Fase I do Programa -

ou renda mensal de at R$ 1.600,00 Fase II do PMCMV, em 2012), possibilitando

sugestes de melhoria que poderiam ser adotadas pelo governo em uma nova reviso do

programa existente para atingir a meta integral dos seus idealizadores e diminuir o dficit

habitacional brasileiro.

De forma sinttica, a metodologia pode ser descrita de acordo com a Tabela 1:

Tabela 1 - Sntese da metodologia aplicada ao trabalho.

Captulo 2:

Anlise do

Cenrio

Habitacional

antes do

Programa Minha

Casa Minha

Vida.

Processo:

Pesquisa bibliogrfica acerca dos principais programas habitacionais

aplicados no Brasil.

Busca de dados sobre a questo habitacional do pas e sobre a produo de

unidades habitacionais at a criao do Ministrio das Cidades.

Resultado:

Identificao de programas que atingiram o objetivo de reduo do dficit

habitacional brasileiro.

Identificao dos fatores positivos e negativos das polticas antigas.

15

Captulo 3:

Programa Minha

Casa Minha

Vida

Processo:

Reviso bibliogrfica das caractersticas e objetivos do programa.

Pesquisa e anlise da legislao atual e influncia da mesma no programa.

Resultado:

Identificao de riscos e problemas na implantao dos incentivos do

programa.

Identificao de possibilidades e dificuldades que os empreendedores na

cidade de So Paulo possam ter em aderir ao programa.

Captulo 4:

Polticas

Habitacionais em

outros pases.

Processo:

Reviso bibliogrfica de caractersticas e objetivos de programa pblicos

habitacionais em outros pases.

Resultado:

Identificao de aes positivas em pases vizinhos.

Breve anlise comparativa com o programa MCMV.

Captulo 5:

Breves

Consideraes

Sobre o Minha

Casa, Minha

Vida

Processo:

Anlise e reviso de pontos negativos da poltica do MCMV.

Resultado:

Sntese das principais concluses obtidas.

Anlise da eficcia do programa e possveis propostas de melhorias.

Captulo 6:

Concluso

Processo:

Resultado:

Sntese das principais concluses obtidas na pesquisa.

Fonte: autoria prpria.

16

2. ANLISE DO CENRIO HABITACIONAL ANTES DO PMCMV

Este captulo busca avaliar a questo do dficit habitacional no pas, desde o incio da

urbanizao das cidades at o momento da criao do Ministrio das Cidades, em 2003. Para

isso, ser necessrio entender a habitao no apenas como uma unidade habitacional

edificada e sim como um planejamento, um conjunto de ideias e aes produzidas por uma ou

mais organizaes (pblicas e/ou privadas) para solucionar um problema estrutural do pas,

que a ausncia de moradias adequadas a todos. Para tanto, ser feito um breve relato das

polticas pblicas aplicadas no pas desde 1930 e a constituio do dficit habitacional atual.

2.1 POLTICAS HABITACIONAIS ANTES DE 1964

Segundo Grandi, 1985 e Mautner, 1991 (in WERNA et al, pg. 109, 2001), a partir da metade

do sculo XIX at a terceira dcada do sculo XX, o Brasil viveu a emergente e inicial

expanso do capitalismo, baseada principalmente na produo do caf. Embora a base da

economia fosse rural, as atividades industriais nas reas urbanas tambm se expandiram,

absorvendo crescente nmero de trabalhadores assalariados.

De acordo com Bonduki, (2004, pg. 18), com a abolio dos escravos, o incio do trabalho

assalariado e a intensa imigrao para o Brasil no incio do sculo XX, as capitais comearam

a expandir seus territrios e a necessidade de produo de moradias de baixo custo apareceu.

Algumas cidades brasileiras passaram a seguir o modelo de poltica higienista adotada por

Haussmann em Paris, no qual a populao pobre era retirada dos centros urbanos, sendo

obrigada a procurar meios de habitao nas reas mais perifricas das cidades. Com essa

migrao dos centros para a periferia e reas de risco, alternativas de habitao acabaram

surgindo, como estalagens, cortios e as vilas operrias. Tais vilas eram construdas por

companhias privadas e eram alugadas ou vendidas aos trabalhadores assalariados.

Com a expanso e o crescimento populacional das cidades e as sucessivas crises de epidemia

devido insalubridade das habitaes, o Estado se v obrigado a intervir por meio do controle

sanitrio e elaborao de leis para regulamentao do uso do solo urbano.

Nota-se a a primeira interveno do poder pblico na questo da habitao. At ento, os

investimentos existentes em habitao para a populao mais pobre eram feitos apenas pela

iniciativa privada, para os quais, at o momento eram bastante lucrativos devido ao baixo

custo de implantao e o custo quase zero de manuteno dos empreendimentos.

A partir de 1930, o tema da habitao ganhou fora no debate nacional. Desse momento em

diante, o poder pblico passou a atuar mais diretamente no setor da habitao social por meio

da criao dos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs).

17

Embora continuasse presente, a questo sanitria passou para o segundo plano nos

debates sobre a habitao social e surgiram novos temas, condizentes com o projeto

nacional-desenvolvimentista da era Vargas3: primeiro, a habitao vista como

condio bsica de reproduo da fora de trabalho e, portanto, como fator

econmico na estratgia de industrializao do pas; segundo, a habitao como

elemento na formao ideolgica, poltica e moral do trabalhador, e, portanto

decisiva na criao do homem-novo e do trabalhador-padro que o regime queria

forjar como sua principal base de sustentao poltica. (BONDUKI, 2004, pg. 73).

Assim, percebe-se que o papel da promoo de habitao para populao de baixa renda passa

para o poder pblico nos anos 30. Surgem ento as instituies previdencirias e rgos do

governo destinados construo de habitao para essa populao.

A participao dos trabalhadores nos IAPs era compulsria, e o Estado passou a deter o

controle de sua gesto por meio do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio. Assim, a

composio dos fundos dos IAPs era tripartite: Estado, empresa e empregado.

Os institutos foram de fato, essenciais para a viabilizao das incorporaes imobilirias,

sobretudo no Rio de Janeiro. Seus financiamentos possibilitaram o intenso processo de

verticalizao e especulao imobiliria que tomou conta da cidade, processo que Mello (in

ANDRADE, 1992) chamou de boom do sculo.

Em 1942, foi promulgada a Lei do Inquilinato que regulamentava as relaes entre inquilinos

e proprietrios, alm de prever o congelamento dos aluguis. Nesta poca, a grande maioria

da populao de trabalhadores vivia em residncias alugadas. Sem a possibilidade de aumento

dos aluguis, os proprietrios comearam a ter rendimentos menores e passaram a achar

meios de burlar a lei e aumentar os valores. Com isso, muitos trabalhadores se viram

impossibilitados de continuar com esse pagamento e foram despejados, agravando ainda mais

a questo de ausncia de habitao para todos.

Como os IAPs estavam ficando sobrecarregados e a demanda habitacional crescia, o

presidente, Eurico Gaspar Dutra, cria, em 1946, a Fundao da Casa Popular FCP - com a

inteno de reunir as atividades de diferentes agncias envolvidas na produo de residncias

de baixo custo. (WERNA et al, 2001, pg. 111).

A Fundao da Casa Popular no possua fontes de recursos prprios, dependendo

exclusivamente de dotaes oramentrias e de maior ou menor boa vontade do governo

federal, o que fez com que o intuito da fundao no fosse cumprido e o programa fracassado

(AZEVEDO e RIBEIRO, pg. 76, 1996).

3 Era Vargas perodo em que Getlio Vargas governou o Brasil, de 1930 a 1945. (www.infoescola.com)

18

A crise habitacional atingiu seu pice no perodo da Segunda Guerra Mundial4 e anos

seguintes. Devido falta de recursos desses dois rgos - inadimplncia de pagamentos para

os fundos dos IAPs e falta de fontes de recursos da FCP - e do aumento da demanda

habitacional - visto que a indstria estava crescendo e atraindo trabalhadores a FCP viu-se

obrigada a fazer gestes junto aos governos estaduais para tentar arrecadar os impostos.

Mas o interesse dos Estados era criar rgos regionais para enfrentar o problema habitacional,

mesmo que ficassem inoperantes durante seus primeiros anos de existncia. Com isso foram

criados inmeros rgos estaduais e municipais encarregados de suprir essa demanda.

Segundo Werna et al (2001, pg. 115), em 1964 o dficit de moradias foi estimado em oito

milhes de unidades em todo o pas. Neste mesmo ano um golpe de estado liderado pelas

foras armadas derrubou o governo civil de Joo Goulart. Uma das primeiras aes do novo

governo, uma ditadura militar que durou at 1986, foi o estabelecimento do Banco Nacional

de Habitao (BNH).

2.2 BNH CRIAO E EXTINO

A periodizao da era BNH varia segundo diferentes autores. A diviso que mais se adapta

ao presente trabalho a de Lcia Valladares (in SACHS, pg. 144, 1999), a qual classifica

quatro perodos distintos de acordo com os programas implantados e resultados.

A primeira, de 1964 a 1967, corresponde implantao e estruturao do BNH como rgo

central do Sistema Financeiro de Habitao (SFH), tambm implantado pelos militares

durante o Golpe.

O segundo perodo, de 1967 a 1971, foi marcado por transformaes no modo de

funcionamento do BNH, por um alargamento de suas funes e uma participao cada vez

maior nos financiamentos dirigidos para as faixas de renda mais altas.

O terceiro perodo, de 1971 a 1979, corresponde transformao do BNH em uma empresa

pblica que assumiu as funes de banco de segunda linha, alm de ser o perodo de

intensificao dos programas de desenvolvimento urbano. No campo da habitao popular o

perodo se destaca pelo lanamento, em 1973, de um Plano Nacional de Habitao Popular

(Planhab). A inteno era eliminar o dficit em habitaes para as camadas mais

desfavorecidas construindo um milho de unidades em 10 anos (SACHS, pg. 145, 1999).

Apenas 200 mil habitaes foram construdas.

4 Segunda Guerra Mundial (1939 a 1945).

19

Originalmente, o Planhab era destinado a famlias com renda inferior a trs salrios mnimos.

Facilmente dirigiu-se para o mercado representado por famlias com renda de trs a cinco

salrios mnimos.

Assim, a parcela da populao com renda inferior a trs salrios mnimos ficou desamparada.

Como soluo, os poderes pblicos criaram programas especiais como o Profilurb, Promorar

e Joo de Barro, que permitiram que os Estados e Municpios percebessem a existncia de

pessoas com essa faixa de renda, mas que no conseguiram angariar muitos recursos para

produo destas moradias. De acordo com Alain Durand-Lasserve (1986: 147, B in SACHS,

pg. 159, 1999), ao todo, esses programas atenderam aproximadamente 3% da demanda

habitacional de famlias com renda inferior a trs salrios mnimos existente na poca.

O perodo que segue, a partir de 1979, marcado por mudanas nas atitudes dos poderes

pblicos, que passam a buscar a legitimidade de sua imagem junto populao mais carente

por meio da multiplicao de novos programas habitacionais.

Em suma, o governo durante os quatro perodos citados da Ditadura Militar teve por meta

instituir uma forte presena estatal no processo de proviso habitacional. O BNH teve a

incumbncia de centralizar o conjunto de aes do Estado no que diz respeito produo e

distribuio de unidades habitacionais:

Era o rgo gestor do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), e o rgo

regulador do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), esses dois

subsistemas compondo o Sistema Financeiro da Habitao (SFH). A diferena entre

eles que o FGTS era destinado a financiar a produo de moradias para a

populao de baixa renda, enquanto o SBPE atendia a chamada faixa de mercado,

representando a faceta do BNH que operava sem interveno direta do governo, com

etapas de financiamento, produo e distribuio habitacionais nas mos da

iniciativa privada (ARRETCHE in WERNA et. al, 1990 in Pluralismo, pg. 112).

O BNH foi o rgo central do SFH at sua extino em 1986, quando suas competncias

foram transferidas para a Caixa Econmica Federal.

Os recursos do SFH provm de duas fontes principais: FGTS poupana obrigatria

equivalente a 8% da folha de pagamento e depositada no BNH pelo empregador em uma

conta bloqueada em nome do trabalhador; e o SBPE - poupana voluntria, mobilizada pelas

caixas econmicas (Caixa Econmica Federal e Caixas Econmicas Estaduais) e pelos bancos

privados.

Na teoria, os recursos oriundos do FGTS deveriam financiar as habitaes sociais enquanto os

recursos vindos do SBPE seriam utilizados para produo e comercializao de habitaes

para as classes mdias. Porm no foi isso que aconteceu. A comparao de dados relativos

repartio dos crditos do SFH de 1964 a 1985 com a estrutura das necessidades, avaliada

20

pelos especialistas do prprio BNH, permite concluir que apenas 13% dos recursos foram

empregados para responder s necessidades da populao de baixa renda. E 87% dos recursos

para responder s necessidades da classe mdia (SACHS, 1999, pg. 135).

Segundo Santos (1999), os principais responsveis pela construo destas unidades

habitacionais eram as COHABs (Companhias de Habitao). Com abrangncia municipal, as

COHABs foram criadas como empresas de economia mista visto que seus recursos e aes

tinham a participao tanto dos rgos pblicos como privados, porm, eram controladas pelo

setor pblico. As Companhias obtinham financiamento do BNH mediante apresentao de

projetos e supervisionavam a construo de moradias destinadas s camadas mais pobres da

populao:

Nos projetos COHAB, as prefeituras locais quase sempre assumem os encargos da

urbanizao do terreno compreendendo o acesso rodovirio, arruamento, colocao

de meio-fio, e rede de gua e esgoto. Algumas vezes, o poder pblico local participa

tambm com a doao do terreno e em outras ocasies a prpria companhia o

adquire a preo de mercado (AZEVEDO e ANDRADA, 1982, pg. 19).

Construtoras particulares executavam as obras aps passarem por licitaes, porm, o lucro

destas era muito baixo com relao a outros empreendimentos, havendo assim pouca procura

por empresas do setor. Entre 1970 e 1974 as COHABs passavam por uma situao financeira

difcil devido inadimplncia e crescente inflao que corroa os valores das prestaes e

dos salrios.

Para tentar minimizar o problema financeiro, o BNH passou a financiar edifcios para a

populao de maior poder aquisitivo a fim de diminuir riscos e manter o equilbrio financeiro,

deixando de lado a produo de unidades voltadas para a populao de baixa renda pelas

COHABs.

Os seguintes dados comprovam que a atuao do BNH se concentrou nas habitaes do

mercado mdio (trs a cinco salrios mnimos) em toda sua existncia (1964 a 1986):

- 404.123 Unidades residenciais para o mercado mdio;

- 157.748 para o mercado econmico;

- 76.746 para o mercado popular.

Alm disso, o BNH enfrentava a questo de que no adiantava construir casas e conjuntos em

locais deficientes de infraestrutura. Para solucionar estes problemas o BNH acabou por criar

diversos programas destinados a organizar as questes relacionadas infraestrutura, sem

acabar com os programas ainda existentes, como as COHABs por exemplo.

Atualmente as COHABs atuam como parceiras de governos estaduais e do governo federal no

auxlio do cadastramento de pessoas interessadas nos programas habitacionais existentes.

21

Segundo Bonduki5, a crise do modelo econmico implementado pelo regime militar, a partir

do incio dos anos 80, gerou recesso, aumento de desemprego e nova queda dos nveis

salariais. Este processo teve enorme repercusso no Sistema Financeiro da Habitao (SFH),

com a reduo dos saldos do FGTS e um forte aumento na inadimplncia, gerado por um

distanciamento cada vez maior entre o aumento das prestaes e a capacidade de pagamento

dos muturios.

O desempenho social das polticas aplicadas tambm foi desastroso. Entre as 4,5 milhes de

unidades habitacionais financiadas ao longo da existncia do BNH, apenas 33,5% foram

formalmente destinadas aos setores populares (AZEVEDO e RIBEIRO, 1996, pg. 78).

Essa conjuntura acabou favorecendo o apoio da populao luta pela democracia contra o

regime autoritrio. Vivia-se o clima da luta pelas eleies diretas para presidente e pela

Constituinte, com grande mobilizao popular.

Assim, como a poltica habitacional existente na poca focava a produo da casa prpria e

sua aquisio, em oposio a outras formas de moradia, como aluguel, por exemplo, e a

populao mais carente no tinha acesso essa produo de unidades novas, ocorreu um

intenso processo de urbanizao informal, onde a grande maioria das pessoas, sem apoio

algum, no teve alternativa seno auto empreender, em etapas, a casa prpria em

assentamentos urbanos precrios, como loteamentos clandestinos e irregulares, vilas, favelas,

etc., em geral distantes das reas urbanizadas e mal servidas de infraestrutura e equipamentos

sociais.

Dentre os variados erros da poltica habitacional aplicada pelo BNH se destaca a

desconsiderao pela qualidade e localizao dos projetos habitacionais. O BNH optou por

grandes conjuntos, inseridos em terrenos alm dos limites da cidade j urbanizada,

acarretando gastos maiores com a implantao de infraestrutura e servios. Alm disso, a

preferncia por solues uniformizadas, sem preocupao com a qualidade das moradias e

sem respeito algum pelo meio fsico, contribuiu para a extino do rgo.

2.3. FIM DA DITADURA

Esperava-se que, com o fim da ditadura, em 1985, o SFH, juntamente com o BNH e as

COHABs, passasse por uma reestruturao. De fato, isso se iniciou, porm, o presidente da

Repblica, Jos Sarney, abortou o processo e extinguiu o BNH em 1986.

5 Artigo Descentralizao da Poltica Habitacional e a Experincia de So Paulo: 1989 a 1992, sem data.

22

Assim, com a ausncia de um rgo, que bem ou mal, tinha uma poltica habitacional

organizada, no houve mais intervenes nesse mbito.

A Caixa Econmica Federal (CEF) tornou-se o agente financeiro do SFH, absorvendo as

funes do BNH. O setor responsvel pela habitao permaneceu vinculado ao Ministrio do

Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), enquanto que a Caixa estava vinculada

ao Ministrio da Fazenda.

Os problemas de moradia estavam se agravando devido recesso em que se encontrava o

pas ao mesmo tempo em que os financiamentos da CEF iam diminuindo devido existncia

de alguns paradigmas institucionais de um banco comercial, como a busca do equilbrio

financeiro, retorno de capital aplicado etc. (AZEVEDO e RIBEIRO, pg. 81, 1996).

Para amenizar os problemas, Estados e Municpios deram incio a programas e projetos

habitacionais realizados com fontes de recursos alternativas, em particular recursos

oramentrios.

Essas medidas foram intensificadas com a Constituio de 1988, que tornou a habitao uma

atribuio concorrente aos trs nveis de governo, criando medidas restritivas ao acesso a

crditos por parte da COHABs.

Assim, surgem programas alternativos para urbanizao de favelas e assentamentos precrios,

construo de novas moradias por mutiro e autogesto, alm de intervenes em cortios e

habitaes em reas centrais.

Em maio de 1990, o governo Collor apresenta o Plano de Ao Imediata para a Habitao

PAIH - como medida de carter social. Totalmente financiado com recursos do FGTS o plano

tinha como populao alvo as famlias com renda mdia de at cinco salrios mnimos.

O programa possua trs vertentes: programa de moradias populares (unidades acabadas),

programa de lotes urbanizados (com ou sem cesta bsica de materiais) e programa de ao

municipal para a habitao popular (unidades acabadas e lotes urbanizados).

Segundo Azevedo e Ribeiro (pg. 84, 1996), os agentes promotores das duas primeiras

vertentes so variados COHABs, Cooperativas, etc. J para a ltima, este papel cabe aos

municpios exclusivamente. Mas esse plano no alcanou suas pretenses.

J no governo de Itamar Franco, em 1992, foram criados os programas Habitar Brasil,

voltados a municpios maiores e o Morar Municpio, voltados a municpios de menor porte,

paralelamente ao SFH. Ambos seriam financiados por verbas oramentrias e recursos

arrecadados pelo IPMF Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras, que terminou

no ocorrendo dentro do montante previsto, em funo da aplicao do Plano Real em 1994.

23

Conforme Azevedo e Ribeiro (pg. 88, 1996), mesmo sendo iniciativas de poltica

descentralizadora, os programas pecaram por uma excessiva padronizao, ignorando os

problemas de cada municpio.

Diante disso, realizada uma reforma no setor da poltica habitacional. Cria-se a

Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB) no lugar do Ministrio do Bem-Estar Social, que

ficaria responsvel pela formulao e implementao da Poltica Nacional de Habitao

(comeou a ser formulada nesse perodo, mas s foi implementada em 2003). Contudo, no

houve mudanas significativas.

Ao longo das gestes, o rgo responsvel pela habitao mudou de nome vrias vezes, mas

sem nenhuma modificao com relao aplicao de polticas.

Nesse perodo, foram criadas novas linhas de financiamento, tomando como base projetos de

iniciativa dos governos estaduais e municipais. A concesso do crdito era estabelecida a

partir de um conjunto de critrios tcnicos de projeto e, ainda, a partir da capacidade de

pagamento do interessado.

Em busca de uma alternativa para a crise habitacional, a Caixa, juntamente com a iniciativa

privada, lana o Programa de Arrendamento Residencial PAR, em 2001, para atuar na rea

habitacional para as famlias com renda de trs a seis salrios mnimos.

Neste programa o poder pblico auxilia a Caixa na identificao dos locais para a implantao

dos projetos e na seleo das famlias a serem beneficiadas pelo programa. As empresas do

ramo da construo civil constroem as unidades e posteriormente a Caixa financia as mesmas

para as famlias cujo cadastro foi analisado e aprovado sob a forma de arrendamento

residencial. No final do perodo contratado de aluguel (quinze anos) estas famlias tinham a

opo de compra do imvel.

As nicas exigncias feitas pela Caixa sobre a unidade habitacional que ela possusse rea

til mnima de 37 m com pelo menos dois dormitrios, sala, cozinha e banheiro. Segundo a

Caixa, atravs do PAR foram produzidas, no perodo de 1995 a 2004, 141.200 unidades

residenciais em reas urbanas no pas.

O Governo Federal manteve um sistema centralizado, com linhas de crdito sob seu controle,

sem uma poltica definida para incentivar e articular as aes dos Estados e Municpios no

setor de habitao. O que se observa nesse perodo a desarticulao institucional ou at

mesmo a extino de vrias Companhias de Habitao e a dependncia quase completa dos

recursos federais pelos governos para o enfrentamento dos problemas habitacionais,

verificando-se, inclusive, quase ou nenhuma priorizao por parte de muitos Estados

questo habitacional.

24

Em 2003, o governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva comea a implementar mudanas

nesse quadro com a criao do Ministrio das Cidades, que passou a ser o rgo responsvel

pela Poltica de Desenvolvimento Urbano e, dentro dela, pela Poltica Setorial de Habitao.

2.4. CRIAO DO MINISTRIO DAS CIDADES

A criao do Ministrio das Cidades se deu dentro de um modelo participativo e democrtico,

que reconhece a participao nas polticas pblicas como direito dos cidados.

Foi responsvel pela articulao de conferncias municipais, regionais e estaduais, nas quais

foram debatidos os problemas das cidades e apresentadas sugestes visando a elaborao de

polticas a serem adotadas pelo Ministrio.

Em outubro de 2003 foi realizada a Conferncia Nacional das Cidades, da qual resultou a

criao do Conselho das Cidades e a aprovao das diretrizes para nova Poltica Nacional de

Desenvolvimento Urbano - PNDU.

Foi elaborado um documento com a Nova Poltica Nacional de Habitao, no qual so

apontados os principais problemas existentes e as distores no modelo institucional e

financeiro em vigor. No mesmo documento detalhado o Sistema Nacional de Habitao

(SNH).

Segundo Maricato (2006), a nova Poltica Habitacional levou em considerao a necessidade

de ampliar o mercado privado para a classe mdia e ampliar o subsdio, por meio de polticas

pblicas, populao cuja renda se encontrava abaixo de cinco salrios mnimos, onde se

concentra 92% do dficit habitacional brasileiro. A maior parte dos recursos aplicados nos

ltimos quinze anos e tambm durante a vigncia do BNH, priorizou a populao com rendas

acima desta faixa. Entre 2003 e 2006 o governo federal investiu, por meio da Caixa

Econmica Federal, 32 bilhes de reais em habitao, revertendo o quadro negativo anterior.

Mais de 70% desses recursos foram destinados populao de baixa renda.

A transformao do marco legal para a rea de habitao se deu com a aprovao da lei

11.124 em 2005 ou FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Ela institui o

Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social que deveria comprometer Estados e

Municpios com moradia social.

Os Planos Municipais de Habitao e Saneamento, antes ignorados, passaram a ser

obrigatrios para todos os municpios.

25

Alm disso, a obrigatoriedade da execuo de planos diretores como instrumentos de poltica

urbana6, fez com que os municpios tivessem programas e propostas para a ordenao do

espao urbano e para a difcil aplicao da funo social da propriedade.

Dando sequncia essa poltica de incentivos para a habitao, o Governo Federal, criou em

2007 o Programa de Acelerao do Crescimento (PACI). Segundo as caractersticas

institucionais do PAC I, o programa consistia em uma srie de medidas para alavancar o

crescimento do pas para os quatro anos seguintes. Era dividido em cinco blocos:

- Investimento em Infraestrutura;

- Estmulo ao crdito e financiamento;

- Melhora do ambiente de investimento;

- Desonerao e Aperfeioamento do sistema tributrio;

- Medidas fiscais de logo prazo.

Com esse plano, uma das medidas era fomentar o crdito populao, sobretudo o crdito

habitacional e o crdito a longo prazo para investimentos em infraestrutura.

Aliado a isso, a Fundao Joo Pinheiro7, em um levantamento do dficit habitacional

realizado em 2008, apresentou os seguintes dados:

Grfico 1 - Dficit Habitacional por faixas de renda mdia familiar mensal, em salrios mnimos (SM) Brasil

2008. Fonte: Fundao Joo Pinheiro FJP.

6 De acordo com o Estatuto da Cidade, publicado em 2001 (Lei n 10.257), a elaborao de planos diretores

municipais passa a ser obrigatria para os municpios com mais de 20 mil habitantes ou que tenham atividades

de grande impacto no setor ambiental ou turstico. 7 Dados obtidos no site da Fundao Joo Pinheiro (www.fjp.gov.br).

26

Verifica-se por anlise do Grfico 1 que o dficit habitacional no Brasil em 2008 estava

concentrado nas famlias que ganham at 3 salrios mnimos, independente da regio do pas

onde residiam.

Tambm nesse ano, a crise internacional apresentava contornos mais definidos e

preocupantes.

Diante desse quadro de dficit habitacional e crise internacional, o governo federal adota

medidas de incentivo liquidez na economia domstica (mudanas nas regras de

recolhimento sobre depsitos compulsrios) e das polticas de estabilizao cambial (leilo de

parte das reservas cambiais com o objetivo de estabilizar a cotao do dlar) e passa a criar

estmulos diretos atividade econmica. Parte destes estmulos se concentrou no setor da

construo civil e infraestrutura.

Assim, o Governo Federal cria em 2009 o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Na

lei 11.977 de 7 de julho de 2009 est definida a estrutura e finalidade do programa:

Art.1 O Programa Minha Casa, Minha Vida PMCMV tem por finalidade criar

mecanismos de incentivo produo e aquisio de novas unidades habitacionais

pelas famlias com renda mensal de at 10 (dez) salrios mnimos, que residam em

qualquer dos municpios brasileiros.

Conforme a cartilha do Minha Casa Minha Vida (CEF, 2009) o PMCMV (em sua primeira

formao) um programa voltado a atender uma demanda habitacional existente no pas por

meio da construo de um milho de novas habitaes no prazo de dois anos, alm da

promessa de gerao de emprego e renda, com investimentos da ordem de R$ 34 bilhes

(sendo R$ 25,5 bilhes do Oramento Geral da Unio, R$ 7,5 bilhes do FGTS e R$ 1 bilho

do BNDES).

A tabela a seguir (Tabela 2) apresenta os recursos e fontes previstos no programa:

Tabela 2 - Recursos e fontes do PMCMV I - R$ Bilhes

PROGRAMA UNIO FGTS BNDES TOTAL

Subsdio para Moradia 16,0 - - 16,0

Subsdio em financiamento do FGTS 2,5 7,5 - 10,0

Fundo Garantidor FGTS 2,0 - - 2,0

Financiamento a Infraestrutura 5,0 - - 5,0

Financiamento cadeia produtiva - - 1,0 1,0

Fonte: Cartilha do Minha Casa Minha Vida (CEF, 2009)

27

Essas habitaes seriam prioritariamente dirigidas a famlias com renda total de at 3 salrios

mnimos, mas o programa tambm contemplaria as famlias com renda familiar de at 10

salrios mnimos. Isto se daria atravs de subsdios especficos, melhoria de taxas de juros em

financiamentos, alm da utilizao do Fundo Garantidor que cobriria possveis inadimplncias

justificadas, que ser melhor detalhado adiante.

28

3. PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA

O Programa Minha Casa Minha Vida, conforme dito anteriormente, foi lanado em 2009,

com perodo de extenso de 2 anos (at 2011). A inteno do programa era prover 1 milho

de moradias para atender populao com renda mensal de at 10 salrios mnimos.

Em 2012 foi lanado o PMCMV II, com a previso de construo de mais 2 milhes de novas

habitaes, totalizando 3 milhes de unidades habitacionais. Alm de algumas alteraes

propostas nesta nova fase, foram feitos ajustes para atender ainda mais s famlias mais

carentes. O prazo desse plano era tambm de 2 anos.

De acordo com Virglio (2010), a poltica habitacional brasileira deveria reconhecer a

existncia de trs segmentos a serem atendidos: famlias sem capacidade de pagamento,

famlias com capacidade parcial de pagamento e famlias com plena capacidade de

pagamento. Como opo ao primeiro grupo, os programas de subsdio pblico integral para

aquisio de unidades a nica opo, no retornvel ao sistema. O segundo grupo

composto por aqueles que tem acesso ao financiamento social (com reduo de taxas de juros

e prazos maiores para pagamento do crdito). J o terceiro grupo pode ser atendido pelo

mercado.

O PMCMV reconhece essa diviso e foi planejado para atender aos dois primeiros segmentos

de populao citados: famlias sem capacidade de pagamento e famlias com capacidade

parcial de pagamento. Dessa maneira, possvel reconhecer dois planejamentos distintos sob

um nico programa: um de subsdio populao carente (classificada como faixa 1 do

programa) e outro de financiamento casa para a populao de renda baixa e mdia-baixa

(faixas 2 e 3 do programa). Essas faixas sero descritas adiante.

3.1. MINHA CASA, MINHA VIDA I

O programa inicial apresentava a diviso da populao a ser atendida em trs faixas de renda.

Para cada faixa foram propostas maneiras diferentes de auxlio e concesso de benefcios a

fim de atender realmente a demanda de toda a populao envolvida no escopo do programa. A

faixa 1 (voltada populao com renda familiar mensal bruta de at 3 salrios mnimos) era

atendida quase que com subsdio integral do Governo Federal, enquanto que as faixas 2 e 3

(renda mensal familiar bruta de 3 a 10 salrios mnimos) eram beneficiadas com facilidades

de financiamento habitacional e um auxlio no pagamento do valor final da unidade para

famlias com renda at 6 salrios mnimos.

O quadro abaixo (tabela 3) representa uma sntese dos programas, que sero mais detalhados

nos itens 3.1.1, 3.1.2 e 3.1.3.

29

Tabela 3 - Sntese dos programas MCMV.

Faixa Renda Instrumentos Modalidades Fonte N Unid.

Previstas

1

At 3

Salrios

Mnimos

Subsdio

quase integral

+ Retorno

beneficirio

- Rural Grupo 1 (PNHR)

- MCMV Entidades

- Municpios at 50 mil hab.

- FAR (Fundo de Arrendamento

Residencial)

OGU 400 mil

2

Entre 3 e 6

salrios

mnimos

Subsdio +

facilidades de

financiamento

- PNHU

- Rural Grupos 2 e 3 (PNHR)

OGU +

FGTS 400 mil

3

Entre 6 e

10 salrios

mnimos

Facilidades

de

financiamento

- Financiamento do FGTS FGTS 200 mil

Fonte: autoria prpria.

Estados, municpios e entidades ligadas ao setor habitacional ficaram responsveis pelo

cadastramento das famlias e por providenciar projetos junto com construtoras e apresent-los

Caixa Econmica Federal, que, por sua vez, ficou responsvel pela anlise dos projetos e

pelo gerenciamento e repasse dos recursos financeiros vindos do Governo Federal.

3.1.1 Famlias com renda at 3 salrios mnimos Faixa 1 do programa:

As famlias com renda mensal de at trs salrios mnimos tinham direito a receber o subsdio

quase integral do programa, ou seja, quase o valor inteiro da unidade seria pago pelo

Oramento Geral da Unio - OGU.

De acordo com a cartilha do Programa, eram quatro diferentes maneiras de atendimento ao

pblico dessa faixa de renda.

a) O Programa Nacional de Habitao Rural (Grupo 1) PNHR permitia a aquisio ou

produo de moradias ou ainda reforma de suas prprias unidades para agricultores e

trabalhadores rurais, desde que organizados de forma associativa por entidades sem fins

lucrativos ligadas ao meio rural.

O PNHR era destinado a pessoas fsicas com renda anual mxima de at R$ 60.000,00,

divididos tambm em trs grupos: grupo 1 (renda anual de at R$ 10.000,00), grupo 2 (renda

anual entre R$ 10.000,00 e R$ 22.000,00) e grupo 3 (renda anual de at R$ 60.000,00). A

30

renda considerada era a renda cadastrada na Declarao de Aptido ao PRONAF (Programa

Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar)8.

De acordo com o manual da CEF (2009), o trabalhador rural ou agricultor deveria procurar

uma entidade organizadora para que essa constitusse um grupo de beneficirios interessados

e ento apresentasse propostas CEF. O beneficirio deveria comprovar que no possua

imvel prprio ou financiado em qualquer outro lugar do pas e que no tivesse sido

beneficiado anteriormente por qualquer outro tipo de programa habitacional de cunho social.

Para o Grupo 1, a subveno econmica seria concedida uma nica vez, no ato da contratao

da operao para produo ou aquisio do imvel. O custo da edificao ou da melhoria no

poderia ultrapassar R$ 10.000,00, considerando custo da aquisio de materiais, custos de

contratao de mo-de-obra e custos com legalizao. Alm desse valor, ainda eram cedidos

aos beneficirios um valor limitado a R$ 400,00 para execuo dos trabalhos de assistncia

tcnica e elaborao de projetos, R$ 200,00 para execuo do trabalho tcnico social (custo

do trabalho de mobilizao e orientao dos beneficirios no projeto), R$ 400,00 de custos de

originao do contrato e R$ 40,00 de taxa de administrao para cada contrato firmado com o

beneficirio.

Em contrapartida os beneficirios deveriam aportar o equivalente a 4% do valor repassado,

em quatro pagamentos anuais e de igual valor, sendo a primeira paga um ano aps a

assinatura do contrato. Tambm no havia cobrana de qualquer seguro.

Os grupos 2 e 3 eram atendidos de outras maneiras que sero especificadas adiante.

b) Subprograma MCMV Entidades: o atendimento s famlias reunidas seria por meio de

entidades organizadoras, sem fins lucrativos (cooperativas, associaes, etc.). Nele estava

prevista a produo e aquisio de unidades com recursos alocados no Fundo de

Desenvolvimento Social FDS, com distribuio regional pelo dficit existente. Estes

recursos deveriam ser suficientes para compreender a aquisio do terreno e construo da

unidade habitacional, construo em terreno prprio ou em terceiros, aquisio de imvel

novo ou aquisio e requalificao de imvel usado.

Neste caso, os benefcios s famlias se daria por meio de prestaes, utilizando no mximo

10% da renda familiar mensal durante 10 anos, corrigidos anualmente pela TR, sem entrada e

sem pagamento durante a obra. Alm disso, os agentes financeiros poderiam dispensar a

contratao do seguro por Morte e Invalidez Permanente (MIP) e por Danos Fsicos do

8 O PRONAF financia projetos individuais ou coletivos, que geram renda aos agricultores familiares e

assentados da reforma agrria.

31

Imvel (DFI), seguros exigidos pela CEF e pelo programa para as demais faixas de renda para

financiamento e pagamento das unidades.

Abaixo segue fluxograma (Figura 1) de como esses dois modos de operao funcionariam:

Figura 1 - Esquema de atendimento populao por meio do PMCMV Entidades e do PNHR.

Fonte: Cartilha Como Produzir Moradia Bem localizada com os recursos do Programa Minha Casa Minha

Vida? 2010.

Cabe uma ressalva neste ponto sobre as entidades organizadoras. Para habilitao na Caixa, as

organizaes deveriam obedecer uma srie de requisitos para propor algum projeto. Era

necessrio ter situao cadastral regular; legalidade de constituio, dos regimentos, dos

estatutos e da representao jurdica perante a Caixa; aportar a contrapartida financeira

necessria complementao do valor do investimento, quando houvesse necessidade;

apresentar cadastro de responsabilidade tcnica da entidade organizadora ou certido de

registro regular no CREA e formalizar o Termo de Cooperao e Parceria com a Caixa.

c) Para municpios com at 50 mil habitantes, o Programa subsidiava a produo de novas

habitaes em parceria com estados e municpios. Isso se daria pela oferta pblica de recursos

do OGU (Oramento Geral da Unio), atravs de agentes financeiros pertencentes ao Sistema

Financeiro Habitacional (SFH) interessados em promover a execuo dos projetos. Cada caso

era avaliado em particular, a fim de atender ao que o projeto e o municpio necessitavam.

32

d) Porm, o modelo de financiamento que mais gerou unidades para o programa foi o FAR

Fundo de Arrendamento Residencial. Para esta faixa de renda, as unidades habitacionais eram

construdas e depois vendidas s famlias selecionadas.

Assim, o governo previa a construo ou requalificao de empreendimentos por meio de

empresas do setor da construo civil preferencialmente em parceria com o poder pblico

local, que entrava com a contrapartida do terreno, infraestrutura ou recursos financeiros. Os

projetos eram apresentados pelas empresas de construo civil junto ao agente financeiro, que

aprovaria a obra, observadas as diretrizes estabelecidas pelo Ministrio das Cidades, tais

como especificao mnima de unidades e valor mximo da aquisio da unidade

habitacional, conforme figura 2.

Figura 2 - Esquema de atendimento populao por meio FAR.

Fonte: Cartilha Como Produzir Moradia Bem localizada com os recursos do Programa Minha Casa Minha

Vida? 2010.

Para operar com a Caixa, as empresas de construo civil deviam ter anlise de risco vlida.

Essa anlise era uma avaliao das condies econmico-financeiras de cada empresa e

possua validade de um ano.

Dentre os projetos apresentados CEF, eram priorizados aqueles que:

- Nos quais Estados e Muncipios oferecessem maior contrapartida financeira, infraestrutura

para o empreendimento, terreno como doao e/ou desonerao fiscal de ICMS, ITCD, ITBI e

ISS.

- Apresentassem menor valor de aquisio das unidades habitacionais;

- Apresentassem previamente infraestrutura necessria para a implantao do

empreendimento;

- Empreendimentos em regime de loteamento; e

33

- Atendessem regies que receberam impacto de grandes empreendimentos de infraestruturas,

tais como usinas hidreltricas, portos, etc.

Para ter acesso aos imveis proporcionados pelo FAR, os beneficirios, alm de se

enquadrarem na faixa de renda definida no poderiam possuir nenhum imvel ou

financiamento em qualquer lugar do pas e no poderiam ter sido beneficiados anteriormente

por qualquer programa de cunho social.

Os benefcios concedidos para a populao dessa faixa de renda eram:

- Incio do pagamento das prestaes apenas na entrega das chaves;

- O pagamento se daria em 120 meses (10 anos) com parcelas limitadas a 10% da renda

mensal bruta familiar, limitado ao mnimo de R$50,00, corrigidos pela taxa referencial de

mercado (TR). O restante do valor do imvel era pago pelo Governo Federal;

- As famlias que tinham mulheres em sua composio teriam suas habitaes registradas em

nome da mesma;

- As parcelas eram isentas de seguros MIP e DFI.

- Subsdio mximo do programa (aproximadamente 90 a 95% do valor da unidade paga pelo

Governo).

- Iseno de custos cartoriais.

O manual da caixa determinava que os projetos de condomnios e loteamentos executados

dentro dos moldes do FAR deveriam ter no mnimo as seguintes caractersticas:

- Insero na malha urbana;

- Existncia prvia de infraestrutura bsica que permitisse as ligaes domiciliares de

abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, energia eltrica, vias de acesso e transportes

pblicos;

- Existncia de infraestrutura para coleta de lixo e drenagem urbana;

- Existncia ou ampliao dos equipamentos de servio relacionados educao, sade e

lazer;

- Limite de unidades por empreendimento (500 UH para loteamento e 250 UH para

condomnios).

Como o cadastramento de famlias nesta faixa de renda interessadas em adquirir o seu imvel

era feito pela CEF e pelas COHABs em alguns municpios, para os empreendedores privados

o risco de ausncia de pblico no empreendimento era zero, pois toda a produo seria

repassada CEF, cabendo essa a tarefa de repassar e entregar as unidades. O empreendedor

receberia o valor integral das unidades durante o perodo de obras do empreendimento.

34

De acordo com a Portaria do Ministrio das Cidades n 139/2009, os valores de venda

mximos para estas unidades seriam os citados abaixo (em R$) (Tabela 4).

Tabela 4- Valores de venda mximos das unidades por regio.

Fonte: Portaria do Ministrio das Cidades n 139/2009.

Poucos Estados entraram como parceiros do MCMV na fase I do programa, a fim de atingir as

metas estabelecidas. O Rio de Janeiro foi uma exceo, por exemplo.

O governo do Rio, desde o incio do Programa na fase I, juntamente com municpios, doava

terrenos e financiava obras de infraestruturas necessrias para implantao dos

empreendimentos. Com isso, o valor total mximo das unidades definido pelo programa

poderia ser utilizado apenas para pagamento dos custos de obras, excluindo os valores

referentes compra de terreno e obras de infraestrutura necessrias.

3.1.2 Famlias com renda at 6 salrios mnimos (400 mil unidades) Faixa 2 do Programa:

O Programa Nacional de Habitao Urbana PNHU foi criado para atender as famlias com

renda mensal bruta maior que 3 salrios mnimos e menor que 10 salrios mnimos em reas

urbanas. Para famlias com renda entre 3 a 6 salrios mnimos, o programa previa incentivos

produo e compra de imveis por meio de benefcios tanto aos futuros compradores quanto

s empresas do setor da construo civil dispostas a produzir habitaes para esse pblico.

35

Por meio do SFH Sistema Financeiro da Habitao, os financiamentos para compra dos

imveis pelos futuros proprietrios poderiam chegar ao mximo de 30 anos com

comprometimento de renda de at 20%, reduo dos custos dos seguros obrigatrios e acesso

ao Fundo Garantidor da Habitao, que mediante algumas regras ofereceria cobertura em caso

de perda de capacidade de pagamento proporcional a renda familiar. Alm disso, por meio de

recursos do OGU havia a concesso de um subsdio parcial (complementao de renda) nos

financiamentos de at R$ 23.000,00 por unidade.

As regras de contemplao do programa com relao s localidades eram as mesmas dos

programas voltados para a faixa de renda mais baixa.

Neste modelo, as construtoras e incorporadoras interessadas deveriam apresentar projetos de

empreendimentos s superintendncias regionais da CAIXA. Essa, por sua vez, realizaria a

pr anlise e autorizaria o lanamento e a comercializao dos mesmos.

O empreendedor precisaria garantir a venda de 30% das unidades para a CEF ou 20% de

unidades financiadas pela Caixa aos adquirentes finais ou, mediante anlise de velocidade de

venda, 15% de comercializao para a CEF aprovar o projeto por meio da assinatura do

Contrato de Financiamento Produo. O restante das unidades deveria ser vendido pela

prpria construtora / incorporadora e o financiamento das unidades seria repassado aps o

trmino das obras. Cabe ressaltar que para esta faixa da populao, o empreendedor toma o

risco da venda das unidades, diferente do que acontece com a faixa 1 do programa.

Os empreendimentos que atendessem a essa faixa de renda da populao no possuam

requisitos mnimos de construo, porm deveriam ter valor de avaliao compatveis com a

faixa de renda dos compradores. No caso de So Paulo, o valor de avaliao mximo do

imvel limitado ao teto do FGTS era de R$ 170 mil.

No Programa Nacional de Habitao Rural voltado para os grupos 2 e 3 citados

anteriormente, os benefcios fornecidos aos participantes no seriam por meio de subveno

financeira, mas sim por reduo nas taxas de juros no financiamento.

Os valores limitados a R$ 400,00 para execuo dos trabalhos de assistncia tcnica e

elaborao de projetos, R$ 200,00 para execuo do trabalho tcnico social (custo do trabalho

de mobilizao e orientao dos beneficirios no projeto) e R$ 400,00 de custos de originao

do contrato tambm eram fornecidos aos participantes. No havia valor mximo de operao

definido para esses dois grupos.

3.1.3 Famlias com renda entre 6 e 10 salrios mnimos Faixa 3 do programa;

36

O formato de empreendimentos e recursos de funding para construtoras e incorporadoras o

mesmo apresentado anteriormente pelo PNHU. Os futuros proprietrios tambm recebiam

estmulos relacionados obteno de financiamento para aquisio de unidades por meio da

reduo dos custos do seguro e acesso ao Fundo Garantidor, porm, sem a obteno de

subsdio para auxlio no pagamento do valor das unidades, conforme figura 3.

Figura 3 - Esquema de atendimento populao com renda de 3 a 10 salrios mnimos.

Fonte: Cartilha Como Produzir Moradia Bem localizada com os recursos do Programa Minha Casa Minha

Vida? 2010

Com isso, o Programa Minha Casa Minha Vida se torna o primeiro programa habitacional

moldado para atender s diversas faixas de renda da populao, enquanto os demais

programas j existentes eram desenhados para atender apenas a alguma faixa do setor. Assim,

o programa pretendia, alm de diminuir o dficit habitacional do pas, promover o

crescimento do setor da construo civil, gerando grande movimentao na economia do pas.

De acordo com Maricato (2009) o Programa uma ao econmica camuflada, ao remeter

construo civil o foco da tarefa de gerao de postos de trabalho e instrumento de

enfrentamento crise internacional.

37

No primeiro semestre de 2011, o Governo Federal implantou a fase II do programa, na qual

pretendia promover incentivos para a construo de mais 2 milhes de residncias

(totalizando 3 milhes de novas moradias). Nesta nova etapa, algumas mudanas foram

propostas para melhor atender populao.

3.2 MINHA CASA, MINHA VIDA II

A fase II do Programa Minha Casa Minha Vida se iniciou em junho de 2011, com a meta de

construo de mais 2 milhes de unidades habitacionais, sendo 1,2 milho de unidades

destinadas faixa 1, 600 mil unidades para a faixa 2 e 200 mil unidades para a faixa 3.

A principal alterao do programa se refere faixa de populao atendida por ele. O

programa deixou de atender s famlias com renda bruta de at 10 salrios mnimos e limitou

o teto de renda em R$ 5.000,00.

A faixa de prioridade do programa deixou de ser at 3 salrios mnimos e ficou limitado R$

1.600,00 de renda mensal.

Conforme a cartilha do MCMVII (2012), as principais diferenas entre as duas fases do

programa so:

3.2.1 Famlias com renda at R$ 1.600,00 Faixa 1:

Com relao aos empreendimentos urbanos, nesta nova etapa do programa, mais cidades

foram includas como passveis de receber esse tipo de empreendimento. Entre elas esto as

cidades da regio metropolitana de Campinas e Baixada Santista em So Paulo, alm de

municpios que possuem populao entre 20 e 50 mil habitantes desde que atendam algumas

regras estabelecidas, como ter 70% da populao da cidade cadastrada como urbana, por

exemplo.

O valor a ser pago pelas famlias beneficiadas tambm foi alterado. O prazo para pagamento

das parcelas permaneceu o mesmo, 120 meses. Porm, apenas 5% da renda familiar mensal

poder ser utilizada para pagamento destas parcelas, sendo que o mnimo tambm foi

reduzido para R$ 25,00 mensais.

O maior aporte de investimentos da Unio previsto para este segmento de renda continua

sendo pelo FAR Fundo de Arrendamento Residencial. Primeiramente a Unio aloca

recursos por rea do territrio nacional com base no estudo de dficit habitacional no Brasil

feito pela Fundao Joo Pinheiro, de 2008, e com base na apresentao de contrapartidas do

setor pblico local, seja na forma de aportes financeiros ao programa ou qualquer tipo de ao

que facilite a execuo dos projetos.

38

O valor mximo das habitaes para insero dos projetos no Programa tambm foi alterado.

Esse valor representa o valor por unidade que ser reembolsado ao empreendedor responsvel

pela obra e nele devero estar contidos todos os gastos inerentes ao produto como custos com

a edificao, com infraestrutura, equipamentos comunitrios, terreno, eventuais contrapartidas

necessrias, Benefcios e Despesas Indiretas BDI sobre o custo da construo, impostos e

taxas incidentes, despesas de tabelionato e registro de imveis, despesas com projetos e

seguro de risco de engenharia.

No caso de So Paulo, por exemplo, o valor mximo de venda da unidade pelo programa no

Estado de R$ 76.000,00, conforme tabela 5Erro! Fonte de referncia no encontrada.. O

Governo Estadual de So Paulo, por meio de uma deliberao normativa (n 008/2012) do

Conselho Gestor do Fundo Paulista de Habitao de Interesse Social (CGFPHIS), colaborava

com mais R$ 20.000,00 de subsidio, o que fazia com que o valor total da unidade mximo

passvel de reembolso e enquadramento no programa fosse de R$ 96.000,00. Porm, de

acordo com essa deliberao normativa, o aporte financeiro total disponvel era para

atendimento 118 mil unidades habitacionais em todo o Estado e sua previso de durao era

at este ano de 2015. No h previso de publicao de nova deliberao para o setor

atendido.

As construtoras, ento, apresentam projetos s Superintendncias Regionais da CEF e, aps a

anlise dos mesmos, a CEF contrata a operao, acompanhando a execuo da obra pela

construtora e liberando recursos conforme o cronograma de obra aprovado. Concludo o

empreendimento, a CEF ou agente financeiro contrata o parcelamento com as famlias

selecionadas, da mesma maneira que a fase I do programa apresentava.

Tabela 5 Valores mximos das unidades por regio.

39

Fonte: Portaria do Ministrio das Cidades n 521/2012.

Tambm foram redefinidas as condies para implantao de tipologias, com metragens

mnimas das unidades, revestimentos que devero ser entregues, dimenses mnimas dos

cmodos, equipamentos que devem ser apresentados, como reas de lazer, entre outros

aspectos.

Cabe aqui uma observao sobre os custos de implantao do empreendimento que devem

estar contidos no valor de venda final da unidade. Custos como terreno, obras de

infraestrutura, eventuais contrapartidas e equipamentos comunitrios so variveis de cada

empreendimento em sua respectiva regio de implantao.

Caso o municpio disponibilize o terreno por exemplo, o mesmo dever ser doado ao FAR

para que o empreendimento possa ser realizado, de acordo com a figura 4:

40

Figura 4 - Esquema de aprovao de projetos no FAR com doao de terreno pela municipalidade.

Fonte: Cartilha Minha Casa Minha Vida CEF 2012.

Com relao execuo da obra, a CEF no determina qual mtodo construtivo deva ser

utilizado, mas exige o respeito s normas tcnicas e s leis de edificao aplicveis nos locais

de implantao. Em alguns casos, a CEF pode solicitar laudos de instituies independentes,

como, por exemplo, o IPT Instituto de Pesquisas Tecnolgicas para garantir a segurana da

edificao e a obedincia de normas tcnicas de durabilidade e conforto. Assim, a busca pelo

mtodo construtivo mais racional e econmico responsabilidade de cada empreendedor para

conseguir adequar-se ao programa.

Para as aprovaes dos custos de edificao com a CEF utilizado o Sistema Nacional de

Pesquisa e ndices da Construo Civil SINAPI, que informa custos e ndices da construo

civil mensalmente. Esse sistema tem gesto compartilhada entre Caixa e IBGE. A Caixa

responsvel pela base tcnica de engenharia (especificao de insumos, composies de

servios e projetos referenciais) e pelo processamento de dados, e o IBGE, pela pesquisa

mensal de preo, metodologia e formao dos ndices.

De acordo com o IBGE, a metodologia do SINAPI a seguinte: o custo mdio de cada

municpio resultado da mdia ponderada dos custos de 21 projetos residenciais com um a 18

41

pavimentos, dois, trs e quatro dormitrios, considerando-se sempre o padro normal de

acabamento.

As sries mensais dos custos do SINAPI se referem ao custo do metro quadrado de construo

considerando-se os materiais, equipamentos e a mo-de-obra com encargos sociais. No esto

includas despesas com projetos em geral, licenas, seguros, administrao, financiamentos,

equipamentos mecnicos (elevadores, ar condicionado entre outros), e nem custos de BDI

Benefcios e Despesas Indiretas.

O BDI deve ser parte integrante do oramento, visto que parte dele composta pelo lucro do

empreendedor com o projeto. Alm desse volume, composto tambm pela remunerao da

administrao central, pelo custo do capital financeiro contrado no mercado (se houver), pela

margem para cobertura de riscos e pela carga tributria especfica da mo de obra e dos

materiais adquiridos. Deste valor tambm devero ser descontados os possveis gastos com

assistncia tcnica ao empreendimento ps-obra, visto que obrigao da construtora arcar

com os custos de reparao de elementos dentro dos prazos de garantia estabelecidos por

norma (Cdigo Civil art. 618).

Qualquer variao do custo de obra durante a implantao de um empreendimento pode ser

originada por diversos fatores como desvios no oramento ocorridos por falha do

empreendedor quanto a quantidades e valores especficos; fatores econmicos no previsveis

pelo empreendedor referente qualquer alterao do cenrio econmico-financeiro do pas;

problemas com contratao de servios e compra de materiais, que podem ter seus valores

alterados em funo da demanda do produto ou servio; aumento de custos com assistncia

tcnica; falta de organizao e excesso de desperdcio de materiais em obra, entre outros

aspectos.

Caso ocorra qualquer um destes eventos, o empreendedor deve arcar com as diferenas de

oramento visto que a CEF no rev valores contratados, a no ser uma alterao no cenrio

econmico-financeiro do pas grave, no qual ela ir avaliar se o valor contratado dever ser

revisto ou no.

A CEF tinha como premissa o desembolso do pagamento feito em at 48 horas depois da

medio da execuo das obras, sendo que a primeira parcela s seria paga aps comprovao

de 5% do montante de obra concludo. Atualmente, esse repasse no est acontecendo desta

maneira. Os atrasos no pagamento das parcelas do repasse tm sido constantes segundo

42

reportagem publicada na revista Construo e Mercado, de agosto de 20159 e novos prazos de

repasse esto sendo praticados.

Isso faz com que os empreendedores tenham que aportar mais recursos financeiros na

operao para garantir o andamento das obras, o que aumenta a exposio de capital prevista

antes do incio do empreendimento.

Outro ponto importante que deve ser levado em considerao pelo empreendedor o fato de

que o valor contratado pela CEF no reajustado. Assim, este dever verificar e avaliar muito

bem o prazo de execuo da obra, bem como o cronograma de desembolsos e recebimentos,

pois, qualquer variao de atraso de obra ou de recebimento pode influenciar a equao do

empreendedor.

Esse reajuste do valor no considerado pela CEF implica em um aumento do custo total da

obra, por conta da inflao que atinge todo o mercado. Assim, quanto maior o prazo para

concluso da obra, mais recursos a inflao toma do empreendedor, fazendo com que o

investimento aumente.

Quanto aos impostos do Governo Federal, para unidades com valor de venda abaixo de R$

100 mil, pode-se optar pelo Regime Especial de Tributao (RET), no qual apenas 1% da

receita mensal aferida pelo contrato de construo cobrado10. Os demais impostos

municipais e estaduais variam de acordo com critrios mais especficos de cada regio.

Para as taxas com cartrio e documentao imobiliria, de acordo com a lei 12.424/2011

prevista a reduo em 75% do valor das custas e emolumentos cobrados pelo Cartrio de

Registro de Imveis (RI) para abertura de matrcula, instituio de condomnio, registro de

habite-se, averbao da construo e demais atos referentes construo de empreendimento

no mbito do PMCMV cujas unidades habitacionais tenham sido beneficiadas pelo FAR ou

FDS.

De acordo com a cartilha da CEF, apenas 1,5% do valor total do financiamento poder ser

direcionado para pagamento de despesas com projetos e licenciamentos para

empreendimentos beneficiados pelo FAR.

9 Reportagem Agora Vai?, publicada na edio de agosto de 2015 da revista Construo e Mercado, editora Pini

(pag. 26/27). 10 O Regime Especial de Tributao (RET) foi institudo pela Lei n 10.931 de 02 de agosto de 2004. O mesmo

aplicvel s incorporadoras imobilirias em carter opcional e irretratvel enquanto perdurarem direitos de

crdito ou obrigaes do incorporador junto aos adquirentes dos imveis que compem a incorporao. Ou seja,

o terreno e as construes de um determinado empreendimento ficam separados do patrimnio da construtora at

a concluso das obras.

43

H previso de implementao de uma ao que visa a implantao de projetos sociais nos

empreendimentos ps-ocupao como por exemplo noes de educao patrimonial,

ambiental e relao com vizinhana, capacitao para convvio comunitrio, gesto

condominial, uso e manuteno dos equipamentos comuns, integrao social, entre outros. De

acordo com a Portaria n 21/2014, os recursos destinados para as aes deste Trabalho Social

no sero oriundos do FAR, devendo ser aportados por Estados, Municpios ou respectivos

rgos das administraes direta ou indireta, que aderirem ao Programa. O valor estimado

para reserva para o Trabalho Tcnico Social de 2% do valor de aquisio de todas as

unidades habitacionais para empreendimentos no formato condomnio, e 1,5% para

empreendimento no formato loteamento.

Alm de todos estes insumos, a CEF ainda exige a contratao do seguro de risco de

engenharia, que gira em torno de 0,02% a 0,025% do custo total da obra de acordo com

Rossana Costa, coordenadora do Ncleo de Seguros da CBIC (Cmara Brasileira da Indstria

da Construo) em entrevista Revista Construo e Mercado11. Este seguro deve ser

contratado junto CAIXA Seguros ou outra Companhia Seguradora. A aplice deve

compreender a cobertura para Danos Fsicos ao Imvel DFI e Responsabilidade Civil do

Construtor RCC.

Com relao aos empreendimentos rurais, algumas modificaes tambm foram feitas. A

renda anual mxima do grupo 1 passou de R$ 10 mil para R$ 15 mil, ainda de acordo com os

dados cadastrados no PRONAF. A forma de contratao das unidades ou reformas continua a

mesma, sempre pela entidade organizadora, com as mesmas restries de cadastramento

anteriores.

O valor do subsdio concedido pela Unio para aquisio de novas unidades passou para R$

25 mil e R$ 15 mil para reforma ou ampliao de unidades. As taxas de assistncia tcnica e

trabalho tcnico social se mantiveram: R$ 400,00 e R$ 200,00 respectivamente.

3.2.2 Famlias com renda entre R$ 1.600,00 e R$ 5.000,00 Faixas 2 e 3:

Estas faixas tambm mantiveram a maioria de suas regras iguais s do PMCMVI, de acordo

com modelo figura 5. A principal diferena se deu na limitao da faixa de renda para

atendimento.

11 Entrevista fornecida revista Construo e Mercado, edio de novembro de 2011

(construcaomercado.pini.com.br)

44

As famlias com renda mensal de at R$ 3.100,00, que estavam enquadradas na faixa 2 do

MCMVI, sero beneficiadas com subsdio cedido pela OGU de at R$ 25.000,00 para o

Estado de So Paulo, alm de terem acesso ao Fundo Garantidor Habitacional (FGH).

O FGH tem o objetivo de garantir operaes de crdito, equalizar taxas de juros e conceder

apoio s operaes de securitizao de recebveis. Propicia o estmulo participao de

instituies financeiras, companhias securitizadoras e outros atores no financiamento dos

investimentos habitacionais de interesse social, estabelecendo condies e garantias

necessrias e alavancando recursos de outros agentes privados.12J as famlias com renda at

R$ 5.000,00, enquadradas na faixa 3 da fase I do programa, apenas teriam acesso ao Fundo

Garantidor Habitacional, sem concesso de qualquer valor em forma de subsdio.

O acesso ao financiamento da unidade pelos compradores poder ser feito direto com a CEF

ou com qualquer outro agente financeiro conveniado. H a opo por amortizao pelos

sistemas SAC13 ou SACRE. Os juros nominais variam de acordo com a faixa de renda que o

muturio se enquadra, variando de 5% ao ano somado taxa referencial de mercado a 8,16%

ao ano somado taxa referencial de mercado.

Figura 5 Esquema de produo de unidades para as faixas 2 e 3 do Programa.

Fonte: Cartilha Minha Casa Minha Vida CEF - 2012.

12 Informao retirada do site do Governo do Estado de So Paulo (www.habitacao.sp.gov.br). 13 Sistema SAC (Sistema de Amortizao Constante): ao longo do prazo de financiamento a amortizao

constante, reduzindo o principal. Sistema SACRE (Sistema de Amortizao Crescente): ao longo do prazo de

financiamento as parcelas so fixas, mas os juros so decrescentes enquanto a amortizao crescente.

45

O valor de avaliao mximo do imvel limitado ao teto do FGTS tambm foi alterado na

Fase II do PMCMV. Na regio de So Paulo, o mesmo foi para R$ 190 mil a partir de 2012.

Para as construtoras, o financiamento do empreendimento pode ser de at 100% do custo das

obras, limitado a 85% do custo total do empreendimento, com liberao antecipada de at

10% do custo total de obra do valor de financiamento, limitado ao custo do terreno. A taxa de

juros nominal estipulada para esse financiamento de 8,0% ao ano somado taxa referencial

de mercado. O saldo devedor poder ser quitado em at 24 meses aps a concluso da obra.

Durante a obra apenas haver pagamento de juros e atualizao monetria.

No caso de empreendimentos financiados pelo Programa Nacional de Habitao Rural

(PNHR) para os grupos 2 e 3, alguns itens foram acrescidos em comparao a fase I do

programa. Foram estabelecidos valores mximos de financiamentos e oferecidos valores de

subsdios para o grupo 2. Em resumo, so as seguintes caractersticas (tabela 6):

Tabela 6 - Resumo de alteraes incentivos para populao rural.

Grupo 2 Grupo 3

Valor de Financiamento Mnimo: R$ 6 mil

Mximo: R$ 30 mil

Mnimo: R$ 20 mil

Mximo: R$ 50 mil

Valor subsdio complementar

FGTS (benefcio sem

retorno)

R$ 7 mil No h

Valor subsdio para

pagamento assist. Tcnica e

trabalho social

R$ 600,00 fixo No h

Comprometimento da renda

no financiamento At 20% At 20%

Taxa de juros para

financiamento 5% a.a. nominal 6% a.a. nominal

Fonte: autoria prpria.

3.3 CENRIO ATUAL DO MCMV

De acordo com o estudo realizado pela FGV a pedido da CBIC (Cmara Brasileira da

Indstria da Construo), Polticas Permanentes de Habitao, em outubro de 2014, o

Programa Minha Casa Minha Vida, produziu um nmero razovel de unidades habitacionais,

46

diminuindo um pouco o dficit habitacional do Brasil, porm ainda est muito longe de

chegar a um nmero expressivo.

Os dados mais recentes disponibilizados pela CEF sobre a produo de unidades do Programa

mostram que o objetivo de 3 milhes de unidades foi atingido, entre unidades contratadas,

executadas e entregues at 31/07/2015. Porm, quando avaliadas as condies da populao

por faixa de renda, nota-se que esse crescimento no foi to bom assim.

A tabela 7, abaixo, retirada do estudo feito pela FGV indica que, em comparao com 2009,

houve uma queda de 8% no nmero total do dficit habitacional. Em 2009, a carncia de

moradias era de 5,7 milhes, baixando para 5,2 milhes em 2012. Porm, de acordo com as

faixas de distribuio do dficit habitacional adotadas pela FJP (Fundao Joo Pinheiro),

nota-se que apenas um grupo reduziu significativamente desde o lanamento do MCMV: o de

coabitao, que caiu 24,12%. O segmento de habitaes precrias teve um recuo de 18,99%.

O adensamento baixou 5,45%, enquanto o setor de locaes no reduziu. Pelo contrrio, o

ndice do setor de locaes aumentou 13,49% no perodo 2009 e 2012. A pesquisa tambm

deduz que esse crescimento se deve elevao da renda, o que aumentou o nmero de

casamentos e fez subir a quantidade de pessoas morando sozinhas.

Tabela 7 - Reduo do Dficit Habitacional.

Fonte: Pesquisa Polticas Permanentes de Habitao FGV.

Ainda segundo o levantamento dos dados da FJP e do IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica

Aplicada), at 2024 o Brasil ganhar mais 16,8 milhes de famlias, sendo 10 milhes com

renda familiar mensal entre 1 e 3 salrios mnimos. Para atender pelo menos 51% do dficit j

existente e o que ser gerado nos prximos nove anos, o MCMV teria que entregar 1,1 milho

47

de habitaes por ano. Para tanto seriam necessrios investimentos da ordem de R$76,06

bilhes ao ano.

Essa mesma pesquisa aplicou questionrios junto s construtoras para avaliar a eficcia do

programa e os principais problemas enfrentados. De acordo com 93% das construtoras que

atuam nesse mercado, o programa funciona e importante para o pas, mas deve ter alguns

ajustes, listados no grfico abaixo (grfico 2):

Grfico 2 - Problemas apontados pelas construtoras que participaram da pesquisa.

Fonte: Pesquisa Polticas Permanentes de Habitao FGV.

Nota-se que a morosidade na aprovao de projetos tanto nos municpios, quanto nos rgos

financeiros ponto principal de reclamao dos agentes. Seria necessrio que o Programa se

tornasse de fato uma poltica de Estado, aumentando assim o horizonte de poltica pblica e

fizesse com que os diversos rgos e setores envolvidos participassem do programa

ativamente. Assim, esse programa poderia trazer maior segurana s construtoras no

investimento em novas tecnologias e mtodos construtivos. Atualmente, estas inovaes

demandam tempo e dinheiro, o que, no caso do Minha Casa Minha Vida, no vivel para os

participantes, visto que o programa pode ser abandonado a qualquer momento do sistema

produtivo.

Outro fator importante apontado como deficincia do programa est na localizao de

empreendimentos destinados faixa I, principalmente nos grandes centros urbanos. Mesmo

com a adoo de medidas que visam minimizar esse tipo de problema como a priorizao de

municpios que ofeream maiores condies implantao de unidades e a obrigatoriedade de

48

existncia de redes de abastecimento pblicas nos terrenos objeto de implantao de

empreendimentos por exemplo, os municpios ainda continuam inseridos no mercado

imobilirio, comprando terrenos a preo de mercado, altamente inflados, para a construo de

casas populares.

Com isso, a tendncia a utilizao de terrenos mais baratos e afastados da malha urbana.

Isso implica na repetio do erro das polticas pblicas anteriores, com edificaes na

periferia das cidades, dificultando ainda mais o acesso dessas pessoas ao transporte pblico,

equipamentos sociais e reduzindo ainda mais a qualidade de vida dessa populao.

Royer (2013) realizou comparaes entre a oferta de unidades do programa e as regies com

maior dficit habitacional apresentado para a populao enquadrada da faixa I do PMCMV.

Na regio metropolitana de So Paulo por exemplo, a autora cita a diferena entre os nmeros

de unidades financiadas pelo FAR e pelo FGTS, conforme tabela 8.

Tabela 8 - Produo habitacional do MCMV na RM de So Paulo, conforme fonte de recursos (em unidades

habitacionais).

Fonte: Ministrio das Cidades maio/2012.

49

Ainda de acordo com a autora, essa discrepncia pode ser devido ao alto custo de terrenos nos

municpios avaliados. Lembra ainda que:

[a] ausncia de terrenos disponveis com preos compatveis ao limite do MCMV da

faixa I um dos principais motivos apontados na imprensa por empresrios da

construo civil e mesmo por dirigentes do setor pblico como dificultador para a

execuo de unidades habitacionais para esta faixa de renda (ROYER, 2013).

Maricato (2009) afirma que um Programa de tamanha relevncia no regula ganhos

especulativos, no toca na questo fundiria do pas e no garante a funo social da

propriedade. Alm disso, no h nenhum recurso direcionado para outra forma de prover a

moradia, a no ser com a construo de novas unidades. Outras possibilidades mais coerentes

com a dinmica urbana das cidades atualmente poderiam ter sido estudadas e avaliadas, como

por exemplo, a urbanizao de favelas e a recuperao de reas abandonadas mais centrais,

consideradas como vazios urbanos.

Como resultado social, o Programa acabou proporcionando melhorias em alguns aspectos da

economia brasileira visto que o nmero de pessoas empregadas aumentou, pois, o setor da

construo civil teve um forte aquecimento. As empresas que atuam neste setor tambm

obtiveram crescimento financeiro e a economia conseguiu se estabelecer na poca do

lanamento do programa, mesmo com a crise internacional que ocorreu nos anos de

2008/20009.

Ainda assim, alguns autores afirmam que a Classe D14 no se enquadra em nenhuma das

faixas do programa. Atualmente as construtoras investem em empreendimentos de baixo

valor, mas com venda garantida, pois so vendidos diretamente ao governo para este repassar

as unidades para as famlias de baixa renda (Classe E), ou constroem empreendimentos com

imveis no valor mximo contemplado pelo programa e que so direcionados s famlias com

maior capacidade de pagamento (Classe C). A classe D no se enquadra na primeira faixa de

atendimento, onde o governo subsidia todo o imvel e tambm no possui a capacidade de

pagamento da classe C. Assim, a classe D pode apenas comprar imveis usados pela classe C,

e como imveis usados no entram no programa, estas famlias esto excludas no mercado.

14 De acordo com o IBGE e com a Fundao FGV, a diviso de classes de acordo com a renda a seguinte:

Classe A: Acima de 20 salrios mnimos / Classe B: de 10 a 20 salrios mnimos / Classe C: de 4 a 10 salrios

mnimos / Classe D: de 2 a 4 salrios mnimos / Classe E: at 2 salrios mnimos

50

Alm disso, outra grande crtica ao programa e grande reclamao dos empreendedores,

principalmente para as unidades contratadas para a faixa 1 do MCMV, a questo do

crescimento dos custos durante o perodo de obras e o congelamento do valor contratado com

a CEF ou qualquer outro agente financeiro cadastrado no Programa.

A CEF, no momento da contratao do empreendimento, define o valor que ser repassado ao

empreendedor baseado nos valores mximos das unidades arbitrados pela legislao do

programa. Porm, os desembolsos so repassados ao empreendedor de acordo com a

produo da obra. Assim, h um acrscimo dos custos de obra e mo de obra de acordo com a

inflao, porm, os reembolsos no so reajustados, acarretando em uma perda inflacionria

muito grande, gasto que o empreendedor deve suportar sozinho.

De acordo com a proposta do Minha Casa Minha Vida, tanto a iniciativa privada, a Caixa

Econmica Federal e a administrao pblica seriam responsveis pela implantao do

Programa. A iniciativa privada atuaria como agente executor das obras e a CEF atuaria como

agente financeiro, redistribuindo os recursos tanto populao quanto iniciativa privada por

meio de financiamentos para aquisio de unidades e financiamento para execuo de obras

respectivamente. J o poder pblico deveria atuar no programa nas trs esferas

governamentais: federal, estadual e municipal.

O Governo Federal atua como coordenador do programa e regulador das polticas e benefcios

propostos, bem como agente financiador de recursos para cesso de subsdios e demais

benefcios. J os governos estaduais e municipais, alm de serem responsveis pelo

cadastramento de famlias que se enquadrem no programa, seriam responsveis por mais

fontes de recursos, no necessariamente financeiros. Destinao de terrenos para implantao

de empreendimentos, fornecimento de infraestrutura necessria nos locais apresentados,

rapidez na aprovao de projetos e fornecimento de mais subsdios ou recursos de funding

para os empreendimentos seriam maneiras de colaborar com o programa.

Infelizmente, poucos estados e municpios tm aderido ao Programa, o que dificulta muito a

implantao de empreendimentos localizados em reas mais urbanas e dotadas de

infraestrutura.

Alm disso, os recursos disponveis no OGU e no FGTS esto reduzindo, fazendo com que a

disponibilidade de subsdios e, consequentemente, de produo de mais unidades

habitacionais seja prejudicada. Se faz necessrio, ento, a busca por novas fontes de recursos

financeiros, e at mesmo de parcerias para execuo dessas unidades.

51

4. LEVANTAMENTO E AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS EM OUTROS

PASES

Em alguns pases como Argentina, Chile, Colmbia, Peru, Uruguai, Mxico e ndia, as

polticas habitacionais surgiram em meio ao processo de modernizao e acelerada

urbanizao ocorridos entre as dcadas de 1970 a 1990, segundo Rubin, em artigo publicado

em 2013. Na tentativa de reduzir a pobreza e consequentemente o dficit habitacional, foram

construdas habitaes baseadas em ideias propostas na Europa, sem levar em considerao as

necessidades das populaes locais, geralmente localizadas em terrenos mais baratos e sem

infraestrutura, longe dos centros urbanos.

Algumas organizaes internacionais como Naes Unidas (por meio do Programa UN-

HABITAT Programa para os Assentamentos Humanos), o Banco Mundial e bancos

regionais de desenvolvimento esto auxiliando na promoo de aes para melhoria dessa

situao junto aos governos dos pases citados.

Paralelamente a isso, de acordo com os estudos que sero apresentados, notvel o

desenvolvimento de polticas pblicas habitacionais cada vez mais direcionadas a diminuir o

dficit habitacional e, ao mesmo tempo, aumentar a qualidade das unidades em

comercializao e, consequentemente, a qualidade de vida da populao.

4.1 ARGENTINA

A Argentina sofreu uma acelerada concentrao demogrfica a partir da segunda metade do

sculo XX. Com a modernizao e inovao tecnolgica, muitas pessoas passaram a migrar

para os centros urbanos argentinos, o que agravou a questo habitacional do pas.

Com isso se intensificaram as ocupaes irregulares e sem planejamento, localizadas em

setores mais afastados da malha central, carentes de infraestrutura e servios. Alm disso, o

pas conta com uma camada muito grande da populao fixada em patamares de renda mais

baixos, o que auxilia ainda mais na questo do dficit habitacional argentino.

De acordo com Rodulfo (2011), at 2003, o Estado, atravs de polticas e programas

habitacionais, mostrou uma grande rigidez e um enfoque centrado apenas na quantidade de

unidades habitacionais produzidas, no levando em considerao as questes das necessidades

dos habitantes. Mesmo assim, o dficit habitacional do pas no se alterou muito nesse

perodo, o que mostra que, apesar dos esforos do governo, as polticas aplicadas e os

sistemas de proviso habitacional apresentaram deficincias na soluo do problema.

Por volta de 2001, se inicia uma crise de carter estrutural na Argentina, aumentando ainda

mais os ndices de desemprego, fazendo crescer os nmeros de pobreza e desigualdade. Em

52

2003 comea um processo de reconstruo e recuperao da autoridade poltica, o que gera

uma renovao de expectativas na populao com relao a uma sociedade mais equilibrada e

uma qualidade institucional at ento inexistente. Neste sentido h a deciso poltica de

destinar recursos provenientes de setores mais favorecidos da economia para o sistema

pblico de proviso habitacional. Assim, criada a Poltica Federal de Viviendas, vigente

no pas at os dias atuais.

O programa dessa poltica busca atender s necessidades dos setores sociais de baixa renda,

carentes de habitao prpria e que no contam com recursos econmicos para resolver por si

prprios este problema.

A Poltica Federal de Vivienda aplicada pode ser separada em trs fases: na primeira fase os

aportes nacionais estavam voltados para a capacitao produtiva de pessoas e organizaes e

para a finalizao de obras de habitao j iniciadas em outros programas habitacionais

iniciados anteriormente e paralisados por conta da crise.

Na segunda fase, o Estado concentrava esforos para fortalecer a reativao econmica e

gerao de empregos, aumentando assim a renda populacional.

A terceira fase, lanada em 2006, mantm as estratgias das fases anteriores e se materializa

atravs do Programa Plurianual de Construo de Viviendas, com uma meta de construo

de 300.000 moradias a partir de um investimento de US$ 6.000 mil na poca do lanamento15.

Para tanto, foram criados diversos programas e subprogramas para atender s mais variadas

necessidades populacionais e regionais.

4.1.1 Programa Federal de Viviendas

Dentre os principais objetivos deste programa esto: desenvolvimento dos setores imobilirio,

indstria e construo integrando suas capacidades de gerao de empregos e riqueza;

implantao de polticas de renovao e reativao econmica, bem como gerao de

empregos; incentivo promoo de construes de uma habitao evolutiva como primeira

resposta s necessidades do setor com menor poder aquisitivo; e incrementar a densidade

habitacional nas zonas residenciais consolidadas e contribuir com melhoramento do tecido

urbano nas zonas de expanso.

Neste programa a execuo de unidades habitacionais se realiza com aportes financeiros do

Estado Nacional e uma complementao de aporte municipal. A terra para a construo das

unidades de propriedade do muncio ou do Estado.

15 Site Ministrio Vivienda da Argentina (www.vivienda.mosp.gba.gov.ar).

53

Para cadastro nesse programa se faz necessrio constituir um grupo familiar e ter capacidade

de uma certa reserva financeira, visto que os beneficirios devem reintegrar o valor total das

unidades habitacionais em 600 parcelas mensais, iguais e consecutivas, sem taxa de juros aos

Institutos de Vivienda Provincial, valor que ser utilizado como investimento em outros

empreendimentos (prazo de financiamento: 50 anos).

4.1.2 Subprograma Federal de Urbanizao de Villas e Assentamentos Precrios

Esse programa visa melhorar a qualidade dos assentamentos e aglomerados j existentes

atravs da gesto de projetos de urbanizao que podem incluir a construo de unidades

novas, melhorias das existentes e implantao de infraestrutura e saneamento ambiental.

A execuo das obras se realiza por meio de aportes financeiros no reembolsveis do Estado

Nacional agncia de execuo. A recuperao fica a cargo do Instituto Provincial de

Habitao. Os beneficirios podem reembolsar o valor das casas em at 600 parcelas mensais,

iguais e consecutivas, sem taxa de juros. O valor a ser reembolsado vem do investimento

feito, descontando a infraestrutura correspondente. O governo provincial subsidia at 30% do

valor a ser reembolsado, dependendo do setor social atendido pelo programa. Se a famlia for

realocada durante o perodo de obras h um acrscimo de 15% no subsdio a ttulo de

compensao.

4.1.3 Programa Federal de Melhoramento de Habitaes Mejor Vivir:

Este programa destinado ao trmino, ampliao ou reforma de unidades habitacionais de

grupos familiares que necessitem alguma melhoria em sua moradia, desde que tenha iniciado

a obra com seu prprio esforo e que no tenha acesso s formas convencionais de crdito.

Assim, o programa garante grande impacto social com menor investimento pblico, reativa a

economia local, gera emprego e permite aos beneficirios o controle sobre a obra e seus

executores.

As obras devem ser contratadas pelo municpio e o pagamento feito por meio de recursos do

Estado nacional. Os beneficirios podem reembolsar o valor das casas em at 600 parcelas

mensais, iguais e consecutivas.

As ampliaes das unidades devem ser feitas em mdulos pr-definidos em um manual de

projetos com opes a serem utilizadas: banheiro, banheiro e cozinha, dormitrio, cozinha e

sala de jantar e banheiro e dormitrio.

54

4.1.4 Subprograma Federal de Integrao Comunitria

Esse programa visa incorporar mo de obra proveniente de pessoas desocupadas organizadas

em cooperativas de trabalho a fim de realizar a construo de novas habitaes, melhorar as

condies da populao com necessidades bsicas no atendidas e grupos vulnerveis em

situaes de emergncias ou marginalidade. Com isso, haver consequentemente a

mobilizao de mercados locais de materiais e insumos para as obras, bem como a diminuio

do desemprego nessas localidades.

As aes podem ser feitas por meio de construo de novas unidades habitacionais, melhorias

das unidades existentes ou do entorno das unidades como obras de infraestrutura e

complementares, equipamentos comunitrios, etc.

O municpio atua como executor das obras realizadas pelas cooperativas de trabalho. As obras

so financiadas com fundos Nacionais, compreendendo materiais, mo de obra e subsdios

para ferramentas s cooperativas. Os beneficirios podem reembolsar o valor das casas em at

600 parcelas mensais, iguais e consecutivas, sem taxa de juros.

4.1.5 Subprograma Federal de Reativao:

Este programa pretende reativar os planos de habitao iniciados em programas anteriores e

paralisados por algum motivo. Alm disso, se prope a contribuir para a gerao de empregos

atravs da insero de mo de obra desocupada dentro do mercado de trabalho.

Os beneficirios devem possuir alguma forma de renda e alguma capacidade de pagamento e

devem estar organizadas por entidades ou municpios. Cerca de 50% do valor necessrio

aportado pelo Governo Nacional e os outros 50% pelos estados. Os beneficirios podem

reembolsar o valor das casas em at 300 parcelas ou podem quitar antecipadamente sua

totalidade.

4.1.6 Programa Federal Plurianual ANSES de Construo de Habitao:

O programa visa atender s necessidades dos setores carentes de casa prpria e que no tm

recursos financeiros para resolver por si mesmos este problema.

As unidades sero financiadas pela ANSES (Administracin Nacional de la Seguridad

Social semelhante ao INSS do Brasil). Os beneficirios devem reintegrar o valor das casas

em parcelas mensais no reembolso do emprstimo concedido.

De acordo com Putero (2012), at dezembro de 2012, segundo dados do Governo Nacional

foram executadas cerca de 900.700 solues habitacionais que beneficiaram mais de 4

milhes de habitantes. Entende-se por soluo habitacional as diferentes respostas dadas s

55

distintas necessidades relacionadas habitao: construo de novas unidades, espaos

coletivos, ampliao ou melhoramento de unidades existentes, entre outras formas de

atendimento.

Porm, de acordo com o Censo Nacional de Populao e Habitaes de 201016, os problemas

ainda continuam, com mais de 3 milhes de unidades como dficit habitacional.

Os programas habitacionais aplicados na Argentina abrangem diferentes formas de

provimentos de moradia digna populao. Alm da construo de novas unidades, h uma

preocupao evidente com a qualidade das unidades existentes. Assim, programas que visam

a melhoria e o desenvolvimento de comunidades, bairros e unidades j existentes e

consolidadas tambm so foco de investimentos e promoo de facilidades de obteno de

crdito para os interessados.

Alm disso, h uma preocupao em gerar emprego e renda, fomentando a insero do

aprendizado na mo de obra do pas, bem como induzindo o desenvolvimento do comrcio e

da prestao de servios locais j estabelecidos nessas reas j consolidadas.

Essas aes de melhoria de unidades existentes fazem com que o investimento de recursos na

proviso de unidades habitacionais seja menor, visto que no h despesas com compra de

terrenos e at mesmo com execuo de grandes obras.

Como ponto negativo, a poltica habitacional da Argentina no prev o atendimento

populao que no possui renda alguma, visto que quase todos os programas fornecem um

crdito para obras, que dever ser reembolsado ao Estado ou rgos associados. Apenas um

dos programas oferece 30% do valor da unidade em forma de subsdio no reembolsvel. O

restante do valor do imvel dever ser aportado pelo beneficirio.

4.2 CHILE

A poltica habitacional chilena tem incio j nos anos 30, por meio da criao do

departamento de Habitao, da Junta Central de Habitao e da Lei Geral sobre Construes e

Urbanizao.

Conforme Rosa; Esteves; Abyko (2006) o Chile o pas que tem o maior grau de urbanizao

da Amrica Latina. Assim, a maioria da populao chilena se encontra nas cidades,

aumentando ainda mais a questo do problema habitacional.

A partir de 1979 tem incio uma reforma no setor habitacional baseada na ideia de que a

construo e o financiamento das habitaes ficariam sob o controle do setor privado e o

16 Site Ministrio Vivienda da Argentina (www.vivienda.mosp.gba.gov.ar).

56

Estado agiria apenas como facilitador / subsidiador, auxiliando as famlias mais necessitadas

complementando o valor da unidade com subsdios diretos.

Em 1985 o Chile colocou em prtica essa teoria por meio de uma poltica de financiamento

habitacional onde o Estado subsidia e o setor privado executa. Essa forma se baseava em trs

pilares: economia familiar, subsdio do Estado e crdito hipotecrio (modelo de produo

habitacional do chamado de ABC ahorro, bono e crdito). Segundo Serrano (2002), o

Chile foi considerado o nico pas da Amrica Latina a conseguir diminuir seu dficit

habitacional.

De acordo com dados disponibilizados pelo Ministrio de Habitao e Urbanismo do Chile17,

desde 1965, ano de criao do prprio ministrio, foram construdas mais de 2 milhes de

habitaes no pas. Apenas no perodo entre 1990 e 2002 foram iniciadas mais de 1.200

milho de unidades, entre habitaes vendidas e subsdios.

Porm, mesmo com altos nmeros alcanados, essa poltica tambm sofreu e sofre ainda

diversas crticas principalmente por conta da falta de qualidade urbanstica e construtiva dos

conjuntos habitacionais e sua insero em reas perifricas, afastadas dos centros urbanos e

carentes em infraestrutura.

Assim, surge a necessidade de melhorar a eficincia dos programas aplicados, aumentar a

gama de escolha das famlias beneficiadas, aumentar a transparncia nos processos seletivos

de subsdios e gerar incentivos mobilidade social.

Com isso, em 2011, foi revisada a poltica habitacional existente no pas. Foram desenhados

novos programas que permitiram uma ao do Estado mais prioritria aos mais pobres, sem

deixar de responder s demandas dos setores mdios e emergentes. O Estado ainda continua

com parte das responsabilidades, dividindo as mesmas com o setor privado atuante no ramo

de habitao. Ao Estado convm a regulamentao dos programas, desenvolvimento urbano,

insero onde os setores privados no atuam e o cadastro, cesso e pagamento dos subsdios

envolvidos nos programas.

O setor privado por sua vez fica a cargo da elaborao, desenvolvimento, promoo e

execuo dos projetos associados aos programas propostos, alm de prover crditos

complementares demanda habitacional por meio de financiamentos e crditos hipotecrios.

Cabe ressaltar aqui que o Estado no interfere nas taxas de juros aplicadas no mercado,

mesmo para os programas que auxiliam classes sociais mais baixas.

17 Site do Ministrio de Habitao e Urbanismo do Chile: www.minvu.gob.cl.

57

As modificaes iniciais na poltica de habitao foram feitas no setor de cadastramento de

famlias ou beneficirios interessados nos programas. A populao foi reclassificada de

acordo com a renda per capita mensal do mbito familiar nos seguintes grupos: vulnerveis

(compostos por pessoas que se enquadram no primeiro quintil ou setor 0,30 salrios

mnimos per capita); emergentes (compostos por pessoas que se enquadram no segundo

quintil 0,50 salrios mnimos per capita); e mdios (enquadramento no terceiro quintil

0,75 salrios mnimos per capita). A parcela da populao localizada nos quartos e quintos

quintiles no foram classificadas nos programas pois no tem acesso a nenhum deles18 19.

Com isso, as aes dessa nova poltica poderiam ser mais bem direcionadas populao

realmente carente de habitaes.

De acordo com FGV (2007):

O subsdio governamental chileno concedido por programas regidos por dois

princpios bsicos: o de equidade e o de progressividade. O primeiro garante o

acesso universal ao sistema, o outro determina subsdios relativamente maiores aos

cidados de menor renda, que constituem uma demanda por imveis de menor valor.

H, ainda, um terceiro princpio a orientar a concesso dos subsdios: a famlia que

postula o subsdio deve empreender um esforo prvio de poupana por um perodo

que varia entre 12 e 60 meses. (FGV, 2007).

Os programas sociais propostos nessa nova poltica abrangem vrios modelos de aquisio de

unidades novas ou usadas, aluguel de moradias, auxlio para reforma e ampliao de unidades

existentes, bem como a construo das mesmas, em ambiente urbano ou rural.

4.2.1 Subsdio habitacional DS. 40:

Este programa voltado para pessoas ou famlias com capacidade de poupana e aquisio de

crdito hipotecrio, dos setores mdios, por meio de financiamento com instituies

particulares. composto por trs subprogramas que fornecem subsdios (sem necessidade de

devoluo) aos beneficirios cadastrados no sistema do Ministrio de Habitao do Chile para

aquisio ou construo de uma unidade habitacional, nova ou usada, em setores urbanos ou

rurais.

Os valores mximos das unidades e dos subsdios variam de acordo com a localizao das

unidades em cada provncia (equivalente diviso de estados no Brasil). Os subsdios podem

chegar a at 20% do valor final da unidade.

18 Salrio mnimo no Chile em 2015: $ 241,000 pesos chilenos, o que equivale a R$ 1.190,00 aproximadamente.

(Cotao de junho de 2015 - www.economia.uol.com.br/cotacoes e www.dt.gob.cl valor salrio mnimo). 19 Classificao de quintiles informada de acordo com site da Pontifcia Universidade Catlica do Chile

(www.uc.cl).

58

As famlias beneficirias devem possuir uma quantia inicial para dar como entrada na

aquisio do imvel que varia entre 5% a 20% do valor da unidade, de acordo com o valor da

moradia: quanto mais cara a unidade, maior o valor da entrada.

O beneficirio pode obter um subsdio complementar ao citado caso haja algum membro

familiar portador de necessidades especiais.

4.2.2 Subsdio habitacional DS.49 Fondo Solidario de Eleccion de Viviendas

Este programa atende s famlias mais vulnerveis do pas. Por meio de um aporte estatal,

uma unidade habitacional, construda ou a construir financiada em benefcio a uma famlia,

e no deve ser restitudo. O total de recursos para financiamento dessas obras provm da soma

do subsdio habitacional que cobre aproximadamente 40% do valor do imvel, dos subsdios

complementares e da economia mnima dos beneficirios de pelo menos 1,25% do valor do

imvel. Os subsdios complementares so recursos pblicos ou privados que buscam

complementar o financiamento da unidade.

Como subsdio complementar o programa oferece mais 50% do valor da unidade para

moradias que estejam em locais servidos por infraestrutura e equipamentos comunitrios.

Alm disso, outros benefcios so oferecidos para edificaes feitas em terrenos de

propriedade do beneficirio e quando o projeto tenha previso de adensamento predial. Alm

destes benefcios, caso a famlia beneficiria tenha algum membro com necessidades

especiais, h um acrscimo de subsdio, que pode chegar a at 10% do valor da unidade.

Se somados todos os subsdios mximos, o valor do benefcio pode ultrapassar o valor

mximo da unidade habitacional. Neste caso, os benefcios sero reduzidos at o valor da

unidade permitida.

4.2.3 Subsdio habitacional DS.01 Sistema Integrado de Subsidio Habitacional

Este programa voltado para pessoas ou famlias com capacidade de poupana baixa e

possibilidade ou no de aquisio de crdito hipotecrio. Atinge setores emergentes e mdios.

Para famlias com capacidade de poupana, mas sem capacidade de endividamento possvel

a compra de uma unidade econmica com o benefcio de subsidio habitacional mximo de

aproximadamente 65% do valor da unidade. Para acessar o programa a famlia deve aportar

ao menos 4% do valor da unidade.

Para famlias com capacidade de poupana e possibilidade de complementar o valor da

unidade com um credito hipotecrio ou recursos prprios, classificadas no 2 quintil, o

subsdio oferecido de aproximadamente 40% do valor do imvel. Para acessar o programa a

famlia deve aportar ao menos 2,5% do valor do imvel.

59

Caso a modalidade escolhida pela famlia beneficiria neste programa seja e de construo da

unidade, h a possibilidade de contar com um auxlio tcnico atravs de uma entidade

vinculada ao Estado gratuitamente para desenvolver um projeto habitacional adequado.

J para famlias classificadas no 3 quintil, com capacidade de poupana e possibilidade de

complementar o valor da unidade com um credito hipotecrio ou recursos prprios, o valor do

subsdio varia de acordo com o valor da unidade a ser adquirida, que pode variar entre 0 e

20% do valor da unidade. Para este pblico existem alguns subsdios complementares que

podero ser oferecidos:

- Localizao em zonas de renovao urbana ou de desenvolvimento prioritrio: subsidio de

at 10% do valor do imvel.

- Localizao em zonas de conservao histrica: subsdio de at 15% do valor do imvel.

4.2.4 PPPF Programa de Proteo do Patrimnio Familiar

Esse programa se dirige a melhoria de uma propriedade, seja no seu entorno relacionado a

aspectos de segurana, reas verdes etc.; melhorias na sua unidade habitacional como

reformas, melhoria de materiais etc.; ou ampliao de moradia.

O programa financiado por aportes do Estado Nacional e economias do interessado. Os

benefcios se do em forma de subsdio (sem necessidade de retorno) de acordo com o valor

da obra a ser executada. Pode chegar a at 40% do valor total.

4.2.5 Subsidio de Leasing Habitacional

Esse programa permite a compra de unidades novas ou usadas em todo o pas atravs de uma

sociedade imobiliria de leasing habitacional por meio de um aluguel com promessa de

compra e venda vinculado. Atende populao que pode pagar um valor mensal, mas que no

tem capacidade de gerar uma economia suficiente para entrar em algum outro programa

habitacional.

A habitao ser paga com o subsdio, que pode variar entre 5% e 15% do valor da unidade e

com a soma das parcelas da contribuio mensal feitas mais qualquer contribuio que o

beneficirio possa executar. Alm dessas contribuies se faz obrigatrio o pagamento de

alguns seguros pelo beneficirio, que podero ser utilizados para pagamento do imvel no

final do contrato.

O sistema opera da seguinte maneira: sociedades imobilirias, entidades com fins lucrativos,

levantam recursos no mercado financeiro por meio de Letras de Crdito Hipotecrio (LCH) e

adquirem imveis para aluguel. A famlia que ingressa no sistema de leasing pode repassar

60

seu contrato a terceiros, ou trocar de habitao ao longo do contrato. Nesse caso, os recursos

que j foram pagos so creditados para efeito de clculo do novo aluguel.

A taxa do sistema mais baixa que a taxa de aluguel no mercado imobilirio chileno, uma vez

que a operao conta com seguro e com um compromisso mais estvel que o arrendamento

sem transmisso da propriedade.

Importante destacar que o sistema tambm vantajoso para os investidores institucionais. O

rendimento mais elevado ao mesmo tempo em que o leasing incorre em menores custos de

administrao e menores riscos, se comparados com a aquisio de imveis para aluguel.

4.2.6 Subsidio de Arriendo

Este programa entrega um subsdio habitacional destinado a apoiar o pagamento do aluguel de

uma habitao para famlias jovens vulnerveis e emergentes. O subsdio consiste em um

aporte mensal de no mximo 30% do valor do aluguel, por um perodo de 60 meses.

Mesmo com todos estes programas que, a princpio auxiliam todas as camadas de rendimento

mais baixo do pas, h alguns ajustes a serem feitos. De acordo com Truco (2014), as polticas

federais ainda no conversam com as polticas de desenvolvimento urbano e

regulamentao do solo municipais ou regionais. Com isso, ainda segundo o autor, possvel

verificar uma alta constante nos preos do solo, o que dificulta o acesso da populao de

ingressos mais baixos a qualquer soluo de moradia.

Ainda h no pas uma extrema segregao urbana, concentrando solues para a populao

mais pobre em zonas mais afastadas dos melhores servios que oferecem as cidades.

Essa poltica habitacional adotada pelo governo chileno tem como pontos principais o

atendimento a famlias dos trs setores mais carentes da populao. Com diferenciao de

benefcios e valores de subsdios, as famlias podem adquirir ou construir unidades, tanto

novas quanto usadas.

A poltica tambm incentiva a melhoria de unidades j existentes, fomentando o

desenvolvimento da economia local e permitindo uma melhora da qualidade de vida da

populao que j est alocada.

Foram criados tambm subsdios que incentivam os interessados e a iniciativa privada a

prover unidades dentro de reas j consolidadas, reduzindo assim os gastos com execuo de

redes de infraestrutura e melhorando a insero urbana desta populao mais carente.

Outro ponto bastante interessante da poltica aplicada no Chile se refere possibilidade de

aluguel de unidades para moradia para pessoas que no tem condies de adquirir um crdito

61

hipotecrio. O Estado auxilia no pagamento das parcelas do aluguel, e ainda permite a compra

do imvel depois de um perodo, considerando o valor pago nas parcelas de aluguel.

Em termos de captao de funding para maiores investimentos no setor habitacional por parte

do Estado e da iniciativa privada, o governo chileno adotou reformas no sistema de

financiamento habitacional que tinham como objetivo a criao de um mercado de crdito que

fosse capaz de gerar os instrumentos e recursos financeiros para a intermediao entre a

demanda e a oferta de financiamento imobilirio.

Alm da poupana prvia das famlias interessadas em adquirir ou melhorar um imvel para

habitao e possveis subsdios monetrios cedidos pelo Governo, o interessado pode adquirir

um ttulo hipotecrio, emitido por investidores do setor imobilirio para complementao do

crdito para aquisio do imvel (figura 6).

Figura 6 - Agentes, fontes e instrumentos do financiamento habitacional. Fonte: FGV, 2007.

A base desse sistema est na concesso de crditos de longo prazo reajustveis conforme a

variao da Unidade de Fomento (UF), ou seja, seguindo a taxa da inflao setorial do pas.

Os dois principais instrumentos de captao so as Letras de Crdito Hipotecrio (LCH),

emitidas ao portador. As taxas de juros abonadas nos ttulos constituem remuneraes reais

dos papis.

62

As LCH so instrumentos de renda fixa de mdio e longo prazos, emitidas por bancos

comerciais, Banco do Estado, sociedades financeiras e pelo Ministerio de Vivienda y

Urbanismo. So emitidas com valor nominal, prazo de resgate e taxa de juros iguais s do

contrato de emprstimo que as gerou.

O prazo de emisso das letras varia entre oito e trinta anos. As LCH, quando do seu

lanamento, so isentas de impostos na transao e so livremente negociadas na Bolsa de

Valores do Chile, o que lhes confere elevada liquidez. Essas operaes constituem o chamado

mercado secundrio de ttulos, que permite aos adquirentes a recomposio de carteira com

custo reduzido e representam instrumentos bastante atrativos para os fundos, pela variedade

de emisses e prazos, pela garantia que oferecem e por serem bastante lquidas.

4.3 COLOMBIA

A questo habitacional na Colmbia foi motivo de diversas polticas e programas pblicos

desde os anos 30, conforme cita Briez (2013). Porm, apenas a partir de 1991, com

promulgao da Constituio Poltica, na qual a democracia foi considerada como sistema

poltico e forma de governo, que se nota uma preocupao com relao s famlias com

menor poder aquisitivo, por meio da criao das cajas de compensacin familiar, entidades

que ainda operam no pas e administram os subsdios de habitao.

As Cajas de Compensacin so corporaes sociais de carter privado, autnomas e sem

fins lucrativos, vigiadas pelo Estado Nacional. Fazem parte do sistema de seguridade social e

tem a misso de prestar servios de bem-estar aos trabalhadores formais. Sua receita provm

do pagamento de 9% sobre os salrios de todos os trabalhadores vinculados a uma empresa ou

unidade produtiva. Desses 9%, 4% so destinados ao subsdio familiar para as Cajas de

Compensacon Familiar, 3% para o Instituto Colombiano de Bienestar Familiar e 2% para

o Servio Nacional de Educao.

Houve nessa poca um reconhecimento da necessidade de diferentes programas para atender a

quase todos os setores sociais no pas, a fim de reduzir de fato o dficit habitacional

colombiano20.

20 Informaes obtidas no site do Ministrio de Vivienda, Ciudad y Territorio de Colombia

(www.minvivienda.gov.co).

63

4.3.1 Programa de Viviendas 100% Subsidiadas ou Programa de Viviendas Gratuitas

(PVG)

Este programa pretende atender s famlias que vivem em situao de extrema pobreza e,

portanto, no tem como obter um crdito para adquirir sua moradia pelos mecanismos

tradicionais que o mercado oferece.

O Governo Nacional tem a inteno de entregar unidades, gratuitamente, para famlias que

fazem parte de setores mais vulnerveis e famlias afetadas por desastres naturais ou que

vivem em reas de alto risco.

As unidades tm at 47m, melhores acabamentos e implantao de reas comuns prximas,

como reas verdes e equipamentos comunitrios. A execuo das mesmas se d por empresas

privadas, enquanto o Estado responsvel apenas por promover a ocupao das unidades.

4.3.2 Programa Casa Ahorro ou Programa de Inters Prioritario para Ahorradores (VIPA)

Este programa busca promover a aquisio de uma habitao para famlias com renda mensal

de at 2 salrios mnimos. As unidades so oferecidas por promotores e construtores da

iniciativa privada ou pelas Cajas de Compensacin. Os projetos podem ser de unidades

recm construdas, em construo ou a construir, desde que cumpram condies e requisitos

mnimos elaborados pelo governo. O valor mximo da unidade habitacional fixado em 70

salrios mnimos21.

O beneficirio deve pagar como entrada um valor correspondente a 5% do valor da unidade

habitacional. Para famlias com renda mensal de at 1,6 salrios mnimos, o subsdio

oferecido ser de 30 salrios mnimos. Famlias com renda mensal de 1,6 a 2 salrios mnimos

o subsdio ser de 25 salrios mnimos. O restante do valor, o beneficirio deve ter um crdito

pr-aprovado no valor do pagamento dos recursos restantes para quitao da unidade junto

uma instituio financeira, sem comprometer mais do que 30% da sua renda para pagamento

das parcelas. Alm disso, 5% da taxa de juros aplicada pelo agente financeiro responsvel

pelo financiamento imobilirio ser pago pelo Estado.

21 Salrio mnimo na Colmbia em 2015: $644.350 pesos, equivalente a R$ 774,00

(www.economia.uol.com.br/cotacoes)

64

4.3.3 Programa Casa Ya!

Este um programa voltado para famlias com renda entre 2 e 4 salrios mnimos que tem

interesse em adquirir uma moradia nova com valor total acima de 70 salrios mnimos e

abaixo de 135 SMs.

O Governo oferece como subsdio o pagamento da parcela de entrada da unidade (5% do

valor total) alm de subsidiar tambm a taxa de juros do crdito contratado com qualquer

entidade financeira. Dessa maneira as parcelas mensais reduzem cerca de 30 a 40% do

contratado.

Como parte do contrato, o beneficirio dever habitar a unidade por um perodo mnimo de 10

anos.

4.3.4 Programa Subsdio a la Tasa de Inters (FRECH)

O Governo Nacional, por meio deste programa, destina recursos para facilitar o financiamento

imobilirio para famlias que tem uma renda mensal de at 8 salrios mnimos e queiram

adquirir uma moradia nova de interesse prioritrio (VIP) ou de interesse social (VIS). A nova

unidade no poder ultrapassar o valor de 135 salrios mnimos.

O Subsdio fornecido auxilia no pagamento de at 30% do valor da parcela mensal do

financiamento, durante o perodo dos 7 primeiros anos do plano. Para a compra de uma VIP a

reduo da taxa de juros de 5% e 4% para compra de uma VIS.

Em 2013, frente a um incio de desacelerao econmica do pas, foi proposto uma segunda

etapa deste programa a fim de ampliar os benefcios para mais faixas da populao. Foi

oferecida uma reduo de 2,5% na taxa de juros para compra de imveis novos com valor

entre 135 e 235 salrios mnimos e de 2,0% para imveis entre 235 e 335 salrios mnimos. O

restante das condies permanece o aplicado anteriormente.

De acordo com a publicao do Ministerio de Vivenda, Ciudad y Territorio (2014), a

poltica aplicada na Colmbia tem ajudado a reduzir o dficit habitacional no pas. O Censo

de 2005 aponta para um dficit habitacional absoluto de 27,0%, considerando ausncia de

moradias e habitaes precrias. Esse nmero em 2013 passou para 14,9%, o que demonstra

um grande avano dessa poltica.

A poltica habitacional aplicada na Colmbia prev o atendimento a famlias bastante

carentes, sem nenhuma renda mensal, por meio de um subsdio integral do valor da unidade,

sem qualquer nus para o beneficirio.

A populao que possui alguma renda, mesmo que baixa, beneficiada com subsdios

financeiros tambm, porm no no valor integral da unidade. O Estado tem como foco na sua

65

poltica o auxlio ao pagamento das parcelas de financiamento com agentes financeiros

envolvidos no processo, e at mesmo garante reduo das taxas de juros aplicadas. O subsdio

oferecido para auxlio do pagamento das unidades existe, porm, a maioria da populao

beneficiada com questes relacionadas ao crdito hipotecrio.

4.4 PERU

O Peru, bem como os demais pases da Amrica Latina sofreu grande processo de

urbanizao e migrao da populao das reas rurais para reas urbanas na segunda metade

do sculo XX. Com isso, os problemas sociais j existentes aumentaram, entre eles os

nmeros referentes pobreza, ausncia de habitaes adequadas a todos e altos ndices de

violncia e desemprego.

Durante todo esse perodo o Estado Peruano no conseguiu elaborar e colocar em prtica

nenhuma poltica habitacional que de fato conseguisse minimizar significativamente os

problemas apontados. Como alternativa foi criado em 2002 o Ministerio de Vivienda,

Construccin y Saneamiento como ente reitor e executor de polticas nos temas de habitao,

desenvolvimento urbano e saneamento bsico, ao qual se somam duas entidades financeiras

encarregadas dos recursos para financiamento de polticas urbanas: o Fondo Mivivienda e o

Banco de Materiales.

O Fondo Mivivienda uma empresa estatal de direitos privados que garante o financiamento

hipotecrio a todo o sistema. J o Banco de Materiales assumiu a frente de alguns dos

projetos e programas habitacionais criados e otimizou a utilizao dos recursos do fundo

social do governo j existente.

Em 2003 foi aprovado o Plan Nacional de Vivienda: Vivienda para Todos como

instrumento de poltica habitacional para curto e mdio prazo, que orientaria as aes do setor

e de diversos agentes da sociedade civil e do Estado que poderiam fazer parte do

desenvolvimento de atividades relacionadas moradia.

A nova proposta fez do Estado um promotor e facilitador da iniciativa privada, qual foi

entregue a responsabilidade de execuo da poltica habitacional. O setor privado (empresas

imobilirias, construtoras e profissionais independentes), por sua vez, se tornou o encarregado

de projetar, construir e comercializar unidades para os programas habitacionais. O

financiamento das construes e o crdito imobilirio ficam a cargo de instituies financeiras

privadas.

Essa nova poltica busca ento, dados os nveis de pobreza que se encontra a maioria da

populao peruana, adotar estratgias focadas na populao mais carente, porm, sem

66

descuidar dos outros estratos socioeconmicos. Assim, foi elaborada uma srie de programas

que visam diversificar tanto as formas de aquisio da moradia quanto o prprio produto em

si, com diferentes tipos de solues habitacionais a baixo custo.

Para o cumprimento destes objetivos foi implementada uma estrutura de seis programas, cada

um destinado a atender um determinado segmento econmico, consagrando desta maneira a

proposta de satisfao integral do problema habitacional.

O planejamento geral de cada programa consiste em complementar a economia realizada

pelas famlias com o apoio direto do Estado e, se necessrio, um crdito habitacional

complementar.

Os programas tambm contemplam todas as formas de aquisio de habitao: aquisio de

unidades novas, construo em terrenos prprios, melhoramento de habitaes e auxlio no

aluguel de unidades habitacionais22.

4.4.1 Programa Mivivienda

Esse programa consiste na concesso de um crdito hipotecrio para compra de qualquer

habitao, nova ou usada, ou para construo de uma habitao em terreno prprio, com um

valor definido e um prazo de pagamento de 10 a 20 anos. As parcelas do financiamento so

sempre de mesmo valor e a taxa de juros fixa.

Este crdito oferece a possibilidade de ingressar ao BBP Bono del Buen Pagador, que

oferece um subsdio de at 6,5% do valor da unidade a ser adquirida. Este subsdio poder

complementar a cota inicial solicitada para insero no programa, desde que a famlia

beneficiada tenha um aporte mnimo de mais 3,5% do valor do imvel, completando assim

10% de entrada total.

O subsidio de Bom Pagador tambm pode funcionar como um desconto que se aplica na

primeira parcela do financiamento e segue assim por todo o perodo de quitao.

4.4.2 Programa Miconstruccin

Esse programa oferece um financiamento hipotecrio de at 130 salrios mnimos23 que

permite a construo, ampliao ou melhorias em uma habitao j existente e de propriedade

do beneficirio. Este valor deve ser pago em at 12 anos.

22 Fonte: Ministrio de Vivienda, Construccion y Saneamiento (www.vivienda.gob.pe). 23 Salrio mnimo no Peru em 2015: 750 nuevos soles (www.elcomercio.pe)

67

O valor das parcelas do financiamento ser sempre a mesma durante todo o perodo do

financiamento e a taxa de juros fixa durante o prazo inteiro. Alm disso, no h necessidade

de nenhum aporte financeiro inicial. A unidade j existente ou o terreno objeto da construo

so a garantia do crdito. Os aportes sero feitos de acordo com o andamento da obra.

4.4.3 Programa Mismateriales

Esse programa beneficiar famlias que querem comprar materiais necessrios para

construo ou execuo de melhorias em sua unidade habitacional. A compra ser feita

mediante assessoria tcnica de uma entidade cadastrada no Fondo Mivivienda.

Esse programa pode fornecer um microcrdito de at 49 salrios mnimos, com um prazo de

pagamento de at 5 anos a uma taxa fixa de juros. O valor da sua unidade habitacional

existente ou do seu terreno ser considerado como aporte inicial para o fornecimento do

crdito.

4.4.4 Programa Techo Proprio

Esse programa dirigido a famlias com renda mensal menor que 2,5 salrios mnimos que

querem comprar, construir ou melhorar sua moradia, desde que seja servida por luz, gua e

rede de esgoto.

Neste programa, o Estado Nacional outorga um subsdio de forma gratuita com o nome de

Bono Familiar Habitacional BFH. Esse subsdio varia de acordo com a modalidade de

aquisio que a famlia opta por sua moradia.

- Comprar o Bono pode ser de at 40% do valor da unidade.

- Construir o Bono pode ser de at 23,5% do valor da obra.

- Melhorar o Bono de at 11 salrios mnimos.

4.4.5 Programa Aquisicin de Vivienda

Esta modalidade est dirigida a famlias que no possuem moradia ou terreno prprio. Est

focada para auxiliar na compra de uma Vivienda de Inters Social (VIS) com ajuda do

Bono Familiar Habitacional.

Se o valor da unidade for inferior a 60 salrios mnimos, o valor do benefcio ser de 40% do

valor da moradia. Caso o valor da unidade for superior a 60 SMs e inferior a 100 SMs, o

valor do benefcio ser de at 20% do valor da unidade. Nestes dois casos, no h um valor

pr-definido a ser dado como aporte inicial, porm a famlia que receber o benefcio dever

aportar uma quantia ao programa. O valor final da unidade ser calculado mediante a soma

68

desse aporte inicial, o subsdio do governo e o valor que poder ser financiado por entidades

financeiras se houver necessidade.

4.4.6 Programa Construccin em Sitio Proprio

Essa modalidade dirigida s famlias que j possuem um terreno prprio e desejam edificar

uma habitao. A execuo das obras de construo deve estar sob anlise de uma entidade

tcnica autorizada pelo Fondo Mivivienda.

O montante do benefcio tambm varia de acordo com o valor da unidade a ser construda: se

a unidade for inferior a 46 salrios mnimos, o valor do subsdio ser de 50% at 95% do

valor da unidade; se o valor final da moradia for inferior a 100 SMs e maior que 46SMs, o

valor do subsdio ser de 20% a 40% do valor do imvel.

Neste caso h um valor mnimo de aporte inicial obrigatrio: um salrio mnimo. Esse

montante deve ser depositado em uma conta do Fondo Mivivienda. A construo da

unidade s pode comear aps esse depsito.

4.4.7 Programa Mejoramento de Vivienda

Essa modalidade destinada a famlias que j possuem uma moradia registrada em seu nome.

A execuo das obras de melhorias tambm deve ser realizada por uma entidade tcnica

cadastrada no Fondo Mivivienda.

O valor mnimo de aporte inicial deve ser de um salrio mnimo. As obras s podem iniciar

aps o depsito dessa quantia em uma conta do Fondo Mivivenda.

O valor do subsidio de 11 salrios mnimos e no h necessidade de devoluo.

4.4.8 Programa Micasa Ms

Este programa direcionado a famlias que contam com uma moradia prpria (incluindo

hipotecas) e que podem coloc-las venda com a finalidade de adquirir outra habitao, nova

ou usada que se adeque mais situao familiar correspondente. Para isso as famlias

interessadas podero solicitar um emprstimo de 60 a 360 salrios mnimos, com uma cota

inicial mnima de 20% do valor da unidade.

O principal benefcio do Crdito MiCasa Ms que se pode atrasar at 9 parcelas do

financiamento mediante uma eventual ausncia de renda. Alm disso, o valor das parcelas

ser sempre o mesmo e a taxa de juros fixa. Prazo de financiamento: de 10 a 20 anos.

69

4.4.9 Programa Miterreno

Miterreno um programa de crdito hipotecrio que tem como objetivo facilitar para as

famlias de menores recursos a aquisio de um terreno urbano, com objetivo de construir

uma unidade habitacional, atravs de um financiamento de at 8 anos no mximo e no valor

de 65 salrios mnimos.

Para aceder a este programa a famlia deve aportar um valor mnimo de 30% do valor do

terreno. As taxas de juros do financiamento so fixas. No h valor mximo de terreno a

financiar.

4.4.10 Programa Bonos de Proteccin de Viviendas Vulnerables a los Riesgos Ssmicos

Esse programa foi criado a fim de identificar e determinar as zonas de interveno vulnerveis

a terremotos e tremores. Define tambm os requisitos e procedimentos que devem ser

adotadas em cada regio.

Consiste em uma ajuda econmica que o Estado oferece a famlias que se encontram em reas

de risco para reforo estrutural da unidade habitacional existente a fim de suportar tremores

mais fortes. Esse subsdio oferecido de maneira gratuita e no precisa ser devolvido ao

Estado.

As principais dificuldades encontradas at agora para a execuo dos programas habitacionais

foram as seguintes:

- Incapacidade das famlias potencialmente beneficirias em complementar a economia prvia

necessria como aporte inicial em muitos dos programas criados e dificuldade em obter

financiamento com comprovao de renda mnima solicitada pelos rgos financiadores.

- Insuficincia da oferta habitacional do Programa Mivivienda nas cidades do interior e para

as classes de renda mdia-baixa.

- Dificuldade na execuo de projetos habitacionais pela demora da aprovao de licenas de

construo e demais autorizaes necessrias.

- Dificuldade em encontrar terrenos com infraestrutura necessria para implantao de

unidades habitacionais e com valores acessveis para os agentes dos programas.

- Persistncia de uma cultura de informalidade e ocupao de terras pblicas e privadas como

formas de ocupao do solo.

- Interveno muito baixa no setor de habitao rural que complemente os programas de

saneamento e eletrificao nestas reas.

- Interveno quase nula nos setores mais pobres da populao.

70

A poltica habitacional aplicada pelo Peru bastante pautada na facilitao de crditos

hipotecrios e manuteno de taxas de juros. Tanto para compra de novas unidades,

construo, reforma e melhorias de unidades existentes, o Estado fornece subsdios baixos,

sem necessidade de retorno do valor pelo beneficirio e auxilia bastante na reduo de taxas e

facilidades na obteno de crditos.

Mesmo para a populao mais carente, no h subsdios integrais, mas sim subsdios que

diminuem o valor de crdito a ser solicitado junto a um agente financeiro.

Outra questo inovadora com relao habitao o auxlio prestado a famlias que j

tenham uma moradia prpria e queriam coloc-las a venda e adquirir outra habitao que se

adeque mais ao ncleo familiar. Esse auxlio tambm se d por meio de facilidades de crdito

e no por benefcios diretos de subsdios.

4.5 URUGUAI

Em 1990 foi criado no Uruguai o Ministrio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio

Ambiente, que por sua vez tinha como misso a melhoria da qualidade de vida da populao

do pas por meio da construo de um organismo responsvel pelas formulaes de polticas

pblicas democrticas, transparentes e participativas em matria de habitao,

desenvolvimento econmico e social e ordenao do territrio.

Uma das primeiras prticas do novo ministrio foi a preparao e divulgao do primeiro

Plan Quinquenal de Vivienda. A durao deste plano era de 5 anos, sendo renovado aps

esse perodo por mais 5 anos e assim sucessivamente. Nos primeiros 3 planos lanados, as

polticas eram fracas e no lograram muita evoluo, descartando boa parte da populao que

no possua recursos para aquisio de uma moradia digna (MVOTMA, 2012).

No perodo de 2005 a 2009, as polticas sociais existentes foram reformuladas em busca da

criao de um bem-estar e proteo social. A partir de 2005 se iniciou a recuperao do pas

frente crise de 2002, quando as taxas de desemprego, violncia e carncia de moradias

cresceram exponencialmente. Durante todo esse quinqunio, polticas que visavam a reforma

tributria, acesso sade de qualidade, melhoria da oferta de empregos e acesso habitao

foram implementadas. Porm, os logros alcanados ainda foram pequenos.

No quinqunio de 2010 a 2014 os desafios continuaram com um objetivo: aumentar a riqueza

e melhorar sua distribuio, o que no caso da habitao implica em ampliar a quantidade e a

qualidade das unidades disponveis, alcanando os setores da populao que mais requerem

uma soluo.

71

Esse plano se estrutura em seis linhas estratgicas com nfase em dois suportes especficos: a

articulao dos atores do sistema pblico habitacional e a incorporao da iniciativa privada

na execuo de habitao de interesse social.

Quatro das linhas estratgicas tm uma dimenso mais territorial. So compostas por

programas que se referem s reas inundveis ou contaminadas, a reabilitao e consolidao

urbana, as reas de novo crescimento planejado e as unidades rurais e pequenas localidades.

As outras duas linhas so polticas nacionais de aluguel de unidades de interesse social e de

incentivo iniciativa privada (tanto atravs do estimulo da poupana e facilidade de acesso ao

crdito por parte dos futuros moradores, quanto do investimento propriamente dito das

organizaes particulares atuantes no setor de construo civil) para produo de habitao de

interesse social.

4.5.1 Linha 1 Plan Nacional de Relocalizacin (reas inundveis ou contaminadas)

O objetivo desse plano relocar a populao assentada em terrenos inundveis ou

contaminados a fim de melhorar a condio de vida dessas pessoas, com nfase para as

famlias pobres e excludas. Para tanto foram propostos alguns programas de ao:

1.1.1.1 - Autoconstruo assistida: construo de moradias novas, por autogesto ou por meio

de cooperativas, com assistncia tcnica integral assegurando qualidade e habitabilidade

das unidades. A autoconstruo pode ser total ou parcial. Se a famlia conta com um

terreno e disponibilidade para a autoconstruo, pode acessar esse programa e obter o

financiamento do valor necessrio para a obra. A renda mensal familiar deve ser de at 60

UR (Unidades reajustveis)24, o financiamento deve ser quitado em at 15 anos e taxa de

juros para tal fixada em 5% ao ano.

1.1.1.2 - Aluguis individuais ou coletivos: facilitar o acesso das famlias a uma habitao por

meio de aluguel. O Fondo de Garanta de Alquiler permite o acesso a um certificado de

garantia com respaldo do Estado para que a famlia beneficiria possa alugar uma

moradia. Para tanto, a famlia beneficiada deve contar com uma renda mensal de at 100

UR e escolher uma unidade habitacional com aluguel no valor mximo de 21 UR mensais

e que no ultrapasse 30% da renda mensal familiar.

24 Valor UR em janeiro de 2015 - $ 770,08 pesos uruguaios o que corresponde a aproximadamente R$ 88,95 de

acordo com o cmbio de junho de 2015, de acordo com o site UOL cotaes).

72

1.1.1.3 - Compra de uma unidade usada: se refere a soluo habitacional definitiva individual

atravs da compra de uma unidade usada. Trata-se de um emprstimo para a compra da

moradia com um subsdio para pagamento das parcelas. O valor mximo da unidade

poder ser de 2.500 UR. A renda mensal da famlia deve ser de 25 a 60 UR. Devem

oferecer pelo menos 10% do valor da unidade como poupana e podero parcelar o

restante do valor do imvel em at 25 anos, a uma taxa de juros de 5% anuais.

4.5.2 Linha 2 Reabilitao e consolidao urbano-habitacional

Conjunto de aes pblicas e privadas dirigidas a alcanar o objetivo da integrao social no

territrio. Desenvolvimento de estratgias diversificadas para a consolidao de bairros e

reabilitao de reas j consolidadas, localizadas nas periferias de todo o pas.

- Novas unidades por meio de autoconstruo assistida ou pela construo de conjuntos

habitacionais do Banco de Previsin Social BPS: novas construes de conjuntos

habitacionais cujas unidades se destinam ao usufruto de aposentados e pensionistas da

instituio de seguridade social estatal do pas.

Neste caso, o Banco encarregado de administrar o aluguel e os gastos comuns do

proprietrio sendo que o aposentado dever apenas pagar os gastos pessoais relativos ao

imvel como gua, luz, telefone entre outras. Os beneficirios devem ter residncia

permanente no Uruguai e receber uma penso ou aposentadoria menor que $ 5.171 pesos

uruguaios. No necessria poupana prvia.

- Aes sobre o estoque habitacional existente: a inteno desse programa a recuperao da

qualidade de moradias existentes com intervenes nas instalaes internas atravs de

emprstimos adequados.

4.5.3 Linha 3 Programa de novas urbanizaes (programas de atuao integrada)

Trata-se de um conjunto de estratgias e aes que permitem o crescimento planejado das

cidades mediante acordos institucionais, pblico privados, para urbanizao de terrenos. Com

isso possvel prevenir a gerao de assentamentos no planejados, estimular o aporte prprio

das famlias (poupana, trabalho direto e gesto) e gerar solo urbano para habitao.

- Carteira de Terras para Habitao de Interesse Social: delimitao e destinao de reas para

insero de empreendimentos de interesse social.

- Gerao de terra urbanizada e lotes existentes construo de unidades novas em terras

pblicas, por autogesto familiar dos destinatrios, cooperativas ou associaes pblico-

privadas.

73

4.5.4 Linha 4 - Poltica Nacional de Aluguel para Habitao de Interesse Social

Desenvolvimento de um conjunto de instrumentos para a reativao do mercado de aluguis

de unidades de interesse social, garantindo o aluguel como opo para moradias de famlias

ou pessoas com renda mais baixa.

4.5.5 Linha 5 Habitao rural e pequenas localidades

Contribuir para a construo de unidades para a populao que vive e/ou trabalha no meio

rural. As melhorias podem se dar com a ampliao da unidade habitacional j existente,

melhorias nas reas de produo, melhorias na infraestrutura existente ou a construir e at

mesmo regularizao de imveis.

4.5.6 Linha 6 - Poltica de incentivo ao investimento privado em habitao de Interesse

Social

- Desenvolvimento de instrumentos de participao de capital privado em habitao de

interesse social, destinada tanto a renda como a venda atravs de crditos hipotecrios.

- Incentivos tributrios a produo de habitao de interesse social para construo de

unidades por associao pblico- privado.

- Criao do fundo de garantia de crditos hipotecrios a fim de fornecer garantias parciais

para a concesso de crditos hipotecrios para aquisio de imveis para primeira moradia.

- Criao do fundo de garantia para o Financiamento de Investimento em habitao de

interesse Social.

- Fundo de garantia para cooperativas de usurios de moradia, com objetivo de facilitar o

acesso ao financiamento bancrio de cooperativas de usurios, sejam tanto de poupana e

emprstimo como de ajuda mutua.

- Subsdios nas parcelas de financiamento.

Em geral, todos os programas citados nas linhas de estratgia estabelecidas pelo plano

habitacional so semelhantes em termos de auxlio populao e incentivos produo

privada de unidades, porm, no claro qual programa atende de fato s famlias com

necessidade de moradias, sem recursos para aceder a uma unidade habitacional, alm

daquelas que vivem em reas de risco de inundao ou em reas contaminadas.

Porm, interessante notar que as variaes das polticas e da forma de subsdio ou auxlio

estatal atingem boa parte da populao economicamente ativa do pas, estabelecendo uma

possvel reduo do dficit habitacional e dos ndices de pobreza do pas.

74

Alm disso, a poltica do Uruguai apresenta alguns pontos interessantes com relao

organizao territorial. A destinao de algumas reas pblicas para insero de unidades

habitacionais de interesse social e previso de auxlio para recuperao de bairros j

consolidados, porm degradados bastante interessante do ponto de vista urbanstico e

habitacional.

reas que sofrem com falta de habitabilidade (segurana, infraestrutura, limpeza etc.) podem

ser reformuladas e propiciar melhoria de vida para a populao ali residente. Os terrenos

pblicos cedidos para implantao de novas unidades desoneram os futuros beneficirios do

valor da terra, facilitando a aquisio dessas unidades.

H uma grande preocupao tambm em atrair investimentos privados para a produo destas

unidades destinadas populao mais carente. Por meio de benefcios tributrios para os

agentes envolvidos neste processo de produo e oferecimento de garantias aos agentes

financeiros para fornecimentos de crdito hipotecrio populao, o Estado faz com que os

programas de aquisio ou reforma de unidades atendam uma parcela maior da populao.

4.6 MXICO

Assim como o Brasil, o Mxico apresentou desde os anos 30, um grande crescimento

populacional urbano por conta da industrializao e migrao da populao rural para as

cidades.

Na dcada de 60, o poder pblico mexicano instituiu algumas polticas habitacionais voltadas

proviso de moradia para a populao do pas. O Banco do Mxico, em 1963, criou o Fundo

de Operao e Financiamento Bancrio Moradia (FOVI) a fim de promover a construo e

melhoria de moradias de interesse social, alm de conceder crdito por meio de instituies

privadas.

J em 1972, os empresrios passam a ser obrigados a aportar recursos para a constituio de

um Fundo Nacional de Moradia para os Trabalhadores (INFONAVIT Instituto del Fondo

Nacional de La Vivienda para los Trabajadores), fundo habitacional compulsrio dos

trabalhadores privados que funciona de maneira semelhante ao FGTS brasileiro. Ainda neste

ano, foi criado por decreto o Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios

Sociales de los Trabajadores a Servicio del Estado (Fovissste), fundo habitacional

semelhantes ao FGTS tambm, porm voltado para funcionalismo pblico.

At o incio de 1980, no havia participao da iniciativa privada na poltica habitacional em

prtica no pas. Todos os recursos eram provenientes do Estado, tanto na construo de

75

unidades como na facilitao de juros ou outorga de subsdios para obteno de

financiamentos. Apenas nos anos 90 a poltica habitacional mexicana foi repensada mediante

o estabelecimento de linhas de reforma das instituies polticas e definio de parcelas da

populao a serem atendidas.

Em 2001 foi colocado em prtica um programa habitacional estratgico, com dois princpios

bsicos: organizar e ampliar a oferta de crdito e projetar a ocupao do solo, bem como a

infraestrutura necessria para reduo dos custos de produo das moradias. Essa poltica

buscava combinar subsdio direto para aquisio de uma habitao pela populao de baixa

renda e o crdito de longo prazo para melhoria fsica de unidades j existentes. O projeto era

baseado em um subsdio federal destinado ampliao ou ao melhoramento de moradias, ao

qual somavam-se recursos locais das provncias e aportes do prprio beneficirio.

Em 2006, o novo governo passou a lidar de maneira proativa com as deficincias do mercado

de moradia: reduo do impacto sobre o meio ambiente, melhoria da qualidade de vida da

populao e facilitao do acesso ao financiamento para as pessoas mais necessitadas.

A Comisso Nacional de Habitao (CONAVI) deu incio ao Programa Nacional de

Habitao em 2007 mediante a construo de seis milhes de unidades habitacionais. Este

plano estipulou objetivos que tm como meta ampliar a cobertura financeira das famlias de

baixa renda e dos grupos marginalizados como as populaes indgenas, mes solteiras e

idosos.

A CONAVI tem a responsabilidade de redigir as normas e leis referentes habitao,

fomentar e apoiar medidas que promovam a qualidade de vida da populao, propiciar a

simplificao de procedimentos e trmites para o desenvolvimento dos projetos habitacionais,

alm de estabelecer vnculos institucionais, convnios de assistncia tcnica e intercmbio de

informaes com outros organismos nacionais e internacionais. Essa comisso tem como foco

desburocratizar os trmites para acesso aos programas da poltica habitacional, tanto para a

populao quanto para a iniciativa privada.

O INFONAVIT passa a ser responsvel por mais de 60% do fornecimento de crdito

habitacional. Sua estrutura de administrao tripartite (Estado, iniciativa privada e

trabalhadores) propicia uma maior estabilidade de polticas a longo prazo, independente de

problemas poltico-partidrios, segundo Vedrossi (in VIRGILIO, pg. 51, 2010). As taxas de

juros de emprstimos desta instituio so menores que as de mercado e diferenciadas por

classe de renda. A cobrana das parcelas feita por meio de desconto direto em folha de

pagamento, diminuindo os custos com processos burocrticos e limitando problemas com

inadimplncia.

76

Atualmente, o objetivo do INFONAVIT atender basicamente o pblico com renda de at 4

salrios mnimos. O setor financeiro privado mexicano alcana a populao com faixa de

renda superior a 4,5 salrios mnimos.

O modelo de operao do INFONAVIT est baseado em dois eixos principais: garantia de

que todo o crdito emitido deva ter um retorno suficiente e competitivo e a possibilidade de

recorrer ao mercado financeiro para captao de recursos adicionais por meio de emisses de

Certificados de Viviendas (CEDEVIS). Esses certificados so lastreados nas hipotecas

concedidas e representam a principal fonte alternativa de obteno de recursos financeiros. O

INFONAVIT usa os mercados de capitais mexicanos para obter mais recursos financeiros e

consequentemente conceder mais crditos25.

O Programa Nacional de Habitao (PNH) criado pretende conceder hipotecas as pessoas sem

histrico de crdito, a trabalhadores sazonais ou temporrios e a todos que atuam na economia

informal do pas por meio de uma associao com o INFONAVIT.

Compreende tambm a regulao e a padronizao das modificaes e normas a serem

seguidas para edificao de novas unidades a fim de manter a produo em larga escala,

privilegiando a qualidade e sustentabilidade das moradias e dos novos bairros formados.

Alm disso, contempla tanto a aquisio de lotes, compra de unidades novas, melhorias e

reformas de unidades existentes e a autoproduo. Prev tambm o auxlio a regularizao

fundiria do pas, com a proviso de auxlio para regularizao de documentao de

propriedade de terrenos j ocupados e reserva de espaos para locao de unidades novas.

Dentre os diversos subprogramas do PNH podem ser citados alguns mais relevantes que

propiciam aquisio ou melhoria de moradias, regularizao da terra e melhorias do entorno

existente:

- Vivienda Digna:

A populao beneficiada composta por famlias com renda abaixo da linha de bem-estar e

com carncia de moradia26.

Os subsdios variam de acordo com a zona e com a modalidade de aquisio do benefcio.

Tanto para reas urbanas e rurais, as famlias beneficirias podem adquirir ou construir uma

Unidad Bsica Vivienda (UBV) de at 40,00m com subsdios financeiros do Governo

Federal e dos governos estaduais ou municipais, ambos com o mesmo valor. O mesmo ocorre

25 Fonte: http://portal.infonavit.org.mx. 26 Entende-se por linha de bem-estar social a obteno de uma renda mensal de at 2 salrios mnimos. Fonte:

http://www.sedatu.gob.mx

77

para ampliao ou melhorias em unidades existentes. Em qualquer um dos casos, o

beneficirio deve aportar um valor mnimo, que chega a ser de at 7,5% do valor da unidade.

O restante pago pelas trs esferas de governo.

- Vivienda Rural

A populao beneficiada composta por famlias em localidades rurais com at 2.500

habitantes em situao de pobreza ou com renda abaixo da linha de bem-estar mnimo e com

carncia de moradias e servios.

O programa apoia as famlias que queiram adquirir, ampliar ou reformar suas moradias. Os

subsdios variam de acordo com a modalidade pretendida, mas em mdia so outorgados aos

beneficirios na seguinte proporo: 65% do valor da unidade outorgado pelo Governo

Federal, 25% pelos estados e municpios e 5% por economia do beneficirio.

- Programa de Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal para Vivienda

Esse programa voltado para a populao que possui renda mensal baixa e cadastrada em

alguma das instituies como INFONAVIT ou FOVISSSTE: renda individual igual ou

inferior a 2,6 salrios mnimos ou renda familiar mensal igual ou menor a 4 salrios mnimos.

Alm disso, atende tambm a pessoas que contratem financiamento com alguma entidade

executora das unidades ou melhorias, com renda mensal individual igual ou menor a 4

salrios mnimos ou renda familiar mensal igual ou menor a 5 salrios mnimos.

Oferece populao que se enquadra no programa uma alternativa em forma de subsdio para

complementar sua capacidade de pagamento com a finalidade de ter acesso uma moradia

digna e sustentvel, alm da aprovao prvia de um crdito hipotecrio e da soma de uma

determinada quantidade de poupana.

As modalidades de aquisio de uma unidade podem ser as seguintes: unidades novas ou

usadas, ampliao ou reforma de unidades existentes, apenas aquisio de lote, servido por

infraestrutura bsica ou autoproduo de moradias.

Para se cadastrar no programa e solicitar o subsdio, o beneficirio dever contar com um

aporte prvio de valor mnimo equivalente a 5 salrios mnimos no caso de aquisio de

unidades novas ou usadas e pelo menos 5% do valor da soluo habitacional requerida para os

demais destinos de subsdio.

Para aquisio de novas unidades o valor do subsdio oferecido pelo Governo Federal varia de

acordo com a localizao, presena ou no de equipamentos e servios, tipologia das unidades

(adensamento de lotes) e grau de sustentabilidade da unidade e do entorno. O beneficirio ter

direito a um subsdio federal que corresponde a cerca de 25% nos casos de unidades com

valor mais baixo (at 128 salrios mnimos). As unidades podem custar at 158 salrios

78

mnimos. Nestes caso o subsdio de 12% do valor da unidade. O restante do dinheiro dever

ser aportado pelo beneficirio por meio de poupana prvia e/ou crdito em hipoteca com o

INFONAVIT ou FOVISSSTE. Para aquisio de unidades usadas, o valor do benefcio varia

entre 20 e 25% do valor da unidade.

J para reformas e melhorias nas unidades existentes, o valor do benefcio poder variar de 50

a 70% do valor da obra, que limitado a 20 salrios mnimos. Este subsdio o nico que

pode ser outorgado mais de uma vez a uma mesma famlia desde que a soma das obras no

ultrapasse 24 salrios mnimos.

Para aquisio de lote dotado de infraestrutura o beneficirio ter direito a um subsdio federal

correspondente a 100% do valor do lote, que gira em torno de 6 a 10 salrios mnimos.

Por fim, para autoconstruo de uma unidade habitacional, o beneficirio ter um subsdio

correspondente a 100% do valor da obra, que dever variar entre 18 e 23 salrios mnimos.

Para participar do programa, o beneficirio dever solicitar uma carta de crdito, que ser

avaliada mediante alguns fatores considerados: idade, antiguidade no emprego e tempo de

contribuio ao sistema. Em seguida o trabalhador escolhe o empreendimento e assina o

contrato.

Os juros para financiamento de habitaes variam em torno de 4 a 9% ao ano e os prazos de

amortizao so de at 30 anos. Os juros de mercado para a classe de renda no atendida pelo

programa chega a ser de 14% ao ano.

- Consolidacion de reservas urbanas

O programa oferece apoio para reduzir o custo do solo que est orientado para edificao de

unidades de habitao social, localizadas em reas j urbanizadas e com infraestrutura

necessria.

A populao beneficiria aquela com renda mensal acima de 5 salrios mnimos, que moram

em cidades com mais de 50.000 habitantes. O apoio poder ser para reconverso de imveis

sem uso ou abandonados para uso habitacional ou para a construo de novas unidades

dispostas verticalmente (com no mnimo 3 pavimentos). O valor da unidade no poder ser

maior do que 200 salrios mnimos.

Os subsdios oferecidos sero pagos pelo Governo Federal e podem chegar a at 20% do valor

do imvel.

- Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para

Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares (Pasprah)

79

Esse programa visa a regularizao de assentamentos irregulares que se encontrem prximos

s malhas urbanas. Est focado para famlias que tem a posse de suas terras, mas que no

esto regularizados judicialmente.

Neste programa no h aporte algum da famlia beneficiria. Os valores para regularizao

dos imveis sero 100% pagos pelo Governo Federal e pelo governo da provncia em que est

localizada a rea a ser regularizada.

- Programa Habitat

Este programa consiste em promover o desenvolvimento urbano e organizao territorial a

fim de melhorar a qualidade de vida de famlias que j esto locadas em lugares com atraso de

infraestrutura e acesso moradia.

O apoio poder ser por meio de melhorias feitas no entorno urbano dessas comunidades, por

meio de inciativas que diminuam a incidncia de violncia nesses locais, ou por meio de

guarda e conservao de patrimnios histricos localizados prximo a essas reas.

Os subsdios para edificao de unidades institucionais ou implantao de projetos sociais nas

comunidades tambm feito pelo Governo Federal e parte pelos governos estaduais e

municipais. Em geral, o Governo Federal aporta cerca de 70% do valor da operao e os

demais governos arcam com o restante.

- Reordenamiento y Rescate de Unidades Habitacionales

Esse programa visa a melhoria de reas comuns e sistemas de infraestrutura em comunidades

j existentes, em municpios com mais de 50.000 habitantes. Estas aes podem ser fsicas ou

educacionais, ou seja, tanto o melhoramento fsico do meio exterior quanto por meio da

organizao de escolas e oficinas de cultura para a populao.

Cerca de 80% do custo dessas aes so aportados pelo Governo Federal e os outros 20%

restantes pelos beneficirios.

- Rescate de Espacios Pblicos

Este programa busca resgatar os espaos pblicos abandonados, com deteriorao ou

insegurana nas cidades, e destin-los para o uso da populao. O apoio poder ser por meio

de melhorias fsicas nos espaos j existentes, incentivo participao social nos processos de

planejamento e execuo de reformas e melhorias e investimentos na conscientizao da

populao sobre a importncia e manuteno daquele bem pblico.

O apoio federal cobrir 50% dos gastos com estes programas e o projeto ser complementado

com aportes dos governos locais, no restante do valor necessrio.

- Prevencin de Riesgos en los Asentamientos Humanos (PRAH)

80

Esse programa busca a preveno de prejuzos oriundos de fenmenos naturais e fatores

qumico-tecnolgicos. Dentre os tipos de apoio oferecidos pelo Governo Federal, com

participao dos governos estaduais e municipais, esto a execuo de obras de mitigao de

riscos (obras geolgicas, hidrulicas etc.), aes de educao para preveno de desastres e

adequao das reas j consolidadas em reas de risco por meio de novas normas e

regulamentaes.

Os subsdios variam de acordo com as aes de mitigao propostas, ficando o Governo

Federal encarregado do subsdio variando de 50 a 70% dos custos dos projetos e os demais

governos com os custos restantes.

- Fomento a la urbanizacin rural

A inteno deste programa ajudar o desenvolvimento de ncleos agrrios com atraso de

infraestrutura comunitria por meio da elaborao e implantao de projetos executivos de

infraestrutura urbana comunitria. Os recursos so provenientes da instncia de Governo

Federal.

De acordo com Whitaker (2013), o Mxico produziu cerca de 10 milhes de unidades no

perodo de dez anos com essa poltica. Porm, esse modelo no atinge de fato a populao

com renda menor que 2 salrios mnimos. As casas, produzidas em massa pela iniciativa

privadas e locadas em terrenos reservados pelos governos provinciais, geralmente se

localizam em reas distantes da malha urbana j consolidada. Essa distncia dos centros

urbanos acaba fazendo com que a populao volte para as cidades, aumentando a taxa de

vacncia destes conjuntos. Alm disso, a maioria das casas produzidas atendiam classe

mdia-baixa assalariada, que tinham direito a um financiamento atrelado ao emprego, do qual

as construtoras privadas podiam se beneficiar.

O sistema privilegia conjuntos com mais de 3 mil unidades a fim de diluir custos de

urbanizao e infraestrutura, comercializao, emolumentos e, principalmente, para aumentar

o coeficiente de construtibilidade que pode chegar a at 70% por conta da produo em

escala.

Apesar dessa produo em massa que ocorreu, um dos pontos positivos do programa a

variedade de meios de atendimento populao. Dentro da poltica habitacional so

viabilizados meios para aquisio de moradias novas ou usadas, aquisio de terrenos para

autoconstruo, dotados de infraestrutura bsica (o que diminui a produo de assentamentos

irregulares e precrios), melhoria de unidades j existentes, melhorias de bairros j

consolidados visando a diminuio de problemas sociais e um olhar bastante forte sobre as

comunidades rurais.

81

Outro ponto positivo do Programa apontado por Virgilio (2010), est relacionado criao e

aplicao de legislao especfica regulamentada para o programa habitacional em vigor no

pas. As leis e normas foram todas adaptadas as necessidades dos programas, considerando as

questes diferentes de cada regio com relao ao meio ambiente e ao solo urbano. Mesmo

com essas particularidades envolvidas, o processo de licenciamento de construes e outorga

de benefcios aos agentes executores e aos beneficirios mais gil, gerando um grau de

confiana maior nos investidores, fazendo com que no fiquem merc de diferentes

interpretaes dos rgos reguladores.

Boa parte dos recursos oferecidos como subsdios pelos programas citados fornecido pelo

Governo Federal. Assim, problemas com funding para continuidade dos projetos

habitacionais podero aparecer. Cerca de 40% da receita nacional do pas vem da atividade

petrolfera no Mxico. Em consequncia da economia mundial (recesso e aumento do

desemprego) e do rpido esgotamento das reservas de petrleo, essa parcela da receita poder

reduzir bastante.

Para tentar minimizar esse risco, o modelo mexicano coloca em prtica com eficincia um

sistema de securitizao de vrias vertentes, no qual at o governo faz aportes. As principais

sociedades hipotecrias securitizam sua carteira e captam recursos com bancos externos e no

mercado de capitais.

Figura 7 - Modelo de securitizao mexicano. Fonte: http://construcaomercado.pini.com.br/negocios-

incorporacao-construcao/70/artigo283103-1.aspx

De acordo com o fluxograma acima (Figura 7) o emitente, que seria o detentor das carteiras

de hipoteca (por exemplo o INFONAVIT), securitiza seus recebveis junto a um banco ou

http://construcaomercado.pini.com.br/negocios-incorporacao-construcao/70/artigo283103-1.aspxhttp://construcaomercado.pini.com.br/negocios-incorporacao-construcao/70/artigo283103-1.aspx

82

uma SOFOL (Sociedad Financiera de Objeto Limitado27), com a contratao de um seguro

de hipoteca28 consolidado por uma Companhia de Seguro Hipotecrio, cadastrada e

regulamentada pela SHF (Sociedade Hipotecria Federal).

Esse ttulo oferecido ao mercado de securitizao, ou mercado de capitais por meio de uma

administradora privada, que por sua vez pode ou no somar a esses ttulos mais um seguro de

garantia financeira29 vinculado a uma Companhia de seguro de garantia financeira, tambm

regulamentada e regida pela SHF.

Assim, o risco do investidor do mercado de capitais bastante reduzido por conta dos seguros

envolvidos e o tomador da carteira recebe o montante devido em um curto prazo para novos

investimentos em novos empreendimentos ou projetos.

Ainda de acordo com Virglio (2010), esse sistema adotado pelo Mxico de reduo de taxas

de juros e mecanismos introduzidos no sistema de financiamento habitacional possibilitando a

securitizao de hipotecas permite que o crdito imobilirio se torne rentvel junto ao

mercado de capitais enquanto os custos de financiamentos imobilirios se tornem mais baixos.

Essa sada adotada pelo governo mexicano poder minimizar ou retardar a falta de recursos

para continuao da outorga de financiamentos e subsdios para a populao do modo como o

programa prev atualmente.

4.7 NDIA

A ndia um pas em expanso econmica, ocupando o 10 lugar na lista de maiores

economias do mundo por PIB nominal30.

Apesar de ter crescido nas ltimas dcadas, este crescimento tem se dado de maneira muito

desigual, em especial quando analisada a qualidade de vida dos diferentes grupos sociais,

econmicos e em diversas regies demogrficas.

27 Sofol (Sociedad Financiera de Objeto Limitado) um modelo de instituio financeira criada no Mxico que

no tem a possibilidade de captar recursos do pblico em forma de depsitos ou contas de poupana, apenas so

especializadas em oferecer crditos a um setor e receber remunerao sobre essa operao. 28 O Seguro Hipotecrio um seguro que protege os bancos ou Sofoles nos casos em que o tomador das parcelas

da hipoteca venha a falecer ou se tornar incapaz ou invlido para obteno de renda para pagamento das

parcelas. 29 No Seguro de garantia financeira a seguradora concede ao tomador um crdito indireto. Desta forma, o

julgamento creditcio e a capacidade financeira do tomador ou da carteira de recebveis melhoram, garantindo ao

segurado o cumprimento da obrigao objeto da garantia. A companhia seguradora assume junto com o

investidor os riscos referentes perda de liquidez, quebra dos tomadores ou riscos de insolvncias em tempos de

recesso ou depresso econmica. 30 Fonte: https://pt.wikipedia.org/wiki/%C3%8Dndia

83

A percepo geral do governo indiano at os anos cinquenta era de que, a ndia, como pas de

economia predominantemente agrcola, no necessitava de nenhum planejamento com relao

proviso de habitao para a populao, tanto urbana quanto rural.

A partir desse perodo, a populao urbana comeou a crescer devido migrao de pessoas

do campo para as cidades em busca de melhor qualidade de vida e emprego. Assim, o

crescimento desordenado e sem nenhum planejamento fez com que as cidades indianas

passassem a ser construdas por favelas e assentamentos precrios, sem nenhuma

infraestrutura disponvel para esses novos bairros.

Os primeiros planos quinquenais iniciados em 1951 tiveram como nfase a produo de

habitaes para funcionrios do governo e trabalhadores de indstrias em fase de implantao

no pas, no considerando como problema o incio do crescimento populacional nas cidades.

Apenas na segunda metade dos anos 80, com o lanamento do stimo plano quinquenal de

desenvolvimento e planejamento (1985 1990) a questo habitacional entrou em foco e se

enfatizou a necessidade de dar uma maior responsabilidade ao setor privado na promoo de

habitao para a populao em geral. Um triplo papel foi atribudo ao estado: mobilizao de

recursos para a habitao, o fornecimento de habitaes sociais para os mais pobres e

aquisio e desenvolvimento de terras para habitao.

Foi criado o Banco Nacional de Habitao para expandir a base de financiamento habitacional

e uma nova organizao chamada Conselho de Promoo de Materiais de Construo e

Tecnologia a fim de promover a produo comercial de materiais e tcnicas construtivas

inovadoras.

A Poltica Nacional de Habitao foi anunciada em 1988. O objetivo era erradicar a

populao sem-teto e de moradores de rua, melhorar as condies de habitao inadequadas

das pessoas alojadas em favelas e fornecer um nvel mnimo de servios e equipamentos

bsicos para todos. O Governo seria ento um provedor para as camadas mais pobres e

vulnerveis e um facilitador para outros grupos de renda por meio da remoo de restries de

acesso terra e edificaes, bem como por meio do aumento da oferta de terrenos e servios.

O oitavo plano (1992-1997) reconheceu pela primeira vez o papel e a importncia do setor

urbano na economia nacional. Na dcada de 90 a populao urbana da ndia cresceu em mais

de 655 milhes de habitantes. Estudos indicavam que cerca de 21% dessa populao vivia em

favelas. Nas grandes cidades como Mumbai por exemplo, o nmero passa para 50% da

populao urbana municipal.

Nos anos seguintes, outras polticas foram implantadas no pas, entre elas a Poltica Nacional

de Habitao de 1994 e a Poltica Nacional de Habitao e Moradia de 1998. Esta ltima

84

previa a reserva de terras para produo estatal de unidades habitacionais para a populao de

renda mais baixa. Programas de diferentes enfoques foram aplicados no pas visando a

regularizao e saneamento de favelas j consolidadas, programas para viabilizar empregos

remunerados para a populao mais carente, fornecimento de subsdios para a autoconstruo,

dentre outros.

Em 2006 o governo indiano lanou um programa de renovao urbana com o intuito de atrair

investimentos privados para as maiores e mais importantes cidades do pas. Esse programa foi

denominado de Misso Jawaharlal Nehru de Renovao Urbana Nacional (JNNURM). Os

governos estaduais e entidades urbanas locais que desejassem ganhar parte da verba destinada

a execuo desse programa deveriam assinar um acordo de implementao de uma lista com

treze itens obrigatrios (City Development Plans). Caso estes itens no fossem cumpridos, os

recursos financeiros seriam bloqueados. Com base nestes planos de desenvolvimento das

cidades, o programa visa preencher as lacunas na infraestrutura e deficincias na habitao e

servios bsicos atravs de investimentos adequados.

Para as cidades menores, foram lanados dois programas semelhantes, porm com

menor destinao de recursos financeiros, mas com a inteno de prover segurana

jurdica com relao posse da terra ocupada, moradia acessvel, rede de

abastecimento de gua, saneamento bsico, acesso equipamentos de sade e

educao, alm de promoo da segurana social em favelas. So os Basic Services

for the Urban Poor (BSUP) e Integrated Housing and Slum Development

Programme (IHSDP). (MHUPA, 2007).

Outro programa lanado o National Urban Housing and Habitat Policy, 2007 que pretende

promover o desenvolvimento sustentvel de habitaes com a finalidade de assegurar a oferta

equitativa de terras, abrigo e servios a preos acessveis a todos os setores da sociedade,

tanto em reas urbanas quanto rurais. Essa poltica visa fornecer aos mais pobres o acesso a

uma boa habitao com infraestrutura em regime de aluguel ou obteno de crdito

imobilirio, com o auxlio de subsdios financeiros (MHUPA, 2007).

Dado a magnitude do dficit habitacional e da necessidade de grandes aportes financeiros para

execuo de moradias, o programa inclui a participao de diversos setores da sociedade, ou

seja, o setor privado, o setor cooperativo, industrial para o trabalho e do setor de servios.

Desta forma, a poltica procura promover vrios tipos de incentivos dados iniciativa privada

para a realizao da meta de habitao acessvel para todos, seja relacionado com a

construo de novas unidades, revitalizao de reas degradadas ou at mesmo no campo de

proviso de infraestrutura, que seria de inteira responsabilidade do governo. Esses incentivos

85

podem ser territoriais (aumento de rea para construo de unidades voltadas para a

populao mais carente), diminuio de impostos, entre outros, citados mais adiante.

Uma das iniciativas governamentais a reduo de impostos para empresas que

proporcionem condies de bem-estar para seus empregados oferendo por exemplo

facilidades de deslocamento e at mesmo proviso de moradias, alm de incentivos fiscais

para construtoras que atuam na construo de casas para os setores mais carentes da

populao.

Tambm como incentivo, para as construtoras, alm da devoluo do imposto de renda

referente a edificao de casas para habitao popular, o Governo Indiano oferece acrscimos

de reas para a construo de casas para os mais necessitados, alm de facilidades e agilidade

na aprovao de projetos para a construo de unidades para as classes mdia ou alta. Essa

prtica se assemelha a uma espcie de contrapartida cobrada para os projetos destinados s

classes mais altas, vinculando a execuo de unidades para as classes mais carentes como

forma de pagamento ao Governo. Assim, a responsabilidade de execuo da iniciativa

privada, e o Estado atende parte da demanda da populao carente,

Para auxiliar na produo de moradias dignas e propiciar melhoria nas cidades j

consolidadas, a poltica nacional, alm dos incentivos citados acima, prev parcerias com as

administraes locais com incentivos aos gestores que implementem polticas de melhoria de

habitao tais como proviso de infraestrutura de gua, drenagem, obras sanitrias, esgoto,

eletricidade e transportes. Se 35% do oramento municipal for destinado a execuo de

servios bsico para a populao mais pobre das cidades, o governo federal aporta parte dos

recursos necessrios.

Alm disso, tambm so fornecidos incentivos para entidades financeiras privadas para

criao de estratgias de atendimento populao mais carente para financiamento de

unidades habitacionais, bem como para a promoo de novos instrumentos a fim de aumentar

o rendimento de suas carteiras e propiciar ainda mais possibilidades de crdito populao,

como por exemplo um mercado secundrio de hipotecas.

Outra iniciativa implantada foi o estabelecimento de instituies de microcrdito para acelerar

o fluxo de financiamento para a populao mais pobre, com normas simplificadas e

mecanismos adequados de segurana contra a inadimplncia pelo Estado em troca do controle

de cobrana das taxas de juros, a fim de manter as operaes de crdito em atividade.

Para a populao mais carente tambm h a possibilidade de benefcios relacionado s taxas

de juros do mercado de financiamento habitacional. O Interest Subsidy Scheme for housing

the Urban Poor (IHSUP), criado em 2009, prev a cobertura de 5% da taxa de juros anual do

86

financiamento em um prazo de 15 anos. Esse benefcio reduz o valor das parcelas a serem

pagas e ao mesmo tempo diminui o risco do banco com relao inadimplncia do setor.

O programa habitacional em vigor no pas est bastante focado na diminuio do nmero de

favelas irregulares e insalubres existentes nas cidades indianas. Assim, parte das aes se d

por meio da regularizao fundiria, parte por meio da implantao de infraestrutura

necessria para melhorar a qualidade de vida das pessoas e parte pela construo de novas

unidades e remoo da populao que vive em reas degradadas para estas localidades.

Uma das crticas feitas ao programa se refere justamente a esse ltimo modelo de interveno.

As famlias so retiradas dos locais onde vivem (favelas) sem aviso prvio e sem uma

realocao provisria. Essas reas antes ocupadas so demolidas e limpas, onde sero

erguidas novas unidades habitacionais, para as quais nem todos os antigos moradores podero

ir, por conta de impossibilidade de pagamento ou por no conseguirem o subsdio do governo

de uma vez.

Alm disso, parte das aes implantadas pelo plano JNNURM no foram direcionadas

melhoria das condies da populao, mas sim satisfao da grande demanda dos negcios

imobilirios e financeiros. De acordo com uma publicao do WSWS (SKEERS, 2006), o

Banco Mundial e o Banco de Desenvolvimento Asitico pressionaram o governo para fazer

uma maior abertura das cidades indianas ao capital privado. As reformas propostas pelo plano

protegem os direitos de propriedade da terra e facilitam a aprovao de projetos da iniciativa

privada.

O propsito do plano na verdade o de criar um clima amigvel para

investidores e atrair maiores investimentos do setor privado atravs das PPPs.

Estas parcerias tm como objetivo a maximizao dos lucros dos investidores

privados, atravs do abandono dos preos acessveis e dos servios de qualidade

para os pobres. (SKEERS, 2006).

A poltica de subsdios financeiros fornecidos pelo governo federal da ndia bastante

parecida com a aplicada no Brasil. O Estado fornece os subsdios necessrios populao

mais carente. Esse sistema tambm pode apresentar problemas futuros visto que a receita do

governo pode diminuir e assim, a destinao de recursos para habitao tambm. No caso da

ndia, tanto o estado como as instituies privadas so incentivados a realizar a securitizao

de recebveis, angariando funding para novas aplicaes em investimentos sociais e

fornecimento de crdito populao.

Mesmo com a aplicao de polticas pblicas visando minimizar questes como ausncia de

moradias dignas e de infraestrutura bsica, alto ndice de empregos informais, altas taxas de

violncia e intolerncia religiosa, falta de normas e fiscalizao trabalhistas, altos ndices de

87

doenas entre outros problemas, o pas ainda tem muito a percorrer para garantir o mnimo de

qualidade de vida toda populao ali residente.

4.8 ANLISE COMPARATIVA

Em geral as polticas habitacionais existentes nos pases analisados tm aspectos muito

semelhantes entre si, alm de ter bastante semelhana com a poltica habitacional em vigor no

Brasil.

O modelo baseado em facilidades de concesso de crdito populao, incentivos

participao da iniciativa privada na execuo de propostas e a concesso de benefcios em

forma de subsidio populao mais carente presente em todos os pases analisados,

conforme figura 8:

Algumas aes e programas elaborados e postos em prtica nos pases analisados se

destacam. Na tabela 9, abaixo seguem algumas alternativas que foram aplicadas e que

atenderam ao objetivo de proviso de moradia digna ou pelo menos facilitaram o acesso

moradia digna pela populao mais carente:

Figura 8 - Esquema de oferta e demanda.

Fonte: Adaptado de Ministerio Vivienda Chile

88

Tabela 9 - Quadro comparativo aes voltadas para habitao social. T

EM

A

Programas

Arg

enti

na

Ch

ile

Co

lm

bia

Per

u

Uru

gu

ai

Mx

ico

nd

ia

Model

o d

e aq

uis

io

de

unid

ades

Possibilidade de aquisio de unidades

novas e usadas. X X X X X

Reserva e doao de terrenos por

Estados e Municpios para implantao

de unidades para habitao social.

X X X

Incentivos reforma, ampliao ou

melhoria de unidades existentes. X X X X X X

Possibilidade de auxlio financeiro para

aluguel de unidades (com possibilidade

de compra pela famlia beneficiria aps

um perodo).

X X

Execuo de unidades menores, com

metragens mnimas e alguns cmodos

pr-definidos. Melhoria da unidade por

conta do proprietrio futuro.

X X

Auxlio financeiro para aquisio de

unidades maiores que se ajustem ao

quadro familiar (desde que a famlia j

possua algum imvel menor).

X

Infr

aest

rutu

ra

Programas de implantao de

infraestrutura bsica em reas j

ocupadas e consolidadas, sem condies

de habitabilidade.

X X X X X

Programa de recuperao de unidades

abandonadas em reas dotadas de

infraestrutura.

X X

Fin

anci

amen

to

hab

itac

ion

al

Controle da taxa de juros de

financiamento habitacional

manuteno de taxas mais baixas para

populao com menor renda.

X X

Cobertura de parte das taxas de juros

cobradas pelas intuies financeiras no X X X

89

pagamento mensal das parcelas do

financiamento habitacional.

Fornecimento de garantias para

aquisio de crdito junto a entidades

financeiras Estado atua como

garantidor do crdito.

X

Subsdios financeiros para quem est

adimplente com as parcelas do

financiamento habitacional.

X

Subs

dio

s

Subsdio financeiro para famlias com

membros portadores de necessidades

especiais e idosos por exemplo.

X X

Subsdio financeiro para

empreendedores em unidades

implantadas em locais com

infraestrutura existente.

X X X

Incentivos tributrios para iniciativa

privada para execuo de unidades de

interesse social.

X X

Auxlio financeiro para famlias em

reas de risco execuo de obras de

infraestrutura e reforo de unidades.

X X

Fu

nd

ing

Utilizao de ttulos hipotecrios como

alternativa de financiamento

habitacional.

X

Implantao de um sistema de

securitizao da carteira de recebveis

no mercado de capitais.

X X

Fornecimento de microcrdito para

compra de terrenos e materiais para

construo incentivo autoconstruo.

X X

Est

rutu

ra

Formao de uma comisso nica para

execuo, aplicao e fiscalizao das

leis relativas habitao social

agilidade na aprovao dos projetos.

X X

Fonte: autoria prpria

90

Enfim, a base da poltica habitacional da maioria dos pases analisados neste captulo muito

semelhante poltica aplicada de acordo com o Programa Minha Casa Minha Vida, no Brasil.

Porm, algumas das caractersticas citadas acima poderiam ser inseridas na poltica

habitacional do pas, aumentando as possibilidades de participao da iniciativa privada na

produo de unidades habitacionais.

91

5. BREVES CONSIDERAES SOBRE O MINHA CASA MINHA VIDA

O Programa Minha Casa Minha Vida, em todo o perodo de vigncia, conseguiu impulsionar

o mercado imobilirio e o setor da construo civil.

Contudo, o programa sofre com alguns problemas de carter estrutural apontados no captulo

3 como obteno de funding para continuidade da produo habitacional e fornecimento de

subsdios populao, falhas polticas e jurdicas da operao, modelo de implantao das

unidades dentre outros.

Assim, ser preciso avanar com novos meios e polticas que possibilitem a construo de um

nmero maior de moradias populares, principalmente em zonas mais centrais das cidades que

concentram o maior nmero de pessoas desabrigadas ou morando em unidades sem

infraestrutura bsica necessria.

5.1 MODELO DE PRODUO E AQUISIO DE UNIDADES

Um dos pontos negativos do programa apontado por diversos autores o fato de que o

PMCMV tem como foco o conceito da moradia prpria, ou seja, baseado apenas na

construo de novas unidades. Este modelo de interveno no setor predominante das

polticas anteriores e permaneceu intacto no atual programa.

Segundo Rolnick e Nakano (2009, in Ferraz, 2011), preciso avanar em outros regimes de

propriedade imobiliria e na criao de mecanismos de financiamento habitacional que no se

restrinjam construo e aquisio de novas moradias, mas que incorporem as possibilidades

de reciclagem e reabilitao de edifcios existentes localizados em espaos urbanos

consolidados, servidos de infraestrutura necessria, por exemplo.

No h nada no pacote que estimule a ocupao de imveis construdos vagos (que

totalizam 6 milhes de unidades, ou 83% do dficit, segundo dados da FJP para o

ano de 2000). (...) A constituio de fundos pblicos para fomentar a aquisio,

desapropriao e aluguel subsidiado de imveis isolados uma poltica existente em

diversos pases, como forma de minimizar o dficit, combater a ociosidade

imobiliria e o espraiamento urbano, ao mesmo tempo em que permite o

atendimento imediato de famlias em situao de risco e colabora com certa mistura

social, inserindo-as em reas j urbanizadas (Arantes e Fix, in Ferraz, 2011).

Modelos aplicados em outros pases como Argentina e Peru, por exemplo, citados abaixo,

poderiam ser utilizados para diversificar a gama de ofertas de unidades e atingir uma parcela

maior da populao. Subsdios para reformas e execuo de melhorias de unidades precrias

ou insalubres e ampliao de moradias j existentes poderiam ser adotados como forma de

prover maior nmero de unidades habitacionais em reas que j esto consolidadas, fazendo

com que a populao que ali reside no precise se deslocar para outra regio.

92

Outro ponto no abordado pelo programa a questo da urbanizao de reas consolidadas,

ocupadas sem nenhuma regulamentao, no servidas por infraestrutura bsica e geralmente

composta por ocupaes irregulares. As comunidades j existentes e consolidadas carecem de

investimentos em reabilitao urbana, proviso de servios de saneamento bsico e

abastecimento de gua e energia, bem como acesso a equipamentos comunitrios de sade e

educao. No h nenhuma meno com relao reurbanizao dessas favelas ou ocupaes

irregulares.

Alm disso, a cultura brasileira nos induz ao sonho da casa prpria. Pases como Chile e

Uruguai por exemplo, adotam como soluo habitacional para a populao mais carente a

aplicao do sistema de aluguel de unidades, oferecendo a opo de compra da mesma pelo

governo ao trmino de um prazo pr-definido (10 ou 15 anos). Parte do valor pago de aluguel

durante o perodo poderia ser utilizado como parcela do pagamento da unidade.

Outro ponto importante a ser avaliado o custo do terreno e/ou a infraestrutura necessria

para o empreendimento. Cabe, ento, a procura de parcerias com estados e municpios para

doao de terrenos e execuo de infraestrutura necessria.

No caso, se municpios e estados utilizassem recursos para destinao de terrenos, por meio

de aplicaes de instrumentos legais, como criao e destinao de reas subutilizadas nas

cidades como Zonas de Interesse Social (ZEIS), insero do IPTU progressivo em terrenos

abandonados, direito de preempo em reas de interesse, entre outros, o acesso terra

poderia ser mais barato, facilitando a implantao de empreendimentos para a faixa 1.

Todos estes instrumentos esto previstos no Estatuto das Cidades, publicado pelo Ministrio

das Cidades pela Lei n 10.257 de 10 de julho de 2001. Este documento estabeleceu as bases

para a promoo da poltica urbana em todo o pas, fortalecendo o Plano Diretor como

principal instrumento para o desenvolvimento urbano municipal. A inteno era de oferecer

princpios e instrumentos bsicos de planejamento urbano, polticas urbanas, gesto e funo

social da propriedade.

Alm disso, poderiam ser concedidos subsdios indiretos s concessionrias de servios

pblicos (distribuio de energia e redes de gua e esgoto, por exemplo), para que elas

executassem as ligaes e extenses necessrias de infraestrutura para os novos

empreendimentos, como por exemplo, a reduo de alguns impostos ou repasses necessrios

feitos ao governo. Essa prtica desoneraria os empreendedores de valores de implantao

destas redes de abastecimento, possibilitando aplicao de maiores recursos para implantao

de unidades com melhor qualidade.

93

Como alternativa tambm proposta por Rocha Lima et al. (2010), seria interessante que o

programa apresentasse uma linha de financiamento especial para implantao de

infraestrutura, o que permitiria que os empreendedores fossem capazes de gerar

empreendimentos em terrenos cujo valor de terra esteja condizente com o projeto

habitacional.

O MCMV e a legislao brasileira dispem de instrumentos financeiros e legais citados acima

que poderiam ser utilizados pelos municpios na melhor gesto do uso do solo ou de

regularizao fundiria, temas esses que no aparecem na composio do programa e que so

de extrema importncia para a viabilizao de empreendimentos habitacionais.

De acordo com Krause, Balbim e Neto (2013), a geografia da poltica habitacional deve ser

enfrentada identificando os atores desta poltica nas diferentes escalas de atuao, bem como

suas responsabilidades e aes, instrumentos que poderiam ser colocados em prtica, tanto

para Estados, Municpios, entidades privadas e populao atendida.

5.2 CAPTAO DE RECURSOS FINANCEIROS

Quando analisado pela tica dos recursos financeiros aplicados, o programa deve receber uma

avaliao mais isolada. O Governo Federal tem aportado tanto recursos do Oramento Geral

da Unio para a faixa de renda 1, quanto recursos advindos do FGTS para as faixas de renda 2

e 3. Cabe ressaltar que a produo de moradias voltadas populao das ltimas duas faixas

de renda est adequada aos princpios e metas do Governo: a iniciativa privada investe neste

nicho pois seu rendimento maior e mais seguro, ao contrrio do que ocorre com a faixa 1.

Alm disso, por conta dos recursos serem advindos do SFH, por meio do FGTS, acaba no

sendo to oneroso aos cofres do Governo.

Cabe aqui um parntese com relao aos recursos do FGTS. De acordo com Carvalho e

Pinheiro (1999), a capacidade de investimento do FGTS diretamente afetada pela renda

agregada e pelo nvel de emprego da populao. Nos momentos de recesso, o potencial de

aplicao do FGTS diminui, devido queda na entrada de recursos. Isso pode afetar os

investimentos em habitao para as faixas 2 e 3 nos prximos anos. A sustentabilidade desse

potencial de investimento depender, fundamentalmente, da retomada do crescimento da

economia como um todo. O FGTS oferece apoio importante como funding ao financiamento

habitacional de interesse social, mas ainda insuficiente para fazer frente s necessidades do

pas.

Voltando questo dos recursos financeiros do MCMV, nota-se que a implantao de

empreendimentos destinados faixa 1 do programa completamente diferente das faixas

94

superiores. O mesmo programa proporciona o atendimento populao de grupos distintos,

de maneira diferente, sendo expostos a riscos diferentes. No caso desta faixa, os recursos so

provenientes do Oramento Geral da Unio, como citado anteriormente, fonte que pode sofrer

alteraes, como o que ocorreu nas polticas passadas. O Estado no tem recursos suficientes

para arcar com a promoo de todas essas unidades, ainda mais com a economia em incio de

crise, com maior nmero de demisses, maior taxa de inadimplncia de projetos j entregues,

menores contribuies de impostos, dentre ouros fatores, conforme divulgado amplamente

pela mdia como um todo (reduo de gastos com governo, nova poltica de ajuste fiscal, corte

de verbas ministeriais dentre outras notcias)31. Assim, se faz necessria a obteno de

recursos alternativos para a produo de moradia social.

5.2.1 Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI)

O Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI) foi criado em 1997, pela Lei federal n 9.514

com o objetivo de reduzir as dificuldades de obter fontes de financiamento de prazo mais

longo para operaes imobilirias, por meio da aproximao entre os mecanismos de

financiamento habitacional e os mercados de capitais em operaes de securitizao.

Novos instrumentos de captao de recursos foram introduzidos na economia brasileira, como

os Certificados de Recebveis Imobilirios (CRIs) e seus emissores (as Companhias

Securitizadoras de Crditos Imobilirios), Cdulas de Crdito Imobilirio (CCI), Letras de

Crdito Imobilirio (LCI), Fundos de Investimentos em Direitos Creditrios (FDIC) e os

Fundos de Investimentos Imobilirios (FII).

De acordo com Cagnin (2012), os CRIs so ttulos de renda fixa de longo prazo, geralmente

superior a cinco anos, lastreados em fluxos de pagamentos futuros de prestaes de aquisio

de imveis ou de aluguis. Sua emisso feita exclusivamente pelas Companhias

Securitizadoras de Crdito Imobilirio e contam com alienao fiduciria e garantias dadas

por cotas subordinadas, as quais so as primeiras a absorverem as perdas em caso de

inadimplncia.

As CCIs so ttulos representativos de crditos mobilirios emitidos pela instituio credora e

no contam com alienao fiduciria. J as LCIs so ttulos de renda fixa emitidos por agentes

financeiros com carteira de crdito imobilirio e garantidos por hipoteca ou alienao

31 Conforme reportagem As novas regras do jogo publicada na Revista Construo e Mercado de Outubro de

2015.

95

fiduciria, alm de contar com um Fundo Garantidor de Crditos (FGC). O prazo de captao

das LCIs de curto prazo, em geral, de dois meses a dois anos.

J os FIDCs consistem na comunho de recursos que destina uma parcela do patrimnio

lquido para aplicao em direitos creditrios, no necessariamente de natureza imobiliria.

Os FIIs tambm so fundos de investimento mais focados para o mercado imobilirio, no

excluindo aplicaes feitas por esses fundos em outros setores. Esse modelo de fundo tem a

forma de condomnio fechado, ou seja, sus cotas no tem resgate antecipado. No caso de

necessidade de liquidez imediata, o investidor deve recorrer ao mercado secundrio de cotas.

Nos ltimos anos os investimentos nesses instrumentos criados pelo SFI aumentaram

consideravelmente por conta de normas e regulamentaes que permitiram o acesso de um

pblico maior a essas aplicaes. Cagnin (2012) cita que uma das principais facilidades de

acesso se deu por conta da possibilidade de utilizao de recursos do FGTS e SBPE para

aquisio dos mesmos.

No caso habitacional, a utilizao destes recursos do SFI se daria por meio da criao do

mercado secundrio de hipotecas, como ocorre no modelo de poltica habitacional aplicado no

Mxico. De acordo com Vasconcelos e Cndido (1996), o mecanismo de funcionamento

obedece sistemtica de intercalar uma agncia securitizadora entre os bancos e as

construtoras ou empreendedores que possam adquirir os crditos dos bancos e emitir letras ou

crditos hipotecrios que sero lastreados na operao de crdito original. Assim, os papis

seriam negociados junto ao mercado de capitais, como as bolsas de valores, ou seriam

vendidos diretamente aos fundos de penso. Esse sistema objetiva a garantia de liquidez para

o mercado primrio de hipotecas.

Neste caso, os investidores finais cumprem o papel de financiadores do capital, adiantando ao

emissor o valor dos ttulos securitizados, recebendo juros e a promessa de liquidao pelo

valor de face quando do seu vencimento. (Fernandes in ROYER, 2011).

De acordo com ROYER (2011), a inteno do mercado de crdito imobilirio era ter um

modelo de crdito integrado com o mercado de capitais, que reunisse alm de bancos e

compradores, grandes investidores, como o caso dos fundos de penso e seguradoras, que

poderiam adquirir CRI para compor suas reservas tcnicas.

Segundo Vedrossi (2002, in Royer 2009), para que a securitizao dos crditos imobilirios se

viabilize, necessrio que estes crditos tenham condies de estruturao que atraiam os

investidores para operaes no SFI, sem os quais sua capacidade de expanso nula.

Essa confiana depositada pelas instituies e investidores deriva da padronizao

das alternativas de investimentos encontradas no mercado secundrio de hipotecas.

96

[A] homogeneidade dos papis garante transparncia e maior grau de percepo do

investidor sobre a rentabilidade real dos investimentos [...]. Alm disso, a agncia

securitizadora exige dos seus clientes padres para subscrio de ttulos por parte

dos tomadores e padres de capital para as instituies que emitem as hipotecas. O

risco dos emprstimos diludo com os demais participantes do sistema e h um

aumento na capacidade de redistribuir recursos de unidades superavitrias para

unidades deficitrias, garantindo o financiamento de longo prazo que exige o

mercado imobilirio (Vasconcelos & Candido in IPEA, 1996, p.29, IN FERRAZ,

2009)

Assim, o SFI busca gerar um sistema de financiamento que opere estritamente com

mecanismos de mercado e participao da iniciativa privada, sem a presena de subsdios

pblicos de qualquer espcie. No contempla tetos para as taxas de juros nem quotas mnimas

para o direcionamento de recursos. um sistema que procura um equilbrio entre ativos e

passivos e estabelece mecanismos de proteo aos intermedirios financeiros em caso de

descumprimento por parte dos devedores. (FERRAZ, 2009).

Essa anlise sugere que o SFI se direciona captao de recursos privados e ao acesso da

populao de maior poder aquisitivo ao ramo imobilirio, ficando com o SFH a

responsabilidade do atendimento populao de baixa renda.

Mesmo o SFI com essa caracterstica de atendimento populao com maior poder

aquisitivo, h vantagens em incentivar as aplicaes e investimentos neste mercado. Quanto

maior o nmero de tratativas comerciais neste sistema, mais recursos podem ser liberados no

SFH para beneficiar a populao com menor poder aquisitivo.

Ainda assim, uma opo levantada por Carneiro & Valpassos (IPEA; 2003) uma

participao mnima do Estado no SFI por meio de aes que poderiam reduzir o risco de

crdito e o problema da inadimplncia que ronda o setor mais carente da populao por conta

do baixo poder aquisitivo e incertezas quanto sua capacidade futura de pagamento.

Neste aspecto, ao Estado caberia esse auxlio atravs de subsdios diretos, como as

transferncias monetrias, ou garantias em caso de inadimplncia, com o objetivo de atrair o

maior montante possvel de capital privado. Com isso, a taxa de juros ao tomador final32

poderia ser reduzida por conta da diminuio do risco do negcio para o investidor,

permitindo o acesso a uma parcela maior da populao do pas.

32 A taxa de juros ao tomador final composta da soma de dois componentes: custo de oportunidade do dinheiro,

representado pela remunerao de ttulos sem risco de crdito, em geral balizado pela taxa de ttulos pblicos

federais com indexadores e prazos semelhantes ao financiamento imobilirio nos moldes do SFH; e do prmio

de risco envolvido na operao, calculado pelos investidores com base em dados como insegurana e taxas de

inadimplncia da carteira. (Carneiro & Valpassos (IPEA; 2003).

97

A ideia vinculada a este tipo de proposio buscar compatibilizar rentabilidade aos

investidores com opes adequadas para a capacidade de pagamento dos potenciais muturios

no mercado primrio.

Dessa maneira, ainda que o SFI represente uma oportunidade de diversificao do

funding das operaes de financiamento habitacional no pas, o que o torna cada vez

mais importante diante dos indcios de esgotamento do SFH, a efetiva contribuio

desse sistema ainda bastante restrita. Nesse sentido, cabe enfatizar dois aspectos.

Em primeiro lugar, parte dos recursos mobilizados por meio dos instrumentos do

SFI provm dos circuitos direcionados SFH/SBPE e FGTS e, desse ponto de vista,

representa menos uma injeo de novos recursos s operaes de financiamento

habitacional e mais uma transformao dos instrumentos financeiros utilizados.

Diante do esgotamento da capacidade de financiamento do SFH, torna-se imperativo

atrair novos capitais por meio do SFI habitao. Em segundo lugar, o

desenvolvimento dos mercados dos instrumentos do SFI no significa

necessariamente resposta expanso do financiamento habitacional. (CAGNIN,

2012).

Este sistema no busca oferecer uma alternativa de financiamento para baixa renda, mas, sim,

ampliar a captao de recursos privados via securitizao dos crditos imobilirios e servir ao

investimento e aquisio imobiliria das camadas de renda mais alta.

Com isso, mais recursos do FGTS e at mesmo do sistema de caderneta de poupana

poderiam ser deslocados para a produo de habitao social, funcionando como fonte de

recursos para o Governo Federal.

5.2.2 Parcerias Pblico Privadas (PPPs)

As parcerias pblico-privadas (PPPs) tm sido bastante utilizadas em diversos pases do

mundo como forma de captao de recursos da iniciativa privada para investimento em

servios ou produtos que seriam de responsabilidade do Estado e que este, por sua vez, est

impossibilitado de assumir esse gasto.33

A PPP um contrato de prestao de servios ou obras. As empresas so pagas diretamente

pelo governo para realizar uma tarefa e podem ainda obter parte do seu retorno financeiro

explorando o bem executado ou servio prestado. Regulamentado pela Lei Federal n 11.079

em dezembro de 2004, j funciona no Brasil em outros setores da economia, como nos setores

de transporte e logstica e infraestrutura bsica por exemplo.

As PPPs oferecem como vantagens os seguintes aspectos:

- Aporte inicial do Estado no mais necessrio o setor privado realizada todos os aportes

necessrios para implantao do produto ou servio a ser oferecido, possibilitando a diluio

33 http://economia.estadao.com.br, acessado em 29/08/2015.

98

deste custo inicial que o Governo teria no pagamento das parcelas referentes execuo das

obras. Isso permite que as obras ou servios possam ser iniciados sem depender do oramento

interno;

- Agilidade na execuo do produto ou servio - como o pagamento pelo Estado mediante o

andamento da obra ou medio da prestao de servios, a execuo se d de maneira mais

gil, pois o investidor privado tem interesse em receber os benefcios em um prazo mais curto

possvel;

- Melhor qualidade dos servios ou produtos - para a maior parte das PPP, o pagamento

integral do servio ou obra executado diretamente proporcional qualidade prestada no

servio ou aplicada no produto produzido. Assim, visando o retorno do investimento

financeiro integral, a iniciativa privada atinge um padro de qualidade melhor do que os

servios realizados no mbito do governo federal.

- Novas tecnologias e mtodos construtivos a fim de agilizar o trmino de obras ou

prestao de servios, a iniciativa privada pode introduzir conceitos e equipamentos aplicados

apenas no setor privado, melhorando a qualidade dos produtos e servios ofertados.

Um modelo de aplicao de uma PPP pode ser considerado o que foi assinado em maro de

2015, com o Governo do Estado de So Paulo, Prefeitura de So Paulo e a construtora

Canopus Holding SA. para implantao de moradias na rea central da cidade de So Paulo.

Neste modelo apresentado, a empresa privada tem a responsabilidade de executar um nmero

pr-definido de unidades para Habitao de Interesse Social (HIS) e unidades para Habitao

de Mercado Popular (HMP). Esta segunda modalidade de habitao voltada para o setor

com maior renda, as quais seriam postas venda pela prpria construtora para compradores

que no recebem subsdio do governo. O investimento inicial com a construo dos imveis

da empresa vencedora da parceria, que, alm de recursos advindos da venda de unidades, ter

um prazo de concesso de vinte anos sobre as habitaes, no qual ela prestar servios aos

residenciais como a gesto condominial e a manuteno dos prdios, recebendo uma

contraprestao do governo.

O Estado s investir aps a entrega das unidades, por meio do pagamento de subsdio

empresa privada referente diferena entre valor pago pelo muturio e valor gasto com as

obras, alm de parcela do pagamento referente aos servios prestados durante o perodo de

concesso. A Prefeitura no caso, apoia o programa com a doao de imveis e alguns recursos

financeiros tambm.

99

De acordo com a reportagem Avanos da PPP publicada na edio de outubro de 201534 da

Revista Construo e Mercado, a parceria se resume logo abaixo:

O poder pblico subsidia as HIS. A Prefeitura e o Estado oferecem terrenos para os

empreendedores desenvolverem os projetos com recursos prprios. Os futuros

muturios das HIS so tambm indicados pelas administraes municipal e estadual,

embora a anlise de risco dos beneficirios seja de responsabilidade da

concessionria. O Governo do Estado ainda d ao incorporador um subsdio que

corresponde diferena entre o valor do imvel para o muturio e o custo de

produo das unidades, mais recursos que o poder pblico destina a obras de

infraestrutura e quantias referentes prestao de servios nos 20 anos de contrato.

(Revista Construo e Mercado).

Esse apenas um dos exemplos de PPP para habitao aplicados. Um outro modelo aplicado

pelo governo norte-americano o de locao habitacional utilizado para prover moradia digna

aos militares e suas famlias. O rgo militar competente aluga o terreno no qual ser

executado o projeto por um perodo de cinquenta anos. Os parceiros privados contratados

ficam encarregados de reformar ou construir novas unidades habitacionais, alugando-as em

seguida aos militares e suas famlias, competindo com os demais atores do ramo imobilirio,

recebendo sua remunerao diretamente dos locatrios.

Um pouco mais antiga, mas de grande importncia para a histria mundial e econmica, a

parceria pblico privada montada para a reconstruo de Beirute, no Lbano, aps a Guerra

Civil no pas que durou cerca de 15 anos, foi e continua sendo bem-sucedida. Aps 1990, com

o final da guerra civil, o governo se encontrava completamente falido e sem previso de

nenhum investimento interno. Assim, como alternativa, o primeiro ministro do Lbano criou,

juntamente com antigos donos de terras com maior poder aquisitivo, uma empresa privada

para reconstruo do centro da cidade de Beirute, a Solidere The Lebanese Company for the

Development and Reconstruction of Beitur Central District. 35

A empresa foi capitalizada com contribuies em dinheiro desses scios e direitos sobre todos

os lotes da rea afetada pela guerra. Assim, foram emitidos dois modelos de aes: algumas

foram distribudas para estes scios e outras oferecidas para o mercado. O governo por sua

vez, para que essa empresa implantasse toda a rede de infraestrutura na regio afetada com

recursos prprios, cedeu nova empresa uma rea de 291.800 metros quadrados em outro

34 Reportagem Avanos da PPP publicada na Revista Construo e Mercado edio outubro de 2015. 35 Informaes obtidas nos sites: Reportagem publicada no site da editora Pini, feita em 1997: A hora da

reconstruo. - http://piniweb.pini.com.br/construcao/noticias/a-hora-da-reconstrucao-86572-1.aspx; Artigo

publicado pela Revista AU em abril/2013: Cidade e Reconstruo: Beirute. - http://au.pini.com.br/arquitetura-

urbanismo/229/artigo280820-1.aspx Site da empresa Solidere - http://www.solidere.com/corporate/about -

acessado em 13/09/2015.

http://piniweb.pini.com.br/construcao/noticias/a-hora-da-reconstrucao-86572-1.aspxhttp://au.pini.com.br/arquitetura-urbanismo/229/artigo280820-1.aspxhttp://au.pini.com.br/arquitetura-urbanismo/229/artigo280820-1.aspx

100

distrito para desenvolvimento imobilirio. Atualmente, o centro de Beirute repleto de

edifcios residenciais, comerciais, hotis, shoppings, estacionamentos etc. Os investidores

privados recuperaram os investimentos iniciais no programa.

Nesse sentido, h diferentes meios possveis de financiamento de PPPs na rea de habitao:

poder pblico, empreendedores privados ou destinatrio final. De acordo com artigo

publicado em 201436, pode-se obter fontes de recursos privados para habitao social e

transferir parte dos riscos de construo, operao e de demanda ao parceiro privado, com

alguns mecanismos de mitigao.

5.2.3 Obteno de Financiamento e Crdito Externo

Outra opo de obteno de recursos para financiamento de habitao para populao mais

carente a obteno de crdito junto a organizaes mundiais voltadas ao desenvolvimento e

crescimento econmico de pases em desenvolvimento, como por exemplo o BIRD (Banco

Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento), tambm conhecido como Banco

Mundial (em parceria com a Associao Internacional para o Desenvolvimento AID) e o

BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento).37

Para contrataes via Banco Mundial, como vantagens desse modo de captao de recursos

podem ser citadas as baixas taxas de juros aplicadas e prazo de retorno de at 30 anos, com

carncia de trs a cinco anos. A taxa de juros aplicada normalmente a taxa Libor38

acumulada de seis meses, somada a taxa varivel ou fixa, que geralmente de 1% ao ano.

Dependendo do tipo de financiamento poder ser cobrada uma comisso inicial de cerca de

0,25% do valor do projeto. Os contratos so feitos em moeda estrangeira, o que pode ser um

ponto negativo por conta da oscilao do dlar no pas.39

36 Artigo publicado no site http://www.manesco.com.br por Marina Fonto Zago e Fernanda Esbizaro Rodrigues,

em 06 de maro de 2014. Acessado em 29/08/2015. 37 O BIRD faz emprstimos para pases em desenvolvimento em todo o mundo. O BID responsvel pelo

financiamento de pases da Amrica Latina e do Caribe apenas. Os dois financiam projetos, priorizando o

desenvolvimento de pases em reas como educao, sade, habitao e meio ambiente. 38 A LIBOR (London InterBank Offered Rate) uma taxa mdia para clculo de juros nos emprstimos

efetuados mutuamente por um grupo representativo de bancos. Por moeda formado um painel de no mnimo de

8 e no mximo de 16 bancos que em relao a essa moeda so considerados representativos para o mercado

monetrio de Londres. As taxas so normalmente consideradas como as mais baixas no trfego interbancrio

para taxas sobre emprstimos no mercado monetrio de Londres. Fonte: pt.global-rates.com/taxa-de-

juros/libor/libor-informacao-de-referencia.aspx acessado em 13/09/2015. 39 Fonte: http://infraestruturaurbana.pini.com.br/solucoes-tecnicas/23/artigo276214-2.aspx - acessado em

13/09/2015.

101

As exigncias para aprovao dos contratos de emprstimo externo so bastante complexas

em relao elaborao de documentos e sua tramitao. O prazo de anlise e aprovao do

crdito leva no mnimo quatro anos.

Esse modelo de obteno de recursos bastante questionvel por diversos atores da economia

brasileira. Eles apontam que, nesse modelo de obteno de recursos, a necessidade de aportes

financeiros do Governo apenas adiada, no resolvendo o problema de funding do pas para a

questo habitacional.

5.2.4 Concesso de microcrdito

A concesso de crdito populao de baixa renda atravs do microcrdito tem sido realizada

em diversos pases como forma de combater a pobreza. Conforme Neto (in MIGUEL, 2012),

o microcrdito tambm pode ser entendido como servios financeiros direcionados

populao de baixa renda sem acesso ao sistema financeiro tradicional, independente de

atividades produtivas. As instituies de micro-finanas (IMFs) possuem como objetivo a

reduo da pobreza, o fortalecimento de grupos minoritrios, a criao de empregos, a ajuda

aos pequenos empreendedores a fortalecer seu negcio ou diversificar suas atividades e o

estmulo ao desenvolvimento de novos negcios.

A poltica habitacional de microcrdito est orientada e regulamentada de acordo com o

Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado PNMPO, criado em 2005 atravs

da lei federal n 11.110. Esse programa foi concebido como um modelo inovador de poltica

pblica, que tem em sua composio organizaes autnomas que ingressam no programa por

inciativa prpria. Por meio do PNMPO passou-se a disponibilizar subsdio financeiro para a

manuteno de taxas de juros no limite de 2% ao ms mediante recursos provenientes do

Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e do uso compulsrio de 2% dos depsitos vista

dos bancos comerciais nas operaes de crdito junto aos micro e pequenos negcios.

(MIGUEL, 2012).

No Brasil h trs modos de fornecimento de microcrdito: microcrdito produtivo, voltado

para financiamento de atividades produtivas; microcrdito orientado, oferta de pequenas

quantias para atividades em seu incio; e microcrdito, fornecimento de crdito populao

de baixa renda.

O Setor nacional de micro-finanas dividido em grupos de primeira linha e de segunda

linha. De acordo com Neto (in MIGUEL, 2012) as instituies que atuam diretamente junto

ao tomador final so as de primeira linha como Banco do Povo, algumas entidades privadas e

algumas ONGs (Organizaes no governamentais) por exemplo. As instituies de segunda

102

linha so aquelas que fornecem recursos atravs de emprstimos, na capacitao ou no apoio

tcnico junto s instituies de primeira linha (SEBRAE e BNDES por exemplo).

O microcrdito para a rea habitacional se d em pequenos montantes, com menores taxas de

juros e prazo de pagamento curto. Esses emprstimos podem se dar para realizao de

reformas, ampliaes ou adequaes de unidades habitacionais e at mesmo compra de

terrenos urbanizados. As operaes normalmente so garantidas com o prprio bem a ser

melhorado ou adquirido. O microcrdito pode ser oferecido individualmente ou de forma

coletiva, por meio de associaes ou cooperativas.

Boa parte das edificaes existentes nos municpios brasileiros hoje feita por meio da

autoconstruo. Porm, investimentos dessa ordem apenas so feitos pela populao que tem

a questo de regularizao do solo definida. Assim, associado uma poltica de regularizao

do solo urbano, a populao de baixa renda poder adotar uma modelo de autoconstruo e/ou

construo progressiva, adequada aos recursos mensais disponveis.

O microcrdito auxiliaria nesta questo, visto que emprstimos mltiplos, de pequeno porte,

com taxas de juros reduzidas e prazo de pagamento menor seriam mais eficazes.

Com relao s instituies que fornecem esse microcrdito, a recuperao dos recursos

emprestados muito mais segura, reduzindo os riscos de inadimplncia e garantindo o retorno

mais rpido por conta dos prazos pequenos de pagamento.

De acordo com o estudo realizado pela FGV em 2014:

Por fim, alm de possveis ajustes do valor da prestao real capacidade de

pagamento das famlias, as tecnologias empregadas no microcrdito podem ser teis

para aumentar a participao social no programa e consolidar mecanismos de

seleo e acompanhamento dos financiamentos. (FGV, 2014).

5.2.5 Emisso de Ttulos de Investimento

Uma tese elaborada por Veronezi, em 2008, que acompanha a teoria de securitizao da

carteira de recebveis de empreendimentos residenciais se baseia em uma operao onde, no

perodo ps-implantao, o empreendedor associa ttulos ao fluxo de recebveis, de acordo

com o exposto pela autora:

Qualquer que seja o formato do negcio habitao popular, sabido que ele s

consolidado, isto , o empreendedor s consegue vender seu produto, caso o mesmo

se enquadre na baixa capacidade de poupana e renda de seu pblico-alvo. Para tal,

essencial que o sinal parcela do preo paga vista pelo adquirente seja

pequeno e que o restante do preo seja financiado em condies que se enquadrem

na capacidade de pagar da populao de baixa renda. sobre a parcela financiada do

preo a qual ocorre no ciclo ps-implantao do empreendimento -que se prope a

aplicao de um mecanismo de maneira a tornar o negcio economicamente atrativo

103

ao produtor de habitao popular e com preo que caiba na capacidade de pagar

deste mercado alvo. (VERONEZI, 2008, pg. 42)

Estes ttulos estariam classificados em dois modelos, seniores e subordinados. Os primeiros

seriam transferidos uma instituio financeira, na funo de agente de crdito imobilirio

(ACI), em estruturas equivalentes linha de crdito tradicional, conforme figura 9.

Os segundos ttulos seriam transferidos para um veculo de propsito especfico, como um

fundo de investimentos por exemplo, para emisso de cotas. O diferencial do tema proposto

est nesta emisso. Estas cotas seriam aceitas pelo Estado como forma de pagamento de

determinado tributos, como COFINS (Contribuio para Financiamento da Seguridade

Social), PIS/PASEP (Programas de Integrao Social e de Formao do Patrimnio do

Servidor Pblico), CSSL (Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido) e IRPJ (Imposto de

Renda de Pessoa Jurdica), entre outros.

Figura 9 - Transao dos instrumentos contemplados no mecanismo proposto entre os ambientes dos grupos

participantes do setor imobilirio residencial.

Fonte: Veronezi, 2008.

Os ttulos so pagos com as prestaes dos preos das unidades populares, recebidas dos

adquirentes de forma direta diferida no tempo.

Com a venda do primeiro modelo de ttulos, o empreendedor consegue fazer caixa, que ser

empregado primeiramente para pagamento do saldo devedor do financiamento para produo

adquirido com alguma instituio financeira e o restante seria parte do retorno do

empreendedor.

Pela venda do segundo modelo de ttulos, o empreendedor recebe as cotas emitidas, as quais

so aceitas pelo Poder Pblico Federal como forma de pagamento de determinados tributos. O

104

empreendedor coloca estas cotas no mercado financeiro (investidores) e faz caixa. Esse caixa

completa o retorno do empreendedor.

Do ponto de vista do investidor, ou seja, quem investe nessas cotas emitidas pelo

empreendedor no mercado financeiro, as cotas so compradas por um valor com desgio,

desembolsando assim um menor montante de recursos financeiros se pagasse os tributos

diretamente ao Estado, de forma convencional.

Para o Estado, aceitar estas cotas como pagamentos de tributos significa receber o valor

devido dos tributos em um prazo mais longo e a uma baixa rentabilidade, alm de tomar parte

do risco de inadimplncia dos adquirentes da unidade habitacional. No entanto, o Estado

passaria a receber um volume maior de tributos devido ao aumento da atividade de produo

de unidades pela iniciativa privada, alm de reduzir suas despesas com a proviso de

subsdios e outros recursos para a populao que tem capacidade de endividamento.

Dessa maneira, todo o recurso disponvel para a habitao do SBPE (FGTS e Poupana)

poderia ser direcionado para a populao realmente carente, que se encontra na faixa de at

trs salrios mnimos de renda mensal familiar.

claro que, para aplicao deste modelo no Brasil, deveriam ser elaboradas leis e normas

para ajustes e definies dos procedimentos a serem oficializados pelo Estado dentro do SFI.

5.3 INSEGURANA JURDICA

Um ponto bastante discutido por diversos autores que abordam o tema do Programa Minha

Casa Minha Vida se refere a questes burocrticas aplicadas aos setores envolvidos. O ponto

mais citado como problemtico se refere ao licenciamento de empreendimentos.

A legislao que cria o programa oferece bases e conceitos que devem ser aplicados na

produo de novas unidades habitacionais. Com isso, a CEF elaborou manuais e check-lists

de itens que devem estar inseridos nos projetos dos empreendimentos, bem como

especificaes de acabamentos, metragens etc. Porm, cada empreendimento dever ser

aprovado tambm pela municipalidade de cada regio onde ser locado, ficando a merc de

possveis diferentes interpretaes dos tcnicos que analisam os projetos.

Por conta dessa possibilidade de diferentes entendimentos e aplicaes das legislaes de

edificao e ocupao do solo, alguns empreendimentos podem at sofrer procedimentos de

embargos de obra ou cancelamento de licenas obtidas.

A fim de minimizar este tipo de risco, a legislao deveria ser reelaborada, com exigncias

mais claras e bem definidas, alm da definio objetiva de todos os aspectos envolvidos nos

105

procedimentos necessrios aprovao do processo. De acordo Rocha Lima et al., em nota de

reunio do comit de mercado do Ncleo de Real Estate, publicada em 2009:

Este desenho [da estrutura administrativa do programa] poderia se valer de

estruturas j existentes no processo de aprovao e acompanhamento, como a

insero, por exemplo, de companhias como a CDHU na cadeia dos agentes que

intervm no plano. Os rgos de aprovaes ambientais tambm precisam ser

redesenhados para atender em menor prazo os trmites que antecedem a produo.

(ROCHA LIMA et al. 2009, pg.04).

Alm disso, outro problema apresentado pelos incorporadores que atuam no programa o fato

de que muitas vezes as leis de diferentes esferas de governo citam obrigaes distintas e

muitas vezes contrrias para a mesma questo. A compatibilizao destes pontos deveria ser

realizada a fim de sanar eventuais dvidas e contratempos.

Apenas como exemplo, a ocupao de reas ao longo de rios e crregos a cu aberto tratada

tanto por uma lei federal quanto por uma lei municipal, no caso de So Paulo. De acordo com

a lei federal, h a obrigatoriedade de se manter uma rea livre de edificaes (chamada de

rea de Preservao Permanente) de 30,00 metros a partir de suas margens. J a legislao

municipal prev a obrigatoriedade de se manter apenas 15,00 metros.

Outro fator que afeta os empreendedores o fato de no haver definio de prazos nas

anlises dos projetos, o que prejudica a programao financeira de empreendimentos, alm de

oferecer mais insegurana ainda aos investidores.

Alm dos problemas com o licenciamento de projetos, ainda h todo o trmite burocrtico

com relao ao registro do empreendimento. De acordo com Virglio (2010), o excesso de

certides, a dificuldade de organizar documentos de propriedade do terreno, muitas vezes

divididos em diversos registros de imveis e os altos custos para obteno dessa

documentao podem ser citados como fatores que trazem insegurana iniciativa privada.

Virglio (2010) conclui que a eliminao de burocracias institucionais que possam retardar os

procedimentos de aprovaes e licenciamentos pode incentivar mais investimentos de

empreendedores, inclusive parceiros internacionais no pas.

5.4 FALTA DE CONTINUIDADE DAS POLTICAS PBLICAS

As polticas pblicas no Brasil no apresentam caractersticas de intervenes aplicveis a

longo prazo. Na maioria das vezes, os programas aplicados tm a durao do governo que o

lanou, no sendo prioridade para o seguinte mandato, o que diminui a segurana de

investidores e da iniciativa privada em investir no projeto.

106

De acordo com Virglio (2010), o governo disponibilizou um valor finito de recursos para o

programa no propondo solues que se retroalimentam e, portanto, no acabam produzindo

efeitos mais duradouros.

Essa falta de viso da necessidade de implantao de polticas de estado mais permanentes

contribui para a falta de incentivos financeiros e reduz a participao de agentes privados que

poderiam angariar recursos para promoo de habitaes e consequente reduo do dficit

habitacional de fato, objetivo final do programa.

Alm disso, outro problema atrelado a este aspecto se refere ausncia de segurana para

investimentos em tecnologias construtivas, tanto com relao aos mtodos construtivos

adotados quanto com relao aos materiais utilizados nas obras. A qualidade das unidades e

at mesmo o retorno das construtoras e incorporadoras que atuam nesse setor poderia ser

maior se os mtodos de produo e os materiais utilizados atendessem mais as caractersticas

regionais do pas. De acordo com Rocha Lima et al. (2009), em ata de reunio de comit de

mercado do NRE:

[...] a atratividade de empresas de Real Estate s se configuraria com contrapartidas

do governo, [...] incentivos fiscais e subsdios estruturados para acontecer em longo

prazo, [...]. Ainda assim, essas contrapartidas deveriam ser duradouras para justificar

investimentos em novas tecnologias e processos construtivos para produo das

unidades em grande escala, baixo custo e garantia de qualidade adequada.

(ROCHA LIMA et al., 2009, pg.02).

Como exemplo podemos citar a utilizao de materiais que possam auxiliar na questo

trmica das unidades em reas onde as temperaturas so muito altas ou baixas. Com relao

ao mtodo construtivo, atravs da aplicao de novos modelos de desenvolvimento e incluso

de novas tecnologias, demoradas construes poderiam ser substitudas por montagens

rpidas, aumentando a produtividade do setor e reduzindo custos com construo para

investidores. Aplicao de treinamento adicional para fora de trabalho, melhoria da

infraestrutura de logstica e transporte de materiais, emprego de novas tecnologias estruturais

e o aperfeioamento de processos industriais seriam alguns dos passos possveis de aplicao

para reduo de custos segundo Woetzel at. al (2014).

Ainda de acordo com Rocha Lima et al. (2009), estas alternativas construtivas propostas

somariam com o ganho da escala, de produtividade e reduo de custos, formatando uma

condio maior de atratividade para incentivar investidores privados a atuar nesse segmento

habitacional.

Outro exemplo seria a introduo de elementos mais sustentveis nas obras, que poderiam

reduzir custos futuros de operao do empreendimento para os moradores, alm de melhorar

107

as condies do meio ambiente (desde mtodos de separao de lixo reciclvel, por exemplo,

at a aplicao de mtodos para reuso de guas de chuvas ou aquecimento solar de gua).

Com a possvel reduo de gastos durante a ocupao das unidades, seria possvel que a

economia gerada no oramento familiar dos beneficiados com estas inovaes pudesse ser

utilizada para pagamento das parcelas referente ao imvel, visto que a taxa de inadimplncia

desta faixa de renda bastante alta.

5.5 A QUESTO DO SUBSDIO

Em quase todas as polticas habitacionais analisadas a proviso de moradia para famlias sem

renda oficial ou com renda bastante baixa feita por meio de subsdios financeiros dos

governos. Por conta do alto custos dos terrenos e da construo de unidades em si, a

capacidade de pagamento destas famlias muito baixa com relao ao praticado pelo

mercado. Assim, nasce a figura do subsdio como nica maneira de proviso de moradia para

essa populao de baixa renda.

O PMCMV, conforme visto anteriormente, oferece cerca de 95% do valor do imvel como

subsdio para a populao classificada na faixa 1 do programa (renda at R$ 1.600,00). De

acordo com estudo feito pela FGV (2014), esse nvel de subsdios excessivo, ainda mais

dentro da atual situao fiscal do Governo Federal, onde a poltica da nova equipe econmica

o ajuste de contas pblicas e reduo de gastos.

No final de 2014, o ndice de inadimplncia das parcelas correspondentes a 5% do valor dos

imveis era de 20% dos muturios, cerca de 6 vezes mais do que os ndices de inadimplncias

das faixas 2 e 3 do programa.

O ajuste das prestaes para a faixa 1 do programa levando em considerao a capacidade de

pagamento das famlias seria necessrio. De acordo com Lauro Gonzalez, coordenador do

estudo da FGV, existe hoje uma espcie de tabelamento na anlise do crdito, onde as

prestaes tendem a ficar mais prximas do valor mnimo a ser pago (R$ 25,00). As anlises

elaboradas pela CEF para esta faixa de renda tendem a estabelecer a parcela mnima de

pagamento para todas as famlias da faixa 1.

Neste caso, se a anlise de renda fosse feita de acordo com o previsto na legislao (5% da

renda destinada ao pagamento mensal da unidade adquirida), parte das parcelas poderia

atingir o valor mximo de R$ 80,00, o que seria mais justo de acordo com as normas do

programa e proporcionaria uma certa economia aos cofres do governo.

Outro ponto importante que auxilia neste alto nmero de inadimplentes o fato de que no h

um controle regrado do pagamento destas parcelas, visto que o governo, desde o lanamento

108

do programa, sempre viu os recursos alocados nesse extrato de renda como um subsdio e no

como um emprstimo. Segundo a CEF, a deciso de cobrar uma prestao muito mais

poltica do que financeira. A inteno apenas afastar a ideia de doao total do bem pelo

governo.

Ainda de acordo com a FGV:

O subsdio necessrio, mas precisa ser ajustado. A configurao atual engendra

uma situao tpica de risco moral, caracterizada por um baixo incentivo para

pagamento das prestaes. Isso decorre tanto da falta de sanes/punies

inadimplncia quanto da sinalizao equivocada contida em uma prestao muito

baixa, ou seja, o que deveria configurar uma operao de crdito acaba sendo

percebido por muitos como doao. (FGV, 2014)

109

6. CONCLUSO

O problema habitacional objeto de polticas pblicas desde o incio do sculo passado,

quando as cidades passaram a sofrer com a migrao do campo e com o aumento

populacional.

As primeiras concluses dizem respeito atuao do poder pblico. Desde a Era Vargas,

por meio da criao dos IAPs (Institutos de Aposentadoria e Penso) at a extino do BNH

(Banco Nacional da Habitao), a questo do dficit habitacional existente no pas foi

considerada como responsabilidade nica e exclusiva do poder pblico.

Toda a produo de unidades para a populao de baixa renda, bem como benefcios

fornecidos para essa faixa de renda com relao a crditos e financiamentos habitacionais, foi

feita apenas com recursos pblicos. Porm, a fonte desses meios era escassa, o que gerou uma

tendncia do poder pblico a priorizar a populao com maior poder aquisitivo, no

atendendo populao mais carente.

Dessa maneira, os programas federais propostos at 2009, apesar de abrangerem diversas

facetas do problema habitacional, no conseguiram causar impacto suficiente para propiciar

uma anlise positiva de seus logros.

A iniciativa privada envolvida com a produo habitacional, por sua vez, atuava apenas nos

setores que geravam menor risco com relao rentabilidade do negcio, mesmo que

atendendo a uma parcela da populao mais carente, porm que possua alguma capacidade

de pagamento e endividamento garantida, o que gerava retorno aos investidores ao mesmo

tempo em que a demanda por moradias permanecia alta.

Com isso, a parcela da populao que no conseguia pagar ou financiar imveis disponveis

ficou sem opes de compra.

Em 2009 criado o Programa Minha Casa Minha Vida, com o intuito de facilitar o acesso

dessa populao moradia digna. O programa nasce com a inteno de trazer a participao

da iniciativa privada para o setor mais carente da populao, tanto das empresas ligadas ao

setor da construo civil, quanto das empresas ligadas ao financiamento de crdito

habitacional (instituies bancrias).

Por meio de subsdios financeiros cedidos aos beneficirios de acordo com as diferentes

faixas de renda classificadas no programa, maior prazo para financiamento das unidades com

juros reduzidos comparados aos praticados pelo mercado formal e reduo (em alguns casos

at mesmo iseno) de taxas imobilirias e impostos, o Governo Federal busca reduzir a

110

distncia e as dificuldades existentes entre a populao com renda mensal familiar de at R$

5.000,00 e a aquisio da casa prpria.

Ao comprador, no houve forma melhor de se adquirir uma habitao por meio de poltica

pblica aplicada no pas at o MCMV. O comprador passa a ter um subsdio para aquisio do

imvel (que em alguns casos chega a aproximadamente 95% do valor da unidade), uma

prestao definida relacionada renda familiar do beneficirio e condies facilitadas para

obteno de crdito para financiamento imobilirio (reduo das taxas de juros contratadas e

aumento do prazo de pagamento do valor financiado). Nenhum outro programa habitacional

atende esta faixa de renda da populao.

Assim, com o Governo Federal fornecendo meios e recursos para a populao adquirir um

imvel, a iniciativa privada ganha mais um nicho de mercado de atuao, com possibilidade

de rendimento. O Governo atua como regulador da implantao das mesmas, garantindo um

padro mnimo de qualidade e localizao.

Analisando os resultados obtidos at o momento, o programa alcanou seu objetivo:

proporcionar condies para aquisio de moradia para famlias de baixa renda. Porm, o

nmero de unidades produzidas voltadas para a populao mais carente (faixa 1 do programa)

bastante inferior ao planejado, ficando aqum das expectativas de reduo do dficit

habitacional.

Alm disso, o PMCMV visa a construo de novas unidades e adoo do conceito da casa

prpria, amplamente difundido na cultura do pas, seguindo o modelo aplicado no Brasil em

todas as polticas pblicas habitacionais existentes at o momento.

Conforme apontado no captulo anterior, a legislao brasileira dispe de mecanismos e

instrumentos financeiros e legais para incorporao de mais formas de proviso de moradia

populao mais carente. Melhor gesto do solo e controle urbano, bem como polticas de

regularizao fundiria e urbanizao de reas j consolidadas, porm sem infraestrutura

necessria, poderiam ser adotados.

A questo de execuo de parcerias entre Governo, Estados e Municpios, bem como

concessionrias e empresas responsveis pela prestao de servios de infraestrutura como

abastecimento de gua, coleta de esgotos e distribuio de energia por exemplo, tambm foi

abordada como ponto de ateno para possveis melhorias no programa. Essas parcerias

poderiam onerar menos os cofres do Governo por meio da doao de terrenos para

implantao das unidades ou concesso de mais subsdios financeiros aos beneficirios do

programa a fim de facilitar a aquisio das novas unidades, como feito em So Paulo, por

exemplo pelo CGFPHIS. Alm disso, com o valor do terreno ou da instalao das redes de

111

infraestrutura necessrias que deixariam de ser aportados pela iniciativa privada, a mesma

poderia aplicar estes recursos economizados na produo das habitaes, seja por meio de

novas tecnologias de produo ou por novos materiais empregados a fim de melhorar a

qualidade do que entregue aos beneficirios.

Com relao questo de obteno de recursos financeiros para execuo do programa, o

Minha Casa Minha Vida apresenta fundos vindos tanto do Oramento Geral da Unio para a

faixa 1, quanto dos recursos do FGTS para as faixas 2 e 3. Como apontado no trabalho,

atualmente esses recursos no esto sendo suficientes para arcar com toda a demanda de

unidades para a populao carente e supresso do dficit habitacional.

Novos meios de funding devem ser pensados a fim de continuar com o modelo de programa

implantado. A partir da anlise das polticas habitacionais implantadas em pases como

Argentina, Peru, Colmbia, Chile, Uruguai, Mxico e ndia podem ser descritas algumas

possibilidades de meios de financiamento alternativos, conforme citados no captulo anterior.

Com a criao do Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI) em 2007, novos instrumentos

de captao de recursos foram introduzidos na economia brasileira como os Certificados de

Recebveis Imobilirios (CRIs), por exemplo. Esse sistema busca inserir novos meios de

obteno de crdito habitacional pela populao com plena capacidade de pagamento

(famlias com renda mais alta), fazendo com que mais recursos do FGTS, do OGU e at

mesmo do SBPE sejam utilizados pela parcela da populao com maior necessidade de

subsdio.

No cabe aqui detalhar tais instrumentos para propostas futuras de funding para o setor, mas

apenas sinalizar que so mecanismos que podem ser adotados pela economia brasileira a fim

de aumentar a obteno de recursos privados no setor habitacional.

Outros mtodos de obteno de funding foram citados neste trabalho, como a elaborao de

Parcerias Pblico Privadas (a fim de obter mais investimentos da iniciativa privada na

produo de unidades habitacionais) e obteno de crdito para financiamento do programa

junto a organizaes financeiras externas, como o BIRD e o BID por exemplo.

Como alternativa a execuo de novas unidades e a obteno de recursos financeiros para tal,

foi apontada tambm a possibilidade de fornecimento de microcrdito populao para

sustentar a autoconstruo assistida, bem como execuo de reformas, melhorias e/ou

ampliaes em unidades j existentes, ou at mesmo para compra de terrenos apenas para

futuras edificaes.

Dois outros pontos importantes apresentados como falhos no PMCMV pelas empresas e

agentes que participam da produo habitacional se referem a questes relativas insegurana

112

jurdica do marco legal e regulatrio da implantao do programa e demais legislaes

assemelhadas e a baixa perenidade das polticas aplicadas.

Investidores privados no sentem segurana em investir mais recursos no programa por meio

de mtodos inovadores e que poderiam agilizar a construo por exemplo, visto que as

polticas criadas no Brasil no so planejadas para longos prazos, ou seja, perduram por um

curto perodo de tempo e esto sujeitas extino a qualquer momento pelo governo seguinte,

ou at mesmo pelo governo de criao do mesmo.

No caso do MCMV, o Governo Federal aparenta dar continuidade ao mesmo com o

lanamento de uma terceira fase, ainda em aprovao prvia, aguardando a aprovao do

Oramento do Governo para 2016. Algumas regras j foram definidas para a fase III do

programa, porm nada foi publicado oficialmente pelo Ministrio das Cidades. Estas

alteraes de normas e regulamentaes tambm podem gerar certa instabilidade aos

investidores privados, visto que at mesmo a proposta inicial do programa pode ser alterada.

A existncia destes problemas gera incertezas sobre o Minha Casa Minha Vida conseguir

gerar uma mudana de ordem estrutural, favorvel ao desenvolvimento do pas. De acordo

com Ferraz (2011) a tendncia de reproduo dos problemas habitacionais como especulao

imobiliria, ocupaes irregulares, problemas fundirios, excluso financeira de parcela da

populao e de captao de recursos pblicos para fins privados faz com o modelo de

proviso habitacional do MCMV no seja eficiente, deixando claro que uma poltica

habitacional de efetividade no deve estar limitada ao campo poltico, mas sim alcanar uma

magnitude fiscal e econmica tambm.

Os mecanismos formais de financiamento (crdito e subsdio) e o desenho do Programa

Minha Casa Minha Vida apresentam limites relacionados ao objetivo de garantir o acesso

efetivo das populaes de baixa-renda moradia no Brasil. O sistema de funding, os

instrumentos de mercado e as polticas de financiamento, apresentam problemas de natureza

estrutural, que o modelo de poltica habitacional brasileiro no foi capaz de contornar.

Em suma, este trabalho expe que h ainda um amplo caminho a ser percorrido para

articulao de uma poltica habitacional que englobe aspectos fiscais, econmicos, sociais e

regulatrios que garantam uma poltica universal de acesso moradia, o que requer uma

atuao participativa das trs esferas de governo, em parceria com instituies privadas e

sociedade civil, atendendo aos anseios e direitos da populao em geral.

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